政府采购指的是以公开招标和投标的形式选择供货商，在国内外市场上为政府部门或者所属组织购买商品和服务的制度安排，可以将其看做是和私人组织采购相对应的公共采购，因此被看作是“阳光下的采购”，具有公开、公平、公正的特征。合理完善的政府采购有利于社会资源的重新分配和有效利用，能够有效提升财政资金的使用效率和效果。目前，我国政府采购实践经验不足，存在的缺陷十分明显，只有对政府财政资金进行全方位的审计监督，才能规范政府采购行为，保证社会资源的健康运行。
一、政府采购绩效审计的目标和意义
1.政府采购绩效审计的目标
政府采购绩效审计的目标在于对被审项目的经济性、效率性与效果性进行综合评估。其中，政府采购的经济性指的是政府部门通过最低的成本获得一定质量的商品与服务。如果政府购买的商品十分昂贵或者质量严重超过了标准，就意味着缺乏经济性。政府采购的效率性指的是通过对一个项目的资源投入，谋取最大的产出。也可以是在既定资源投入水平上获得最大的产出或者在既定产出水平上使资源投入的规模最小。可见，对政府采购的经济性与效率性进行审计只需按照常规模式进行即可，其中主要工作是找到政府采购行为中应该改进的地方，意在通过对采购活动的关注，对资源投入的规模和产出水平进行综合评估，看其是否得到了经济而有效率的管理与运用。除以上两个指标外，效果性审计在政府采购审计中的作用更大，是真正的绩效审计，目的在于对采购项目的达成性和目标予以评价。实际上，效果与结果并不等同，前者是将采购项目的真实效果与预期效果加以比较，并将比较的结果和绩效标准进行综合比对，以发现存在的问题和可能改进的尺度。因此，为了评估政府采购的效果性，需要对最高管理者的决策预期目标与实际目标进行综合衡量，审查决策目标是否正在达成或实现，在政府采购绩效审计中扮演着重要角色。
2.政府采购绩效审计的意义
政府采购绩效审计指的是对政府采购实践加以全方位的审计和监督，这样能促使政府绩效审计趋于完善，提高政府采购的透明度和客观性，对政府和所属机构的支出行为加以规范。同时，在针对政府采购行为进行绩效审计的过程中，可以以财务审计为基础，在政府采购指出的经济性、效率性与效果性等层面，对采购资金使用的绩效进行综合衡量，以发现政府部门决策的失误和不当，在源头上查找和揭露腐败行为，提升审计绩效，促进经济、社会与人的和谐发展。需要注意的是，审计机关在政府采购绩效审计的实践中，注重对资源利用效率与效果的审计，注重公共资金的使用绩效以及目标的达成情况，甚至对环境和资源安全等问题加以关注。可见，政府采购绩效审计是综合性、系统性的审计，不但关注公共资金与公共资源的经济性、效率性与效果性，还注重有限资源的利用是否符合审计工作和社会发展的诉求。
二、政府采购绩效审计的瓶颈
1.采购内部控制的职能缺位
政府采购工作需要以专业化的形式进行。在我国社会的很多层面上，正规的采购机构还十分缺乏。比如，对财政部门来说，不但要管理政府采购资金的预算，还要负责具体的政府采购任务。这样，政府采购就难以形成高效的内部控制机制，难以按照审计工作的原则和要求，对政府采购加以有效的内部监督与制约。近年来，一些专门的采购机构相继设立，为采购实践提供了更多支撑。但由于政府采购机构称呼混乱、隶属关系不清，使得政府采购管理机构与操作执行机构之间分工模糊，管理与采购的分离并没有彻底实现。相反，却使得政府采购内部控制配套规章制度迟迟没有建立，而监督和审计内容的缺位，使得内部控制工作无法真正发挥实效。
2.预算编制的严肃性缺位
部分执行采购工作的部门并没有依据《采购法》的要求进行商品和服务采购，预算的监督与计划约束作用大打折扣。这容易产生重复购买行为与投资浪费，也难以让政府采购主管部门对采购单位的资产动态进行及时掌握，而由于缺乏对采购供应商的商品质量与服务的准确评估，使得政府采购行为难以节约政府资金，在资源使用效益方面也缺少必要的参照。一些单位或者部门即使开展了预算工作，可是在实际执行过程中却主观上变更采购项目与采购内容，随意扩大标的数额或者提高预算金额，与政府采购的严肃性要求直接相悖。更有甚的是，在实际操作中，一些没有依据有关程序报批的项目却能得到监督部门的许可。
3.绩效审计客体的非确定性
对政府部门来说，其主要的活动范围都在公共管理领域，涉及到文化培训、教育医疗、城市管理等多个层面，以无形的服务为主，属于典型的非营利性行为。正因为如此，使得不同种类的资源在运用的过程中透明性不足，目标实现的重点模糊。无论是社会公众还是政府部门的监督和审计人员，都对绩效审计工作缺乏了解。比如，与政府采购绩效审计相关的调查研究工作要借助审计人员掌握的数据和信息推断出来，这就让审计工作的经济责任进一步模糊，客体难以对此进行准确地划分。此外，由于绩效审计的客体具有不确定性，缺乏统一的、可行的思路，按照固定的方法与技术对政府采购进行绩效审计，这对政府采购绩效审计的证据提出了新的要求，同时也加大了政府采购绩效审计的风险。
三、制约我国政府采购绩效审计发展的因素分析
1.经济因素
我国政府绩效审计还处在试点阶段，需要投入大量人力、物力和财力学习借鉴发达国家和地区的先进经验，对原有审计人员进行专业培训等。我国中西部偏远地区，这一领域仍属空白，其原因是国家层面上对落后地区绩效审计的资金投入缺位，更多的绩效审计资源流向了发达地区，使得区域间的不平衡十分严重。
2.体制因素
现行的预算体制有待进一步调整和完善，以最大限度地弥补预算过程中不同环节的缺陷，以便能够为政府采购绩效审计工作的开展奠定基础。但是，在这一层面上，我国政府部门和预算编制内容有失全面，预算编制的资产配置工作缺位，预算编制的价值计价模糊，预算编制审核的严肃性不足。所有这些，都使得政府采购在根源上难以达到精细化管理的目标。此外，由于预算编制工作缺乏认真的态度，审批工作的严肃性缺乏，导致在预算执行过程中经常出现违法违规的现象，预算对政府采购的约束监督力严重缺乏。更为重要的是，在现行的预算体制中，政府能够自己控制自己的需求，自己给自己进行预算，这将给政府采购工作和与之相关的审计工作带来明显的利益冲突和潜在风险。一些部门为了获得更多资金，可能会提高预算规模，粉饰明细，最终出现年末突击购买的行为，使得经济效益与社会效益都因此而大打折扣。
3.结构因素
近年来，随着我国经济不断发展，政府采购的规模持续扩大，但即便如此，在采购绩效方面还是与国际水平存在较大差距。更为重要的是，我国政府采购的范畴十分有限，采购的重点多为采购目录中列示的商品和服务。而工程建设采购和药品采购等，通常要在政府采购中占有较大比例，可实际情况却并非如此，它们很少列入其中或者列入的比例很低。但实际上，为了适应社会的进步和国民经济的发展，这类项目不论从规模上，还是从重要性层面上，都需要成为政府采购审计的重点内容。而究其原因，是因为我国政府采购自身的缺陷，使得政府采购审计的审计范围长时间没有得到扩展，绩效审计的深度也十分有限。由于这个因素，政府采购绩效审计监督工作就时常流于形式，审计部门的工作人员通常难以深入细致地进行绩效审计与监督，无法对审计的公正性和评标的完整性做出积极反应。
四、新时期政府采购绩效审计的路径选择
1.改革和优化绩效审计的模式与功能
在短期内，应该对一些重大的政府采购项目进行过程导向式的绩效审计，从事后审计转为事中审计，提升审计绩效。在长期内，要进一步发现风险导向绩效审计模式在政府采购中的运用，实现向风险导向型绩效审计的转变。此外，政府采购作为政府行为市场化的成果，在风险方面容易形成市场风险和政治风险的叠加。所以，政府采购的绩效审计人员要注重在审计实践中发现风险、分析风险、规避风险，同时要提醒相关政府机构关注风险，通过采取及时有效的措施，防止政府采购过程中的资源浪费，提升政府采购的绩效管理水平。
2.建立健全政府采购的全程跟踪机制
为了提升新时期政府采购绩效审计的成效，突破现有的审计瓶颈，需要在构建科学采购结果评价标准与指标体系的基础上，与供应商建立起长期的合作伙伴关系，并对售后服务情况和供货质量情况以及损失理赔情况等加以跟踪审计，提升政府采购效果。同时，要进一步根据时展的要求，全面推动电子化采购进程，持续提升采购效率。为此，可以从标准产品出发，通过公开招标的形式确定供应商，以实施网上定购，以此缩短采购周期，提升采购绩效。此外，还应重视政府采购需求和资产管理之间的衔接，强化对采购人资产的核查以及采购需求的审查，最大限度地避免重复采购和盲目采购。
3.重新设定政府采购绩效审计的目标
政府采购绩效审计的目标在于评价和改善相关机构的运行、政府项目与中央政府采购的绩效审计等，在这一过程中，应该考虑能不能借助最低的投入获得最大的产出，并在遵循法律法规的情况下，在更高层面上达到预期的效果，体现审计工作的目标。因此，在实际审计工作中，绩效审计评价要重新设定政府采购绩效审计的目标，在效果性、经济性与效率性等方面，对照既定的标准，使之和预期的效果进行比对，以期得出正确的审计结论。
作者：王玉龙 单位：华南理工大学社会工作研究中心
本文系2014年度教育部人文社会科学研究青年基金项目：“政府购买公共服务：运作机制及实践困扰”（14YJC630134）；2015年度华南理工大学中央高校基本科研业务费重点项目：“政府购买服务下社会工作机构的生存与发展研究”（2015ZDXM16）阶段性成果之一。
参考文献：
[1]曹勇.分析政府采购绩效审计中存在的问题与措施[J].财会月刊，2015（01）.
[2]徐新.政府采购绩效审计的问题与对策[J].上海会计，2013（01）.
[3]孙晶.政府采购审计中存在的问题及对策[J].中国管理信息化，2014（05）.