作者：楚德江 单位：徐州师范大学管理学院
构建社会主义和谐社会是我党在新时期做出的一项重大战略选择。在2005年2月中央党校举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上,同志指出:“我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”[1]在这六项内容中,民主法治体现的是公正的政治秩序,诚信友爱体现的是公正的人际关系,人与自然和谐相处体现的是代际公平,同时,社会公正通过促进经济社会的发展与稳定,也是社会始终充满活力和安定有序的根本保证。可见,构建和谐社会的每一项内容都关涉公平正义。可以说,公平正义是构建和谐社会的核心价值准则,体现了和谐社会的本质特征。正如同志在十七大报告中指出“实现社会公平正义是发展中国特色社会主义的重大任务”,构建和谐社会是全社会共同的事业,更是政府不可推卸的神圣职责。政府只有致力于维护和促进社会公正,公正施政,才能建设公正的社会秩序,进而推进社会主义和谐社会的建设进程。因此,建设一个公正的行政体系是构建和谐社会的内在要求。
一、公正:和谐社会的基石
虽然人们对公正有着不同的理解,但公正始终是人类社会的共同理想。公正包括公平和正义双重内涵。公平意味着存在某种形式的平等,但并不是所有的平等都可以称为公平。在公平一词中,内涵着“公道”、“正当”的思想,也就是说只有合理的平等才可以称为“公平”。正义是与公平密切相联的一个概念,一般而言,公平就意味着正义。只是公平更多地涉及平等,而正义主要与人们的善恶观念相关。比如某种行为促进了人们之间友谊与团结,或者阻止了某类邪恶,我们就会说它是正义的,但这种行为可能并不关涉平等与否的问题。有时候人们倾向于狭义地理解正义的内涵。斯威夫特曾列举了三种不同的正义观念:一是以罗尔斯为代表的作为公平的正义;二是以诺齐克为代表的作为权利的正义;三是大众观点的作为应得的正义。[2]但这三种正义观念都仅仅指分配的正义,其实,正义体现在社会生活的各个方面。和谐社会之所以必须是公正的,不仅仅因为公正本身体现了人类对善的追求,能给人们带来自尊的满足、密切的人际关系和平和的心境,还在于它能促进社会的和平、繁荣与稳定。具体说来,公正对和谐社会的价值主要体现在:
1•社会公正是促进经济长期稳定发展的基本前提。有人认为,不公平的分配将有利于推动经济发展,然而,实际情况恰恰相反,经济和社会不平等实际上是导致国家贫困的一个主要原因。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚•森指出:“贫困的概念在本质上就是不平等。”[3]瑞典经济学家冈纳•缪尔达尔指出,“不平等及其加剧的趋势成为对发展的限制与障碍的复合体”[4],“经济和社会不平等不仅是普遍贫困和一个国家很难摆脱贫困的原因,而且同时也是其结果”[5],因此,“更大的平等是让一个国家摆脱贫困的前提条件”。[6]社会公正之所以能够促进经济长期稳定地发展,主要有这样几个方面的原因:首先,公正的社会要求给予每个人基本相同的发展机会,使公民都有机会享受到较好的教育和技能培训,从而有利于社会人力资本的开发。其次,公平的社会要求为社会成员提供公平的竞争环境,而公平竞争有助于个人才能的发挥,从而激发社会活力,提高社会生产的效率和效益。第三,社会公正要求建立公正的分配体制。公正的分配体制把个人收入建立在个人贡献的基础之上,是一种鼓励奉献的分配原则,因此有助于激励个人为社会做出更大的贡献。
2•社会公正是缩小收入差距的重要手段。建立在贡献基础上的分配原则必然导致收入分配上的不均等,但公正的分配原则不仅不会拉大收入差距,而且还是缩小收入差距的重要手段。首先,社会公正要求实现分配的公平。过去我们曾错误地认为平均主义就是公正,但它显然忽视了这样一个问题:财富从何而来?只关注财富的分配,而不关心人们在创造财富过程中的贡献,就会引发另一种形式的不公平,即:创造少量财富的人和没有创造财富的人无偿占有了那些创造大量财富的人的劳动,这是被平均主义所掩盖的一种剥削形式。理论和现实都已证明:平均主义是鼓励懒人的分配方式,它既不公平,又会阻碍社会经济的发展。空想社会主义者傅立叶曾说:“在和谐制度下,任何平均主义都是政治的毒药。”[7]因此,社会公正并不主张收入分配的均等,而主张把收入分配与社会贡献紧密相联。其次,社会公正要求坚持平等分配的底线。个人收入与社会贡献相联系的分配原则可能会导致那些在体力、智力、知识和技能等方面有缺陷的弱者在分配中处于弱势地位,但这些缺陷很可能不是由他本人的选择造成的,而是先天的或者是社会的原因导致的。然而,这种情况并不必然要求回到平均主义的分配原则。公正的社会要求建立基本的底线平等,以便使每位社会成员都能够享有基本的生存权和发展权。第三,公正的社会还要求废除不公平的分配秩序,消除不当得利。收入差距过大的真正原因是对社会资源和机会的占有方面存在着严重的不公平(比如区域优惠政策、行业垄断、就业歧视等)以及大量的非法收益的存在,废除不公平的分配秩序就会大大缩小收入差距。这样,虽然建立在贡献基础上的分配原则会导致一定程度的收入不均等,但建立底线平等和公正的分配秩序等推进社会公正的举措却是缩小收入差距的重要手段,能够有效防止收入差距过大。
3•社会公正是建立人际和谐的首要基础。人际和谐是和谐社会的根基,也是社会和谐的重要体现。公正的社会秩序能够为建立和谐的人际关系奠定基础,“社会和谐意味着社会成员、社会群体之间的友好相处与和平共处,它的基础就是公正———文化公平、经济公平、政治平等和社会公正”。[8]首先,社会公正为人们提供平等交往的平台。在社会交往中,只有人人享有平等的尊严和权利,人们才能真正平等地交往,建立起诚信友爱的人际关系。其次,社会公正为每个人提供了平等的自由发展的空间。社会公正必然要求摒弃人身依附和强制,而倡导个人的自主选择。这时,每个人都有权利选择自己的人生道路,享受自我选择的成功和快乐,同时承担可能面临的风险与失败,而不受他人的肆意干涉。第三,社会公正要求为公众提供了平等的保护,使公民免受不法行为的侵犯。这就为公民之间的社会交往提供一种安全、宽松的环境,同时也会促使人们在相互交往中以诚相待、诚实守信。#p#分页标题#e#
二、公正:公共行政的核心价值追求
公正历来被视为一种社会价值和政治价值,而不是一种行政价值。从“政治—行政”二分法的角度来看,行政应该坚持价值中立的原则,其使命在于忠实高效地执行“政治”领域所作出的决策,以至于古利克把效率称为行政科学中最高的“善”。然而,“未来的公共行政学应当将社会价值和目标作为必须研究的领域,将学科体系建立在明确的目标和价值基础之上”。[9]因为没有正确的行政价值的指引,公共行政的高效率不仅难以持久,而且其效率的价值也令人怀疑。“只有当政府自觉地追求社会公正,它才能在推动社会发展方面表现出是一个高效的和强有力的政府。”[10]在现代社会,各种复杂的社会矛盾和问题不断出现,而政治领域不仅缺乏解决问题所必需的信息和技术能力,又因其远离实际的社会问题而缺乏足够的敏感能力,更因为其复杂的民主程序而导致行动缓慢,这就要求公共行政及时地对各种社会问题做出反应,以弥补政治领域的不足。因此,公共行政早已不再是单纯的执行工具,其主要职能已转变为做出具有价值倾向性的公共决策。在现实生活中,“政治-行政”二分只是一种理论上的设想,而不是事实。但在这种情况下,如果缺乏合理的价值指引,公共行政就可能会迷失方向,其行为也可能因违背政治的意愿而误入歧途。因此,确定正确价值观的指导是现代公共行政的迫切任务。构建社会主义和谐社会对我国公共行政提出了新的挑战,也为思考公共行政的使命和目标提供了新的视角。由于社会公正是和谐社会的基石,因此,构建和谐社会必然要求公共行政致力于维护和促进社会公正。而要做到这一点,公共行政不仅要把追求社会公正作为制定和执行公共政策的目标,而且公共行政行为本身也必须体现公正性的要求。
1•坚持公正理念是公共行政自主性扩张的必然要求。在现代社会,公共行政作为执行国家意志的工具,具有越来越强的独立性和自主性。一方面,社会公共事务日益复杂多变,政治领域难以为公共行政活动作出细致的安排,这就要求公共行政根据环境的需要灵活做出反应;另一方面,公众对公共行政抱有越来越高的期望,公共行政必须及时回应公民的需求才能得到公民的信任和支持。在没有有效制约的情况下,公共行政所具有的这种独立性和自主性有可能导致公共行政权力的滥用。加强对公共行政权力的制约,不仅要加大对公共行政权力的外部监督和控制,同时,公共行政本身也必须具有正确的价值观的指导。坚持公正的价值观意味着公共行政必须致力于追求公共利益,而不应该谋取任何个人利益和小团体利益,这不仅是公共行政公共性的要求,对于避免行政权的滥用也至关重要。因此,公共行政的公共性特征及其自主性扩张的现实都要求公共行政坚持公正行政的理念。
2•维护社会公正是我国公共行政的神圣使命。我国政府具有经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四项基本职能,其核心都是维护社会公正。经济调节要公平考虑社会各阶层的利益要求,在保持宏观经济稳定发展的同时照顾到各社会群体间的利益平衡;市场监管的核心是维护公平的市场竞争秩序,保持市场的繁荣与稳定;社会管理的重心在于保证社会安全与稳定,形成和维护有利于公民平等行使权利的公平环境;公共服务职能是通过提供必要的公共物品和服务,为每位公民提供大致相当的福利和机会,促进社会的繁荣与和谐。可见,公共行政履行的各项职能都旨在促进和维护社会公正,因此,维护社会公正是我国公共行政的职责要求,是其不容回避的神圣使命。
3•公正也是对行政过程的基本要求。在追求社会公正的过程中,公共行政行为本身也必须符合公正的要求。“要做到公平,关键是政府要具备公平、正义的理念和责任感,才能摆脱、超越既得利益者的束缚,从维护和实现社会公平和正义的高度来处理各类社会问题,以达到实现和谐社会的目的。”[11]行政过程的公正主要体现在决策过程中公民参与机会的公平和政策执行过程中的一视同仁,在政府与公民的关系中不存在歧视和不公正待遇。另外,行政过程的公正还要求行政程序的公正透明,没有行政程序的公正透明,行政过程的公正就难以得到保障。可以说,行政过程的公正既体现了行政行为自身的“善”,也是行政行为结果公平的基本保证。
三、和谐社会的行政模式选择:构建公正行政
构建社会主义和谐社会是全社会的共同事业,政府是构建和谐社会的核心和关键。一个得到民众信任、接受民众监督、服务全体国民的公正行政是构建和谐社会的必要保障。从和谐社会对公共行政的要求出发,笔者认为,构建公正行政应该从以下几个方面入手:
1•把公正作为公共行政的价值目标。传统公共行政建立在“政治-行政”二分法的基础之上,行政只是作为政治决策的执行工具而存在,其效用在于其工具性价值。在现代民主国家,尽管追求效率仍然是公共行政的重要目标,但建设公正的社会秩序已成为政府的首要职责。对公共行政而言,追求公正比追求效率具有更高的优先性。因为只有在做正确事情的前提下,公共行政的效率才是有价值的,也就是说,公共行政的效率只有与建设公正的社会秩序一致的情况下才是有意义的效率。从另一个角度来说,公正与效率是相容的关系,对公正的追求不但不会阻碍效率反而会促进效率的提升:政治民主(体现了政治领域的公正)通过提高政治决策的科学性而提高了政治领域的效率;公平竞争和合作(体现了经济领域的公正)大大提高了经济效率;平等的人际关系(体现了社会领域的公正)通过增进民众团结和人际和谐提高了社会效率。因此,追求社会公正不仅是构建和谐社会对公共行政的基本期待,是公共行政自身“公共性”的必然要求,而且还是提高行政效率的有效途径。
2•建设法治、透明、可问责的行政体系。没有公正的行政体系就不会有社会的公正,也就不会有社会的和谐,因此,建设公正行政不仅体现在把公正作为公共行政的价值目标,而且要在公共行政运行的每一个环节体现公正的要求。然而,由于行政权力存在被滥用的可能,公共行政的公正性不但不会自动实现,还非常容易遭到破坏。因此,要实现行政过程的公正,根本措施只能是加强对行政权的监督和制约,这就要求建设一套法治、透明、可问责的行政体系。在这里,法治化为实施监督提供了依据,透明化是实施监督的前提条件,而可问责是监督有效的根本保证。公共行政的法治化包含着双重内涵,它既指法律体系的公正和完备,也是指行政过程的公正和有序。“保证公平正义的一个重要方面,就是一个国家的社会政策取向以及由此形成的法律法规制度。”[12]但公正的法律并不能自动发挥作用,公正的实现还仰赖法律的公正执行。因此,必须通过法律严格限定公共行政的活动范围、行为方式和行政程序,才能有效约束行政权力,防止其滥用。也就是说,不仅要有公正的法律,还要有完善的法规规范政府行为,推动政府公正地执行法律。行政透明化是指行政过程中行政信息的及时公开,它既是公民参与行政过程的前提,也是公民监督和制约公共行政的基本条件。行政过程黑箱运作是专制和腐败的温床,而行政运行过程的公正透明是现代政府的基本特征。可问责的行政体系是指公民能够通过问责机制对行政部门及其工作人员实施有效控制。“如果公民能够对其在政府中的代表的表现进行鉴定并给予合适的制裁,能够将表现优异的人保留下来,将表现不好的人清除出去,这样的政府才能被称为‘可问责的’政府。”[13]可见,建设法治、透明、可问责的行政体系是确保行政过程公正性的关键,是构建公正行政的制度保障。#p#分页标题#e#
3•通过建立双重互动机制缓解公正行政的价值诉求与政治决策之间可能存在的张力。现代政治体系的逻辑一般是这样的:政治部门(通过选举产生)是国家权力的中心,而行政部门(保持价值中立的常任机构)受政治部门控制,公民通过控制政治部门(通过选举)从而实现对整个国家机器的控制。这种政治、行政二分法的政治逻辑忽视了行政领域的自主性,也忽视了在社会与行政之间建立紧密联系的必要性。当公共行政自身存在着某种价值诉求,这种价值诉求就有可能与其执行的政治决策的目标不完全吻合,甚至会相互冲突。这时,公共行政的价值诉求就极有可能妨碍政治目标的实现。对于公共行政的价值诉求可能与政治决策相冲突的问题,公正行政主张通过建立合适的制度安排加以解决。这种制度安排主要包括两个方面:一是建立政治与行政之间的互动机制;二是建立行政与社会之间的互动机制。首先,建立政治与行政之间的互动机制就是在政治部门与行政部门之间建立一种沟通和协调机制。通过这种机制,政治部门得以分享行政部门的信息和技术优势,从而提高决策的科学性;而行政部门得以领会政治意图而提高微观决策的准确性和行政执行的效率。当行政部门对政治决策的公正性和合理性产生怀疑的时候,这种沟通协调机制就可以通过提供一个意见交流和协商对话平台,使道理得以辩明。其次,建立行政与社会之间的互动机制就是要建立开放透明的行政体系并鼓励公民对行政过程的参与,也就是要在行政体系与社会之间建立更紧密的联系,以摆脱公共行政与社会公众的疏离状态。建立行政与社会之间的互动机制会促使公共行政从传统上对政治领域负责而间接对公民负责转变为既对政治负责也直接对公民负责,使公共行政更加明确自身的真正使命和责任,也使公共行政有可能对公众的需求及时做出反应。公众对行政过程的参与既是公民反映利益诉求的一条渠道,也是对行政实施监督和控制的有效手段。这种监督和控制作为对行政自主性的一种制约,足以弥补行政自主性提高后政治对行政的失控。这样,在政治、行政、社会三者相互之间建立的这种互动关系,不仅有利于加强公民对国家机器的控制,使之服务于民众的需要,而且有助于增强公共行政的活力,使之既正确地行动,又高效地行动。