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行政监督乏力因素及治理对策

2012-11-04 11:35 来源:行政监督论文 人参与在线咨询

作者:何艳冰 金玉萍 单位:郑州交通职业学院

行政监督乏力是近几年理论界在研究探索反腐防腐过程中根据现实提出的新的研究对象。乏力主要是指缺乏效力或者力度;行政监督乏力是指党和国家提倡和制定的制约政府机关及其工作人员的行政监督制约机制,由于诸多因素导致其在实际工作中不能很好地发挥作用或者效力不足。这使得反腐工作受到严重影响,成为现阶段我国行政腐败行为持续发生的关键要素之一。

一、行政监督制约的机制与行政监督乏力

目前,行政权力腐败现象严重危害着人民安定和社会的发展。于是制约公共行政权力,强化行政监督效能是当今处理社会问题的关键环节之一。我们从实践中得出:行政监督是通过法律程序、政治权威或行政系统内部自上而下的层级节制关系,对国家行政机关和工作人员在行政过程中采取的行政行为是否合法、合理,以及是否遵纪守法的情况实施全面系统地监察和督导活动。行政监督是政府职能实现的有力保证,是防止滥用权力、以权谋私和权力异化的重要手段,是保证国家机器正常、协调和高效运转的主要条件。

我国已初步建立了一套具有中国特色的较为全面的行政监督制约机制。主要分三部分:一是基于权属关系的内部监督,有主观监督、自我监督;二是专门监督,有监察、审计机关的监督,也有人把这些列入内部监督之中;三是外部监督,有党纪监督、人大监督、司法监督、群众监督、舆论监督等。这些结合起来形成了我国比较完备的行政监督制约机制。事实证明,我国现行的行政监督制约机制从建立以来,对实现国家行政管理的法制化,对保护国家、集体和公民的合法权益,对克服官僚主义、提高行政效率,对防腐反腐加强廉政建设都起了重要作用。也证明了这一机制是符合我国国情的。但问题在于,也正是事实告诉我们腐败问题尤其是行政腐败还未从根本上得到遏制,甚至从一定意义上讲,目前我国仍处在腐败高发期。我国的内部监督重修养缺乏法律约束,流于形式;专门监督机制阻碍重重,外部监督力量薄弱。所以在实践中,监督制度软化,很难落到实处,出现种种“虚监”“、空监”现象,行政监督乏力表现十分明显。

在现实生活中,权力滥用和权力运行不规范仍普遍存在,部分政府官员和司法人员的腐败问题还相当严重,腐败分子还在产生,腐败行为仍在进行,腐败形式多种多样。种种现象表明我们的法制建设和道德建设仍需进一步加强,也更说明我们的行政监督制约机制仍需完善。根据我国现行的行政监督制约机制在实际运行中发挥的作用及所取得的成就,我们需要合理、切实的发现制度缺陷来发现问题,并不断完善我国的行政监督制约机制以充分发挥它的效能。

二、我国现阶段行政监督乏力的原因

第一,从行政监督制约机制自身来看,存在缺陷和弊端。这影响了行政监督效能的很好发挥。一方面,行政监督主体和部门虽然很多,但缺乏科学的配合与协调,各种监督机关整体合力的发挥不够。我国现阶段,除司法机关、监察机构和纪检机构相互间职权分明和协调密切之外,其他的监督实际上处于分散化运行的状态。各种监督主体的监督权分散化运用使得监督体系很难发挥最大效力,同时也造成行政监督机构重叠、各监督机构分工不清、职责不明等现象。另一方面,制度安排不够合理,立法对执法缺乏有效制约,致使出现人大监督缺乏力度,执法权力内部缺少相互制约机制,执法权力间的平行或交叉双向制约均不存在等问题。

第二,监督机构缺乏必要的独立性。从专门监督机制来看,一方面检察机关在一定程度上受制于当地政府,无法完全做到司法独立,虽然理论上接受上级检察机关的指导,但是实际上主要受当地政府的领导,经费、人事等受制于地方党政机关,结果造成被监督者实际领导监督者的被动局面。从外部监督看,党政很难分家,导致监督乏力;另外,群众监督、新闻监督等往往缺乏固定权威的制度安排作为保障,或是对腐败者缺乏威慑力,或是追踪曝光严重滞后,也存在监督乏力现象。

第三,行政监督缺乏法律制度保障。法律是行政监督有效进行的关键制度保障,而且健全的监督法律体系是保证行政监督效能充分发挥的法律基础。法律保障首先会赋予监督者以应有的权力,从而保障其合法权益,使其充分行使监督权,发挥积极的行政监督作用;同时,法律对监督工作在一定程度上加以规范和制约,也会对监督领域产生腐败加以遏制。但是我国的监督立法存在一些缺陷,例如,一些重要的监督法律空缺,完整的监督法律体系还未完成,缺乏一些必要的监督法律法规;在一些专门监督中,由于法律规范缺乏明确的监督范围和监督程序,造成监督权的运行往往无章可循,并且一些监督主体的监督权缺乏保护措施。监督处罚措施不完备,不能体现监督的强制性,从而弱化了监督效力。人大作为权力机关,其监督本应具有最高权威,但由于人大执法监督制度不够健全,对监督中出现的问题不能及时解决,监督乏力。司法监督以国家强制力为后盾,是主要的权力监督部门,由于“不告不理”的司法原则,法律监督具有被动性。总体来说,我国公民法律意识较弱,尚未拿起法律的武器维护自己的合法权利,监督作用未发挥出来。

第四,行政监督还受到政府的“暗箱行政”的阻碍。“暗箱行政”可以理解为是依靠政府官员的暗箱操作和双面手段来进行施政的一种行政理念和行政范式,这主要普及于大众传媒和公民社会不发达的传统社会。暗箱行政侵犯了公民的知情权,阻碍了公民监督和公民参与,是导致权力寻租和其他行政腐败的等丑恶现象的主要原因。但是,我国政府很少实行“阳光行政”,政务公开只是提到口头上,形成文件,规定权利内容的义务和责任的法律很少。这就为行政腐败提供了条件。近几年由于暗箱操作导致的行政腐败案件逐渐增多,更要求强化行政监督效能,加强政务公开的法制化程度。

第五,我国行政监督主体的素质参差不齐。监督主体的自身素质对监督工作来说关系重大。虽然大部分监督人员的知识水平、业务能力比较好,但一些监督部门的腐败现象也时有发生。在法律监督中,一些司法部门和干警由于缺乏法律知识而办错案,甚至干出严重的违法行为。这些也影响了监督机关的形象,并且阻碍了监督效能的发挥。职务犯罪与“权力个人化”形态同生共存。基层行政执法人员掌管业务的直接性,给当事人产生一种直观上的错觉,那就是“执法官”有权,是否处罚及处罚的轻重全凭他的一句话就可定局,只要与他们搞好关系,就能减轻处罚或不处罚。行政执法人员在履行职责中自觉或不自觉被那些“有心人”当成了重点“目标”,成了被腐蚀的主要对象。而私欲使缺少监督制约的“个人化了的权力”发生权力的出租,从而形成权力的市场化,例如,郑州市国家税务局高新技术产业开发区分局稽查局原局长华峰受贿、徇私舞弊不移交刑事案件一案就是一个典型。第六,从监督环节看,只注重事后监督。事后监督,只是在出了问题且影响较大时才去监督,使监督功能局限在对行政腐败的补救上,无法形成经常、连续的过程,在一定程度上纵容了行政腐败。

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