试论我国实施贸易调整援助制度的潜在问题与风险

2022-09-21 15:06:09 来源:写作指导

试论我国实施贸易调整援助制度的潜在问题与风险

摘  要:近年来,经济全球化和贸易自由化对我国经济产生了一定冲击,金融危机以后我国面临着更为严峻的外贸形势,而我国现有的贸易救济制度又存在着诸多不足,因此我国实施贸易调整援助制度是十分必要的。我国实施贸易调整援助的目的是恢复和提高企业竞争力,提高资源的配置效率和维护社会稳定。但是在当前的社会经济条件下,我国实施贸易调整援助制度仍然存在一些潜在的问题和风险,主要包括制度缺陷风险、经济冲击风险、贸易摩擦风险和资金风险。我国政府需要科学、有序的制定实施方案,以防范风险,实现政策实施的最大效用。

关键词:贸易调整援助 制度缺陷  经济冲击 贸易摩擦   资金风险

    一、贸易调整援助制度的含义及实施的必要性

    (一)贸易调整援助制度的含义及作用

    贸易调整援助是在经济全球化条件下,由政府对因贸易或产业转移而遭受利益损失的本国产业、企业及其工人实施相关援助措施的一项公共政策工具。其基本理念是通过对因市场开放而遭受进口竞争损害的产业、企业和工人提供资金、技术、咨询服务和政策援助,帮助其帮助恢复竞争力,重新参与市场竞争,同时帮助受损产业的工人重新就业,以确保整个国家能够从自由贸易中获益[1]。我国实施贸易调整援助的目的是恢复和提高企业竞争力,提高资源的配置效率和维护社会稳定。从理论上来看,贸易调整援助制度是一套满足帕雷托最优理论的贸易自由化政策中必不可少的组成部分[2]。

    (二)我国实施贸易调整援助制度的必要性

    经济全球化和贸易自由化的发展对我国国内经济带来了一定冲击。我国加入全球和地区贸易自由化进程,需要相应削减贸易保护措施,开放国内市场。快速开放市场带来进口量的快速扩张,2002年至2008年,我国的年进口增长速度分别达到了21.2%、39.8%、36.0%、17.6%、19.9%、20.8%和18.5%,年均增长超过24%(2009年受经济危机影响出口总额比上年下降13.9%)。在如此快速开放国内市场的同时,我国尚处于全球化和贸易自由化初期阶段,国民经济体系、工业体系发展并不成熟,与发达国家和其他新兴工业化国家相比,众多行业缺乏比较优势,存在高能耗、低附加值,缺乏自主创新能力,在国际市场上缺乏绝对竞争力等问题,此时市场逐步取消贸易壁垒对外开放,为很多企业带来发展机会的同时,也为不少与国外生产相同或相似产品的有成本比较劣势的行业和企业带来了困境。

    在后金融危机时代和将来,我国将面临更为严峻的外贸形势。各国经济衰退和欧美等发达国家向实际经济和工业领域的回归趋势,将对进口需求减少,给我国产品出口造成不利的影响。更伴随着贸易保护主义的抬头和对我国人民币升值的压力,对我国出口状况的影响是雪上加霜。我国出口额持续萎缩,危机期间和危机后给我国实体经济将造成较大冲击,一方面使原先出口导向的产业和企业面临严峻考验,另一方面众多产品无法外销滞留国内,造成产能过剩问题愈发严重,我国许多企业特别是中小企业处在命悬一线的境地,众多产业处于低谷,面临调整。

    传统的反倾销、反补贴和保障措施等贸易救济措施能够在一定期间内起到限制进口的作用,但这些措施仅仅提供了更多的国内市场机会,并没有对已经造成损害的国内行业给予补偿和扶助。而且由于越来越显性和隐形的贸易救济措施地滥用日益遭受国际舆论的负面报道。过多运用贸易救济制度会遭遇国际社会越来越多的反对,其与WTO和区域贸易组织所倡导的自由贸易原则有众多相悖之处,而贸易调整援助制度不存在这些问题,而且属于一国政府正常的社会政策范畴,其目的是为了使本国产业和企业更好地参与国际自由贸易[3]。并且贸易调整援助制度针对已经造成损害的国内行业给予补偿和扶助,弥补了贸易救济的不足,是我国参与国际贸易亟需建立的制度。

    综上,我国实施贸易调整援助制度是十分必要的。但是任何一种制度的设计都是在一定的环境条件下产生出来的,其本身会存在一定的局限性和风险性,贸易调整援助制度也是这样。

    二、贸易调整援助制度实施面临的风险与问题

    (一)制度缺陷风险

    1、时限局限性

    就贸易调整制度来说,其制定是在我国正处于利用廉价劳动力制造业大力发展提升时期,其外贸形势与发展中工业化国家形势相匹配,就是大力发展出口,提升国内产业,提高民族企业竞争力。随着我国经济发展和经济结构的进一步调整,一二产业比重迅速下降,第三产业成为国民经济主导,产业结构合理调整,完成产业升级,那么外贸形势也会发生变化,贸易调整援助制度也会面临实施程度、范围,对象随之变化的问题。

    2、职责明晰的缺陷

    由于贸易调整援助制度的执行不仅涉及到各个相关政府部门的相互协助,而且更涉及到企业真实情况的反馈程度、企业的执行力度以及企业对工人实施的援助程度。企业很有可能出现为了获得贸易调整援助而虚报经营状况,以及采取某种手段迫使工人失业,给国家增加不必要的负担,为社会带来不稳定因素。还有就是政府相关部门的执行力度考察起来也比较困难。

    3、对象不明确问题

    对于工人的援助是通过企业方式进行的,那么工人获得的援助水平是很难监控的,而且也会出现企业挪用国家给予的工人援助的资金,造成这些工人不能真正进行再培训,或者不能全额或部分获得生活补助,给工人的生活带来更多困难,甚至引起工人仇视等等负面影响,激发社会矛盾。

    4、行业、企业的风险度

    贸易调整援助制度中,没有考虑到行业、企业本身的风险控制水平问题。对于属于何种状况,何种企业类型,何种行业成熟度进行贸易调整援助,在制度设计中没有详细划分,这些会为将来制度的实际实施带来困难,也很容易让本不该进行贸易调整援助的企业进入到援助名单当中,而该进行贸易调整援助的企业却没有进入到援助名单当中,出现逆向选择现象。

    5、援助技术、信息等问题

    由于没有对贸易调整援助制度中的技术水平、信息服务的范围和水平等进行界定,很容易在对企业进行所需技术或信息服务进行援助时,出现援助技术水平不符合现实生产力要求或技改要求、信息服务质量很难适应企业战略决策要求等等现象,引发援助冲突,造成资源浪费。#p#分页标题#e#

    6、援助的时效性问题

    贸易调整援助制度与其他贸易救济措施的主要差别之一就是贸易调整援助制度对产业和企业的作用是再构建性的,提高性的,而不是事后补偿,这就要求贸易调整援助具有很强的时效性,能真正的在企业运作的艰难时期起到雪中送碳的扶持作用。如果贸易调整援助制度的设置程序繁琐,工作拖沓,该制度就很难发挥其真正的调整援助作用,而变成了简单的补偿,背离了制度设置的初衷。

    美国贸易调整援助制度的实施,曾被经济学家批评为“事后的一次性补偿保险资金”,美国贸易调整援助制度程序上的拖沓使其成为了可有可无的事后补偿和救济金性质的援助,这种滞后性和消极性,也是我国在贸易调整援助制度的实行过程中必须考虑的问题。

    (二)经济冲击风险

    由美国次贷危机引发的金融危机席卷全球,虽然在全球经济萧条的2009年,中国经济仍然保持了较为稳定的增长,但是金融危机带给我们的冲击和警示仍不可小视。我们必须考虑在全球经济联系日益紧密的今天,世界金融危机,经济衰退等不利因素对贸易调整援助制度所带来的冲击。

    1、经济衰退致使需要援助的群体不断扩大

    中国经济调整正处在关键时刻,国际经济动荡带来的风险需要关注。在这次金融危机的影响下,规模小、抗风险能力差的国内部分中小企业在残酷的竞争中出现大面积亏损甚至破产。可见中小企业对经济冲击的抵御能力较差,一旦面临冲击,原本利润空间较小的中小企业就更难维系自身的发展,必然造成贸易调整援助制度需求度的激增。在此种情况下,对贸易调整援助的实施成熟度和资金规模会提出极大挑战。

    2、经济衰退情况下庞大的援助资金使政府不堪重负

    根据国外的经验,一般可从我国每年的财政收入中拿出一部分资金用于各类贸易调整援助。而其中只有金用于企业和工人的贸易援助(大部分用于企业贸易援助),资金中还有相当大一部分用于申请和审核的行政维持费用(美国的经验是61%的资金)。我国企业以中小企业为主,其在经济全球化背景下抵御冲击的能力较弱,我国贸易调整援助的主要对象是中小企业,那么援助就表现出单笔援助资金要求不高,但是援助数量众多。此外,中小企业抵抗冲击的能力弱小,就表明其风险系数较高,波动性较大,在经济运行较为平稳、进出口贸易较为稳定的时期援助对象不是很多,但遇到整个宏观经济的不景气,进口贸易的整体冲击情况下,中小企业就表现为群体性的弱势,需要贸易援助的数量骤增,金额也相应地大幅提高,原先设定的援助资金也只是杯水车薪。

    3、经济衰退情况下已受援行业和企业面临援助失败的风险

    由于贸易调整援助制度主要扶持的是一些受进口产品冲击较大,竞争力不足的中小企业,这些企业在遭遇经济冲击时,原本脆弱的竞争力更容易受到重挫。政府采取了相应的贸易援助措施帮助行业和企业缓解燃眉之急,但是随着经济形势恶化,很有可能出现重新下滑,原来的援助效果没有达到,援助失败的可能性加大,按照制度继续援助可能还会继续失败,不继续援助原来的努力也会付诸东流,政府贸易援助计划将会陷入两难境地。

    (三)贸易摩擦风险

    1、贸易调整援助制度可能会遭遇其他国家反补贴诉讼

    贸易调整援助制度是由政府实施的,针对面临进口产品的竞争而遭受损害的国内相关产业中的企业和工人提供救助的一种制度,虽然此种制度的目的是恢复企业竞争力,符合WTO规则,但其与补贴存在一定的相似性。

    2、贸易调整援助与SCM协议存在一定冲突

    根据SCM协议,补贴可以划分为禁止性补贴,可诉性补贴和不可诉补贴。

    (1)禁止性补贴包括出口补贴和进口替代补贴

    (2)可诉性补贴主要包括补贴行为、专向性、构成利益和不利影响等要件

    (3)不可诉补贴包括研发补贴、为落后地区开发提供的补贴、环保补贴

    贸易调整援助制度的资金主要依赖于财政拨款,则这种援助可能被视为补贴定义中的财政支持,在某些情况下,基于贸易调整对企业提供的财政支持则可能被认定为补贴,遭到反补贴调查。

    3、贸易调整援助与《农业协定》存在一定冲突

    WTO《农业协定》优先于SCM适用,将农业补贴分为国内支持措施和出口补贴。如果农业贸易调整措施违反了《农业协定》的禁止性规定,造成损害或损害威胁时,农业贸易调整援助措施也有可能遭受反补贴调查。

    (四)资金风险

    1、援助资金筹措的风险

    实施贸易调整援助需要巨额的资金支持,我国实施贸易调整援助的资金来源于中央,地方财政的财政拨款和企业配套资金,主要依靠财政拨款。不难发现,援助资金在一开始筹措过程中就面临着极大的风险。首先地方政府拨款方面存在利益、职责难以准确界定划分,地方政府意愿拨付和能够拨付款项存在较大的不确定性,如果地方政府资金来源于政府信用贷款,又加大的资金偿还的风险。同样企业配套资金的筹措要么来源于企业自身,要么来源于银行贷款或债券、股权融资,企业本身如果经营状况不佳,能否筹措到资金本身存在很大不确定性或风险,如果这期间需要政府加以担保,又将政府拉入了信用风险的承担者之中。

    2、资金运用低效的风险

    贸易调整援助制度的主要目的在于增强国内对应产业的竞争力和风险抵御能力,援助资金应达到增强企业经济实力和技术升级能力,提高工人就业能力,最终提高产业国际竞争力的效用,否则该项资金的运作就是低效的。

    3、援助资金可能面临被发放机构分流挪用的风险

    从申请,审查,到批准发放贸易调整援助资金需要经过多个机关部门,程序的复杂一方面会造成援助资金到位延迟,更容易造成资金被盘剥、挪用,分流的风险。

    4、援助资金面临着低效率运作,不能物尽其用#p#分页标题#e#

    首先,贸易调整援助审批通过后,对企业的技术援助和资金援助如何进行后续监督,企业能否按照计划利用援助资金执行改革方案,是否将资金运用到技术更新,产能升级等方面做到专款专用,在资金运作过程中存在着国有资产流失的风险。

    其次,通过企业实行对工人的援助,在确认工人是否具有获得援助的资格,确定援助资金可以真正发放到那些需要再就业或回到原岗位的工人手中,这些资金是否可以很好的利用于帮助工人提高专业技能,增强工人产业适应性等方面,都需要完整的监督监控措施予以保障。如果这个过程中的监控机制不完善,那么调整援助资金很可能丧失其基本的作用。

    5、援助资金无法返还的风险

    由于受援助企业和行业都是在贸易冲击下面临生产、经营、转型、升级问题的部门,与平稳运行的经济体相比当然存在较大不确定性,即使在长期内援助成功,在短期内要能取得立竿见影的效果比较困难。而对于援助性贷款,企业又面临章程规定按时返还的压力,资金能否返还与援助是否到位、成功,援助企业经营运作状况,宏观经济形势都密切挂钩,存在市场性和非市场性风险多重因素的影响,所以资金返还就存在较大程度的风险。

    通过对国外贸易调整援助制度实施的效果评估来看,依照美国众议院的会计办公室(General Accounting Office-GAO)的数据统计,在1972年至1983年的十年中,对企业贸易调整援助发放的112笔贷款只有5笔被完全偿还,大量的贷款成为了产业失败的牺牲品。而1985年美国商务部下属的Inspector General所做的报告则显示,在1982年到1983年中,有96.4%的TAA-FI计划没有得到完整的实施,一部分援助没有起到调整的效果,而另一部分企业援助计划则根本没有得到执行。

    这些数据表明,贸易调整援助的资金在运行中存在着低效运作的可能性,如果被援助的产业,企业升级改造效果不佳,援助资金便可能无法返还。

    三、对我国实施贸易调整援助制度的针对性建议

    (一)在制定贸易调整援助制度时,要与时俱进,根据我国经济形势发展灵活应对,在制度设计上为以后改进留有空间,要先试行运用,再总结改进,让制度符合调整援助宗旨,切实有效达到目标,保证制度实施顺利畅通,不存在部门职能真空。

    (二)针对经济危机时期和后危机时期的特殊性,需要在资金、风险防范、处理贸易摩擦方面有特殊处理。

    首先在资金上,在遵循贸易调整援助制度一般规则的基础上,经相关机构和专家论证在危机及恢复期需要扩大资金规模,或建立预备援助资金,或在资金筹集方式上调整。

    其次在针对援助效果存在较平常更高风险的情况,需在资金援助的同时加强对资金运用的监督,更大地投入人力物力资源进行技术、管理、信息方面的咨询,在援助中后期加强对被援助企业的督导,建立信息反馈机制,积累相关类型企业的调整援助经验。

    最后针对贸易调整援助制度的实施可能遭到其他国家贸易保护主义行为的抵制和病诟,我国需在特殊时期加强对被援助企业(特别是出口导向企业)的配套支持,如在反倾销和反补贴诉讼方面协助,同时不放弃实施贸易救济措施。

    (三)针对由于贸易调整援助制度的实施而遭致贸易摩擦问题,我国贸易调整援助制度的设计要明确其调整宗旨是帮助国内产业和企业成长的产业发展政策而非贸易竞争性政策,明确调整制度的范围,针对受进口冲击的行业、企业进行援助支持而非针对出口企业和行业创造优惠条件,在实施中明确与补贴政策加以区别,破解政策和部门职责盲区。如果在这种情况下,企业还因贸易调整援助遭遇国外反补贴调查,我国商务部相关机构和贸易调整援助机构要积极配合相关行业、企业进行应诉,出具相关证明,实施配套行动。

    (四)针对资金的风险,我国贸易调整援助制度的设计,一是需要对中央政府、地方政府,政府各部门间,政府与行业、企业间职责加以明确的划分,在保证实施效果的前提下简化制度实施中的摩擦,化解职责真空地带和冗余地带。二是援助手段中资金援助是最为重要也是风险较大的手段措施,如果有可能可以引入相关金融机构参与贸易调整援助制度的配套措施,应用市场化的办法分散风险,做到风险收益相匹配,一方面能使资金状况得以保证,另一方面利用金融机构在应对风险方面的优势可以有效地控制风险。三是需建立资金援助方面的配套措施,对怎样的企业以资金援助为主,贸易调整援助制度不是一概而论的援助,存在行业和企业,援助手段等的选择问题。贸易调整援助制度实施机构在审批企业和行业援助申请时考虑到行业和企业对产业安全的价值时,也应时刻结合市场状况和企业状况,判断该行业企业是否具有援助价值和发展潜力,是否存在资金返还的风险,风险有多大。必要时听取风险咨询机构的建议,或建立组织内的资金风险管理机构。

参考文献:

(1)陈雨松.美国贸易法上的“贸易调整援助”及其对我国的启示.[J],世界贸易组织动态与研究,2007(6)

(2)李宏伟.美国的贸易调整援助计划.[J],《全球科技经济瞭望》,2004,(1)

(3)聂婷研.论中国贸易救济法的不足与完善——从比较视觉的探讨.[D],中南大学

(4)张松涛.全面提高开放型经济水平的若干问题.[J],国际贸易,2008,(1)

(5)欧福永,熊之才.WTO《SCM》协定下补贴问题法律对策研究.[J],中国法学

(6)WTO《农业协定》[Z],1995