经济增长与环境间存在倒“U”关系的环境库兹涅茨曲线，水环境恶化是环境退化的核心标志。20世纪80年代以来，我国经济社会进入快速发展阶段，与此相伴的水土流失、水污染等生态环境问题日益严重，尽管国家出台了水权制度、取水许可证制度、总量控制与定额管理制度、排污收费制度等一系列措施，仍难以逆转局部好转而整体恶化的局面。生态效益外部性是导致该局面的主要原因之一，通过流域生态补偿制度解决外部性问题则变得日趋必要和迫切。 1流域生态补偿目标及实践情况 所谓流域生态补偿主要是指由于流域上下游之间基于水资源开发利用的受损和受益的不公平，由下游地区对上游地区因保护生态环境而做出的贡献给予一定补偿的法律制度[1]。这种生态补偿主要体现为流域上下游之间森林和植被在涵养水源、保持水土、净化水质等水文方面的生态服务功能的补偿，是迫于流域生态环境持续恶化而出现的一项新举措，其根本目标是恢复和保持流域良好的生态环境，实现流域水资源的可持续利用，从而为流域经济和社会的整体协调持续发展提供生态保证。我国已开始部分流域生态补偿的实践探索，但成效不佳，甚至出现再次破坏。如广东省2003—2007年每年拨付6000余万元用于河源市生态公益林补偿，但个别地区仍存在偷砍偷伐现象。这表明建立可持续性的流域生态补偿机制的必要性，即保证流域生态环境得到恢复与持续性的保护，避免出现反弹甚至陷入窘境。 2流域生态补偿目标难以持续的障碍因素分析 2.1保护需求长期性而补偿时间有限性 流域待保护区域多为生态脆弱区或敏感区，原本就需要长期的特殊的生态保护措施，不适宜高强度的开发利用。但是，由于我国人多地少，人地矛盾突出，原本需要保护的生态脆弱区或敏感区也存在着不同程度的开发利用，因而也就存在着不同程度的破坏与污染，如水土流失、水量减少、水资源污染等。这种破坏或污染一旦出现，则需要较长时间才能恢复，并且恢复后仍不适宜高强度的开发利用，仍需要良好的保护措施，即保护必须是长期性的。为了保护而限制开发或禁止开发必然会使当地部分丧失或永久性丧失发展权，因此必须予以补偿，而且补偿期限应与保护期限相对应。既然保护的需求是长期性的，那么补偿也要求长期性。如果实行有期限补偿，则应该保证补偿期限年满后，保护主体必须得到高于其继续保护所付出成本的经济收益。而目前的补偿实践基本上是有期限的，且补偿期限年满后，保护主体的经济收益没有保证。如我国的退耕还林还草工程规定还生态林地的补偿期限为8年，还经济林地的补偿期限为5年，还草地的补偿期限为2年。补偿期限年满后，迫于生计，农民仍可能返耕，牧民仍可能超载放牧，那么待保护区域的生态环境仍可能再次遭受破坏。 2.2补偿资金需求量大而来源短缺 流域生态补偿主要是对保护主体提供的水源涵养、水土保持、水质净化等水文方面的生态服务功能的补偿，补偿标准的测算主要依据提供上述生态服务功能的直接投入和间接投入。直接投入主要包括保护主体涵养水源、综合整治环境污染、治理农业非点源污染、建设城镇污水处理设施、修建水利设施等项目的投资；间接投入主要指保护主体为水质水量达标所丧失发展机会的损失，主要包括节水的投入、移民安置的投入以及限制产业发展的损失等。无论是直接投入还是间接投入，都需要巨额的资金，无论是对保护主体还是“搭便车”的受益地区来说，都是一笔不小的开支。而面对巨额的补偿金需求，其来源却极为有限，主要以政府财政转移支付为主，缺乏稳定、持续、高效的补偿资金来源渠道，这必然导致低标准补偿和低效益保护。 2.3补偿标准低而机会成本高 目前，我国尚未出台具体的流域生态补偿的相关补偿标准，各地的实践普遍存在补偿标准过低的问题。如我国退耕还林还草政策规定在黄河上游地区，退耕还林土地补偿粮食1500kg/hm2或2100元/hm2，并补助种苗费750元/hm2、管护费300元/hm2；补偿款为2100元/hm2，则农民纯收益为2100元/hm2。2008年玉米收购保护价为国标一等质量标准1.56元/kg、国标二等质量标准1.52元/kg、国标三等质量标准1.48元/kg，退耕地块耕地质量不好，按全国平均5250kg/hm2的80%计算，即4200kg/hm2，则农民可获得总收入为6216~6552元/hm2，若农民种粮成本（化肥农药和种子）按50%计，则净收益为3108~3276元/hm2，较国家补偿标准2100元/hm2高出1008~1176元/hm2，加之是有时间期限的补偿，农民的退耕保护积极性必然不高，甚至既领补助又偷偷种植。至于退牧还草工程，补偿标准仅为75元/hm2，即使天然草场只放养羊2只/hm2，牧民的纯收益也远不止75元，更何况天然草场的载蓄量远不止2只/hm2，现行补偿标准根本无法与草场产生的经济效益相比。迫于生计，牧民必然不愿退牧，甚至偷偷放牧。 2.4流域的整体性与保护的条块分割 由分水线所包围的河流集水区称为流域。流域内的水资源系统、人类社会经济系统、自然地理系统以及生物系统组成的有机整体称为流域水生态系统，系统内多个组成部分相互作用、相互制约，形成了流域水生态系统变化的动力。该系统既受地质变迁、水文气象条件等自然因素的影响，也受截流、排污、植被破坏、造田等人为因素的影响，并且各因素不仅单独起作用而且相互起作用，具有叠加或叠减作用。而目前行政区域的分割打破了流域的整体性。一是表现为区域分割，即整个流域分属不同的行政区域管理；二是表现为部门分割，即同一行政区域内水资源由水利、环保等行政部门分头管理，而诸如水源涵养、节水灌溉等保水措施又受到农业、林业等部门的多方牵制。这种分割必然会导致流域治理或保护资金的分割，从而难以集中力量整治流域主要污染区域。流域内各行政区域或部门又分别从自身利益出发确定治理与保护的重点区域和方向，难免会出现治理与保护重点相冲突的局面。这种分割还导致水资源开发利用中的竞争和冲突，同时也导致流域水生态效应的外部性，增加了流域水生态系统保护的艰巨性和复杂性。#p#分页标题#e# 2.5补偿款少且资金低效配置 当前补偿款主要由政府支付，补偿标准低，多采用层层下拨的支付方式。本来就不充足的补偿款要经过多个流通环节才能到达补偿末端农民手里。由于监管不力，难免会“雁过拔毛”，最终到达农民这一环节时，所剩无几，甚至完全没有。即使没有盘剥，用于补偿农民的资金比例也相对不高。如2004—2007年中央财政对生态公益林的转移支付是每年补偿75元/hm2，其中67.5元/hm2是补偿性支出，用于补偿国家重点公益林专职管护人员的管护费或林农的补偿费，以及管护区内的补植苗木费、整地费和林木抚育费，而广东省是将45元/hm2用于林地的管护、聘请护林员等，22.5元/hm2用于补种造林等，林农实际并未获得补偿款[2]。如此的资金配置方式无法调动农民这一林地主要破坏者兼潜在主要保护者的保护积极性，甚至迫于生计而偷砍偷伐，大大加大了政府的监督成本。 3实现流域生态补偿目标持续性的途径 3.1更新观念，使流域补偿成为上下游的共识 观念的更新是实现补偿目标持续性的思想保证。目前在补偿问题上，上下游在思想观念上存在着较大的差异，下游政府不愿意出资补偿上游，并且有的认为上游排污导致下游水质恶化，上游反而应当赔偿下游的损失。因此，必须更新下游政府的观念，使其意识到保护上游生态环境的质量也是其不可推卸的责任。流域的整体性使得建立在流域资源基础上的经济系统也成为一个整体，水资源为全流域共有的资源，各地区享有平等的开发利用权，也应共同承担保护责任。由于水向低处流的单向流动特性和流域上游生态环境更为脆弱，保护重点必然对上游地区有所偏重，因此下游地区理应与上游地区共同担负保护流域生态环境的成本，共建良好生态环境，在共建的基础上才能实现共享。 3.2补偿资金的持续性 资金的持续性是补偿目标得以持续的基本保证。一是必须保证资金来源的持续性，当前的政府财政支付无法保证资金来源持续，所以必须采用税费等方式，设立补偿专项资金，保证资金来源不断。二是采用动态补偿和最低补偿金额相结合的方式，使补偿与物价指数相挂钩，防止消费水平上升，而补偿不增甚至相对下降的现象。三是增设无限期补偿，补偿时段与生态保护的时段相挂钩，生态保护时段的确定以水生态系统的自然需求为依据，如需要永远的保护，则补偿应是无期限的；有期限补偿应在保护主体可以从不再需要保护的水生态系统获得合法收益时截止；对于产业发展受限制的区域，必须对其丧失的机会成本给予无期限补偿。四是资金来源的多样化，流域生态补偿耗资巨大，除了依靠增设相关税费外，还可通过发展、基金、国债或争取国际环保组织的资金等方式，扩大资金来源渠道。 3.3补偿方式的持续性 补偿方式的持续性是补偿目标得以持续的优化手段。补偿方式的持续性主要表现为补偿方式的多样化。资金补偿只是一种输血式补偿，对提高受补偿区域自身的可持续发展能力帮助不大，并且还会给国家和出资补偿的区域造成较大的财政负担，因此必须强化“造血式”补偿。一是工程补偿，如帮助建设高级污水处理系统等环卫工程，解决部分产业因缺少治污资金或技术而被迫撤销或不能上马等问题；二是项目投资，即在被补偿区域建设环保型的企业，就地吸纳就业，增加地方税收；三是吸纳上游的就业人口，尤其是农民或搬迁人员，解决他们的生计，防止二次破坏。 3.4补偿标准的持续性 补偿标准的持续性是补偿目标得以持续的技术保证。补偿标准不能过低，否则被补偿方补偿收入小于损失，则保护积极性不高，甚至破坏；也不能过高，否则下游政府无力承担，而拒绝补偿。当前的计算方法可以归纳为2种，一种是将生态服务功能价值化，具体包括生产函数法、替代恢复成本法、避免成本法、旅行成本法、享受价格法、条件价值法和当量因子法等，应用该方法计算结果过高，如张志强等计算黑河流域2000年生态系统服务的年价值为146.164亿元，相当于1999年黑河流域国内生产总值的1.425倍[3]。另一种为机会成本法，即用所牺牲的替代用途中价值最大的用途的收益来估算。针对我国经济发展水平，机会成本法则更具可行性。 3.5补偿资金分配方式的持续性 补偿资金分配方式的持续性是补偿目标得以持续的关键环节，要做到以下3点。一是补偿金的分配要公正，贡献越大，补偿越多，损失越大，补偿越多。重点处理好地方政府和农民之间的分配，政府的主要职能是管理监督和协商谈判，不能拿大头，否则就会出现类似征用补偿中的“失地农民”问题，补偿金应重点解决农民的生计问题[4]。二是缩短补偿金的流动环节。补偿金分配可采用土地整理资金拨放的方式，直接打到被补偿对象或工程施工对的账户上，管理费也直接拨给相应政府，防止“雁过拔毛”。三是签订保护合同，界定保护主体的权利和责任，防止政府不作为或农民领钱不保护，但前提是收益必须大于损失。 3.6政绩考核体系的改善 改善政绩考核体系是补偿目标得以持续的制度保证之一。政绩考核体系是各官员行动的指挥棒，可以从2个角度完善改革考核体系。一是补偿金纳入GDP核算体系，即补偿区域要从GDP中核减补偿金额，而受补偿区域则在GDP中核加补偿金额，将生态效益经济化。二是差异化量化考核体系。将生态环境保护方面指标纳入考核体系，对各项指标赋以不同的权重，然后对各项指标线性加权求和计算总分[5]，根据总分的大小评价政绩高低；权重赋值地区差异化，根据主体功能区划对限制开发区、禁止开发区在生态环境指标方面赋以较高的权重，以此弱化经济指标对考核总分的影响，缩小全国地区间经济发展水平对考核总分的分异程度。 4结语 流域生态补偿的根本目标是构建良好的流域生态环境，充足的资金是流域生态补偿的基本保证，公正、高效的配置补偿资金是获取良好补偿效果的关键因素，而上下游政府在流域补偿上的共识则是补偿得以顺利实施的前提条件。由于流域生态补偿涉及多个行政区域的切身利益，实施难度大，国家必须从制度层面尽快制订或完善相关法律法规体系，理顺各责任主体的关系，为实施补偿提供法律和制度保证。#p#分页标题#e#
