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林业财政投入效率

2012-08-17 10:35 来源:财政税收 人参与在线咨询

 

1林业财政投入效率的提出

 

鉴于林业的公共产品属性、林业自身特点及林业资源稀缺性等先天缺陷,林业市场配置资源失灵状况决定了政府在林业生产和投入职能的发挥,政府支持林业发展已成必然。政府支持林业发展的职能很大程度上通过公共财政来实现。高培勇等(2009)提出,财政支出效率是财政支出的核心,财政支出规模的适当、结构的优化,根本目标是提高财政支出效率。作为国民经济重要组成部分,林业财政支出是公共财政的一个重要内容,林业必须保证较高的投资效率。沿承福利经济学对效率的论述,效率是投入与产出之比,以帕累托最优和帕累托改进为定义和衡量标准。政府以合理的财政支出结构和比例对林业进行投入,财政资金投入能使林业资源得到有效配置,使林业能较好地实现其多功能作用,则认为林业财政投入是有效率的。

 

MikaelLindenandJussiLeppanen(2003)从理论和实证角度论证了1963~2000年芬兰财政对该国林业投资的效果,指出公共财政在林业发展过程中发挥作用较为明显。该观点在法国、挪威、芬兰、乌克兰等国的财政支持林业发展政策中得到证实;日本政府提出一系列林业保护政策,如“林业组织改进项目”,中央政府补贴整个支出的50%,地方政府补贴25%,各市级政府补贴10%~15%,剩余部分由此项目的特别任务组支付;ArvindKhare,SaraScherr,AugustaMolnarandAndyWhite(2005)分析林业发展各种融资渠道,认为落后地区或国家尤其要注意林业发展投资问题,要不断破除阻碍林业发展的政策壁垒,多渠道筹集资金。据1992年联合国环境与发展会议(UNCED)估计,1993~2000年发展中国家林业保护所需公共投资和私人投资每年为312.5亿美元;LindenandLeppa¨nen(2003),MikaelLindenJussi?Leppa¨nen(2006)提出,10%的林业私人投资增长以相同速度促使公共林业投资需求增加,10%的公共投资增量将引起2.5%的私人投资增量;并通过一个非工业林投资公共成本分担的计量经济学模型解释私人投资和政府投资成本共担的最佳选择,私人非工业林投资会根据政府投资进行优选,并对外生变量林业收入税、林业收入水平、利率、投资规模、市场木材价格预期值作了估计。

 

2林业财政投入效率的类型

 

在“庇古税”和“科斯产权理论”的指导下,各国林业财政支出效率实践方面的研究主要体现在以税收、预算、补贴、赤字、结余和政府投资等政策手段,经由一定途径和方式作用于政策目标方面。政策方面,采取从立法、政策及财政手段和金融手段,方面对林业投入的具体措施。

 

于书利(2005)研究认为,随着国有林经济贡献的弱化,生态贡献不断加强,政府与国有林的经济关系从国家依赖森林资源对经济发展提供贡献,逐步转变为国有林经营独立核算甚至政府予以投入。国有林方面,美国、加拿大、德国等国国有林的全部收支由财政预算及林业部门统一核算自取自用;日本、英国等国国有林部分收支由财政预算及林业部门统一核算,不足部分由专项财政补贴、贷款或公债予以解决。私有林方面,多数发达国家采取鼓励私有林发展并附之以进口部分木材战略。私有林扶助手段包括提供补贴、提供优惠贷款、给予税收优惠甚至赠款等。

 

在林业财政支出规模方面,张美华(2002)认为现价段我国林业财政支出规模不足,随着国民经济增长,林业建设投入投资比例应从现在的1%提高到2.5%~3%,林业财政资金应专款专用,最大限度发挥资金使用效益;刘晓斌(2003),假设在中央财政承担80%资金的前提下,提出2010年中央财政需负担营林经费4200亿元,在现有财政规模下,林业财政支出提高到2%是有可能的。在林业财政支出结构方面,刘晓光(2003)认为,财政直接投资应逐步从商品林建设中退出,将有限财力集中于基础性、公益性的林业建设和保护项目方面。在林业财政支出效率研究中,周莉(2007),把林业财政支出效率分为中央财政的资源配置效率(中央财政的林业财政支出效率,体现于林业财政支出在国家财政支出的比例和结构)和林业部门的生产效率(林业公共服务部门财政支出效率,体现在林业系统内财政资金结构、规模及资金使用综合效率)两个层次,并围绕林业财政投入资金链,从林业财政支出规模效率、结构效率和资金使用效率进行了研究。

 

3林业财政效率的评价体系

 

在林业财政投入资金运用效率方面,高尚仁、任恒祺(2002),通过对西部大开发中生态林建设资金运用的考察,发现各地不同程度存在违反财政部和国家林业局资金使用管理规定现象,财政资金使用效率不高,违规资金数额惊人、影响恶劣。指出林业财政投入规模及支出效率低下的原因主要是资金管理体制缺陷。刘国成、张愈强(2006),王洪玉、翟印礼(2009)运用委托代理理论说明政府对国有林业企业监督机制和激励机制的缺失和不健全是导致林业投资效率低下及林业资金违规的原因。秦涛(2009)认为,我国林业财政投入规模和结构长期以来陷入不经济状态,财政投入林业总量与实际需求存在差距显著,因而不能满足林业生态建设及产业发展需要,林业财政投入渠道不稳定与财政职能不相称、林业财政政策不能完全落实、林业财政投资标准不合理等因素,导致林业财政投入资金使用效率低下、林业投资缺口阻碍林业可持续协调发展;提出建立林业金融支持体系以弥补林业财政投入不足的对策。

 

在林业财政支出效率评价内容和评价体系方面,刘克勇(2005)通过对林业财政政策制定方法、程序、林业财政政策实施效果评价的研究及中外林业财政政策比较,探讨建立林业财政投入评价体系基本方法,对林业财政投入评价体系的必要性、评价指标、评价指标构建原则、评价指标层次、投入评价具体内容进行了初步研究。周莉等(2007,2009)从初步建立林业财政支出效率评价框架并提出了对策建议。曹文(2008)分析了将天然林资源保护工程纳入财政体系的理论、财政政策、财政投入政策设计、原则及投入政策分析、政策评价、国际经验等,并给出了对策建议。

 

在林业财政支出效率评价方法及评价指标方面,景彦勤(2006)认为,林业支出项目绩效评价指标,首先应体现短期效益与长期效益相结合、定量分析与定性分析相结合、共性与个性结合的总体要求,在此基础上按基本指标与效益指标两个层次构建林业支出项目绩效评价指标体系,分6个环节(前期组织、项目立项、资金运行、项目管理、基本目标、效益分析)进行评价。樊喜斌、刘红梅、王克强、陈玲娣(2006)从林业财政支出角度,尝试建立林业财政支出绩效评价的思路、原则和指标体系,运用系统理论观点,用林业财政支出的投入、过程、产出、结果四阶段构建了林业财政支出综合绩效评价指标体系。于家傲、贾利、李友华(2008)利用统计软件对衡量黑龙江垦区林业绩效的14项评价指标转化为评价林业绩效的4个主要成分进行分析,以此为依据,对垦区2005年林业绩效排名并提出改进对策。刘红梅、王克强、陈玲娣(2008)介绍了英国和澳大利亚利用林业预算绩效评价指标体系,在控制林业部门开支、提高林业支出使用效率和林业部门责任意识方面取得的效果。赖作卿、张忠海(2008),罗晖(2008)运用DEA分析方法,从林业投入产出效率值、纯技术效率值、规模效率值和规模效益方面对广东省21个城市林业的4个投入指标和3个产出指标进行分析,得出各城市林业投入产出效率的区域均值,提出增加林业投入和提高林业技术效率是提高林业投入产出效率的主要手段。肖泽忱、布仁仓和胡远满(2009)认为,目前的林业绩效评价多是对林业政策效果的评价,少有对林业政策本身制定和设计及实施管理的评价与分析,并提出对比分析、问卷调查、费用—效益分析、层次分析、时间模拟、因素分析、分级评价、加权评价、模糊综合评价、公众评议、生产函数等评价方法。

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