外来生物入侵是指对某一特定生态系统与栖息环境来说，非本地的生物(包括动物、植物和微生物)由原生存地经自然或人为途径侵入此生态系统并建立了种群，对当地生态环境造成了负面影响。据统计，外来生物入侵每年会造成巨大的经济损失和环境破坏，而目前我国的外来入侵生物已经超过400种，并且有50余种为国际公认的高威胁生物，我国已成为问题最严重的国家之一，面临的防治形势十分严峻。通过对其入侵途径进行分析，可以发现入侵主要发生在境外传入和境内生态系统间，其途径大致可分为两类:一类是由于气候现象等外力引起的，通过自然途径扩散到其他生态环境之中，比如俄罗斯的麝鼠曾通过边境河流扩散至我国就是很好的例子。由于绝大多数生物都难以穿越阻挡它们的天然屏障，这一类途径的入侵较为有限，经自途径进入我国的仅占总数的3%;而第二类则是通过人类行为造成外来生物入侵，很多外来入侵生物是随人类活动而无意传入的，如19世纪澳洲的灭兔运动，就是由于人类行为无意中引进了澳洲本没有的兔子，造成了严重的生态系统破坏。尤其是近年来，我国国际地位提升、经济发展迅速，对外往来增多，造成外来入侵物途径随之增加。调查表明，通过这种方式传入我国的接近总数的90%，是造成我国外来生物入侵问题的主因。 一、外来生物入侵法律规制是严峻形势下的迫切需求 我国外来生物入侵面临着较为严峻的形势，目前表现出三个方面的特点:一是影响范围广，我国所有的省、自治区和直辖市都已发现外来入侵物种和造成的影响;二是涉及的生态系统多，森林、水域、牧区和城市等各类生态系统都已受到影响。从各类动植物和细菌、病毒中都能找到外来生物入侵的例证。如上世纪60－80年代，为了保护滩涂而引进了国外的大米草，但由于没有天敌制约，此类植物凭借强大的繁殖能力，很快造成了难以控制的扩散，甚至出现堵塞航道、引发赤潮、导致其他生物灭亡等严重的生态破坏。当入侵生物若成功压制和排挤了本地生物，抢夺了原生态系统中动植物生存所需的资源与空间，将导致本地生态系统内生物多样性的丧失，并形成“一家独大”的局面，导致其他动植物群落出现衰退甚至灭亡。此外，许多外来生物对农林业生产损害严重，部分生物入侵甚至形成了难以控制的局面。更为严重的是，人类自身的健康也容易受到外来入侵生物的影响，其中很多植物存在毒性，有些植物的花粉是过敏症等病症的病原物，有些外来入侵生物还携带着致病微生物和细菌等。从我国发生的外来生物入侵来看，外来生物入侵往往难以根除，且造成的生态灾难破坏程度大、影响范围广、治理难度高。由于外来生物入侵最主要的途径是人类行为造成的越界转移，因此，运用完善的法律规范，依靠法律的强制力约束人类的行为可以有效的防控和减少外来生物入侵的发生。联合国《21世纪议程》指出:“在使环境与发展的政策转化为行动的过程中，国家的法律和规章是最重要的工具。”在我国，外来生物入侵引发灾难性后果已经屡见不鲜，国内的严峻形势，迫切需要强化法律规制应对外来生物入侵，实施有效的管理和防治。 二、我国外来生物入侵立法现状 总体来看，我国虽然已有多项涉及环境安全的法规制度，但其监管和防治效果仍然有限，外来生物入侵安全立法仍较为滞后，相关法律规制尚不完善，监管部门间存在职能交叉，对外来生物入侵的整体防治水平尚待提高。 (一)防治立法较为滞后，未能形成法律体系 我国现行环境法律法规对人民生命健康、社会经济发展、生产安全和生产污染等方面关注较多，主要是为保护农、林、牧、渔业发展，但对生物多样性等生态保护仍然没有从立法的高度加以重视。有关生物入侵的法律法规大都是对如何进行检验和检疫防止病虫害等问题的发生进行规范和指导。相比较而言，涉及防治外来生物入侵的立法较为分散，并且对作为观赏品或其他一般贸易方式引进的物种，目前我国还没有专门立法，存在立法空白;没有形成防治外来生物入侵的具有针对性和全局性的法律体系。如我国刑法中对人为故意倾倒或生产中排放的污染物造成重大环境破坏的应负刑事责任，但对于人为原因造成外来生物污染和环境灾害应如何处罚却没有明确规定，尚不能对其进行刑法处罚，只可以追究其经济赔偿的责任。面对外来生物入侵日益严峻的形势，分散和滞后的立法已无法满足防治生物入侵的迫切需求。这就会导致进行监管的法律依据不足和职权交叉混乱，导致监管不力、防治受阻，最终导致生态环境破坏的治理效果不高。 (二)现有防治实体法尚待补充和完善 我国现行的法律法规在防治外来生物入侵上起到了一定的积极作用，但是在职能和所关注的领域上各不相同。有的法规将重点放在病虫害防治上，有的则针对动物饲养和管理，并且法律、条例形式多样，存在立法等级和形式上的多样化，造成了主次不分、交叉管理或失管等不利现象。一是现有法律法规不够健全，覆盖面窄。现行的法律法规主要针对于各类疾病、病虫害及杂草方面的检疫，如海关和检疫部门的检验局限性较大，对如何检验生物的生态安全性没有明确和详细的办法;并且检验中所用的已知外来入侵生物名录存在局限性;从生物引入途径方面而言，对有意引进的外来生物经济发展效益关注较高，却没有认真考虑对我国生物多样性可能造成的破坏。二是缺乏进行全程监管和防治的法规。我国现行法律法规主要对外来生物的引入阶段的过境检验检疫、邮寄品进出境等进行了一定的监管控制，但在外来生物的定植、扩散直至产生危害的过程监管不力。外来生物形成入侵是一个长期的过程，在与当地生物的生存竞争以及种间杂交等关系才逐渐演变成进而对生态环境造成影响，进行单阶段控制并不能起到良好的效果，对外来物种入侵的跟踪控制和持续治理方面仍鲜有规定。三是责任追究法规制度尚待完善。只有法规制度对违法行为应负的法律责任进行规范，依靠法律强制力保证外来生物入侵问题的处罚有法可依、违法必究，才能真正对外来生物入侵起到警示和约束作用。然而我国对外来生物入侵的法律追究不足，现行法律法规只对行政责任和刑事责任有所规定，而对民事责任却鲜有规定;有关法律对行政相对人应当承担的行政责任形式作了详细的规定，但对行政主体责任的规定仍然不足;相关刑事责任的法律规定很少，并且主要针对职务犯罪等非法牟利犯罪;从外来生物引进的途径来看，我国也缺乏对无意引进的外来入侵生物的法律追责。#p#分页标题#e# (三)现有监管体系和程序法仍存漏洞 我国防治监管机制尚不够健全。首先，我国对外来物种的管理部门众多，由于职责存在交叉，标准和目的都存在不同，且协调差、效果弱，效率低，难以形成齐抓共管的合力，缺乏机构之间职能划分以及配合联动的法规。其次，在审批过程方面，我国现行审批制度规定对抵御外来入侵物种发挥了一定作用，但主要针对引入阶段的检疫控制，而对进境审批、退回销毁，出境报检等手续的程序没有详细规定，且审批过程缺乏必要的科技支撑。此外，外来生物入侵防治与监管对科学技术和专业知识性要求很高，检验检疫部门往往难以完成，并且我国地域广大，生态环境种类繁多，存在较大的地区差异，而现行法律法规并未对地区性防治机构的设置进行规定。程序法规定较为简化甚至缺位也是造成各部门之间缺乏协调配合的原因，由于权责不够明确又缺少程序法的指导，造成了各监管部门交叉管理或者扯皮现象的发生，这些问题都需要尽快通过法律规制的完善加以解决。 三、对完善我国防治外来生物入侵法律制度的思考 要想将外来入侵物种御之于国门之外，就必须将现有的法律法规体系进行扩展，完善现行法律文件和各项基本法律制度，为国内防治外来入侵生物法律体系的构建奠定基础，从立法的指导思想上注重生态安全环境目标的追求。尽快形成我国对外来生物入侵实施有效监管的防治体系。 (一)统揽全局，构建防治外来生物入侵的立法体系 在环境资源立法实践中，我国已初步形成了从宪法到地方法规、规章的环境资源法体系。但是现行针对外来入侵生物的立法形式仍仅限于行政规章一级，缺少主体性地位的法律和行政法规，因此必须积极构建我国防治外来入侵生物的立法体系。首先，要依照国家环境保护战略决策，制定《外来入侵生物防治法》，作为我国对外来生物入侵防治基本法规。该法应切实贯彻风险防范的原则，对管理主体、职权、责任及如何追责等问题做出明确的规定。并重点加强和完善风险评估、进境审批、检验检疫等力度;通过设立一个纵览全局的管理机构进行统一监管，负责对各部门分工协作和工作重点进行领导，并对法律责任的追究进行完善，实现外来生物入侵的追责有法可依。其次，要制定有针对性的单行法规，对防治基本法中确立的各项制度进行细化。一是可以对现有法律法规进行分析，查明并完善现有法律法规存在的空白、出现的交叉以及比较尖锐的矛盾;二是在现有法律法规基础上增加防治外来生物入侵的内容。要考虑到不同地域由于科技和经济水平不同，应当依据法律结合实际制定符合实际的地方法规、规章、自治条例和单行条例，作为国家防治基本法的有力补充。三是在广泛收集信息和开展的科研的基础上，制定符合实际需要的外来入侵生物名录，并对评估方法和科技手段做出规定，并保证随科学研究和信息的变化而不断更新，为监管司法活动提供有力的参考。通过努力，力求能够形成由基本法、单行法和其他法规组成的完整法律法规体系，实现重点防治、深入评估、全程监控以及严格责任追究的机制。 (二)健全和完善防治外来生物入侵的法规制度 抵御生物入侵的根本途径在于完善法制，要通过加快立法和对现有法律法规进行补充和完善。通过健全法律法规，实现对外来生物入侵全过程的法律控制。首先，在引入阶段中应从审批手续上控制，要建立严格的引种许可证制度，引种单位或部门必须提交需引种生物的原生存环境、生态学特性、生物学特性、经济损益和风险评价等信息，由管理部门会同技术机构对这些资料进行评审后颁发引种许可证，不通过的坚决禁止引种，并对需要附加的保障措施进行规定，从而严格杜绝非法引进;而在无意引入方面，要从依托科技手段和加强检测手段上控制旅游者等源头。其次，要建立和完善监测、预警和快速反应的法律制度。通过建立建立外来生物引进后的监测、预警和快速反应机制，实现全程防治。要加强跟踪监测记录外来物种信息数据，为及时预警和做出快速反应提供有力的信息动态。通过有力的监测预警，我们可以监督故意引进外来物种的行为，并及时查处外来物种出现入侵的迹象，侦测国家范围内存在的无意或非法引进的外来物种和因再次转移和自然扩散过程而产生的已立足的外来物种的蔓延。针对不同外来物种所具备的各种传播方式、途径和生态特征，在立法中应授予不同的部门各自详细的监测职责和权限，依照科学并且有针对性的检测手段进行监管，此外还可以让外来生物的引进者负责一定的监测义务和责任，并实施责任追究。最后，还应通过各地研究和检测机构的努力，建立较为详细和完备的外来生物入侵资料数据库，并通过综合其他国家和地区防治某类型外来生物的资料，以及对已知生物生存特性的研究，得出不同地区需要重点防治的生物种类和防治手段。此外还要加强不同地区和部门之闻的信息共享，并促进与国外相关机构的交流，实现信息互通，学习国外先进治理经验，为后续的生态恢复做充分调查研究。 (三)不断优化监管机构设置，形成协作监管机制 防治外来生物入侵是一项综合工程，涉及部门多，分工繁杂，因此需要有牵头部门负责协调组织。监管机构的职能设置和工作效率是防治效果的决定因素，从职能上讲要求设立执行机构、研究机构以及协调机构，并且应当有部级领导机构和地方的执行机构相互配合形成体系。具体来讲，在外来生物入侵方面，首先由进出口检验检疫部门牵头成立综合性的监管机构，这个机构应由农林渔牧业和其他国家环境保护及相关社会经济主管部门共同参与。其次，要建立专门负责协调外来入侵生物管理部门的机构，主要由各部门负责人组成，负责协调和解决各部门在管理过程中的职责和冲突，对相关部门进行指导和监督，并对各类反馈信息进行反应评估。专门机构的职责权限应具有法律授权，这样有利于监管的贯彻执行，另一方面，协调了各相关部门工作，避免职能产生冲突，消除各部门间矛盾，可以有效提升监管效能。结合我国的实际情况，我国应当建立一个统一管理与部门分工相结合的监管机制。为明确各部门职责，统一进行风险评估，应设立外来入侵生物监管委员会，并由委员会负责起草监管的政策法规，监管全国范围内的外来入侵生物防治工作。此外，还要设立作为技术支持的研究机构，负责鉴别生物类别和跟踪调查外来生物发展扩散情况、及时预警并对处置提供技术支持，并对外来生物名录进行研究更新。现在我国研究机构多依靠独立科研机构和各类高校，应建立国家主导下的创新科研机构，更好的汇集资金和科研力量，而由地方机构负责常态化监应由侵权人来承担损害赔偿责任，在不能确定实际侵害人的情况下，则由雇主在不能尽到保护义务的过错范围内承担责任。只有理顺第三人与雇主之间的责任关系，才能真正实现各方利益的平衡和实体的公正。#p#分页标题#e# 目前，关于雇主责任的问题，《侵权责任法》第三十五条明确规定“提供劳务一方因劳务自己受到损害的，根据双方各自的过错承担相应的责任”。根据新法优于旧法、特别法优于一般法的适用原则，司法解释第11条已经失去效力，此类侵权案件应直接援引《侵权责任法》第三十五条的规定来处理。即雇员在雇佣活动中遭受的人身损害的，雇主与第三人只在各自的过错范围内承担相应的责任，雇主没有过错则不必承担责任，更不必代替实际的侵害人承担责任。如此一来，在第三人致雇员人身损害案件中，雇主责任与第三人的责任的分配将更加合理和公平，司法实务中对相关法律的适用也将更加明确，有利于避免司法资源的浪费和当事人的诉讼负担。