一、十年农村教育政策进展
（一）教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》等系列政策极大促进了农村义务教育的发展
2005年5月，教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》分6个部分，要求各地把均衡发展作为实现“两基”之后义务教育发展的一项重要任务，并对缩小校际差距、加强农村和城镇薄弱学校教师队伍、提升教育质量、保障弱势群体受教育等方面提出了要求。《意见》强调以区域推进为重点，优先解决好县域义务教育均衡发展问题，把工作重心聚焦到“办好每一所学校和关注每一个孩子健康成长”上，并特别提出“建立监测评估体系”等措施，以切实推进各地义务教育的均衡发展。2006年，《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）修订后由全国人大常委会颁布，对保障农村地区实施义务教育提出了法律要求，并强调国务院和县级以上地方人民政府“应当合理配置教育资源，改善薄弱学校的办学条件，保障农村地区、民族地区实施义务教育”，规定国家应“将义务教育全面纳入财政保障范围，扶持农村地区、民族地区义务教育……重点向农村地区、边远地区、贫困地区和民族地区倾斜”，从而明晰了各级人民政府保障农村义务教育的责任和法律要求。
2010年，教育部下发《关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》；同年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）提出，到2020年基本实现区域内义务教育均衡发展，以及缩小教育发展校际、城乡和区域差距的具体思路和办法。仅仅两年后，国务院《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（2012），进一步明确了未来推进义务教育均衡发展的指导思想，提出了切实缩小校际差距，加快缩小城乡差距，努力缩小区域差距的基本目标，进一步明确了“总体规划、统筹城乡、因地制宜、分类指导、分步实施”的基本策略。众所周知，农村教育在义务教育体系中比例最大，涉及层面最广泛，位置最基础也最为重要。十年中，国家关于义务教育均衡发展的教育政策形成较为完整的系统，对完善农村教育体系产生了巨大作用。从《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》（2005）第一次将“均衡”作为义务教育发展的指导思想和发展方向，以及党的十七大在政治报告中提出“义务教育均衡发展”思想以来，国家连续出台一系列政策并修改了《义务教育法》，义务教育均衡发展被逐渐提升为国家战略，上升为国家意志，成为我国在新的历史时期教育发展的战略方针。这些文件一是厘清了责任主体，把促进义务教育均衡发展上升为各级政府的法定义务；二是制定了提高农村教育经费、改善办学条件、提升教师队伍等义务教育均衡发展的保障措施；三是实行“省级统筹，以县为主”的管理方式，极大推动了农村义务教育事业的健康发展、均衡发展。这一系列政策凸显了国家对相对薄弱的农村义务教育的高度关切，为不同时期义务教育，特别是农村义务教育发展明确了任务、指明了方向，促进了农村教育的整体发展。
（二）《教育规划纲要》把农村教育摆在重要位置，引领农村教育改革纵深发展
2010年，中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，对教育改革和发展做了系统分析和全面部署。在《教育规划纲要》中，农村教育占据了重要的部分，全文出现“农村”、“西部地区”、“城乡”等涉农关键词50余处，反映出《教育规划纲要》对农村教育的关注。《教育规划纲要》关于农村教育的专项内容，主要集中在“发展任务”和“保障措施”两大部分。在“发展任务”部分，农村教育的重点集中在学前教育、职业教育两个领域；在“保障措施”部分，也有多处涉及农村教育的内容，且均以“重点”呈现，如提出“重点发展农村学前教育”、“以农村教师为重点，对化解农村义务教育学校债务，加大农村、边远贫困地区、民族地区教育投入等倾斜政策”等。另外，《教育规划纲要》还对农村教育的突出问题进行了专项安排，如重点资助“农村家庭困难学生接受教育”、加强“农村学校信息基础建设、继续推进“农村中小学远程教育”，并安排了侧重农村教育的“义务教育学校标准化建设”、“义务教育教师队伍建设工程”、“重大项目和改革试点”等项目，此外还对“农村学校寄宿设施”、“改善留守儿童寄宿条件”等提出了针对性的要求。《教育规划纲要》是继《意见》之后对农村教育整体发展和改革最重要的综合性政策文献，对农村教育的改革与发展做了更高层次的安排与谋划，对农村学前教育、职业教育以及农村教师等农村教育中的薄弱环节和重要领域做出了重点安排。《教育规划纲要》强化了“大力发展农村教育”的政策方向，对于实现教育公平、提升农村教育质量具有里程碑意义。
（三）十年中出台的其他政策持续关注农村教育，形成具体政策支持体系
1.党和国家若干宏观涉农政策为农村教育
改革发展提供了强有力的指导中央“一号文件”持续关注“三农问题”对农村教育政策产生重大影响。十六大以来，2004年至2012年连续出台指导“三农”工作的中央“一号文件”，强农惠农政策得到空前重视。十年“一号文件”的共同之处在于：党和国家把解决“三农”问题作为关系事业发展全局的“重中之重”，每一次都把农村教育放在解决“三农”问题、实现小康社会的大局中来谋划。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（2008）作为推动农村改革发展的纲领性文件，将加快包括教育在内的农村公共事业发展确定为主要任务之一。“一号文件”等国家政策，为农村教育政策制定与落实营造了良好的社会氛围，提供了强大的支持条件。
2.“两基”系列政策有效提升了农村教育薄弱领域
为确保了“两基”的全面普及与难点突破，2003年国家开始实施《西部地区“两基”攻坚计划》。“两基”政策推进难点在农村，西部攻坚计划主要针对西部地区自然条件差、经济发展滞后、教育基础薄弱的农村县区。围绕计划，国家相继出台、实施了一系列涉及农村教育的政策工程，如“中西部农村初中校舍改造工程”、“农村寄宿制学校建设工程”、“中西部特殊教育学校建设工程”、“全国中小学校舍安全工程”、“农村义务教育薄弱学校改造计划”、“边远艰苦地区农村教师周转宿舍计划”、“农村中小学远程教育工程”及“农村义务教育学校教师特岗计划”等，不仅很好地推进了“两基”攻坚的重点，保证“两基”攻坚目标全面完成，也极大推动了农村地区教育发展。
3.“义务教育”系列政策构建了农村义务教育的保障、支持体系
十年中，除“两基”政策持续实施之外，国家还针对农村义务教育制定了全面保障与支持政策。从2003年开始，国家对中西部农村地区义务教育阶段家庭经济困难学生，实施免杂费、免费提供教科书、补助住宿生活费的“两免一补”政策；同年，国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，全面部署了进城农民工子女接受义务教育的工作，形成了“以流入地政府管理为主，以全日制公立学校接收为主”的“两为主”原则，逐步完善了进城务工农民工子女获取义务教育的保证制度和机制；2005年，教育部将农村义务教育全面纳入了财政保障范围；2011年，国务院办公厅《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》规定，从2011年秋季学期起针对集中特困地区的2600万农村学生给予营养膳食补助；2012年，国务院办公厅颁布《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，对布局调整中出现的“交通安全隐患增加、学生家庭经济负担加重以及城镇学校班额过大”等问题提出了调整意见。
4.农村教师政策聚焦农村教育质量整体提升的关键点
农村教师是决定农村教育质量的关键因素，在最近十年中，农村教师问题得到了前所未有的重视，国家出台的教育政策有很多涉及农村教师的内容。2006年，教育部、财政部等部门联合下发《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》，启动实施“特岗计划”，公开招募高校毕业生到农村义务教育阶段学校任教；2010年，教育部、财政部联合实施“中小学教师部级培训计划”，采取置换脱产研修、短期集中培训、远程培训等方式，对农村教师实施大规模培训；2012年，教育部会同五部委联合下发《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》，把农村义务教育教师队伍建设作为一项重大而紧迫的战略任务，下大力气补齐“短板”，力图从根本上“解决农村教育发展的突出问题”。
5.农村教育政策重点领域逐步向农村职业教育、成人教育延伸
国家高度重视农村职业和成人教育，实施了若干重要政策。除了国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》（2003）、《国务院关于大力发展职业教育的决定》（2005）、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（2008）、《教育规划纲要》（2010）等综合性教育政策涉及到农村职业教育、成人教育之外，教育部《关于进一步加强农村成人教育的若干意见》（2002）、教育部《关于印发农村劳动力转移培训计划的通知》（2004）、教育部《关于实施农村实用技术培训计划的意见》（2005）、国务院《关于解决农民工问题的若干意见》（2006）、教育部《关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》（2009）、国务院办公厅《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》（2010），特别是2011年教育部等九部门联合下发的《关于加快发展面向农村的职业教育的意见》，强调了进一步明确农村职业教育改革发展的目标任务，提出了深化农村职业教育改革创新，提升农村职业教育以支撑现代农业发展的思路。十年中，国家多项涉及农村职成教育的政策大大加强了农村职业教育、成人教育的地位，集中解决了一批薄弱问题，完善和充实了农村教育的政策体系。
二、十年农村教育政策分析
过去的十年，是农村教育政策体系完善的黄金时期，农村教育政策经历了逐步丰富、渐次落实的过程。在已有政策框架下，特别是在改革开放以来教育政策的基础上，农村教育政策体系经历十年的重点发展，逐步趋于完整，形成了完备的政策体系系统。
（一）政策体系趋于完善，农村教育政策勾勒出农村教育改革与发展的宏大格局
任何领域的教育政策，都不是孤立存在的，而是作为一个系统存在，构成一个完整的体系。十年中我国农村政策体系进一步完善，相关教育政策的配套愈发健全和完整。一是整体性加强。农村教育政策体系趋于完善的首要标志是其整体性增强。政策体系的整体性，集中反映了体系与单项农村教育政策的关系。十年中，相关农村教育政策大量出台，几乎涉及到了农村教育的各阶段、各层次和各环节。这些具体政策“指向农村教育的多层次、多类别以及综合性、协同性发展，也指向城乡教育的统筹发展与均衡发展”。同时，各层次、各类别的农村教育政策相互作用、相互联系，对农村教育改革与发展发挥着综合作用。近年来国家对农村教育发展的政策支持，完成了由财力向人力、技术等方面的配套支持。如在经费支持政策方面，十年中，国家加大了对农村地区尤其是贫困农村地区转移支付的力度、农村义务教育免费政策的实施，对农村职业中学学生普遍实施学费补助和对普通高中家庭困难学生实行补助、拨付专项资金支持农村劳动力转移培训和农村实用人才培训等，此外还包括农村教师培养、城乡校长、教师交流机制等人力支持政策以及农村教育信息化等技术支持政策等。各方面、各层次的教育政策配套相继出台以及各具体政策之间的协调呼应，极大增强了体系的整体性。结构体系的优化在很大程度上防止了政策之间的相互错位、甚至冲突的情况，农村教育政策体系体现了较好的整体功能。二是层次性凸显。所有较为复杂的教育政策体系均为分级分层控制。毫无疑问，十年内各级颁发的农村教育政策无论在影响范围、作用大小上都是有一定差异的。如《关于进一步加强农村教育工作的决定》（2003）作为农村教育发展的纲领性文件，由国务院，全面涉及到了农村教育的方方面面，成为十年来农村教育发展的基本政策。在《决定》总体原则指导和要求下，几乎所有的省市都制定了一系列具体政策，把《决定》的政策目标和要求逐层分解，形成上下有序的政策系列。十年来，义务教育均衡发展政策也凸显了政策层次性。2006年《义务教育法》修订，从法律上保障了农村地区义务教育的实施。教育主管部门的连续政策文件、各有侧重的重点突破的工程以及各地的探索改革，分层完善了政策结构。总之，各级农村教育政策保持了目标方向的一致性，体系组合秩序严谨，显示了较高的效率。另外，十年中农村教育政策发展保持了较高的稳定性和有序性。党的十六大以来，以《决定》（2003）为基本政策，农村教育政策的构建，始终立足于全面建设小康社会的大局，明确了农村教育作为教育工作重中之重的战略地位，把“普及和巩固九年义务教育”作为农村教育的重点，围绕“服务三农、促进三农问题的解决”，实施城乡统筹战略，极大促进了农村教育的改革与发展。相关文件与政策体现了持续性，政策实施方向呈现了一致性，不仅延续了农村教育快速发展的良好势头，也为后续的教育政策建设奠定良好基础。农村教育政策体系纵向一致、横向协同的良好关系，使得政策效果得到了社会各界认可，实现了较大的增益值，保证了政策体系向更高层次的有序状态演进。
（二）有机融入到“社会主义新农村建设”的大环境中，农村教育政策成为我国教育政策重点领域
农村教育的发展离不开良好的政策大环境，我国农村教育政策体系的完善有着深刻的社会背景。过去十年中，党和国家提出了一系列重大发展政策，为农村教育提供了宏大的政策环境，加速了农村教育政策体系的完善，促动和引领了农村教育改革的稳步推进。党的十六大提出了“全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化”的战略目标；党的十六届五中全会通过的《十一五规划纲要建议》（2005）中把“建设社会主义新农村”作为现代进程中的重大历史任务；党的十七大进一步提出“统筹城乡发展”推进社会主义新农村建设的政策思路；党的十七届三中全会要求“把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局”作为推进农村改革发展的根本要求，并提出“把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡区域协调发展”。党和国家的宏观政策，为农村教育政策的实施创设了十分有利的环境条件，奠定了坚实的政策基础。党和国家高度重视农村教育也直接促动了农村教育政策的完善。这一时期，党的十六大、十七大关于小康社会建设、新农村建设等指向农村的重要政策目标、要求和措施为农村教育发展奠定了基础，为农村教育发展指明了方向；党和国家把农村教育工作作为建设社会主义新农村的重要切入点，在政策上予以重点关注，推动了一系列农村教育新政策的出台。过去十年中，农村教育政策在整个教育政策体系中比值大、分量重、位置显著，凸显了农村教育重中之重的位置和优先发展的原则；在此期间，国家颁发农村教育政策层次高，目标明确，农村教育的的保障、扶持及改革力度持续加大。这十年中，农村教育政策迭出，频率高、数量多，标志着农村教育相关领域受到了持续关注。从2003年到2012年，教育部十年工作要点始终把农村教育作为工作的重点，工作要点年均提及“农村教育”及相关关键词达20余次，真实反映了农村教育在全国教育战略布局中的重要地位。农村教育政策制定、实施成为了这一时期国家教育政策建设的重点领域。
（三）经历动态调整，农村教育政策强化了对农村教育改革的引领，指引了农村教育发展方向
十年中，我国教育发展迅速，农村教育及其周边的社会背景发生了深刻变化。农村教育政策既是以往教育政策过程的延续，也是面对新情况适时调整的产物，时刻处于动态创新、不断完善的过程中。在此期间，农村教育政策体系在调整中完善、在调整中充实、在调整中优化。在保持稳定性的基础上，国家农村教育政策一直与时俱进，实现了动态调控中的稳定发展。在此期间，我国多项农村教育具体政策在总体方向不变的大前提下，在政策目标、内容或落实方式等方面有所调整。前半段时期，在全面兼顾农村教育体系建设的同时，农村教育政策高度重视义务教育领域，自始至终把普及教育，尤其是普及九年制义务教育作为农村教育发展的重中之重，作为国家教育发展的战略重点。而在义务教育在全面普及后，国家适时将工作重点转移到推进均衡发展上，义务教育政策瞄准了更高的目标，在农村教育多个重点领域、薄弱环节，教育政策都做出了调整，如进一步深化农村义务教育管理体制改革，提升农村中小学教师队伍素质，提高农民科学文化素质，培育有文化、懂技术、会经营的新型农民等。党和国家在原“三教统筹”政策基础上，推出并实施了“统筹城乡发展”。20世纪80年代国家曾大力倡导的“三教统筹”较好地促进了农村教育整体协调发展，党的十六届三中全会提出“统筹城乡发展”后，国家把农村教育的侧重点转向城乡统筹问题上，提出了“城乡教育一体化”的政策目标。除此之外，农村学校布局在十年中也经历了反复调整的过程，政策目标更加明确，思路更加清晰，保证了农村教育持续发展。
（四）规范性水平提升，农村教育政策制定、执行过程效果明显
任何教育政策都是一个过程，其中包含政策制定与执行两个基本环节。农村教育政策过程的演进，首先表现为农村教育政策制定是一个动态完善的过程。十年中，农村教育政策内容重点突出，形成全面兼顾农村教育各领域的政策框架。其中，影响最大且贯穿始终的“两基”政策全面提升了农村教育水平，实现了历史性的突破；农村义务教育政策确定了“以县为主”义务教育管理体制，建立了义务教育保障新机制，实施了农民工子女的“两为主”的平等对待政策，使农村义务教育得到极大加强，教育公平、教育质量水平都得到极大提升。农村普通高中教育先后提出“普及高中阶段教育”、“扩大农村优质高中资源”、“普职协调发展”以及“多样化发展”的政策目标；农村基础教育则以《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004-2007年）》（2004）中“农村寄宿制学校建设工程”启动及“农村基础教育课程改革”、“农村教师特色岗位计划”等政策提出为标志，开始关注农村教育领域的细节和难点问题，政策的科学性、实践性“较改革之初有了显著的进步”；农村职业教育、成人教育在坚持服务三农的政策指向基础上，制定实施了“农村实用人才培训工程”和“劳动力转移培训工程”，继续强化了农科教统筹的政策引领；农村学前教育也提出了“普及学前一年教育”的政策目标，采取强化措施加快了农村学前教育普及的进程。
政策执行是政策制定者“透过政策目标的设定与行动纲领的规划，希望贯彻实施，发生政策的正面效果”，过去十年农村教育政策的落实也呈现了规范顺畅的良好局面。十年中，农村教育政策执行机制全面完善，政策主体日趋明确。在国家统筹下，地方各级人民政府均制定了农村教育发展和改革的地方政策，健全了农村教育工作领导责任制，把农村教育全面列入了议事日程；加强了各地统筹协调，组织实施了各项重点政策落实的配套措施，并及时针对落实中的突出问题提出了调整方案；教育部先后与绝大多数省市签署义务教育均衡发展备忘录，构建起了中央与地方政府共同推进义务教育均衡发展的机制；各地推进“农科教结合”，形成政府统筹、分工协作、齐抓共管的农村教育工作机制；加强了对农村教育的督导评估，“将督导评估的结果作为考核领导干部政绩的重要内容和进行表彰奖励或责任追究的重要依据”。总之，在过去的十年，农村教育政策的落实扎实有序，有所创新。总的来说，农村教育改革目标是通过农村教育政策具体体现和实现的。一是农村教育政策过程注重全面改革，综合推进。总体来看，农村教育改革实行了自上而下的政策模式。国家层面整体谋划、顶层设计，出台综合性政策文件，再实施重点突破，持续深入。如农村义务教育政策，国务院首先颁布《关于基础教育改革与发展的决定》（2001），明确“以县为主”的管理体制，随即提出义务教育经费的保障新机制，同时提出教师素质提升的目标，逐步朝着义务教育均衡发展的目标策略。二是国家教育政策得到了各级地方教育政策积极呼应。各项农村教育政策出台后，其执行主要依靠地方教育管理部门的政策执行。
“地方教育行政部门执行上级政策时，必须对上级政策精神实施政策‘再制定’”。如为了落实《决定》，教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》（2004），提出“重点推进农村教育发展与改革”的政策目标，提出了“深化农村教育综合改革、落实以县为主管理体制、加强中小学教师队伍建设”等多项具体落实措施。国家重要农村教育政策出台后，全国各省、市、县结合区域实际，都颁布实施了与之配套的地方政策措施，引领和推动了全国农村教育改革的改革和发展。三是系列工程重点推进。针对农村教育发展中的重点问题与突出矛盾，国家采取了实施专项工程、计划予以重点突破的政策落实方式，集中精力，逐一突破，实现不同时期的政策目标。如上文提及的十年中“两基”攻坚计划、“农村中小学危房改造工程”等十几项重点工程。总之，在过去十年，农村教育政策过程完整规范，政策制定、执行均有所创新，地方政策配合有力，根据各地农村教育不同情况和条件，因地制宜，农村教育政策体系具有较好的适应性与适切性，农村教育政策效果良好，政策目标逐步实现，农村教育发展迅速。
（五）适应新的历史时期“城镇化快速发展”的新要求，农村教育政策需要进一步充实和优化
近年来，随着城镇化发展呈现加速的态势，我国农村教育出现了前所未有的新情况、新问题。城镇化过程中，农村教育规模、形态等发生较大变化，突出表现在农村地区学龄人口减少，各级各类学生向城市流动日趋频繁；农村学校不同程度萎缩，办学条件改善步伐放缓，教师队伍受到冲击，教育质量提升受阻等等。这些问题相互关联，构成了新形势下农村教育的新特征，也使得农村教育改革和发展面临新问题，对农村教育政策优化提出了新的要求。对此，各级教育政策须坚持“把农村教育作为教育工作重中之重”的地位，不错位、不动摇，深化认识农村教育发展的战略意义，进一步落实“推进农村各类教育协调发展、加大农村教育投入、创新农村教育管理体制，造就高水平教师队伍”等政策要求；农村教育政策制定与落实，要把重点放在补齐差距、弥补薄弱，确保城乡一体化发展、均衡发展的宏大政策目标实现上；应探索形成“以城带乡、城乡一体”的区域教育发展新格局，探索城乡互补的新机制；要对已经形成的区域教育规划作出必要调整，坚决摒弃“去农”、“离农”的倾向，突出一体化发展总体思路，在实现一体化过程中，需要遵循“就近入学”的基本原则，合理规划城镇化背景下农村学校布局；引领农村教育改革再深入，对农村教育发展的关键领域、薄弱环节实施政策再倾斜，进一步大力完善办学条件，补足农村教育发展的“短板”，提升农村教育质量；还要深化农村地区教育综合改革，切实强化教育服务“三农”功能，加强乡镇学校建设，强化发展涉农职业教育，广泛培养农村实用人才。总之，十年来我国农村教育取得了大发展，农村教育政策的作用有目共睹。可以说，农村教育政策的进展与农村教育改革与发展的巨大成就相辅相成。未来农村教育政策，政策体系理应更加完善、更加丰富、更加细化、更加有针对性，政策之间应更加协调；政策过程的运行，除了需进一步优化农村教育政策制定，加强政策方案可行性论证，还需加大政策执行力度，完善教育政策评估机制，并适时做好政策调整，使农村教育政策在农村教育改革和发展中发挥更大效益。
作者：杨润勇 单位：中国教育科学研究院