作者：梁莹 单位：南京大学社会学院
一、公共治理视域下的权力腐败困境
传统公共行政思想的理论基础是威尔逊的政治—行政二分与韦伯的官僚制理论。威尔逊奉行效率至上的价值观，并认为“良好”行政的体制是等级秩序化的，人员分等级，接受政府核心领导部门首脑的政治领导。各级行政人员均为技术上训练有素的公务员，“经特别学校学习，任命后经培训进入完善的组织，该组织具有适当的等级和富有特色的纪律”。他所奉行的这种价值观蕴含着对霍布斯主权政治理论的认可。霍布斯设想的自然状态是“狼”一样的世界，人与人之间处于战争状态，为了享受和平，人们必须把全部权力让渡给一个主权者，并保持绝对的服从。在霍布斯看来，良好行政的重要品德是服从。威尔逊也推崇权力的单一中心，并认为权力越分散就越不负责任。
韦伯的官僚制理论与威尔逊的行政理论非常一致。他构想的官僚制也是分工明确、命令统一的“金字塔”型等级结构。权力的集中不可避免地导致腐败，正如孟德斯鸠所说:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”①《权力腐败与权力制约问题研究》一书也作了类似的阐述:“权力与腐败犹如月光下人与影子，凡权力所在之处，腐败必定形影不离。”②传统公共行政思想遭到了沃尔多等人的批判，而系统提出挑战的是诺贝尔奖获得者赫伯特•西蒙。他认为等级秩序并不会带来高效率，“效率标准是指在给定资源条件下取得最大结果的选择”③。然而，他构建的理性行政模式依然坚持效率至上的价值观、事实和价值的分离，甚至认为理性就等于效率。理性选择模式一度占据了社会科学的主导地位，并产生了深远影响。20世纪中期，建立在“理性经济人”假设之上的公共选择学派兴起，他们试图将经济学的方法应用于政治领域，力求解释民主政治和公共选择过程。公共选择学派吸收了功利主义的观念，认为实现了个人的最大利益，也就实现了公共利益，公共利益就是个人利益的简单相加。在经济市场上，个人都是利己的，追求自身利益最大化的人，或者说，是理性的效用最大化者。公共选择理论认为经济人假设不仅适用于经济领域，也适用于政治领域，政府官员以及政治组织的行为也不免受到自利动机的驱使，为实现个人或者组织的利益，必然导致寻租与腐败。缪勒将寻租分为三种类型:一是通过政府规制的寻租;二是通过关税和进出口配额的寻租;三是政府承包中的寻租。④从中国的现实来看，寻租现象非常普遍，证券、房地产等市场都充斥着大量的“黑色”或“灰色”交易。腐败正是政府官员公权私用、以权谋私导致的，严重破坏了社会风气，极大地阻碍了经济发展，甚至危及政治稳定，是政府失灵的主要表现。
公共选择理论改变了政府在人们心目中的全能形象。在此背景下，以“治理”为代表的新理论范式提出了多元的、自组织的、合作的和去意识形态式的公共治理模式，打出了“良好治理”的旗帜。公共治理强调的是社会多元主体之间的参与和合作。政府不再是权力的唯一中心，其他社会组织机构和个人只要得到社会公众的认可，都可以在一定层面和程度上成为社会权力的中心。公共利益是公共治理的根本价值取向，具有相容性和相关性。相容性表明公共利益的追求要达到“帕累托改进”状态，即在没有使任何受益者的利益要求减少的境况下，增加其他人的利益要求。在公共治理过程中，一些行政人员利用职务之便，采取“搭便车”行动，漠视公民的切身利益，弄虚作假，以权谋私，导致在社会多元主体的合作过程中大量存在寻租和腐败现象。
概而言之，在公共治理实践下，社会主体的多元合作并不能制约腐败，从某种程度上来说甚至加深了腐败。腐败是个全球性的课题，被称为“全球性灰色瘟疫”。当前中国的腐败问题更是不容乐观。何增科在其著作《反腐败新路:转型期中国腐败问题研究》中认为，腐败已经成为中国最大的经济损失、社会污染和政治挑战，它严重抵消了政府对于推动经济发展的政策努力，刺激了虚假繁荣的“泡沫经济”，扭曲市场竞争和产权制度，导致分配不公与机会不均;侵蚀国家的政治体系，导致人事、领导和决策的体制劣变，亦即国家能力与管理权能弱化;败坏社会风气和道德水平;引发人力资源的浪费和社会流动机制的变形，造成民间社会组织的畸形发展和社会无序。⑤而《权力腐败与权力制约问题研究》一书所阐述的多元反腐败体系，其核心价值和观点似乎提出了公共治理视域下制约权力腐败的方案，为更好地完善公共治理贡献了力量。
二、公共治理视域下“多元反腐败体系”的历史叙事
从《权力腐败与权力制约问题研究》的叙述中可以看到，公共治理视域下制约权力腐败是从中国的政治逻辑出发的。中国共产党通过革命战争推翻旧政权，建立新政权，并在新建立的政权中通过宪法确立自己的执政地位。正因为如此，当代中国的反腐败体系必须是以政党为核心的。随着法治国家的建设和公民社会的成长，反腐败也逐渐从政党扩大到国家与社会，形成政党领导下的多元行动中心反腐败体系。⑥王世谊、周义程等学者认为，作为政党行为的反腐败早就有之，经历了以、邓小平、同志为核心和同志为总书记的党中央领导，形成了以思想反腐、运动反腐、制度反腐、权力反腐、体系反腐为主要特征的反腐模式。中国共产党建党初期，就制定了严格的规章，按照民主集中制原则建立严密的组织机构，为防止党内腐败奠定了重要基础。民主革命时期，中国共产党始终坚持反权力腐败，保持党的纯洁性和先进性，以整风运动形式进行思想政治教育开展反腐倡廉的“思想反腐”模式。新中国成立后，中国共产党总结经验和教训形成了以“运动反腐”为主导的反腐模式。通过整风运动，“三反”、“五反”运动，逐步完善纪律监督制约机制，党的纪律建设和纪律检查工作进入了全面发展时期。党的十一届三中全会之后，我国进入了改革开放时期。王世谊、周义程等将这一时期的反腐败和权力制约斗争分为三个阶段:第一阶段是在改革开放初期以邓小平为核心的党中央领导集体实行的以“制度反腐”为主导的反腐模式，制定了刚性法律规定，反对领导干部特殊化和经济犯罪活动的斗争，还建立健全了党政纪检监察机构及纪检法规制度。第二阶段是社会主义市场经济建设时期以为核心的党中央领导集体实行的以“权力反腐”为主导的反腐模式，在党政分开、政企分开等关系调整中，恢复和强化纪检监察专门机关的职能，以权力遏制腐败。⑦第三阶段是全面建设小康社会时期以为总书记的党中央领导集体实行的以“体系腐败”为主导的反腐模式，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，注重吸收多元反腐主体和采用多样化的反腐手段，形成以政党为核心，包括国家和社会在内的多元反腐体系。国家层面的反腐倡廉主要是权力的制约。西方国家的思想家们对权力制约理论进行了持续和深刻的研究。早在亚里士多德的《政治学》中就提出了政体三要素说，开创了权力制约的先河。#p#分页标题#e#
之后，波里比阿、西塞罗等思想家也阐述了这一思想，然而直到洛克，才真正确立三权分立的思想。他在《政府论》一书中提出了立法权、行政权和联盟权三权分立的观点，特别强调立法权和行政权的分立。孟德斯鸠进一步发展了洛克的分权思想，正式提出了“三权分立”，即国家的立法权、行政权和司法权必须分立，任何权力的合并都会导致权力滥用，会对民主和公民的政治自由造成威胁。汉密尔顿和杰斐逊的思想在《联邦党人文集》中得到体现，对美国政治实践产生了深远影响。马克思主义经典作家也对权力制约思想进行了积极探索，为我国制约权力腐败提供了思想基础。王世谊、周义程等在《权力腐败与权力制约问题研究》一书中概括了学界一般认为的权力制约模式:首先在横向上，将权力划分给不同的主体，这些主体之间地位平等、权力独立，彼此间互相牵制;其次在纵向上，将权力分为中央权力和地方权力，并在这两个层次上对权力进行配置和划分，这样形成中央和地方的分权制衡;最后在中央和地方的各个权力体系内部再设置上下级组织之间的彼此制约关系，抑或在一个组织内部专门设置一个监督制约部门。⑧不同于西方的三权分立体制，我国实行的是人民代表大会制度，权力集中在人民代表大会手中，行政机关、审判机关、检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。在中央和地方国家机构职权划分上，实行民主集中制，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性。分税制改革后，中央和地方明确了各自的事权和财权，相互间进行制衡。我国也很重视中央和地方的各个权力体系内部上下级组织间的制约，比如在国务院设置了监察部，从事对各级政府部门和行政人员的监督。
“以社会制约权力”作为新的反腐思路随着公民社会的成长经常被提起，它强调的是权力体系之外的公民和社会对权力的制约。对此思想的关注归功于法国思想家托克维尔。他通过对美国的考察，认为美国民主的成功在于“分权”和“自治”以及深厚的结社传统。托克维尔用“结社的艺术”来描述美国人对社团的爱好，“美国人不论年龄多大，不论处于什么地位，不论志趣是什么，无不时时在组织社团”⑨。罗伯特•达尔提出的多元主义理论也认为应该存在多种利益集团、第三部门，对政府的权力施以监督和制约。帕特南等人在《使民主运转起来》中阐述的“社会资本”理论使我们看到公民社会的思想意识以及由此形成的社会资本网络对制约权力的重大意义。与西方国家相比，我国自古以来的“民本”观念根深蒂固，社会力量的制约微乎其微。直到新中国成立，人民才真正当家作主，可以自主管理国家政权。在“人民主权”这一理念下，公民不断参与到政治事务中来，并对国家权力进行监督和控制。近几年，我国大力推进阳光政府建设，将权力暴露在阳光下。在决策机制上，各地也通过召开听证会等方式听取广大人民群众的意见，充分体现了民意。
相对于分散的社会公众而言，非政府组织在制约权力腐败中具有更强的凝聚力和更大的制约力量。斯图尔特曾说过:“一个未经组织的个体利益与行政政策的利害关系，在通常情况下是如此之小，不足以支持其在行政过程中实现这样的代表。因为他们相对缺乏内部凝聚力和资金，使他们无法像有组织的利益那样获得有效的代表。”⑩另外，新闻媒介也是重要的社会制约力量，其表现出来的社会监督力量使人们将其视为“第四种权力”。互联网发达之后，舆论监督力量更是有了长足的发展，网络民意使“第四种权力”进一步伸张。
三、公共治理视域下制约权力腐败的战略构想
反权力腐败是一个世界性难题。世界各国在制约权力腐败的道路上开展了深入的理论探索和实践运动，积累了丰富的经验和教训。在当前公共治理视域下，中国制约权力腐败必须立足国情，继续完善政党—国家—社会之间合作协调的多元反腐败体系，建设具有中国特色的反权力腐败模式。在党内建立有效的权力制约机制毋庸置疑地成为反权力腐败和加强权力制约的关键问题之一。首先，要强化党内监督，以党纪制约权力。王世谊、周义程等认为至少需要采取以下措施:推进党内民主生活化，尊重和保护党员民主权利;推进党内监督权威化，理顺党内监督体制;推进党内约束规范化，营造党内监督的制度环境。???其次，要建立健全党内反腐法规，确立其法律效力。现在的党内反腐法规大量集中在惩治环节，还处于治标的阶段，不能真正地发挥作用，要从三方面入手努力对其进行改善:其一，建立健全党内监督法规，形成具有法律效力的党员行为规范和监督依据;其二，大力加强党内反腐法规文化建设，营造一个遵守党内反腐法规的良好氛围;其三，建立健全反腐法规有效贯彻实施的法律保障机制。再次，建立起党员干部的自律约束机制，并使之制度化。建立干部自律约束机制，实现监督机制规范化，关键是要健全干部廉洁自律制度，尽快完善已有的《政务活动公开制度》、《家庭财产申报制度》、《接受礼品礼金登记收缴制度》、《群众评议制度》等，并将自律范围加以延伸至亲戚朋友。党员干部还要进行定期的自纠自查，及时规范权力的运行过程。同时抓好考廉制度，促进廉洁自律工作的健康开展。另外推进自律机制与他律机制一体化，以健全和完善干部自律机制，以他律弥补自律的不足。最后要增强派参政议政的政治成效，以民主监督制约权力。派的基本职能就是参政议政和民主监督。派要加强其监督的权力，通过在内部设立专门的民主监督机构，来从事监督的具体组织工作，从而加强其监督的权威性;同时要从自身参政党的地位出发，通过不断加强自身建设，提高民主监督的能力和水平;还要建立党派监督和其他监督的协调互动机制，派监督的咨询、反馈和警示功能，必须通过权力监督和其他监督才能更好地发挥作用，形成监督合力，取得最佳的监督效果。国家层面的制约权力腐败，主要是构建分权与制衡的政治结构，强化权力对权力的制约。当下中国权力结构存在着划分不清楚、界限不清晰、过分集中和终极权力等不合理因素，一种权力常常干扰另一种权力，不同的权力之间缺乏牵制甚至出现“官官相护”现象，不能形成有效的制衡机制。王世谊、周义程等为我国构建中国特色分权和制衡机制提出了一系列构想。
其一，执政权超脱，通过党要管党来实行权力制约。中国共产党的领导主要体现为政治领导、思想领导和组织领导。不能将中国共产党视为一级行政组织，也不能将其意志等同于国家意志。从这一意义上来说，党必须管党，但不能实行以党代政，不能走向党政不分，不能将党的权力和行政权力混为一体。#p#分页标题#e#
其二，立法权强化，通过国家权力机关来实行权力制约。各级人民代表大会及其常委会是我国的国家权力机关，通过立法的形式担负起民众的责任，并依法对其他机关实施监督权。从理论上说，监督地位应该是最高的，但从实际情况来看，监督存在无力、没有实效的问题，因而要强化立法权，通过加强和改进立法工作，健全权力制约的法律制度，为权力制约提供相应的法律保障。
其三，行政权分解，通过横向网络实行权力制约。需要对行政部门所行使的行政权力加以科学分解，通过对行政部门的行政职能调整和转变，实现行政权力的适度分散，防止行政权力集中于少数几个领导甚至是一把手领导一个人身上，从而实现行政部门内部的分权和民主。另外，要进一步提高我国各级行政监察机关对行政权力进行监察的效能，更好地实现以政纪制约权力的目标，着重强化三类行政监察工作:第一，强化执法监察，通过抓好选题立项的形式对监察对象贯彻落实国家法律法规、方针政策、决定命令等的具体情况进行监督检查。第二，强化廉政监察，要充分运用行政监察权力来监督检查监察对象的廉洁从政情况。第三，强化行政效能监察，通过提高政务工作透明度来对监察对象从事行政活动的效率和规范性加以监督检查。同时，逐步建立和完善专门的反腐机构，从体制上使该机构摆脱其他机构的干扰和牵制，增强该机构的独立性，使其成为真正具有反权力腐败的权威反贪特权机构。随着政治民主化浪潮的兴起和发展，社会监督作为权力腐败的制约方式日益显示出其不可忽视的地位和功能。首先，畅通群众监督渠道。切实保障人民群众的申诉、控告和检举权，制定《公民举报法》。从当前中国的实际情况看，举报网络必须得到完善和改进，解决人民群众四处举报和投诉无门的问题，并使对群众举报的处理更趋程序化和规范化，只有这样才能增强人民群众举报的信心和积极性。更重要的是明文规定举报人的合法权益，做好保密工作，不允许将举报内容和举报人情况透露给无关人员，对举报有功人员要采取适当方式予以奖励。同时，要注意倾听群众对反权力腐败工作的意见，要把群众是否满意作为评价反权力腐败成效的重要标准，并做到逐步将这些做法制度化、法律化。其次，推进阳光政务，实行政务公开，建立公务员财产申报制度，使之处于人民群众的监督之下。新加坡内阁资政李光耀说:“一个国家如果没有建立公务员财产申报制度，这个国家的反腐败就只能是镜中花、水中月。”
再次，充分发挥新闻媒介的作用，强化对权力腐败的舆论监督。在美国，新闻媒体发挥着监督行政、立法和司法三个部门的不端行为的“政府第四部门”的作用。因而，要进一步加强主管和协调反权力腐败斗争的纪检监察机关与新闻单位的联系，经常互通情况，及时协商，共同搞好反权力腐败的舆论宣传工作。当然，要坚持正确的舆论导向，把握好反权力腐败斗争舆论宣传的原则。最重要的是强化舆论约束功能，通过对社会热门话题和热点问题的报道，暴露社会生活中的腐败行为，强化对腐败分子的舆论谴责，增强人民群众的反腐信心。在充分发挥政党、国家和社会监督力量的同时，还需要采取新的方式和手段。《权力腐败与权力制约问题研究》一书第九章全面系统地介绍了新形势下的网络反腐新模式。互联网时代网络反腐威力巨大，已经成为公民实现参政权的重要方式。网络民意反腐不同于传统的反腐方式，是真正依靠群众这个权力的所有者来制约权力、监督权力，以其实时、快捷、廉价、高效、操作性强、安全系数高等独特的优势和时代特征，显示出旺盛的生命力。王世谊、周义程等抓住当前中国社会的现实，对网络反腐的现状进行了深入探讨，分析并掌握其运行规律，总结提炼当代中国网络反腐模式的治理经验，为进一步推动其发展打下了基础。他们认为，中国目前形成的官方反腐网站、民间专业网络反腐和普通网民积极参与网络反腐三者共同构成了中国现有专门或准专门网络反腐框架。作为一种公民参与方式，网络反腐的优势在中国得到了充分展示:参与主体多元，扩展网络反腐覆盖面;信息传播周期短，速度快;事后跟踪、关注持续性强。当然，网络反腐获得成功的同时也暴露出一些缺陷，带来一系列问题:一是网络反腐参与者法律意识不强造成对公民权利的侵害;二是网络反腐给腐败案件进入正式侦查阶段后的工作带来一定影响;三是网络反腐机制不够成熟影响公众对网络反腐能效的正确判断;四是网络反腐挑战政府、执政党执政能力与执政水平。造成这些问题的原因主要有:参与性质以惩治性的事后反腐为主;参与群众的不稳定;参与形式的非理性化与无序化。因而，要使网络反腐真正成为掌握在人民手中的“达摩克利斯之剑”，一方面要寻求制度支持，加强制度供给以应变制度化参与渠道的匮乏，并需通过政府与网络群体的良性互动促进群体的正规化与常态化;另一方面要健全网络民意反腐法律机制，推进民主政治建设，鼓励人民运用网络真正参与到反腐斗争中来。