摘要:1991年国务院了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，初步形成了我国养老保险制度。经过二十多年的发展，陆续建立起了新型农村养老保险和城镇居民养老保险。2015年实现了职工养老保险与机关事业单位养老保险的并轨，使我国的养老保险开始走向均衡化。2018年国务院建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，建立养老保险中央调剂基金。回顾我国养老金机制的建立过程，并对若干典型地区的养老金现状进行量化分析，探讨我国建立养老保险基金中央调剂制度的意义。
关键词:养老保险;养老金替代率;抚养比;累计结存;中央调剂基金
当时的做法是:企业、机关和事业单位的(离)退休人员的(离)退休工资，基本上都是按照一定的比例(替代率)核算，由原工作单位发放。这种退休养老的模式，可以解决全民所有制体制内在编在册的老人的养老问题，但全社会的众多体制以外的劳动人口，包括农村劳动人口的养老问题，并没有得到解决。为解决全社会的养老问题，适应经济体制改革的需要，中央从1984年开始在全国范围内进行了以退休费用社会统筹为主要内容的改革试点，探讨打破行业界限、地域分割的养老保险机制。
一、我国基本养老金机制的建立过程
(一)1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发［1991］33号)在总结各地改革试点的基础上，按照国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的要求，改变了养老保险完全由国家、企业包下来的办法，开始实施国家、企业、个人三方共同负担的基本养老保险机制。因此，可以说此《决定》是我国建立社会基本养老保险机制的顶层设计，1991年是我国社会基本养老保险机制的建制元年。
(二)2005年《国务院关于完善企业职工养老保险制度的决定》(国发［2005］38号)出台，对全体城镇职工的基本养老保险的核心要素，如企业、个人的缴费比例，最低缴费年限，养老保险金的管理等方面都做了明确的规定。此决定的“完善”之处在于，文中所指的企业包括我国各种所有制形式，职工是指各种用工形式的全体城镇职工。
(三)2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发［2009］32号)出台，2011年《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》(国发［2011］18号)出台，两个指导意见把养老保险的对象进一步扩大到非雇员劳动者———农民和城镇居民。对这两类人群，建立了个人缴费与政府补贴相结合的基本养老保险制度。这个《指导意见》对以后的自由职业者的养老保险起到了重要的作用。
(四)2015年《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发［2015］2号)，建立了机关和事业单位养老制度。由于历史原因，机关和事业单位人员，此前并没有开通个人养老金账户。此《规定》实现了职工养老保险与机关事业单位工作人员养老保险的并轨，解决了争议多年的并轨问题。历时二十多年的不懈努力，我国的基本养老保险制度从无到有、从点到面;从城镇到农村，从企业职工、农民到城镇居民;从企业到机关事业单位，做到了全国范围的全覆盖。
二、全国平均水平与个别省份养老金的差异
我国现阶段养老统筹还存在很多急需解决的问题:首先，统筹层次低。我国养老保险基金是在制度统一基础上的省级统筹，而真实的统筹层次仍然停留在县、市一级。因为每个省不同地区的经济、文化、地域差异，老龄化程度差异，导致一个省养老金不能均衡供应，养老统筹基金并没有集中到省一级，所以并非真正意义上的省级统筹。其次各省份收支状况差异巨大，全国的平均水平不能够反映个别省份的真实水平。少数位于两个极端的省份差异可以说是冰火两重天，苦乐不均。下面将最近三年来全国养老保险情况与2016年养老金库存方面贫富差异最大的两个省(黑龙江省、广东省)，以及作者所在的陕西省的养老保险数据进行对比分析，以揭示省份之间的巨大差异。
(一)2015年度养老保险数据对比
1．全国养老保险(参保85833万人)数据分类分析统计如下(表1)［1］:全国的抚养比是2．87∶1，如果按照2015年城镇离退休职工的人数和领取的养老金待遇不变，当年累计结存的养老基金可以发放16个月。
(二)2016年度养老保险数据对比
1．全国养老保险数据
全国养老保险(参保88777万人)数据分类分析统计如下。全国的抚养比是2．75∶1，如果按照2016年城镇离退休职工的人数和领取的养老金的待遇不变，当年累计结存的养老基金可以发放15个月。
2．广东、陕西、黑龙江三省的养老保险情况(表3)
广东省的抚养比分别是9.26∶1;陕西省是2.74∶1;黑龙江省则是1．30∶1．
(三)2017年度全国养老保险数据
全国养老保险(参保91548万人)数据分类分析统计如下。全国的抚养比是2．65∶1，如果按照2017年城镇离退休职工的人数和领取的养老金水平不变，当年累计结存的养老基金可以发放不到14个月。通过以上对比，可以得到如下结论:(1)抚养比连年下降:无论是全国的平均水平，还是各省的情况，抚养比都在下降，而且短期内还将继续保持下降趋势。说明老龄化加剧是全国的普遍现象。同时，各地区的老龄化程度差异巨大。(2)全国养老金结余额连年攀升，而各省养老金累计结余的差异惊人:广东省累计结余额是全国的19%，陕西省累计结余额是全国的1．1%，黑龙江省累计结余额是负数(－232亿元)。广东省可以坐吃55个月才会山空，黑龙江省出现了省库养老金已经断供的危情，也就是说，该省的养老金库存已经枯竭，到2016年底，为保证457多万离退休人员的基本养老钱不间断，政府已经补贴232亿元。(3)全国养老金结余额连年上升，但累计结余的基金可以发放的时间在缩短。为了应对当地养老金的不足，防止省养老基金库的枯竭，“穷”省都执行高比例的企业缴费率，东北地区、陕西省的企业缴费率高达20%，黑龙江省曾经是22%。而养老金结余充足的“富”省如广东省平均只有13%左右，深圳市在10%以下。这种差异化的企业缴费率，使“穷”省的企业背负了比“富”省更大的财政负担。东北地区、陕西省的企业在职工养老保险一项就比广东省高出54%，是深圳企业的200%。地方政府这样的应对策略无异于饮鸩止渴。要应对日益严重的、全国性的老龄化加剧的社会问题，解决养老金国家层面有结余，个别省份失血、断供的问题，必须由国家的顶层设计为我国新时期社会保障体系的平衡、充分发展开辟新的途径。
三、建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的意义
(一)企业职工基本养老保险基金中央调剂制度
2017年，代表十八届中央委员会向党的作报告时提到，我国要完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹，使得全国统筹工作迅速推进。2018年《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》(国发［2018］18号)下达。主要内容是从2018年7月1日起，在现行企业职工基本养老保险省级统筹基础上，建立养老保险中央调剂基金，对各省份养老保险基金进行适度调剂，确保基本养老金按时足额发放。调剂制度包括养老保险基金的上解和拨付两部分。
1．上解
中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成，按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，各省具体的上解额计算方法如下:某省份上解额=(某省份职工平均工资×90%)×某省份在职应参保人数×上解比例决定一个省上解额的重要因素是“该省职工平均工资”与“在职应参保人数”的乘积。
2．计算全国人均拨付额
中央调剂基金实行以收定支的办法。当年筹集的(各省上解的)资金，根据国家人力资源社会保障部、财政部核定的全国离退休人数平均计算，得出全国人均拨付额。即:全国人均拨付额=中央调剂基金/核定的全国离退休人数。
3．拨付
各省得到的拨付额，根据当年全国人均定额和各省份离退休人数确定拨付资金数额。拨付额的计算办法如下:某省份拨付额=核定的某省份离退休人数×全国人均拨付额。
4.中央调剂基金纳入中央级社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，不得用于平衡财政预算。
(二)建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的意义
1．提高统筹层次是养老保险制度可持续发展的需要
我国地域面积大，各省的经济发展不均衡，人口结构差异明显。省一级的统筹层次，导致各省际间的养老基金差异巨大。2016年度，除我们提到的黑龙江省外，还有辽宁(缺口为254亿元)、河北(缺口为90亿元)两省收不抵支。这些现状严重地影响了我国养老保险制度的可持续发展，已经到了非解决不可的地步。没有全国的养老保险统筹，既不公平又不可持续。解决这些问题，必须打破养老金筹集和发放的地域限制，实现职工基本养老保险全国统筹。
2．建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度是实现全国统筹的第一步
应该说，养老保险中央调剂制度还不是真正意义上的全国统筹。全国统筹应该包括“全国的人”“统一的筹措和发放”。这些制度的建立还有待时日。养老保险中央调剂制度，打破了养老保险条块分割、各省独立的局面。向未来提高层次，逐步实现全国统筹迈出了第一步，目的是“对各省份保险养老基金进行适度调剂，确保基本养老金按时足额发放”。
3．养老保险基金中央调剂制度充分体现了“中国智慧”
管理我们这样一个大国，面对我国纷杂的形势，必须方向明确，循序渐进，积极稳妥。治大国如同烹小鲜。中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成，是由四个因数相乘得出。前三个在每个省份都是固定不变的，只有第四个因数“上解比例”是变数，目前是3%，以后逐渐提高。也就是说，中央调剂制度建立的元年，2018年各省拿出当年养老金收入的(90%)的3%进行全国范围的调剂，实际只要拿出今年养老金收入的2．7%进行全国调剂。原来各地的累计结余还是归各地，确实是很小的调剂比例。随着这项制度的实施，“上解比例”像一个灵活的指挥棒，指挥我国的养老保险向更高层次前进。未来这项制度会给每个参加养老保险的职工带来更加安全和公平的利益。
4．养老保险基金中央调剂制度能够科学地调剂穷富关系
近几年来，所谓富省具有三个特征:其一，经济发达;其二，劳动力充足;其三，老龄化程度低。而穷省的情况正好相反。中央调剂制度的建立和实施，富省上解的多，获得的拨付少;穷省上解的少，获得的拨付多。如果中长期看来，比如再过30年，富省今天的充足劳动力，就是那时的众多的领取养老金的群体，那时候的富省老龄化程度就不一定还低，富省的后两个特征难以保持。所以养老金结余的多和寡随着时间的流逝会发生变化，养老保险基金中央调剂制度能够从制度层面调剂、平衡、应对这种变化，削峰填谷，合衷共济。这项制度的实施会给每个参加养老保险的职工带来更加安全和公平的利益。
作者:何红英 单位:西安市职工大学