一、研究方法
本研究采用网络调研法，对发表在中文网络中的有关“中国15年免费教育”的新闻进行深入分析。研究者于2013年2月18日以“中国15年免费教育”为关键词，在香港大学教育学院，通过Google设于中国香港特别行政区的中文搜索引擎进行搜索。搜索条件：（1）语言：所有中文网页。（2）范围：中国内地各级政府官方新闻网。（3）时间：过去1个月。（4）排列：依关联性排序。（5）关键词：中国15年免费教育。研究者对排在前100位的新闻网页及其相关链接进行分析，其余网页和链接忽略不计。研究者试着排除无关信息和重复信息，对于重复报道的内容，尽量搜寻其原始报道网页，去掉转载网页；对于同一个案的不同报道，优先考虑各级政府官网、人民网、新浪网等权威网页，暂不考虑个人网页及博客。最后，研究者发现实施15年免费教育的县级案例共有12例，其中，陕西7例，山西3例，山东1例，新疆1例。因为篇幅问题，研究者选择分析率先实施15年免费教育的陕西省和山西省的各两个案例，且重点分析有关免费幼儿教育的内容，对其他阶段的免费教育问题暂不分析。
二、研究个案
（一）陕西榆林市
1.地区情况
榆林市位于陕西省最北端，能源矿产丰富，煤炭、石油、天然气、岩盐等储量巨大，被誉为“中国的科威特”，其GDP仅次于省会西安市。神府煤田是全球七大煤田之一，也是近年来榆林市经济快速起飞的核心动力。全市2012年生产总值2707亿元，完成财政总收入666亿元，其中地方财政收入220亿元，城镇居民可支配收入、农民人均纯收入分别为23705元、7510元。榆林市下辖1区11县，神木县2012年成为西北五省第一个生产总值过千亿的经济强县，并且率先推出了15年免费教育，开全国之先河。自2013年新学期起，榆林市全境12个区县全部实施15年免费教育。〔2〕
2.免费教育政策
2013年，榆林全市实施15年免费教育政策，九年义务教育零收费（所有费用一概免除），高中免除三年的学费，学前教育免除保教费，其他费用仍需收取，而且只免除公办幼儿园的保教费，民办幼儿园则由政府给予一定补贴，差额部分仍需由幼儿家长补缴。陕西省幼儿园分为一类园、二类园、三类园。榆林市给予民办幼儿园的保教费补贴均按补贴给一类园的标准发放，即每生每学期450元，每学年合计900元。收费高于这一标准的民办幼儿园，在减去补贴数额后，差额部分仍向家长收取。可见，榆林市的免费幼儿教育并非是真正的全免费，更不是所有幼儿都免费。〔3〕
3.财政投入机制
榆林市实施15年免费教育政策所需的资金由市、县两级政府分担，根据各区县经济和生源情况，分担比例有很大差异。例如，神木、府谷、靖边、定边等富裕县，所需资金由县财政全额承担；横山县在2013~2015年间，所需资金由市财政补助40%，县财政承担60%，自2016年起，由县财政全额承担；榆阳区由市财政补助50%，区财政承担50%；绥德、米脂、佳县、吴堡、清涧、子洲等贫困县，所需资金由市财政全额承担。资助机制是：每学期开学初，由学校（含幼儿园）申报在校（园）生数，经教育局、财政局审定后，联合下文确认，补助资金由财政专户拨入教育局专户，再由教育局专户分拨到各校（园）。〔4〕
（二）陕西宁陕县
1.地区情况
宁陕县地处陕西省秦岭南麓，人口7.4万，2010年地方财政收入3075万元，农民人均纯收入3812元，是部级扶贫开发重点县。宁陕县共有中小学、幼儿园27所，教职工878人，学生近8000人。全县共有7所公办幼儿园，今年增建3所标准化幼儿园，达到10所。为了建设幼儿园，县政府从开发商手中收回土地，用作幼儿园的建设用地。〔5〕
2.免费教育政策
2011年宁陕县政府印发了《宁陕县学前三年免费教育实施办法》，规定对在小学附设幼儿园（学前班）、公办幼儿园就读的幼儿免收学前三年保教费，对在民办幼儿园就读的幼儿按照公办幼儿园收费标准予以减免保教费，并对所有在园幼儿给予生活费补助，每生每天3元（全年按250天计算,即生均750元/年）。按县物价局审定，适龄儿童每月免除保教费90元，全年900元。宁陕县目前基本做到了营养改善全覆盖和学前三年免费教育全覆盖。2011年，受益儿童1400人，减轻群众教育负担约240万元。2011年学前一年入园率由上年度的93.4%上升到95.5%，学前两年入园率由上年度的84.1%上升到90.4%，学前三年入园率由上年度的74.6%上升到83.3%。〔6〕
3.财政投入机制
幼儿凭户口本报名注册。各公办幼儿园、小学附设幼儿园（学前班）经审核后将符合免费条件的幼儿的花名册和户口本复印件于开学后5个工作日内上报县教体局，并建档备查。县教体局、财政局核实情况后确认享受免费学前教育的幼儿名单，然后由县财政局将经费直接拨付到相关幼儿园。在民办幼儿园就读的幼儿若属于享受免费学前教育的对象，经审核确认后，也由县财政局将减免费用直接拨付到幼儿园。〔7〕
（三）山西左云县
1.地区情况
左云县位于山西省西北边缘，辖3镇6乡，人口14.8万，是全国闻名的优质煤生产县。境内煤炭储量约100亿吨，年产量可达l350万吨，煤炭工业是该县核心支柱产业。〔8〕
2.免费教育政策
从2012年春季开学起，左云县全县所有公办幼儿园和高中实行免费教育，对民办幼儿园和高中则实行定额补助。具有当地户籍、年满3周岁且在公办幼儿园接受学前教育的幼儿，可享受免费学前教育；具有当地户籍且在有合法办学资质的民办幼儿园接受学前教育的幼儿，可以免缴保教费、保健费、教学资料费。公办幼儿园的免费标准为：省级示范幼儿园每生每年1485元，普通幼儿园及小学附设幼儿园（学前班）每生每年742元。民办幼儿园为每生每年508元。〔9〕
（四）山西长治县
1.地区情况
长治县地处山西省东南部，为人口密集县份，辖6镇5乡。县内煤炭储量34亿吨以上。2012年全县生产总值为185亿元，全县财政总收入为57.3亿元，农民人均纯收入为11200元，城镇居民可支配收入为21400元。〔10〕县内有幼儿园75所，其中县城有公办幼儿园3所，民办幼儿园2所，农村有公办幼儿园44所，民办幼儿园26所，还有小学附设学前班49个,未注册幼儿园6所。〔11〕
2.免费教育政策
长治县从2012年9月1日起，全面实施从幼儿园到高中的15年免费教育，5万名学生受益。凡户籍在长治县的3~5周岁幼儿，无论在公办幼儿园还是民办幼儿园，均可享受3年免费学前教育。免费项目包括管理费、保教费、保健费、教学资料费，免费标准为：市级一类幼儿园每生每月260元，市级二类幼儿园每生每月180元，市级三类幼儿园每生每月110元，市级四类幼儿园每生每月60元，小学附设学前班免费标准同市级四类幼儿园，并免教材费每生每学期27元。目前全县在园幼儿11418名，一学年免除的费用共计1620万元。〔12〕
三、分析与讨论
（一）免费对象及免费程度
1.免费对象
除山西长治县基本做到户籍幼儿无论公办、民办一律免费外，其他3县市的免费幼儿教育政策主要面向公办园幼儿，并不面向全部户籍幼儿。
2.免费程度
陕西、山西两省四县市官方核准的幼儿园收费项目包括管理费、保教费、保健费、教学资料费、伙食费。山西长治县所有户籍幼儿除了需要按月交纳伙食费外，其他费用全免。山西左云县公办园的幼儿也类似山西长治县的户籍幼儿。陕西榆林市和宁陕县两地免除的是保教费，家长还需交纳其他费用。此外，陕西省两县市是按省一类园标准统一发放补贴的，而山西左云县实施的则是差别对待政策，即公办幼儿园费用全部由政府承担，而民办幼儿园只补助保教费、保健费、教学资料费。
（二）可进入性、可支付性、可问责性和可持续性
就可进入性而言，除山西长治县外，其他三地免的只是在公办幼儿园就读的幼儿的保教费等，对在民办幼儿园就读的幼儿是给予补贴，家长还需补足差额。这令数量并不多的公办幼儿园面临更大的接收幼儿入园压力。以榆林二幼为例。作为省级示范幼儿园，该园目前在园幼儿500多名，所有能利用的房间都改成了活动室，也仍然一位难求。〔13〕因为教育质量较高且保教费全免，全市家长都想把孩子送进榆林二幼。那么，谁能入二幼？谁不能入二幼？目前尚缺少一个公开、公平、公正的招生机制。此外，神木县因为率先在榆林地区实行了免费教育，对周边区县产生了强烈吸引力，结果全县2万名在园幼儿中竟有三分之一来自外地，并出现县城饱和化、基层空心化现象。幼儿跟随父母进城上学，乡村幼儿园大量关闭。既然哪里都免费，家长当然会尽量送孩子去条件更好、教育质量更高的县城幼儿园。不经意间，免费幼儿教育政策推动了农村人口城镇化的进程。由此可见，没有数量足够、质量均衡的公办幼儿园，没有科学合理的学位分配机制，只是免除公办幼儿园保教费用的幼儿教育政策反而有可能削弱可进入性程度，影响社会改革进程，也无法从根本上解决教育不公平问题。就可支付性而言，除了山西长治县彻底解决了所有户籍幼儿的费用支付问题外，其他三地都只是部分解决了公办园幼儿的费用支付问题，对民办园幼儿则是发放部分补贴。众所周知，就现状而言，我国大部分县级地区民办幼儿园居多，公办幼儿园数量普遍不足。以榆林北部的贫困县绥德为例，迄今为止城区没有公办幼儿园，民办幼儿园有6所。又以榆阳区为例，全区公办幼儿园只有3所，民办幼儿园有154所，且民办幼儿园收费颇高。例如，大风车幼儿园（尚郡园）在榆阳区算中上等级的幼儿园，每年的保教费高达9600元，政府每年补贴给每位幼儿的900元不到其保教费的十分之一，远未能解决幼儿家庭的可支付问题。这背后还隐藏有财政投入效率与教育公平问题：是不是无论贫富，每位幼儿都需要这笔补助款？是不是无论公办幼儿园还是民办幼儿园，政府都应该一视同仁地发放补贴？研究者认为，内地幼儿教育的发展现状决定了免费幼儿教育政策必须增加公办幼儿园的数量及其覆盖面，政策要向普惠性幼儿园倾斜，以真正服务于更需要得到免费幼儿教育的人群。就可问责性而言，四地均没有为免费幼儿教育政策建立相应的科学合理的绩效管理和问责机制。政府的职责不仅仅只是解决经费问题，更重要的是监管教育质量。
目前，四县市对免费教育经费使用的监督、幼儿园的教育质量和管理绩效评估等，都没有具体周详的措施。四县市农村地区严重缺乏合格的幼儿园教师，幼儿园大半是民办的，从教人员的素质参差不齐，教育质量差异极大。民办幼儿园教师待遇也偏低。政府财政投入的增加并没有自然而然地带来教育质量和管理效率的提高，免费幼儿教育政策必须同教师培养与培训、教师待遇提高、幼儿园监管等相关政策相互配合，才能实现幼儿教育量的普及和质的提高。可见，财政投入只停留在免保教费上是不够的，应该同时加大对教师专业发展和幼儿园质量监管的投入。就可持续性而言，除了陕西宁陕县外，其他三地都是能源型城市。现阶段，煤炭价格高，地方经济收入高，政府有能力实施免费幼儿教育政策。不过，煤炭资源枯竭后政府陷入财政困境、城市经济衰退的例子也很多。三地政府应该寻找更为坚实、持久的财政来源。而在攀比和从众心理的双重驱动下，周边贫困县市即使不具备相关财政条件，也不得不推行15年免费教育的现状更加令人担忧。例如，宁陕县竟然拿出近40%的县财政收入办免费教育，其勇气固然可嘉，但政策的可持续性却令人担忧。事实上，根据我国普及九年制义务教育的经验，对于农村地区尤其是中西部贫困农村地区来说，单纯以县为主的教育财政投入是很难维持的。研究者认为，幼儿教育经费可以参照“两免一补”的农村“普九”政策，根据省、市、县的具体财政状况，有层次、有差别地由中央、省、市对东部、中部、西部的县（市、区）进行补贴和中央转移支付，从而在根本上解决可持续性问题。
四、结论与建议
在分析上述四个案例后，我们发现，这些地区现行的15年免费教育政策大都得益于煤炭经济的支持。四个案例中，有三个是富裕的煤炭之乡。近十年煤炭价格疯涨，县级政府财政收入暴增，这些县级政府在消弥财政盈余、解决民生问题和创造政绩的三重冲动下，选择推行15年免费教育。然而，深入分析后发现，除山西长治县外，其他三地并不是全免费，而是局部免费。在幼儿教育尚未纳入义务教育体系的情况下，地方政府率先推行免费幼儿教育政策，虽然可赢得一时的掌声，但若不从根本上解决幼儿教育的性质和地位问题，那幼儿教育的可进入性、可支付性、可问责性和可持续性问题是很难从根本上得到解决的。总之，目前一些地方的免费幼儿教育政策只是部分解决了幼儿教育的“温饱”问题，尚未解决“吃得好”的质量问题。研究者认为，实施免费幼儿教育政策，宜选择如下策略：一是走“农村包围城市”道路，优先考虑在农村地区实施一年学前义务教育，由中央或省统筹，加大中央、省、市财政对中西部欠发达地区县级财政的补贴和转移支付力度。二是增加公办幼儿园数量，拓宽公办幼儿园覆盖面。三是加强对民办幼儿园的经费投入和财政管理。四是改善幼儿园教师待遇，大力建设农村幼儿园教师队伍，做好在职培训。五是普及学前三年教育的学券制，促使公办、民办幼儿园在同一条件下公平竞争，促进双方共同发展。当然，上述四县市的改革经验对未来的政策制定具有宝贵的参考价值。建议教育部及相关政策研究部门对这些县市进行深入调研，以完善相关配套政策，真正推动幼儿教育发展。
作者：李辉 王丹 单位：香港大学教育学院