一、农民用水协会的发展历程
农民用水协会在我国最早可追溯至古代农业社会。作为传统的农业大国,在我国曾存在由乡绅、乡民、族长、族人建立起的正式或非正式跨村界水管自治组织。建国后,传统水管组织不复存在,农田水利工程建设、水资源分配等功能转移到和生产队手中。其后,家庭联产承包制带来农户分散经营,使得农民用水无序、农田水利设施老化等现象普遍存在。在此背景下,重建农村水管组织就成为亟待解决的现实问题。20世纪80年代中期世界范围内兴起了一场旨在通过转嫁用水责任和权利来减轻政府负担、提高灌溉效率的灌溉管理体制改革浪潮。这一历史背景下,湖北漳河灌区依托世行贷款于1995年成立了我国第一个农民用水协会———红庙支渠用水者协会。此后,农民用水协会在水利部等部门的联合推动下,在全国范围内迅速普及。据水利部农水司统计数据显示,截至2009年10月全国成立用水协会52700多个,管理灌溉面积1353多万hm2,占全国农田有效灌溉面积的23%,其中20600个协会已在民政部门注册登记。
关于农民用水协会发展历程,水利部副部长翟浩辉曾在全国农民用水协会工作经验交流会上将其大致分为探索阶段(20世纪90年代初期至中期)、试点阶段(20世纪90年代末至21世纪初期)、推广阶段(2002年后)[3]。农民用水协会在其发展过程中具有明显的政府主导和规范的特征。如2002年7月湖北省荆门市出台全国第一个用水协会的地方法规文件《荆门市农民用水者协会管理暂行办法》[4]。同年9月国务院办公厅转发《水利工程管理体制改革实施意见》,提出“要探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制”[5]。2005年水利部、国家发展改革委、民政部等三部委《关于加强农民用水户协会建设的意见》[6]。2006年7月三部委又联合在新疆召开了全国农民用水户协会工作经验交流会[7]。同年10月水利部农水司在湖北省宜昌市举办中国-西班牙合作中型灌区农民用水户协会培训班[8],标志着重点中型灌区的农民用水协会建设工作全面展开。2007年中央一号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确要求推广农民用水户协会参与灌溉管理的做法[9]。2009年10月农民用水户协会高效运行专题研讨会在京举行[10]。2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出要大力发展农民用水户合作组织[11]。
由此可见,农民用水协会经过10多年的试点、推广和发展,已经迅速普及成为我国基层水利管理体制中的一个重要组成部分。与此同时,随着农民用水协会的大规模普及和深入探索,农民用水协会自身运行问题及其社会影响也在引起学界日益广泛的关注。
二、农民用水协会研究回顾
研究人员主要围绕农民用水协会的概念、特征、地位、分类、运行机制、作用、存在问题与对策等内容展开了广泛研究。
1.基础研究
(1)农民用水协会的概念。概念界定是从事社会研究的基础。对于农民用水协会的概念,有的研究人员侧重于从组织运行机制与管理职责的角度予以界定。如苏孝陆将其定义为“管理层由用水户民主选举产生,实行民主管理,负责辖区内的工程管理维护、与供水单位签订供用水合同并向全体用水户配水的具有法人地位的农民用水合作组织”[12]。有的研究人员侧重于从组织边界的角度界定。如李友生等界定为“按水文边界(支渠或斗渠),由渠系内的用水户共同参与组成的一个有法人地位的社团组织”[13]。丁平界定为同一小型农村水利工程或大中型灌区同一支、斗渠灌溉范围内收益农户,在志愿的原则下,通过民主方式组建、依法成立的具有独立法人地位的非营利性的农民用水合作组织[14]。
(2)农民用水协会的特征。刘其武认为漳河灌区农民用水协会具有独立性、公共性、非营利性、经济自立性4个特征[1]。张陆彪等指出农民用水协会呈现按照市场机制进行商品水的交易、农民用水户参与灌排区管理、具有明确法人地位、用水户协会与农村经济发展良性互动4个明显特征[15]。杨海燕等指出农民用水协会的主要特征有以下5个方面:不改变成员的财产所有权关系;退社自由;专业性强;民办、民营、民受益;以水文边界为界限开展服务与合作[16]。
(3)农民用水协会的地位。冯广志认为成立具有法人地位的、性质明确的农民用水协会,既是开展用水户参与灌溉管理改革试点的基本要求和目标,也是参与式灌溉管理的主要内容[17]。苏孝陆进一步指出,农民用水协会不仅是参与式灌溉管理的基本形式,也是中国灌区水市场不可缺少的主体形式[12]。王雷等则指出农民用水协会在实践中扮演的角色更多地是参与者和监督者,而非组织者和管理者[18]。
(4)农民用水协会的分类。研究人员从资源条件、所有制、运行机制等方面对农民用水协会进行了分类。如王雷等依据动力来源将农民用水协会分为世界银行模式和其他模式,并从形式、体制、运行、管理等方面细致比较了2种类型用水协会的异同[18]。胡?琳等根据所有制形式、资源依托形式等,将北京市村级农民用水者协会划分为蔡家甸模式、蔡家洼模式、后焦家坞模式、庄头峪模式、平谷峨眉山村模式5种类型[19]。徐成波在进一步的研究中,以水资源条件为划分标准将农民用水协会划分为水资源依赖型、水资源自给型和水资源补充型3种类型;以农业水费构成类型为划分标准将用水户协会分成“两费制”和“协会综合水费制”两类[20]。
2.运行机制研究
(1)动力机制研究。对于农民用水协会的动力机制,有些研究者倾向于从制度规范、社会资本的角度予以研究。李琼等提出以协会的组织和契约性规则为正式制度,结合互惠合作为核心的群体规范等非正式制度共同构成“管水协会”的集体行动机制[21]。罗兴佐在运用制度分析的方法比较税费改革前后农田水利的制度供给后提出,由于社区组织资源不足,市场化及农民用水协会只能解决那些可以排他、共同享有的收费水利供给难题[22]。也有些研究者倾向于从组织运作形式来研究农民用水协会的动力机制。如周玉玺等从组织运行效率的角度出发,比较了以水利合作社和用水协会为组织载体的农民自主协商灌溉制度与完全市场制度、政府集权制度的运行机制[23]。在农民自主协商灌溉管理制度中,农民通过一直参与规则起草、不断设计有效规则、自主选择监督管理人员等活动,增强了合作的积极性。
(2)内部合作机制。农民用水协会的自组织性决定了农民的内部合作机制是农民用水协会运作机制的重要内容。学界主要结合公共选择理论、集团理论、博弈论等理论对农民用水协会运行过程中的农民合作状况作了细致研究。贺雪峰、吴理财从农民的公正观、生活境遇入手解读了农民在参与用水协会过程中的行动逻辑[24-25];董磊明从农民工生产生活状况、外在制度、体制对村庄影响的角度探讨了用水协会运作困境的原因[26];罗兴佐则通过分析农民合作类型与基础揭示了农民关于用水协会行为的合作精神[27]。其后,贺雪峰等又从农村公共物品供给均衡的角度指出农民用水协会是农民出资最少、最理想的农村灌溉用水方式,但必须满足以下条件:小规模群体;具有强大向心力和道德感;惩罚机制健全;稳定预期;低流动性,并进一步指出农民用水协会的理想状态几乎不存在,农村公共物品的供给需要有强制力[28]。胡振鹏等通过剖析一个百年不衰的农民水利协会,用重复博弈理论研究了农村社会化服务组织形成条件和合作机制。他们认为,需要凭借民主管理、处事公平、管理者的奉献精神来提高农民合作意识和凝聚力[29]。
3.作用研究
研究人员从经济、社会、政治等诸多方面对农民用水协会的作用作了大量经验归纳研究。如刘其武根据漳河灌区实践经验,认为农民用水协会的建立带来了主动投入效应、自我管理效应、减负效应、市场效应4个方面的益处[1]。伏新礼认为农民用水协会的主要功能有增强农民的民主管理和民主决策意识,提高水费计收及用水管理的透明度,精简管理人员,促进节约用水,减轻农民负担[30]。高凤便等指出农民用水协会的运行效果主要体现在降低灌溉成本,加大支、斗渠及以下田间工程的投入,减少行政干预,增强基层水管工作能力[31]。陈菁等运用关系链理论来分析农民用水协会作用后得出如下结论:农民用水合作组织的存在使得农村水利的水管理形态(纵向关系)和利用形态(横向关系)得以实现,并呈现自治-协同性,建设农民用水合作组织是农村水利管理发展方向[32]。杜秀文等在分析灌区管理制度变迁时指出,对于无法明确主体的“共享产权”,农民用水协会可以通过约束用水户不当行为,降低监督费用,减少制度成本[33]。杨海燕等指出农民用水协会具有组织功能、中介功能、载体功能、服务功能[34]。周志轩等在分析宁夏农民用水协会参与灌区管理情况后,将农民用水协会在灌区管理中的作用归纳为理顺用水管理体制、改进田间工程管理、维持灌溉秩序、加快水费收缴进度[35]。宋力等以江苏赣榆县灌区用水农民用水者协会实践为例,指出农民用水协会的主要成效有:理顺用水管理体制,节约灌溉水量,提高水费收缴率;拓宽工程建设资金来源渠道,改善农村面貌;提高农民的民主决策意识,民主管理能力增强;规范用水秩序,提高灌溉效益[36]。
4.存在的问题与对策研究
(1)农民用水协会存在的问题研究。研究人员着眼于制度建设、队伍建设、资金投入等角度,通过实证调查、案例分析、理论探讨等方式对这些问题予以剖析,并深入阐述其中的不足。如张陆彪等在调查过程中发现,农民用水协会在运行过程中存在农户民主参与和管理不足、用水协会无水费收集权、用水协会财务管理不公开、用水协会徒有形式、缺少用水利益补偿机制、农户对用水协会认识不清等问题[15]。由金玉等指出农民用水协会在组建过程中存在宣传培训不到位、接收渠系工程老化破损、组建程序不规范问题;在运行过程中存在渠系工程产权不明晰、维修资金不足问题[37]。许东屹指出当前农民用水协会存在的问题主要有:大多数协会按行政村边界而非水文边界组建;田间工程配套差,缺乏正常运行经费;协会注册登记难,法人地位无法确立,缺乏相关法律支撑;协会规则不完善,运作不规范,人员素质不高;不同地区的协会发展不平衡[38]。赵立娟从制度经济学的角度指出农民用水协会建立后的潜在问题有:产生新道德风险的概率增加,产生新的交易费用,机会主义行为导致水费再次流失,路径依赖问题[39]。周晓平等认为我国农民用水协会存在的问题主要包括农民参与的自主性不强,工程的完好性差,计量设施缺失,缺少运作经费,人力资本缺失等[40]。苏林等指出,我国用水户协会存在的问题包括水权问题、协会人员素质教育问题、灌溉工程配套问题、协会规模问题[41]。
(2)农民用水协会建设的对策研究。对于农民用水协会存在的各种问题,研究人员从立法与认知、政府与农民用水协会关系、农民用水协会内部组织管理机制等方面提出了相关建议。有的研究者侧重于从法制建设、组织规范建设的角度来推动农民用水协会建设。如刘其武认为需要通过明确农民用水协会的法律地位和最终职能、进行水价和水费征收办法改革、界定工程产权、配套政策法规等方法来解决农民用水协会运行中存在的深层次问题[1]。李鹏等指出可通过建立用水协会监督和管理机制、加大协会信息透明度等措施保证农民用水协会的有效运行。李鹏等强调农民用水协会运行的系统性支持[42]。黄东标也认为需要通过政府支持、教育培训、法制保障、投资多元、加强水管执法、监测反馈等措施来推进农民用水协会参与灌区管理[43]。
有的研究者侧重于从协会定位、政府与协会关系的角度推动农民用水协会建设。如张庆华等认为农民用水协会建设与运行离不开政府资金的支持。他们提出要建立一套农民用水协会政府资金支持机制,根据用水协会发展的不同阶段来确定资金支持力度,从政府资金支持渠道、政府资金支持的使用与管理制度2个方面落实资金支持措施[44]。董鹏飞在此基础上进一步细化了农民用水协会组建与运行的资金需求情况[45]。与单纯考虑农民用水协会需要政府资金支持不同,陈雷等的观点更侧重于挖掘社会资本潜能[46]。他们指出政府或者其他外部机构要想在社会资本缺乏、市场机制难以奏效的地方建立农民用水协会并实现其可持续发展,必须使其脱离科层控制,且在投资方向上更加侧重于促进地方社会资本增加的项目。蔡晶晶在福建省农民用水协会调查的基础上指出,只有变目前的外源型合作为内生型合作,用水协会才能真正促进农户合作用水,构建节水型社会[47]。刘芳等着眼于农民合作组织的组织关系,认为政府需要在弱化控制性组织关系的同时建立培训协会组织知识和组织能力的制度。他们指出,政府采取强控制、支持措施以物质性资源提供为主时,农民合作组织表现出强依赖性,呈现“强控制,强支持,强依赖”的组织关系[48]。
有的研究者侧重于从激励机制的角度来完善农民用水协会。如王金霞等在对宁夏和河南4个大型地表水灌区进行实证调查后指出,1990年以来集体水管理制度被用水协会或承包管理替代,但名义上的改革对节水没有影响,只有建立了激励机制的管理制度才有节水效应[49]。张庆华等进一步提出农民用水协会规范运行考核内容应包括管理机构、管理人员、管理制度、工程管理、用水管理、财务管理、档案管理、参与管理等8个方面[50]。
三、文献评述与研究展望
纵观我国农民用水协会的发展历程及其建设问题研究文献可以发现,现有农民用水协会建设问题的理论研究研究内容涉及概念、特征、分类、地位、运行机制、绩效、困境、对策等方面,整体已较为充分和详实,并呈现以下特点:
第一,重视协会功能绩效与问题对策研究。既有研究对农民用水协会的功能与影响、问题与对策的探讨较多:在研究内容上,研究人员既有从宏观上全方位地进行了经验归纳,也有侧重于细致考察农民用水协会在农民增收、农户生产方面的影响;在研究方法上,部分研究采用了定量研究方法来测量农民用水协会的特定影响,增强了研究的科学性。与此同时,对农民用水协会建设的问题与对策研究也是十分丰富,涉及了内部组织管理制度问题、灌溉管理体制问题、产权问题、绩效功能问题等方面;在对策研究部分,有的研究侧重于从针对特定区域特定问题提出针对性建议,也有研究通盘考虑提出了系统化的改革路径。这种偏重功能、影响、问题、对策研究的研究成果分布特征,虽然基本符合政府主导型社会组织的研究需要,但其研究侧重点仍有失偏颇,对农民用水协会的概念内涵、特征、地位、运行机制、困境根源等方面的研究较少且不够深入。
第二,大多采用区域经验研究方法。现有研究中,以某一特定灌区、省份的农民用水协会为研究单位考察农民用水协会建设过程中出现的问题、现象并进行经验归纳的研究占了很大一部分。如《漳河灌区用水户参与式灌溉管理的实践与探索》《宁夏农民用水协会参与灌区管理的运行模式研究》等文献都属于这类研究。而这类文献研究容易由于缺乏精确的定量分析方法和严谨的理论工具而陷入主观循环论证的误区。这种严重的区域经验研究倾向也容易造成分析工具过于单一。如现有研究大都从制度规范、社会资本角度研究农民用水协会的动力机制,运用公共选择理论、博弈理论分析农民用水协会的内部合作机制,而很少结合制度主义、合作主义、自组织理论、结构功能等较成熟的理论模型展开分析。
第三,研究成果过于零散、不成体系。据我们已掌握的文献来看,现有研究大都以单篇论文的形式发表,而极少出现关于农民用水协会建设问题的学术性专著。张庆华等撰写的专门研究农民用水协会的著作《农民用水协会建设与管理》一书,也只是介绍了农民用水协会建设与管理的基本理论与方法,内容虽全面但理论性不足[51]。此外,即便已经发表的论文中也很少有能系统深入阐述农民用水协会建设问题的研究成果,很多都是没有新意的理论套用或浅层次的现象描述。
通过上述对农民用水协会建设历程及相关研究成果的梳理和分析,我们在看到前人为农民用水协会建设付出大量努力,同时也看到了诸多不足。农民用水协会的发展历程告诉我们,农民用水协会既不是单纯的基层水管组织,也不是一般意义上的民间社团,政府推动是其产生和发展的重要特征,自治与合作是其运作的基本核心,未来农民用水协会的发展也必然会有别于其他一般社会组织。基于这一点根本性的认识,笔者认为,未来的农民用水协会研究只有充分重视以下3个方面,才能进一步更好地发掘农民用水协会的社会价值和学术价值。第一,重视研究农民用水协会产生和发展的社会基础,如农民自组织行为、非政府组织发展、农村公共产品供给机制等。这些主题内容的研究既可以加深我们对农民用水协会的认识,推动农民用水协会建设制度体系的进一步完善,也可以提升农民用水协会对于学术界的理论贡献。第二,加强系统化的规范性和实证性研究,注意比较研究、历史研究等研究方法的运用。规范性研究可以在把握农民用水协会的非营利性和社会性特点的基础上,运用公共选择理论、法团主义理论等理论对农民用水协会运作中政府、用水户、用水协会的互动关系作个案性解读,可以在大量案例分析的基础上开展类型学研究,通过总结归纳特定类型农民用水协会模式的基本特征,展开比较分析,发掘农民用水协会的发展规律。第三,重视多学科背景专家的研究团队建设。
目前现有研究成果整体上存在学理性不足的问题,一个根本性的原因就在于从事农民用水协会研究的人员多为理论素养极为有限、理论背景极为单一的基层水利工作者。而农村水利协会研究的发展和繁荣则需要一批有学术抱负、愿意从殿堂走向田野的学者进行孜孜不倦地努力。政治学、经济学、社会学、管理学等多个学科的学者都可以根据自身的理论积累,在这个领域相互合作,从理论层面推动所在科学理论创新,从实践层面指导农民用水协会建设和发展。
本文作者：郝亚光 姬生翔 单位：华中师范大学 政治学研究院