一、问题的提出 目前，广东省已经进入人口老龄化的快速发展阶段，老年人口已超千万，约占户籍总人口的12%，人口老龄化形势严峻。研究表明，广东进入老龄化社会的时间比全国早，老年人口递增的比例也比全国高，面临的形势不容乐观。我们认为，为缓解人口老龄化高峰所形成的各种需求“高峰”，政策设计和调整应该未雨绸缪，采取积极多样有效的措施，支持和鼓励社会力量、市场力量甚至公民个体的力量参与和推动老龄事业发展。现实表明，虽然老龄产业或老年产业的概念经常出现在新闻报道或学者文章中，但是，老龄企业认定、老龄产业优惠政策等却如同空中楼阁，至今基本没有实质性、可操作性的支持老龄产业发展的政策或措施出台。各地老龄企业发展处于“自发秩序”状态。由于缺乏政策支持和社会认同，老龄企业发展步履维艰，很难吸引到足够的社会投资，专业研发人才也不足。在这些因素的综合作用下，老龄产业的发展远远落后于老年群体的需求，难于承担缓解人口老龄化挑战的责任。与现实中老龄产业支持性政策缺失形成鲜明对比的是，学界关于老龄产业发展思路或对策的研究成果显得丰富。然而，文献梳理表明，已有研究成果体现三个特点：一是许多学者谈论中的老龄产业主要显现为养老服务业，所以老龄产业发展思路实际是养老服务业的发展策略；二是大多数学者都已经意识到老龄产业存在诸如界定不清、政策支持缺失和市场规范与标准缺失等问题，但提出的建议却是宏观和务虚的，缺乏可操作性政策建议；三是对于当前老龄产业的分析，呈现现状梳理多，问题归纳多和国外经验借鉴启示多的特点。这就表明，既从宏观角度又从微观角度深入剖析和制定老龄产业发展策略是当前学界和政界应该关注的趋势。本文在实证访谈和文献梳理的基础上，结合广东省老龄产业发展的现状分析，勾勒了老龄产业发展的指导思想和基本原则，分析探讨了老龄产业发展的宏观与微观策略。 二、老龄产业发展的指导思想和基本原则 由于自然规律———每个人都会老，“以人为本”的执政理念意味着在发展老龄产业中应当贯彻“以老人为本”的理念思想。为此，广东省老龄产业发展应以邓小平理论和科学发展观为指导，以构建和谐社会和幸福广东为目标。同时，从社会经济发展阶段特征和人口老龄化的实际进程出发，认真维护和执行有关老年人权益的法律法规，有效满足老年群体的多样化需求，提高老年群体的生活质量。其三，加强政府扶持引导，激励和支持市场力量和社会力量，扩大和强化专业人才培养，鼓励老龄产品科技创新，推动多元主体联合协作，推动老龄产业发展壮大，实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所乐”的安康蓝图。老龄产业的发展，必须立足于基本国情和广东省的基本省情，使老龄产业的发展与社会主义市场经济的发展相适应，与改革开放排头兵的地位相匹配，不仅要充分利用以改善经济发展环境，还应通过老龄产业自身的发展促进经济发展方式的转变和产业转型升级。因此，我们认为，发展老龄产业应遵循以下基本原则：一是政府扶持与社会参与相结合。当前，老龄产业发展总体处于“初始”状态和结构不平衡状态。总体上说，老龄产业需要政府扶持和主导推动，但有些发展较好的领域则亟需社会力量参与和推动。只有发挥好政府和社会各自的优势，才能有效促进老龄产业的发展；二是品牌塑造、标准制定与实现产业化相结合。当前，老龄产品缺乏知名品牌，同类产品或服务业没有行业标准，导致客户对老龄产品或服务的质量认同存在不足，影响产业化拓展。需要说明的是，除以上发展原则之外，发展老龄产业还要践行统筹规划与突出重点相结合和调整产业结构与产业转型升级相协调的原则。 三、发展老龄产业的策略分析 为了积极应对人口老龄化，提升老年人生活品质，推动广东省产业转换升级，调整产业结构，形成可持续发展的新优势，广东省必须制定有效策略，全面推进老龄产业健康、可持续发展，使老龄产业的发展速度与人口老龄化的进程相协调，实现和谐社会，构建幸福广东。 （一）建立老龄产业发展法规，制定老龄产业发展规划，鼓励多元力量参与 缺乏相关的总体规划，是制约广东省老龄产业发展的重要因素。尤其在产业市场培育和老龄产业开发方面，缺乏相关的产业指导，缺乏政策性支持和扶植，使老龄产业长期处于“自发秩序”状态。因此，广东省政府应尽快对全省老龄产业发展进行“顶层制度设计”，使全省老龄产业发展有一个有效的制度环境依托和制度原则，可成立由发改委、民政、财政、人力资源和社会保障、工商、税务、物价、银行等部门组成的老龄产业发展委员会，指导老龄产业的战略规划与发展。同时，省政府在制定社会经济发展规划时，应强调和重视发展老龄产业。在各级发展计划部门制定投资计划、安排投资项目时，应当结合经济社会发展和人口老龄化趋势，逐渐加大对老龄产业特别是老年服务业的投入，推动老龄产业的不断拓展和健康发展。 第一，建立和完善相关法律法规。制定相关的鼓励、扶持、引导老龄产业发展的法规和条例，如《老龄产业促进法》、《老龄产业管理条例》、《老龄产业管理办法》等，为老龄产业发展提供制度依据和规则支持。 第二，制定和实施老龄产业发展规划。广东省政府应当尽快制定老龄产业发展的中长期规划，明确产业发展的目标、重点领域和实现这些目标的手段、政策机制，并据此制定鼓励和引导老龄产业发展的相关优惠政策。地方各级政府应将老龄产业纳入国民经济和社发展总体规划，并设立相关考核指标，以便于监管和进行绩效评价。 第三，鼓励和强化多元力量参与老龄产业发展。当前，老龄产业之所以发展缓慢，除了政府政策支持和优惠措施缺失的原因外，参与主体单一和弱小是重要原因之一。首先表现在政府对老龄产业发展支持不足，建议强化政府在发展老龄产业中的主导性作用。目前，老龄产业总体而言属于微利行业，市场发育不够，产业化程度低，需要政府扶持。为此，政府应给予老龄产业税赋政策优惠。对符合老年人需要但利润较低的产品，可以在税收上进行优惠或者减免；对老龄产业在土地使用、用水、用电、用气等方面给予一定的政策性照顾；可研究实行老龄特种产业或产品财政补贴政策，为保障老龄产业持续运营和健康发展提供有利条件。其次表现在老龄产业协会缺位，故应强化老龄产业协会作为行业管理服务机构的平台功能。为此，各地成立老龄产业协会，构建老龄企业交流的平台，牵头组织老龄用品推介会和老龄产业博览会，并利用平台优势宣传老龄产业发展和品牌老龄企业，拓展老龄产品的知名度和信誉度。再次是社会组织发育不足，应有效鼓励社会组织参与老龄产业发展。为此，在政府购买社会服务和服务社会化、市场化潮流中，政府应该制定有效政策鼓励社会组织发展。#p#分页标题#e# （二）构建老龄企业鉴定、评估与管理服务机构，规范老龄产业行业标准，制定和执行老龄产业发展的优惠政策 第一，成立或界定统一的老龄企业准入认定、资质鉴定、经营评估与管理服务的机构。广东省各级老龄企业协会作为行业管理和协调服务的组织，可拥有界定老龄产业中的生产企业或服务机构的功能，为老龄企业提供资质认定、管理评估、信息与咨询服务等，使“真正”的老龄企业得到相应的优惠与扶持。同时，制定老龄企业监管规则，定期对老龄产品生产企业或服务提供机构进行年度检查，动态地监督与评估这些企业的经营活动和经营资质。 第二，制定和规范老龄企业产品质量与服务提供标准。老龄企业产品和服务质量与水平的高低关系到老年群体的切身利益，为此，必须有效规范老龄企业和老龄服务机构的发展，保障老年消费者的权益和老龄产业市场竞争的有序性。 第三，制定和执行老龄产业发展的优惠政策。我们认为，必须发挥政府的主导性作用，加大对老龄产业发展的投入，尤其是扩大对养老服务提供机构的财政支持、项目补贴或服务购买。同时，有效制定和强力执行老龄产业发展的优惠政策。各级政府可在财力允许的范围内，对养老服务机构提供用地优惠、床位补贴、税收优待和服务购买等，降低养老服务机构的运营成本，吸引更多社会投资。王洪梅认为，在项目审批方面，对申请报批的老龄产业项目，相关部门应当在法律法规许可的范围内，简化立项和审批手续。在税收方面，根据财政部和国家税务总局的有关文件精神，可给初涉老龄产业的企业机构自开业之日起，减免或免征企业所得税若干年；在公用事业收费方面，应努力降低从事老龄产业机构的支出费用，尽量减免有关行政性征收费用。如：人防工程使用费、养路费、环保费、卫生费、基础设施配套费、自来水、电、气的增容费等费用。［1］ （三）以老龄产业园区建设推动老龄产业发展，以连锁经营等方式促进老龄产品市场发展 第一，以老龄产业园区建设推动老龄产业发展。各地应因地制宜构建“老龄产品与服务园”或“养老公寓园”等，实现老龄产业聚集，促进老龄产品的研发和创新，形成规模效应，推动老龄产业发展。同时，以社区为中依托，构建和鼓励发展老年家政服务、老年家庭医疗护理、老年教育、老年旅游等服务业。 第二，以连锁经营等方式创建灵活方便的经营方式，践行品牌战略，保障老龄产品质量，拓展老龄产品市场。企业在针对老年市场的具体分销策略上应以增加老年人的便利，尽量接近老年消费者为主线，在老年人较集中的居住区，开设老年专柜、老年专卖店、老年便利店等，为老年人提供商品介绍、购物、咨询、上门服务、电话预约购物等服务［2］。 （四）加强宣传，转变观念，营建老龄产业发展的社会环境和文化 第一，加大对发展老龄产业的舆论宣传力度。利用各种宣传手段，如社区宣传栏、宣传小册子、电视等媒体公益广告、免费讲座等加大对发展老龄产业重要性、紧迫性及发展态势的宣传，使政府、企业、社会和公民个体都对老龄产业形成感知，增强全社会应对人口老龄化的策略认知和为老服务的自觉性，为老龄产业的发展营造良好的社会环境。第二，引导老年人树立正确的消费观念。老年群体之所以不敢消费，除了社会保障制度不完善之外，重要原因就是节俭储蓄以备未来养老。实际上，消费也可以成为一种补充养老方式。例如，一些商家和旅游企业合作，积极开展体验销售游或夕阳真情微利销售游，使老年群体在轻松的游玩中体验老龄产品或服务的品质和企业诚信，从而改变老年人的消费观念和消费意识，使老年人轻松消费和放心消费。第三，消除社会投资主体对老龄产业发展前景的迷茫认识和认知误区，构建投资老龄产业的信心。当前，许多企业家认为老龄产业没有前景，利润微薄，缺乏产业集群优势，结果投资者少，老龄产业发展缺乏投资的有力支撑。但是，产业发展演变的历史启示告诉我们，老龄产业兴起和发展是人口老龄化阶段的必然要求。巨大的老年群体将创造一个巨大市场消费需求，为未来老龄企业发展提供无限商机和巨大潜力。同时，企业家必须清楚，任何产业的发展壮大都是时间积累的产物，都是政府支持、远景规划、制度创新、技术研发、观念转变和市场培育综合作用的结果。所以，老龄产业发展必定是一个较长的过程，但它潜力巨大，前景光明。 （五）加强老龄产业理论研究，注重理论研究与产业政策的衔接。同时，着力老龄产业专业人才的培养，合理利用老年群体自身的人力资源优势 产业发展离不开理论研究、专业人才和专业知识的支撑，老龄产业的发展也不例外。 第一，加强老龄产业理论研究，并重视老龄产业理论研究与产业政策的衔接与应用。我们认为，必须按照老龄产业成长规律来制定老龄产业发展的政策。当前，就广东而言，老龄产业发展还处在“自发秩序”的阶段，零散而弱小，亟需政府产业政策的积极支持。但是，理论研究表明，老龄产业政策涉及多个学科理论，当前学界对老龄产业发展与其产业政策之间的运行机理、方式与作用规律等方面的研究极不深入，必须进一步的探索与分析，形成较为系统的理论认识和政策框架。只有这样，才能制定有效而切实的老龄产业政策，推动老龄产业的发展。 第二，着力老龄产业专业人才的培养和相关职业培训。国外老龄产业发展的经验表明，专业人才培养和支撑是老龄产业发展的有力基础。早在1976年，美国开设老年学课程的学校就达1275所，其中27％是大学。80年代初期，美国社区学院中有三分之一至一半开设一门或数门老年学课程。［3］相比而言，广东省目前尚无院校设有老年学专业，不能适应实际需要。因此，应积极鼓励有条件的高等院校和职业教育机构设立社会福利、福利工学、养老管理与服务、老年护理、老龄产业开发和社会工作等专业，培养适应当前老龄产业发展需求的专业人才。同时，鼓励和支持有条件的高等院校、职业教育机构、医院和疗养院等部门，大力开展老龄服务人员的培训工作，提高老龄服务人员的素质和技能。对各类社会养老机构的从业人员，要实行职业资格认证制度，持证上岗。在这方面可向日本学习。从业人员的专业化不仅是老龄产业形成的重要标志之一，也是老龄社会和老龄产业发展的需要。1987年，日本国会通过了“社会福利师和介护福利士法”，并于1989年进行了这两项国家资格的首次考试。社会福利师主要为老年人的身心健康和日常生活提供咨询和指导，参加考试的人员须具大学以上学历并选修过相关的专业课程（如无选修过专业课程则需在培训中心接受1年以上的培训），或大专以上学历并有2～3年以上的实践经验、而且在培训中心接受过6个月至1年的培训。介护福利士主要为老年人提供具体的介护和日常生活服务，只需高中以上学历并在培训中心接受过1～2年的培训就可取得这项国家资格，但如无高中学历则需有3年以上实践经验并通过资格考试。结果表明，大量的专业化的社会福利师和介护福利士以及大量拥有资格的家政助手等不仅为老年人提供了较高质量的服务，也从“人的资源”方面满足了相关行业发展的需要。［4］这些都有力地支撑了日本老龄产业发展，从而有效地回应日本老龄化趋势加重所形成的挑战，保障了老年群体的生活质量，满足了老年群体多样化的需求扩张。#p#分页标题#e# 第三，合理利用老年群体自身的人力资源优势。笔者访谈广州友好老年公寓所获取的事实表明，该机构在老年服务方面有一套有效的制度设计与安排。该机构引导和吸纳在该公寓养老的老年人中身体健康、服务能力强的老年人组成老年服务志愿者，利用他们的闲暇优势、健康优势、服务优势和年龄优势等，为更加年长、行动不便的老人提供志愿服务。同时，等这些老人进入服务对象的“状态”时，他们也将得到同样的服务待遇。这种做法形成一定意义上有效的、可持续的老年“互助”服务模式。 （六）优化养老保障制度，大力发展社区养老服务业，构建“资金+服务”的养老保障制度体系 第一，优化养老保障制度，提高养老待遇，改善老年群体有效购买力。现实表明，老龄产业发展，尤其是养老服务业的发展有助于完善养老保障体系结构。有效的养老保障制度安排能消除老年人消费的后顾之忧，有助于调整老年群体的消费习惯和消费模式，提升老年群体的消费能力，扩展老年群体的消费需求和消费规模，从而为老龄产业发展拓展空间。同时，研究表明，老年群体的疾病风险大，因而医疗开支较大。因此，政府必须加大对老年医疗保障制度的投入，加强老年群体的医疗保健和疾病预防。 第二，大力发展社区养老服务业。除少数老年人有条件入住养老机构外，大多数老年人一般都是居住在社区，因而老龄产业发展也应落根社区。养老金只是解决了老年人“购买力”的问题或生活经济保障的问题，但是，如果老年服务跟不上，这将严重影响老年生活质量。因此，我们应以社区为中心，大力发展社区养老服务业，充分利用社区资源，为老年群体的安老、养老提供多样化的服务。目前，广东大部分社区虽然已开展了不少服务项目。但是，在政府推行购买社会工作服务的背景下，“社工+义工”的制度设计仍不完善和清晰，实践中仍存在诸多问题或障碍，仍有很多服务无法有效提供，未能在全省范围内形成以定点服务、上门服务、生活照料、医疗保健、心理保健、文化娱乐、老年护理等为主要服务内容的老年服务格局。大力发展社区老年服务业，一方面不仅可以满足老年人日益增长的需求，而且还可以提高老年人的生活质量；另一方面，从经济发展角度来看，服务业是广东省经济转型和产业升级中的一个重要产业，而老年服务业又将是服务产业的一个重要组成部分。因此，大力推动和发展老龄服务业有利于促进广东省经济转型和产业发展。