长久以来的城乡二元经济结构，造成了农村经济发展的滞后，城乡经济的二元化状况，同时也造就了城乡社会保障的二元化。从社会保障费的支出来看，占全国总人口75%左右的农民的社会保障费支出仅占全国社会保障费总支出的13%［1］。目前，我国广大农民并没有享受到国家社会保障带来的福利。社会保障是社会政治经济的“调节器”、“稳定器”，因此，加大农村社会保障的投资和完善农村社会保障体系对城乡协调发展具有现实意义。河南作为农业人口大省，河南农村社会保障的发展对全国城乡经济一体化、中原经济区的建设更显得尤为重要。“十二五”规划纲要指出，“十二五”期间健全覆盖城乡居民的社会保障体系。坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见国发〔2011〕32号》指出:建设中原经济区，事关促进中部地区崛起和区域协调发展总体战略，是一项重大而艰巨的历史任务。坚持统筹协调，建立健全以工促农、以城带乡长效机制，在协调中发展，在发展中协调，解决好工业化、城镇化和农业现代化协调发展问题。因此，了解河南省农村社会保障现状、存在的问题，对统筹城乡协调发展、中原区经济建设、全面建设小康社会和构建社会主义新农村有重要作用。 1河南农村社会保障现状分析 1．1农村最低社会保障状况 2010年河南省发放农村低保金27．96亿元，农村低保对象369．21万人［2］，人均月保障63．11元，是解决贫困群体的基本生活问题的高效、便捷的救助方式。同时，根据财政部、民政部《关于加强城乡最低生活保障资金预算执行管理工作的通知》(财社［2011］37号)精神，中央财政从2011年1月起，按照城市低保对象每人每月15元、农村低保对象每人每月12元增加补助。财政确有困难的地区至少要按照中央补助水平提高城乡低保标准和补助水平，提高标准后城乡低保对象人均月补助水平分别达到不低于160元和72元。城乡低保实施动态管理和分类实施，对农村社会保障制度产生了积极的影响。 1．2新型农村合作医疗 新型合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗保障制度。截止2010年底，河南省新型农村合作医疗覆盖农村人口7928．09万人，参合率96．51%［2］。2011年补偿方案指出坚持大额医疗费用补助为主，兼顾受益面，参合人员在乡级定点医疗机构门诊就医，门诊费用按照不低于40%的比例进行补偿。同时积极探索保证农民工公平享受合作医疗政策的有效措施。在农民工集中的城镇地区，农民工输出地新农合管理机构应与输入地有关部门协商，制定参加新农合农民工就诊的定点医疗机构，并签订协议，方便农民工就地参合、就地就医、就地补偿，为外出务工的农民提供良好服务，对于农民工比较分散、不具备外设定点医疗机构条件的，可通过远程补助等形式解决外出参合人员就医补偿问题。这些政策的实施对农民工的就医问题提供了便利。河南省卫生厅、省财政厅、省中医管理局联合出台了2012年新农合的医疗补偿方案，其原则就是充分发挥资金的使用效益，让参合农民最大限度受益。指出从2012年起，新农合农民个人缴费部分将由30元提高到50元，参合农民住院累计报销金额封顶线由10万元提至15万元，同时报销比例也都有相应的提高，例如乡级医院，报销比例由80%提高到90%。这些政策的实施和出台，对于缓解河南农民“看病难、看病贵”问题，改善农村贫困群体的生活状况，具有无可替代的作用。 1．3新型农村养老保险 自2009年国家开展新农保试点以来，河南省已有101个县(市、区)纳入国家试点，覆盖人口6100万，全省参保人数达1500万人，领取待遇人数达330万人，仅2010年各级财政补贴资金就将近16亿元。根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2009〕32号)及《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2011〕18号)，结合河南省实际，将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度合并实施，开展城乡居民社会养老保险试点工作。河南省城乡居民社会养老保险试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。建立个人缴费、政府补贴、集体补助或其他经济组织、社会组织、个人对参保人缴费提供资助相结合的城乡居民社会养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助、社会福利等其他社会保障政策措施相配套，保障城乡居民老年基本生活。个人缴费采取10个档次方案，试点县(市、区)可以根据实际情况适当增设缴费档次，采取参保人员自助选择缴费档次，多缴多得。省、省辖市两级财政对参保人缴费给予补贴，省财政每人每年补贴20元，省辖市财政每人每年补贴不低于10元。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，按照国家统一部署，2012年基本实现全省城乡居民社会养老保险制度全覆盖。 2河南省农村社会保障存在的问题 由于我国社会保障制度是城乡二元结构模式，广大农民基本上没有被纳入社会保障体系，农民社会保障和城市社会保障存在着极大的差距。河南省农村社会保障制度为农村经济的发展起到了重要的作用，但是取得成就的同时仍然存在一些问题，对农村的经济发展和社会稳定造成了一定程度的影响。 2．1最低生活保障覆盖面窄以及管理的漏洞 实践证明，在河南农村最低社会保障自2006年实施以来，在近年取得了可喜的成绩，对改善农村居民生活起到了一定作用。但是，仍然存在一些问题:一是覆盖面小。据2009年《中国统计年鉴》资料，截止2008年底，河南省农村居民享受农村最低生活保障人数为270．46万人，仅占全省农村人口的4．17%，相当一部分农村贫困人口没有得到救济和补助。二是管理方式上存在漏洞。农村低保被称为农村低收入群体的“保命钱”，但是农村低保“冒领”、“人情保”等不断出现，这造成贫困农民、该取得低保的农民却得不到政府的补助，而有人情关系的人却吃低保。低保办谁不办谁，村干部说了算，老百姓做不了主。信息公开不够以及工作不到位等造成低保效率的下降。三是城乡低保差距大。2010年城镇居民低保每月151．06元/人，而农村居民每月63．11元/人，城镇居民是农村居民低保的2．4倍，城乡低保差距大。#p#分页标题#e# 2．2新型农村合作医疗存在的问题 与城市医疗事业相比，河南省农村地区医疗事业发展缓慢，医疗设备基础较为薄弱，医疗水平相对落后，从而造成医疗服务的质量相对低下，以及基层卫生人员自身医疗水平、素质问题，使得参保人员并没有真正享受到参保带来预期的实惠。同时还存在医院利用监管上的漏洞，自制很多昂贵的药物，这些药物没有在国家药物报销所列范围之内，没有做到“因病施治、合理用药”，反而加重了参保人员的就医负担，没有真正解决参保人员的就医问题。 2．3农村养老方面的问题 河南省于1998年进入老龄化社会，目前正处于老龄化快速发展时期，人口老龄化带来的社会问题进一步凸显。我国农村一直实行的是传统的家庭养老模式，但是一方面计划生育的实施，家庭规模逐渐变小，使得养老依靠家庭养老模式受到了严重的挑战。另一方面随着社会的发展，思想的自由，更多的农民外出打工，导致了农村“空巢化”，使得农村老人长期缺乏精神慰藉。由此可以看出，传统的家庭养老模式的地位正在发生变化。如何让农村老人老有所养、老有所依，是河南省全面建设小康社会面临的一个难题。同时农民工的养老保险也存在一些问题。由于农民工具有流动性大的特点，全国并没有实施统一的养老制度，这造成农民工的养老保险金不能在全国范围内进行自由转移。所以，农民工在回乡或去异地工作时，不得不选择“退保”，而且复杂的程序增加了农民的成本，进一步影响农民工参保的积极性，降低了参保率。 2．4失地农民社保存在的问题 随着城镇化进程的加快，被征地农民的就业和社会保障问题越来越突出。长期以来，受国家政策的偏重和二元经济结构的制约，社会养老保险制度的供给对象主要集中在城市。广大的农民没有被涵盖在社会保障体系之内，基本上靠自我储蓄和家庭养老。从本质上讲，土地是农民最基本的生活保障。但是，由于农民失地后向城镇社保体系过渡的过程中存在政策门槛，使农民处于“低保无份，社保无门”的窘境。同时征地制度存在的征地补偿办法不合理、征地程序性忽视农民意愿、失地农民的长远生计缺乏保障等问题逐渐突出。 3国外农村社会保障制度模式借鉴 3．1巴西农村社会保障制度 巴西是农业大国，农业在其国民经济中占举足轻重的地位，合理的农村社会保障制度是巴西农业保持良性和快速发展的重要原因。巴西的社会保障体系在建立过程中政府占主体地位，是组织实施者和基金提供者等。巴西的社会保障实行的是城乡一体化体系，其中医疗保险制度始建于20世纪20年代，基本特点是，无论贫富都享有同等医疗保障的权利，保障水平较高;农村养老保障制度主要实行农村年金计划，主要为农村65岁以上的老、残、寡人口提供统一的待遇给付，其资金来源主要是靠政府投入;农村社会救助制度主要是指社会救助年金计划，通过以政府筹资为主体的多方筹资渠道，主要由联邦政府支付给67岁以上的农村老年人以及无法独立生活或工作的残疾人，对扩大社会保障覆盖面，解决农村人口的养老问题，发挥了重要的作用。 3．2英国的农村社会保障制度 英国农村的社会保障制度主要是城乡一体化的社保制度。英国于1946年建立的国民医疗保健法规定，全国医院实行国有化，对全国人民实行免费医疗，同时，政府还向因病不能工作的人提供最长28周的疾病津贴，这在世界上是独一无二的。英国农村社会养老保险实施的是均一给付的普遍养老金模式，政府为每一位老年人提供均一水平养老金，以保障最低生活水平的需要。英国的城乡一体化社保制度带有“福利国家”的色彩。 4建立和完善河南省农村社会保障的建议 针对河南省农村社会保障制度存在的问题，为了完善其社会保障制度，一方面要借鉴国外社会保障制度的经验，另一方面结合河南省的实际情况，制定符合省情的、能够给农民带来更多优惠的社保制度，对实现城乡社会保障一体化、促进河南经济发展有着重要的作用。 4．1提高政府的管理能力 借鉴巴西的农村社会保障制度的实施，其政府在制度建立和实施过程中占主体地位，是组织实施者和基金供给者等，强化了政府的地位，对制度的实施具有举足轻重的作用。现代型的社会保障是一种公共产品，因此只能由对社会资源具有支配权的政府来牵头负责。政府不仅要负责建立和组织社会保障，而且要监督保证社会保障的运行程序统一、合法，特别是基层政府更应该加大对社保资金的运转、增值等环节的监督、管理，防止对社保资金的占用、挪用等问题的出现。农村社会保障管理的制度化、规范化和可持续发展，能够提升社会保障制度的运行效率。社会保障各部门之间应该做好信息共享、协调合作、相互监督机能，做好农村社会保障工作。 4．2加大新农合的管理 政府加大对新农合的投资，加大对基层医疗基础设施投资和人员培养;加强宣传，提高农民对新农合的信任度，从而提高农民的参合愿望。政府采取措施，规范、限制医疗机构的乱开药等行为。目前郑州市《郑州市城镇居民基本医疗保险门诊管理暂行办法》的出台，制定了严格执行居民医保的政策。例如，“因病施治、合理用药”一项提出了明确的处方金额管理办法，每次处方金额一类医疗机构100元以上需要医保办主任审批，200元以上由主管领导审批;二类医疗机构200元以上需要医保办主任审批，300元以上由主管领导审批。可以参照郑州市的做法，规范农村合作医疗定点医疗机构的行为。 4．3健全失地农民和农民工的社会保障机制 建立相应的政策、法规，规范征地程序，在农民自愿的基础上实施征地。制定合理的、统一的征地补偿标准，以补偿失地农民因为失地而带来的损失。把失地农民纳入社会保障体系，政府加大对失地农民的投资，建立培训机构提供服务，制定失地农民在就业方面的优惠政策。同时政府还可与企业等其他社会团体合作，对于接纳失地农民的企业给予政策上等其他方面的优惠，积极引导被征地农民转移就业，在一定程度上解决失地农民的就业问题。争取做到“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的保障机制，维护失地农民的利益。作为城市的“边缘人”，农民工的社保程度比较低，应该建立农民工的工伤保险、事业保险、医疗和养老保险制度，但对于农民工来说工伤保险是最急需、最基本的保险。同时为解决农民工的社保问题，应该做好各省社保体制的衔接问题。#p#分页标题#e# 4．4拓宽农村养老保险筹资渠道 目前河南省城乡居民社会养老保险基金个人缴费占很大比例，农民的负担相对比较重，影响参保人员的积极性。根据河南省的实际情况，一方面应该加大政府的投资，另一方面应该积极探索拓宽养老保险金的筹资渠道，积极引导个人、企业、社会的捐赠，借助福利、体彩、税收等形式增加基金来源。同时要在确保基金安全的前提下，实现基金的不断增值，可以借助投资证劵等形式来实现。 4．5加强农村社会保障法制建设 经验证明，发达国家的社会保障制度比较成熟，其中一个重要的原因就是法律体系的强制推行。针对河南省农村社会保障存在的基金来源不规范、挤占、挪用基金、保障标准不统一、保障管理方面的盲目性等现象，我国应该建立一套适合我国国情的农村社会保障法律体系，以规范城乡社会保障，切实保障人民的利益。进而更加规范河南省农村社会保障制度，对农村经济的发展、城乡经济一体化、新农村建设和中原经济区的发展做出更大贡献。
