摘要：随着老龄化程度的加深以及对目前省级统筹层次养老保险体制现状的审视发现，省级统筹不再适合我国养老保险事业的发展，需要加快推进基本养老保险全国统筹保证养老保险制度的可持续运行。但区域间经济发展水平的差异、央地责任划分不明确、固有利益的约束以及基金保值增值的压力等多种因素阻碍了全国统筹的推进，因此需要采取过渡式改革方案、明确央地责任划分，加强对部门的监管、拓宽投资渠道，加强基金的管理以及加快建设养老保险信息管理和精算系统等策略减轻全国统筹推进中的阻力，实现养老保险事业的可持续发展。
关键词：基本养老保险；全国统筹；制约因素；实现路径
基本养老保险全国统筹指的是在全国范围内统一制度规定、统一调剂使用基金、统一经办管理、统一信息系统为主线从而实现全国基本养老保险事业的统筹协调发展。从养老保险建立开始，统筹层次就一直备受关注，20世纪90年代以后，我国逐渐建立起按照职业划分的养老保险，机关事业单位、企业职工、城镇居民等参加不同类型的养老保险，即使参加的是一种养老保险在不同省份之间其福利待遇也不尽相同。随着人口红利的逐渐消失，各地区养老保险基金结余差距的扩增，党的报告明确提出，“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹”，表明养老保险全国统筹已迫在眉睫，我国一直坚持先试点后推广，2018年实行了企业职工基本养老保险中央体调剂金制度，2019年1月1日起，社会保险等各项税费统一由税务部门进行征收，实现基本养老保险制度可持续发展。
一、基本养老保险省级统筹的现状
自1991年颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》以及20世纪初颁布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》的指示，中国于2009年名义上完成了建立基本养老省级统筹的目标。但如果以省级统筹的衡量标准，即“统一制度、统一标准、统一管理、统一基金管理、统一系统”，目前我国只有北京、上海、陕西、青海等部分省市完成了真正意义上的省级统筹，建立了垂直管理和差额结算型分级管理模式、统收统支型和差额结算型基金调剂方式。大部分省市由于在基金调剂上、制度实施上以及管理措施上存在问题并未实现真正意义上的省级统筹，只是建立了省级调剂金制度。
（一）养老负担地区间不平衡加剧。我国基本养老保险统筹层次较低导致了各地区间养老负担的不平衡，劳动力从经济欠发达地区流入经济发达地区，导致了各地区间的制度赡养率存在巨大差异。中国城镇职工基本养老保险的制度赡养率从2007年0.3262增加至2017年0.3767，与此同时，制度赡养率的地区差异程度也在扩大。2007-2016年，全国31个省级统筹地区制度赡养率的方差从0.010增加至0.018，标准差系数从0.0277增加至0.0417。2007年制度赡养率最低为广东省0.131，最高为西藏自治区0.603，两个地区的差距为0.472；2016年制度赡养率最低为广东省0.108，最高为黑龙江省0.745，两个地区的差距增加到0.637。地区间负担水平的巨大差异带来不同地区养老金结余水平不同，截至2017年底，基本养老保险基金累计结存50202亿元，东部经济发达地区基金结余所占比例较高，东北三省等地区基金收不抵支严重，基本养老金收不抵支的省份已经达到6个，收不抵支的面还将扩大。
（二）制约经济发展。我国基本养老保险统筹层次较低限制了劳动力的流动，人力资源达不到最优配置。较低的统筹层次使得各地政府将养老保险基金视为自有资源，劳动力流转会使得“劳动力流入地”以及“劳动力流出地“利益重新分配，双方都怕损失自身利益，所以导致了劳动力流动的困难。又由于地区间的差异，当参保人在多个发达城市工作均未满十五年且都按照当地工资水平参保时，而后退休回到户籍所在地领取养老金权益时会导致领取的养老金不及缴纳的多，所以各地区由于基本养老保险制度不统一、保障水平不一致、劳动力成本存在差距，造成了地区间劳动力的垄断。
二、基本养老保险全国统筹的制约因素
随着人口老龄化的加深，养老负担越来越严重以及现行养老保险制度弊端的日益暴露，基本养老保险全国统筹是我国养老保险制度发展不可缺少的一步。但是在逐步实现全国统筹的过程中，还面临着一系列的制约因素，只有客观认识全国统筹现阶段存在的现实制约并辅以有效地应对措施，才可以高效的推进养老保险全国统筹。
（一）经济发展水平的差异。省级统筹下的“块块分割”的基本养老保险水平是由当地的经济发展水平所决定的，东部地区经济发展水平高、就业岗位多、就业人数多以及工资水平高，基本养老保险参保人数多从而缴费基数大，有条件实现基金结余并且提高待遇水平，而中西部地区由于地理位置的劣势，发展缓慢，相对东部地区来说，中西部地区就业岗位以及就业人数较少，工资也相对较低，并且负担的离退休人员多于东部地区，造成基本养老保险基金收不抵支的局面，只能依靠中央财政补贴。在这种区域发展差异巨大的情况下，如果强制实施全国统筹，则意味着东部地区缴费基数大且待遇水平降低，中西部地区待遇水平上升，并为达到帕累托最优状态。具体来说，这一做法确实促进了地区间的均衡发展，但也造成了另一不公平现象，变相使东部地区承担制度转型成本，会使得原本养老负担较轻、工资较高的职工和企业参保积极性不高，甚至提前退休来逃避缴费责任，损害全国统筹的有效性。
（二）央地责任划分模糊。1994年实行的分税制改革虽然明晰了财权，但并未明确事权和社会保障支出责任。一方面，由于缺乏法律条文的规定，虽然中央政府力图统一管理全国的社会保障事务，但在现行统筹层次下，地方政府并不完全受制于中央政府，在社会保障方案的设计中仍然具有较大的自主决策权，上下不一致的做法严重影响了中央政府社会保障政策的执行。另一方面，模糊的央地责任使得道德风险显现，各级政府互相推诿责任，导致责任层层下移，并且下级政府对中央政府有依赖的倾向，为了自身利益，人为扩大资金缺口从而获得上级政府的财政补贴。另外，现行养老体系下，地方政府承担了主要的支出责任，但大部分的财政税收都被中央政府收走了，造成了地方政府承担了与本级财力严重不匹配的社会保障支出责任的局面，这种财权与事权不匹配的现象也严重违反了当前社会主义市场经济的要求。
（三）既有利益的约束。实现基本养老保险全国统筹最重要的是打破长期以来存在的地方利益以及部门利益，在现行以GDP增长作为地方政府绩效评价的依据，基金结余多的发达地区不仅可以提高本地区养老金待遇水平，还可以用这部分资金支持其他经济项目支持当地经济发展，地方政府为了不损失自身利益从而缺乏动力建设基本养老保险，各个地方的养老保险基金都是地方统筹且自负盈亏的，各地区都希望劳动者在本地工作在异地退休从而使得自身利益最大化，各地区为了保护自身利益势必会阻碍全国统筹的推进。具体来说，全国统筹明确中央政府为制度的直接责任人，势必造成相应的干部管理体制与社会保险行政管理体制的整合，地方政府因此丧失原有的管辖权，地方利益会受到冲击，发达地区也会因为待遇水平的下降加剧央地间的博弈，并且全国统筹后会改变原有的征缴管理体制，专业化的征缴管理体制会从另一层面削弱地区间的利益，种种因素使得全国统筹的推进艰难且缓慢。
（四）基金保值增值的压力。随着老龄化程度的不断加深，养老负担越来越重，养老金保值增值的压力越来越大，根据社科院的研究报告，即使存在中央财政补贴，2028年养老金当期结余会呈负数，2035年即将耗尽。如何保证养老金的保值增值，大多数学者提出根据大数定律应该实行全国统筹形成一定的规模效应从而分散现阶段低统筹层次存在的风险，但在养老保险中，大数定律指的是当实际参保人数越接近计划参保人数时并辅以有效筹资机制和给付机制可以保证基金的稳定，并不是简单地将小统筹地区合并成大统筹地区就能改善基金状况，就现行实现了省级统筹的部分省来看，基金投资效应并没有比以往市县级统筹高，甚至更低，所以养老金投资效益低与统筹层次没有直接的关系。养老金投资存在的问题主要在于：第一，养老保险基金投资规则太过严苛，即国发[1997]26号文件规定的养老保险基金的投资规则一直延续至今，即养老保险基金除了预留两个月的支付费用，其他必须买国家债券或存入专户，禁止用于其他营利性行业，若是一直延续这个规定，全国统筹面临的基金保值增值的压力可能更加严峻。第二，基金管理运营不规范，挪用养老保险基金的行为经常发生。全国统筹后基金的投资效益能否得到提高还是一个问号，如何提高基金的投资营运效率保证基金保值增值是全国统筹的一大难点。
三、基本养老保险全国统筹实现路径
（一）过渡式改革，逐步推进。在各种制约因素下，立马实现全国统筹的目标几乎不可能实现，所以要求我们采取过渡式改革。20世纪90年代初期，基本养老保险以市县级统筹为主，90年代后期国家提出尽早实现省级统筹的目标，自此各省开始建立省级调剂金制度，即从全省各市抽取一定比例的基金用于全省各地间的调剂，2018年7月起，我国开始正式实施中央调剂金制度，即从各省之间抽取一定比例的基金用于全国各省之间的调剂，以盈补缺，比例从3%起，逐步增加，这种做法和之前实现省级统筹目标的做法相似，截至目前，大部门省仍然停留在省级调剂金制度，没有实现真正意义上的省级统筹，所以目前我们既要缓慢推进中央调剂金制度又要加速实现31个省市真正意义上的省级统筹，为实现全国统筹提供先决条件。为了保证全国统筹的有效性，在逐步实现全国统筹目标的过程中，允许各地区建立地区附加养老金制度满足地区间经济发展水平的差异实现制度间效率与公平的平衡。
（二）明确央地责任，加强监督。1.厘清责任。各级政府在社会保障支出责任不清严重制约了养老保险事业的发展，也成为当前推进养老保险全国统筹的一大难点，所以必须明确界定各级政府的责任。首先，为了保证实施的严谨性，责任界定必须有法可依、违法必究，将各级政府的责任以法律条文的形式固定下来，中央政府负责全国范围内的养老保险事权，地方政府在中央政府的政策指导下因地制宜进行工作，坚决杜绝“上有政策、下有政策”的做法，具体来说，养老保险管理的基本步骤分为：参保缴费、核实缴费明细、信息管理、发放待遇，中央和地方政府应划分各自在各个步骤中应承担的责任。中央的社保经办机构主要负责顶层的制度法规、信息系统的建设以及养老金待遇核定发放、规划的建设并且适度的弥补当期养老金缺口，其行政部门负责监督管理，由于参保人的流动性太强以及地方的差异性，参保缴费以及核查缴费明细等、参保人基本信息的录入与核实都交由省级经办机构及省级以下机构来处理。其次，建立事权和支出责任适应的制度，保证各级政府财力与事权相匹配。2.加强监督管理。推进基本养老保险的过程中要严厉打击地方机会主义，在推进养老保险全国统筹的过程中，各省基于自身的利益会疏于监督甚至纵容不缴费、少缴费等行为，所以要切实解决中央与地方以及各地方间的利益博弈问题，杜绝不缴费或少缴费等行为，不断丰富监督管理体系，鼓励企业职工以及社会各界力量督促企业及当地政府按时足额缴费，中央行政部门也要加大对地方政府审计部门的监督管理，一旦发现缴费不实立马公告处罚并且不断加大惩处力度，做到信息公开化，最大限度地保证全国统筹的顺利推进。
（三）拓宽投资渠道，加强基金管理。为了妥善处理养老保险统筹后的基金保值增值问题，应该尽快修改投资规则，拓宽投资渠道，提高投资收益率，吸引对市场信息有充分掌握的高素质投资人才形成专门的投资团队，从而保证全国统筹后达到较高的投资收益率。国务院在2015年8月《基本养老保险基金投资管理办法》，支持地方养金进行投资运营，并且在当月17日做出养老金正式入市重大投资决策，并且成效显著，在2017年，养老金投资收益额为87.83亿元，投资收益率为5.23%，但养老金入市规模比例仍然不大，在全国统筹后，养老保险基金全部归于中央财政管理，逐步按计划扩大养老金入市规模，达到最大收益率保证全国统筹后养老保险基金保值增值的压力得到有效的缓解。另外，要加强对养老保险基金的管理杜绝挪用基金的行为发生，定期公布基金的运营和监管状况，做到信息公开透明化，激励参保人积极按时缴费参保。
（四）加快建设养老保险信息管理和精算系统。搭建统一的养老保险信息管理平台和精算系统是推进全国统筹的必要条件。一方面，建立全国统一的互联网平台，对全省各地服务人员进行技术培训，采取统一安装、操作将各地区人口密度、流动程度、人均赡养率、参保比例，养老保险覆盖比、参保企业及职工的基本信息、地方政府的征缴力度及待遇发放、养老保险结转等数据统一收集至一个平台，防止因为各省、各市、各部门因为信息阻塞不能进行有效的对接，也为劳动力流动所引起的社会保障转移问题提供更便捷的处理方法。另一方面，可以在全国统一的互联网平台安装监督管理系统，确保中央掌握各省最新的参保人数及基金使用的最新情况，以此规范各省养老保险基金收支情况，最高效的推进全国统筹目标的实现。再者，进行基本养老保险的精算可以高效评估基金收支的风险，实时对制度参数进行调整，并且基金的投资运营也需要养老保险精算报告来进行客观判断。
四、结语
随着老龄化的日益加深，省级统筹的弊端逐渐显现，基本养老保险面临制度上的重大改革，实现基本养老保险全国统筹是改变现状的唯一选择。基本养老保险全国统筹的制度发展的一般规律，以“公平、正义、共享”为价值理念，以确保老年人基本生活质量为目标，以“统筹兼顾、循序渐进“为基本方案实现中国特色社会主义的和谐发展。但是在推进全国统筹的过程中还面临着区域经济发展水平不平衡、央地责任划分不明确、既有的利益格局以及基金保值增值等现实制约因素，由于种种现实因素的制约，要求我们在推进全国统筹的过程中以循过渡式改革，逐步推进为基本向导；明确央地责任，加强部门监督管理，避免责任不清导致的央地利益博弈以及部门间固化利益问题；拓宽投资渠道，加强基金管理，提高养老金投资收益率，满足基金保值增值的要求；建立健全养老保险信息管理和精算系统，为全国统筹提供信息保证和技术支持。简而言之，全国统筹是大势所趋，这不仅仅需要中央力量的支持，还需要社会各界人员的支持与努力，早日实现全国统筹的目标，为我国社会保障事业做出贡献，为早日实现伟大中国梦做出努力。
作者:张婷婷 单位:南京财经大学公共管理学院