审批制度论文范文1
一、现有外资并购审批制度的评析及革新原则的确立
我国迄今为止尚无一部专门针对外资并购审批制度的立法，目前外资并购的审批工作主要参照现行外资审批制度执行。而现行外资审批制度本身就存在诸多问题，表现在：(1)审批程序严格，无自动审批规定，所有外资项目都必须经过外资主管机构的批准，而且一旦审批内容有所变更，又必须报经原审批机构重新审批；(2)审批时间较长，又兼官僚式的拖延，工作效率低下；(3)审批部门、环节过多，报批手续复杂，而且还有不同地区、行业、项目乃至外资设立形式的差别，纵横交错、权限不一；(4)一部分审批权的下放，引发各地程序、宽严度不一的问题，特别是不少地方政府盲目追求引进外资的数量和规模，不惜超越权限范围，出台形形的“土政策”，实行所谓审批的“特事特办”，常使外资审批制度形同虚设。
由此可见，现行外资审批制度并不具备现代市场经济对审批制度的科学、高效与透明度的要求，其费时费事的繁杂程序、层层重叠的审批机构、权限不一的种种标准，不仅使审批效率大受影响。而且众机构之同的内部协调以及审批结果的权威性也不一定有保障。况且，现行外资审批制度主要是在上世纪80年代针对“刨建式”外资进入而构建，并没有考虑到外资并购的特性，所以生搬硬套到外资并购的审批上更显矛盾重重。比如反垄断本应是外资并购审批标准的关键部分，但现行外资审批制度显然无所考虑，致使造成目前外资在许多行业占据垄断或控制地位的严峻局势。
毋庸置疑，各国实行外资并购审批制度的目的，皆是为能在最大限度的抑制外资并购对国内经济的消极影响，从而促进国内经济健康地发展。但是，缺乏科学的外资并购审批制度却可能导致迥异的效果。所以，欲达外资并购审批制度趋利避害的功效，其本身的科学与合理至关重要，必须符合以下原则：
(1)宽猛相济，适时调整。即在具体掌握其实质性标准和尺度时，一般都应注意避免走向过于宽泛或过于严格的两种极端，而应适时地根据本国在特定时期的社会情况、经济结构、企业制度、重点项目和技术发展水平的要求，建立起相应的外资并购审批制度，从而有效地保证该项制度的实施既符合本国经济发展的既定目标，又使其消极影响得以减少到最低限度；
(2)繁简得当，由繁趋简。因为实质性标准的宽严固然决定着审批制度实施的结果，但程序的繁简也会直接影响审批制度效能的发展，所以应随着外资并购法律制度的完善和国内抵抗经济风险的能力增强，外资并购审批制度应走向规范化和效率化，包括审批期限缩短，审批机构与程序的简化等；
(3)透明度原则。审批制度缺乏透明度是外商抱有怨言的重大缺漏，为此必须做到：无论是国家层次还是地方层次的外资并购审批法律、法规、政策以及审批程序，都应公开，透明，以求法的公平、公正目标。
二、现有外资并购审批制度的革新
笔者认为外资法应对外资审批制度作出统一规定，统一适用外资创建和外资并购，而对于外资并购审批的特殊问题，应作出专门规定。具体的讲，包括外资并购审批机构、审批标准、审批种类、审批程序等。
（一）外资并购审批机构由复合制向单一制转变
对于外资并购的审批机构，英国《公平交易法》规定为公平交易局，德国《反对限制竞争法》定义为联邦卡特尔局。这些国家主要是有自由化的市场经济和有序的竞争规则的基础，所以将国内并购与外资并购的审批统一于国家反不公平竞争机构负责。而我国具体国情决定对国内并购与外资并购必须适用不同审批制度，这引致审批主管机构的当然有别。即国内企业并购的审批以反不公平竞争机构为主，而对外资并购的审批机构应以外资主管机关为主。外资法应对外资并购审批机构的审批和管理的具体权限作出详细规定，并从复合制审批向单一制审批转变。即改变原来审批机构层层叠叠，交叉混乱的局面，原来委托多个国家部门的权限，向国家外资主管机构集中，力争减少不必要的部门介入。
单一制审批是将审批权限完全统归中央，这种集权制度似乎与我国一贯倡导的简政放权政策不符。因为就一般规律而言，分权或放权有利于调动各方面的积极性，便于灵活简便地处理各项事务，缓解中央压力以及加快速度、缩短周期。但外资并购审批问题却有其特殊性：第一，外资并购审批要求统筹全局，从宏观上全面考虑国家安全、国民经济计划、综合平衡等重大事宜，各地方政府一般难胜此任。第二，外资并购审批更多的是要求维护国家的整体利益，有时甚至要以牺牲地方局部利益为代价。当两者之间产生冲突与矛盾时，地方政府往往不容易摆正位置。第三，由于各地方的发展不平衡，人员素质、执法水平都存在一定的差异，难免出现有法不依、执法不一的混乱状况。第四，对国家政策精神、法律原则，从理解、领会到贯彻、执行，再加上一些请示和汇报，可能反而延误时间、降低效率。所以外资并购审批实行统一的集权管理体制似更为恰当。世界各国实行单一制审批的实践也表明，这一制度不仅极大地克服了复合制审批的诸多弊端，而且有效地防止了程序延误。
当然，由于外资并购的特殊性质，外资主管机构与某些专门部门的“联合”审批却是必不可少。如由于外资并购极易引发控制或垄断现象，所以外资并购除国家外资主管部门审批外，还应经反垄断主管机构的审批；再如外资并购的国内企业可能是国有企业与上市公司性质，这时参与“联合审批”还包括外资并购国有企业还应当有国有资产管理部门等；外资以受让大综股权或其他方式收购国内上市公司的，还应当报证券管理部门审批等。所以这里应该强调的是，外资并购审批机构由复合审批制向单一审批制转变，主要是排除意义不大的一些政府部门的参与，而不是绝对的由外资主管部门的单一审批。
（二）外资并购普遍审批制向有限核准制过渡
我国原有的外资并购普遍审批制具有不可避免的低效率的弊端，所以有必要按照国际惯例实行有限度的核准制。而要实行有限度的核准制，合理的审批类型的确立是关键，这对于减轻审批机构的负担、提高外资并购审批的效率以及外资市场准入政策和法律的贯彻执行有着重要影响。对于外资并购审批类型的划分，笔者以为德国的做法很值得借鉴，德国法律规定所有并购案件均须向联邦卡特尔办公室申报，这种申报根据不同情况可分三种：(1)事前申报。如果并购一方年营业额超过20亿马克，或并购双方的每一方年营业额超过10亿马克的并购案件，必须在并购交易完成前提交联邦卡特尔办公室审批。(2)事后申报。如果并购双方或多方合计年营业额在5亿马克以上10亿马克以下的案件，可以在并购交易完成后报联邦卡特尔办公室审批。(3)事后备案。如果并购双方或多方合计年营业额在5亿马克以下的案件，免于进入并购审批程序，但在并购完成后必须向联邦卡特尔办公室备案。
立足我国国情，借鉴他国先进经验，笔者以为我国对于外资并购的审批亦可以分成事前申报、事后申报、事后备案三种基本类型。具体可为：(1)如果外资并购属国家鼓励外资准入行业的国内企业且并购规模不超过法定数额的，可采用事后备案形式，即免于进入并购审批程序，但在并购完成后须向审批机构备案。(2)如果外资并购属国家鼓励外资准入行业的国内企业且并购规模超过法定最低限但未超过法定最高限的，或者外资并购属国家允许类外资准入行业的国内企业且并购规模未超过法定最高限的，可采用事后申报形式，即在并购交易完成后报审批机构审批。(3)如果外资并购属国家鼓励或允许外资准入行业的国内企业且并购规模超过法定最高限的，或者外资并购属国家限制外资准入行业的国内企业的，适用事前申报形式，即并购交易完成前必须提交审批机构审批。此外，对国家禁止外资准入的行业或一些重要产业（主要是一些关系国民经济命脉和国家安全但未划入禁止类产业，如交通运输业中的铁路建设和经营管理、水上运输、航空运输、各类矿产资源开发等），应规定禁止或限定非控股比例。
（三）制定合理的审批标准
制定合理的审批标准对促进外资并购的积极效益和抑制其负面影响具有关键性意义，各国一般都是根据其具体国情而考虑多种因素。如加拿大投资法对外资并购审批标准的认定是综合以下因素：(1)这种并购对加拿大经济活动的投资效应；(2)加拿大公司及其涉及产业的参与程度与作用；(3)这种并购对提高加拿大生产率、产业效率、技术发展和产品革新等方面的效应；(4)这种并购对加拿大竞争的影响；(5)这种并购对加拿大民族工业、经济、文化和政治的影响；(6)这种并购对提高加拿大在世界市场上的竞争能力的贡献。考虑到外资并购对我国经济发展可能造成的多方面冲击，我国外资并购的审批标准也应采纳综合标准，即应包括竞争政策、产业政策和经济效率等因素，使之既能通过外资并购的方式引进资金、技术和管理等并购方的所有权优势，又能防止并购方在国内市场上的垄断，同时促进国内相关产业的有效竞争并防止保护落后。
对外资并购的反垄断标准，国外普遍采用的市场集中度是判断外资并购后是否会形成垄断或实质上限制竞争的较好选择。所谓市场集中度，是指市场上的企业数目和它们各自市场份额的函数。在美国1992年《合并指南》第1节规定使用赫尔芬达尔指数（Herfindahl-HirschmanIndex，简称HHI）说明市场集中，若企业并购后市场上赫尔芬达尔指数不足1000，则并购不具反竞争效果；若并购后市场赫尔芬达尔指数在1000到1800之间，且并购后较并购前的指数提高不足100个点，并购也不具反竞争效果，但若提高了100个点以上，则是反竞争效果而可能遭禁止；若并购后市场赫尔芬达尔指数达到1800以上，且并购后较并购前的指数提高了不足50个点，则并购不具反竞争效果，但若提高了50个点，特别是提高100个点以上，便可断定并购可能产生市场势力而可能遭禁止。德国《反对限制竞争法》第22条确定与美国《合并指南》不同测度方法。该款规定，就某种特定的商品或工业服务，如果一个企业至少占有其它的市场份额或者3个或3个以下企业共同占有其50%或50%以上的市场份额，或者5个或5个以下企业共同占有其2/3或2/3以上的市场份额，则可推定这个或这些企业已取得市场支配地位。两种测度方法相比，德国规定比较简单、直观、对比性强，而且这种方法只是关于一个或少数几个大企业的市场份额，这对于相关的企业或执法机构都是比较容易取得的数据，而赫尔芬达尔指数据的计算需要复杂的统计工作，操作不方便。所以，我国对外资并购的反垄断审批标准应该依照德国做法，并根据我国具体国情对合理限度的“量”的标准作出合理界定。
（四）外资并购审批程序由繁到简的转变
对外资并购的审批程序必须适应市场经济效率性的追求，实现由繁到减的转变，包括：(1)缩短审批时间；(2)减少审批环节、审批手续及审批机构；(3)增强审批的透明度，做到公开、公平、公正。
三、现有外资并购审批制度革新的几个特殊问题
（一）对外资间接并购的特殊规定
外资间接并购大体有两种模式：一是外国投资者通过在中国境内设立并由其控股的外商投资企业并购国内企业；二是外国投资者通过收购国内企业的原外资股东股权而并购国内企业，如“福耀模式”（注：1996年3月，法国圣戈班工业集团在香港收购福耀玻璃两家发起法人股东——香港三益发展有限公司和香港鸿侨海外发展有限公司，从而持有福耀42.166%的股份，取得了福耀第一大股东的地位。——资料来源：刘李胜等：《外资并购国有企业——实证分析与对策研究》，中国经济出版社1997年版，第160页。）。外资间接并购对国内经济的负面影响甚至超过外资直接并购，表现在外国投资者可以通过间接并购方式规避有关外资并购法律，如其通过控股的外商投资企业（已取得中国法人资格）并购国家产业政策不允其外资控股或独资的国内企业，从而逃避外资并购的审批制度的控制，如外国投资者也可以通过直接并购和间接并购的方式隐蔽地达到对国内某一产业的实质控制，从而规避外资并购审批制度的反垄断标准。因此，外资并购审批制度应对外资间接并购作出特别考虑，其除对外资间接并购的各种方式作出明确的规定外，还应针对外商间接并购产生的不同于直接并购的特殊问题作出专门的规制措施（比如将外商对被并购企业直接与间接持有股份合并计算；对某些外商控股的外商投资企业对国内企业并购视同外资并购等），以达抑制和消除外资间接并购产生的各种危害。
当然，上述外资间接并购的两种方式中，前者毕竟属国内企业之间的并购性质，其适用的主要法律规范应属规制国内企业之间并购的法律内容；后者的发生常常是在中国境外，按国际私法应由股票上市地或产权交易地的法律调整。这些因素决定外资并购审批制度对间接外资并购的规定只限于某些特殊问题，集中在外商通过间接并购方式规避国家产业政策和竞争法方面。
（二）对外资“增资扩股”并购的特殊规定
目前，外国投资者通过“增资扩股”的形式并购经济效益好的合营企业已经成为外资并购的重要形式。与前述外资间接并购相似的是，外国投资者通过“增资扩股”并购合营企业，极易规避外资并购审查制度与外资产业政策。但由于我国现行外资法对外国投资者在合资期间增加资本的数额和程序以及外资出资比例的上限缺乏具体规定，导致对增资扩股式并购之法律规制几近空白，因而成为外资并购审批制度应当解决之任务。具体言之，外资并购审批制度应规定在某些限制或禁止外资控股的产业不允许外国投资者运用“增资扩股”式并购，杜绝外国投资者以此方式规避外资产业政策的行为。同时法律应规定合营企业章程与合同还应设立合资企业增资的效额和程序，当合资企业的一方单方面要求增加资本，并且增资的数额（一次或多次增资）会导致控股发生变化时，必须经过合资企业董事会全体成员一致通过，设立此程序的实质是赋予合资企业中方成员对外方成员的恶意增资的否决权。
（三）与外商出资比例规定相协调
规定外商出资比例的做法为大部分国家采用，其实质是体现东道国对外国资本的准入程度的控制。这种控制并不是在于在某一行业完全排除外国投资者，而是在外商投资企业中增加当地资本的参与，从而有助于促进外商投资企业溶入东道国的的经济体制。目前各国对出资比例法律规定大体有两类：一是在不同的行业，适用不同的投资比例，对于本国越重要的行业，外商投资控股比例的限制越严格；二是规定一个适用国内一切行业的出资比例。后者又可细分为：(1)有下限而无上限，如我国外资法；(2)有上下限，可在此幅度内选择，如土耳其外资立法；(3)无上下限，只有一种选择比例，如东欧各国立法多采用49:51的比例。
我国现行外资法对外商出资比例的规定显得过于简单，表现在：一是只规定一个适用国内各行业的比例；二是只规定出资比例的下限而无上限的规定。凡此这些都与外资并购审批制度不协调，主要表现在以下几点：(1)不能与外资并购审批制度的外资产业政策标准相协调，体现不出外资产业政策对外资并购准入的鼓励、允许、限制以及禁止等指导精神。(2)不能与外资并购审批制度的维护国家经济安全的目标相适应，未能正确体现出外资并购不同行业的企业对国家经济安全的影响的轻重程度，从而增加外资并购审批制度对国内重要产业的控制目标的实现难度。鉴于此，有关法律应对外商出资比例问题作出合理规定，具体包括：一是规定一个适用国内一切行业的比例，可只作下限规定而不规定上限；二是对不同的行业作出不同的上限规定，对于鼓励和允许外资进入产业，上限可为100%，对于限制外资进入的产业，应根据其对国家经济安全的重要程度分别给予最下限至100%之间的上限规定。只有这样，外资并购审批制度对外资通过并购形式的进入程度的具体把握才能有效实现，并防止或减少外资并购给我国经济安全带来的负面效应。
【参考文献】
[1]郑海航主编《中国企业兼并研究》，经济管理出版社1999年出版，第160页。
[2]刘李胜等：《外资并购国有企业研究》，中国经济出版社1997年版，第160页。
[3]肖冰：《外资审批制度的法律问题研究》，《现代法学》1997年第5期，第86页。
[4]史建三：《跨国并购论》，立信会计出版社1999年出版，第246页。
审批制度论文范文2
所谓并联审批，就是由政府牵头，成立并联审批管理组织，对申请人的申请涉及需要政府其他职能部门审批的，由并联审批中心通过专用计算机网络传输给相关审批部门同步审批，相关审批部门受到审批中心抄告的事项后，对审批申请的事项进行审查，并在规定期限内完成审批事项的审批工作，同时将审批的结果通过专用计算机网络进行传递和反馈，受理部门按规定的时限和要求办结，即“一门受理、抄告相关、同步审批、限时反馈”。
并联审批有两层含义：一是对于依法需要前置审批的单个审批事项，由相关行政审批部门同步审批；二是阶段式并联审批，既多个审批事项之间具有紧密的关联性，可以合并到同一阶段，各审批单位并行交叉作业，前置审批单位出具初审意见，告知后置审批单位，后置审批单位的审查工作最迟应在前置审批单位提出初审意见时与前置审批事项同步交叉进行。具体来说包括以下几个步骤：许可预告；服务前移；一窗受理；内部运转；并行审批；限时办结；
监控测评。
二、并联审批的优势与不足
通过目前试运行效果来看，我们可以看到并联审批具有以下优势：
第一，大大节约了申办人的时间
由于采用并联的方式，各流程同步进行，无需受上一流程的限制，因此大大缩短了审批时间。如以娱乐行业为申办为例，在过去，整个流程办理完结最长需要54个工作日，有的在一个部门的一项审批就需要20个工作日，大大影响了办事效率，增加了行政成本。而通过并联审批再造后的流程只需7个工作日就可完结。
第二，有利于增强政府部门的服务意识
并联审批要求各审批部门在规定的时限内反馈意见，审批部门为了按时反馈，必须在接到并联审批中心传输的并联审批的信息后，立即主动与申办人联系，变被动的坐等申办人上门的工作方式为主动的找申办人，将服务前移，有利于改变政府形象，增强政府部门服务意识。
第三，可以节约行政成本，提高行政效率，实现资源共享
由于采用计算机网络等信息渠道为技术手段，吸纳了所有的前置审批部门，不再需要每个部门抽调专人到专用地点进行办公，亦不需成立除政务服务中心之外的专门机构，不需重建办公场所和购置其他硬件设备，节约了人力、财力、和物力，且通过网络的文件收发，大大的减少了公文在不同部门之间的流转时间，具有范围广、节奏快、保密性好、效率高的特点。第四，有利于构筑透明政府，便于公众监督
并联审批制度规定各审批部门需将行政审批事项的法律法规依据、需具备的法定条件、需提交的申请材料、承诺办理时限、收费标准及收费依据等行政审批有关的详细信息，通过印制办事指南、在网上、办证大厅公布等方式给社会公众，使申请人通过便捷的方式获取信息。
当然，在这次成都推行的并联试运行审批中由于经验不足加上缺乏可供借鉴的案例，在实际运行中也存在以下不足：
1.试运行中未考虑行政审批层级不统一的问题
此次试运行中涉及的部门包括工商局、质监局、国税局、地税局、公安局等10多个部门，但前置项目的审批部门层级各不相同，有的在市行政部门审批，如卫生许可、治安许可等；有的是省级行政部门审批，如化学危险品生产、经营审批等；有的需要国务院有关部门审批，如出国留学中介、认证机构审批等，因此在实际运行中审批层级的不同，将极大的制约并联审批制度发挥其提高审批效率的作用，难以满足并联审批制度的时限要求。
2.并联审批的网络和组织制度有待健全
现阶段来说不仅参与并联审批的部门太少，而且服务对象仅限与企业法人，把大量分布广泛，经营分散，最需要加入并联审批的个体工商户排除在外。此外登记机关与审批部门之间缺乏经常性的协调、沟通机制，往往各行其政，相互扯皮，影响了审批效率的提高。
3.登记后的监督管理滞后
实施并联审批制度要求相应的后继管理必须跟上，但实际操作上却出现比较严重的登记管理脱节现象。如在工商局的审批中有的企业领取营业执照后并未领取许可证，有的许可证有效期与营业执照中相关经营项目的有效期不一致，对此，工商部门主要依靠年检时检查前置许可证来进行监督管理，但企业领照后与年检时仍有相当长的一段时间，对这段时间的监控缺乏有效的措施。
三、完善并联审批制度的建议
针对并联审批制度实施中的问题，我们应逐步采取系列旨在规范和完善并联审批制度的举措，使该项制度实施的范围再延伸，内容再拓展，运作再规范，效率再提高。
1.统一行政审批部门的事权划分，细化审批条件
建议市政府统一协调，各政府职能部门制定相对统一的事权划分方案，特别是上下级之间和垂直管理部门与非垂直管理部门之间，避免交叉审批，便于更好的开展并联审批工作。同时针对不同类型和规模的企业，进一步完善和细化并联审批的条件，使申请人在提出申请时能够仔细对照审批条件细则，判断是否符合申请标准，再决定是否申请，节约审批机关和申请人的时间。
2.充分利用信息技术，健全审批网络
可通过计算机网络技术，建立前置审批网站，努力扩大并联审批网络，此外要充分发挥并联审批的网络效应，把个体工商户也纳入服务对象中来，使其能最大限度的为最广大的公众服务。
3.加强内外监督管理
一是登记后的监督管理，在颁发许可证照后，应结合年检和日常监督管理，加强对并联企业许可证的检查，对未及时领取前置许可证的，要责令其取消相应的经营范围并办理注销登记，依法予以行政处罚；二是成立立体监督网络对服务中心进行监督，及时受理查处群众对驻厅工作人员的投诉，通过民主测评、特邀监督员等形式加强社会监督。
【摘要】随着社会经济的发展和现代资讯技术的发达，民众对政府服务品质的要求也越来越高，这要求我们的政府不仅是一个规范的政府、服务的政府，同时也应该是一个高效的政府，由此并联审批制度呼之欲出。成都市“一站式到一窗式”并联审批制度的实行，大大提高了政府办事效率，获得了公众与专家的一致好评。
【关键词】并联审批制度改革
参考文献：
审批制度论文范文3
关键词：行政审批；政府管制；改革
中图分类号：D63 文献标识码：A
收录日期：2016年9月29日
我国的行政审批制度创立于20世纪50年代初期，是国家计划经济体制的产物。作为政府实行行政管理的一个重要手段，行政审批是影响地区各项事业发展及政府形象的关键因素。深化行政审批改革，提高办事效率和服务质量，是深入学习贯彻落实党的十、十八届三中全会、四中全会精神的自觉行动，是推动政府职能转变的突破口与关键抓手。随着市场经济的不断发展以及改革开放的不断深化，行政审批工作的弊端日益显露出来，政府服务的短板日益显现，并成为制约国家持续发展和影响社会稳定的根源。如何正确认识行政审批制度、改革完善行政审批制度成为众多学者研究的重要课题。现选取有代表性的研究成果，进行归纳与梳理。
一、行政审批概述
正确掌握行政审批的概念和主要内容，不仅在理论分析中有着重要地位，而且对全面认识全国各地的行政审批中存在的问题并寻求解决之道具有重要的理论意义。下文从行政审批的概念、特征两个方面对行政审批的基本理论进行阐述。
（一）行政审批的概念。在我国，行政审批的影响己深入社会生活的方方面面，成为国家乃至各级政府管理行政事务不可缺少的重要制度，但是关于它的确切涵义和特征，理论和立法上都没有明确统一的定义。有关学者主要从政府角度、社会角度、行政学角度、法律层面等多学科的角度进行了界定。
从政府角度讲，寇炳灿、孔祥敬认为行政审批是国家行政机关实行行政管理活动的重要方式，是政府对各种资源分配的一种行政行为和手段，并依据一定的法律、法规和有关政策，共同遵守相应的办事规程和行为准则。
从社会学角度讲，徐晓林认为行政审批是对权利和自由使用的手段。审批是指政府机关或授权单位，根据法律、法规、规章制度及有关文件，对行政管理相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等，进行具有限制性管理的行为；判断一种行政管理行为是不是审批，主要看其是否具备三个基本要素：一是指标额度限制同意；二是审批机关有选择决定权；三是一般都是终审。它包括审批、审定、批准、同意、许可、特许等多种内容。
从行政学的角度看，徐湘林认为行政审批是指行政机关通过颁发证照的形式，依法赋予行政相对方某种行为的资格，是政策执行行为之一。它是政府对社会经济生活实施微观管理的重要手段，目的是通过行政审批的设置和实施达到有效控制市场经济中的生产、经营规模，进而维护市场经济秩序，维护社会公共利益和保障公共安全。
从法律角度讲，国务院行政审批制度改革工作领导小组认为行政审批是指行政审批机关提出的申请，根据自然人、法人或者其他组织经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。
笔者比较认可国务院行政审批制度改革工作领导小组关于行政审批的定义，在此基础上，笔者对定义进行了进一步细化，行政审批是指行政机关包括有行政审批权的组织根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取批准、同意、年检以及发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。
（二）行政审批的特征。行政审批的特征主要可以概括为以下几点：一是行政审批的主体必须是行政机关、法律法规授权的组织、规章委托的组织，而不是其他自然人、法人和组织；二是行政审批是为实现行政管理而服务的，维护公共利益和公共秩序，对行政管理结果产生重要影响；三是行政审批是为了限制不利于公共利益的行为，防止公民和法人僭越；四是行政审批属于事前管理；五是审批权具有时效性，它不是一成不变的，随着经济的发展、社会的进步，行政审批的内容规定也要做到与时俱进，进行相关的修正，以满足人民生产和生活的需要；六是行政审批具有一定的自由裁量权。
二、国内外行政审批研究现状
（一）国外行政审批研究现状。在国外，行政审批被称为“政府规制”或“政府管制”，源于G.J.施蒂格勒在1971年发表的《政府管制论》。目前，国外许多国家都已经颁布了《行政程序法》，建立了较为完善的行政程序体系，因而国外学者较少对行政审批进行专门的研究。在此，介绍国外与行政审批对应的管制理论，以供我国建立和完善行政审批提供参考。
公共利益理论是政府从维护公众利益的角度出发，对市场主体出现的诸如外部性、自然垄断、不完全竞争、信息不对称等进行规制，纠正市场失灵的缺陷，从而保护社会公共利益。
规制俘虏理论认为政府在管制的过程中，受到利益集团的说服成为被规制者的俘虏，成为了权力寻租的方式，由此政府对企业放松和取消某类管制条款，政府规制成为利益集团寻求利润最大化和垄断的有力手段。美国著名经济学家指出，政府管制在实际上没有起到应有的作用，管制通常是企业自己争取来的，管制设计的实施主要是为受管制企业的利益服务的。这个理论是对政府规制理论的挑战。
激励性规制理论解决怎么样规制的问题，通过给予受规制企业以竞争压力和提高生产或经营效率的正面诱因，提高被规制企业的效率，包括特许投标制、区域间标尺竞争、RPI-X价格上限制。
国外学者对政府管制相关理论的研究与论述，可为我国研究行政审批提供一些研究视觉。但是，行政审批的实践性非常强，仅靠引进先进的理念与一些具体的做法是远远不够的，必须立足于我国的基本国情，对行政审批进行全面系统的梳理研究，结合国外的先行经验，摸索出一条适合我国的改革道路。
（二）国内行政审批研究现状
1、历史溯源。我国的行政审批制度源于计划经济体制，形成于20世纪50年代初，它对于我国的经济建设曾发挥了重要作用，但随着经济的飞速发展与中国改革开放的不断深入，也存在着不少的弊端。因此，改革行政审批已经成为当前进一步转变政府职能、改进管理方式、提高行政效率、促进全面建设社会主义和谐社会的重要任务。
2、现存问题。2001年，国务院全面启动行政审批的改革，组织开展行政审批制度改革课题研究研讨，因此课题成果大量发表于此后的几年时间。国内许多专家学者都对深化我国行政审批制度改革进行了研究，也涉及到了行政审批存在的问题及其对策的研究。他们的研究角度和侧重点不尽相同，主要有以下几个方面：
（1）行政审批主体方面的问题。首先，行政审批人员不重视审批的时限。周宇认为，审批的时限性差是行政审批程序突出的问题。一些部门人员仍然不重视审查程序的时限性，忽略相对人的利益或不告知相对人时限。章亚梅认为，审批处理的期限规定较少，审批人员拖延处理的现象严重；其次，行政审批人员服务性不强。杨佳鑫认为行政审批人员的素质不高，工作纪律观念不强、态度消极、服务意识不强，致使服务质量大打折扣。陈伟认为，行政服务中心服务性较差；最后，行政审批人员的自由裁量权过大。李继刚认为目前行政审批人员的自由裁量权过大是行政审批改革的实质问题，从自由裁量权出发考察行政审批改革更有助于从根本上把握行政审批改革的实质，更容易系统性地把握行政审批改革，从而将行政审批改革推向深化。杨佳鑫认为，行政审批人员往往是根据自己的经验、习惯、感觉甚至关系来决定是否批准，审批行为缺乏科学性和合理性的约束，必然导致有些审批人员借审批之名进行权力寻租。
（2）行政审批程序方面的问题。第一，审批条件不明，标准不统一。周天勇、辛鸣指出了许多行政审批事项没有规定行政管理相对人申请条件和申请方式，也没有明确规定行政机关应该如何对申请进行审查与核实。王庆华也指出我国许多政府机关实施审批时，审批条件不明，标准不统一，尤其是审批事项的公告、吊销、中止、变更、核发等阶段，缺乏统一的规定；第二，审批程序过繁过滥，缺乏效率。刘林指出审批程序过繁主要表现为审批的前置条件过多过细、审批环节较多。彭向刚指出我国目前规定行政审批的文件之多、审批事项之细、审批的前置条件过多过细、审批程序之繁、审批效率之低，已成为行政审批亟须解决的问题。
（3）行政审批形式方面的问题。第一，联合审批不够协调。杨佳鑫指出进驻审批中心的各部门下放权力的不彻底影响着行政审批效率的提高，特别是需要涉及多个部门联合审批的项目，更是困难重重。刘林指出并联审批的各部门缺乏沟通协作以及对窗口审批授权不同步是联合审批不能有效协调的重要原因；第二，告知管理制度不够完善。李家明认为缺乏合理的告知管理制度和程序，表现为告知渠道的失范、告知方式的不规范、告知内容的不明确、不详实。
（4）行政审批监管方面的问题。第一，重审批轻监管。马怀德指出行政机关工作人员滥发许可证、发证后疏于监管的现象增多；许可证持有人非法转让、倒卖、出租、出借许可证现象严重。刘康、袁芳认为行政审批监督机制还不够完善，一定程度上还存在监管机制失衡的问题，对权力运行的监督制约有的趋于表象化，强审批轻监管；第二，审批乱收费不能得到遏制。王雁红认为行政审批中的乱收费现象严重，一些政府部门为增加行政收费或多设收费项目，提高收费标准，或将审批项目进行拆分由本部门内不同的处、科室等分别审批多次收费、重复收费。姜晓萍、李文星认为审批收费不合理。
3、行政审批改革措施综述
（1）针对行政主体方面的对策。第一，约束行政审批人的自由裁量权。舒象连认为要尽可能减少行政审批标准上的自由裁量空间，减少审批中的随意性；同时，还必须通过合理公开的审批程序约束审批人的自由裁量权，尽可能实现自由裁量的前后一致，对待各种当事人一致。周立新认为规范行政审批自由裁量权要公开审批程序，让申请人了解审批机关的办事程序、审批过程和审批结果。刘林认为要将行政审批向全社会公开，深入推进阳光审批；第二，严格规定审批处理期限。王庆华认为要严格规定审批处理期限。周立新认为要严格规定审批处理期限；第三，加强行政审批队伍的素质建设。周宇认为要转变审批人员的观念，提高相关人员素质。李家明指出加强行政审批队伍的素质建设，行政审批事项涉及的社会关系复杂，因而行政审批队伍必须具有良好的自我约束能力。
（2）针对行政审批程序方面的对策。第一，明确审批条件，设定统一标准。李汉生、徐劲认为要严格规定审批内容，界定审批范围，明确审批条件，科学制定统一的标准。陈伟认为要建立健全审批程序，科学地设立审批标准，减化审批事项，完善行政服务中心的管理工作；第二，减少审批环节，简化审批手续。王定天认为首先要简化审批环节和审批手续，避免重复审批、多头审批。对已经存在的审批程序混乱现象要坚决理顺，对某些冗繁的多余环节，要坚决砍掉，要使审批程序制度化、法制化。李汉生、徐劲认为要减少审批环节，简化审批手续，不得重复审批、多头审批，建立完备、科学、简便的行政审批程序。
（3）针对行政审批形式方面的对策。首先，完善告知管理制度。姜晓萍、李文星认为要完善行政审批中的告知管理制度，使告知客观化、规范化、渠道多样化。李家明认为告知制度主要包括以下几个方面：第一，告知方式。尽量减少口头告知，多以书面告知，减少人为因素；第二，告知内容。行政审批机关应设计统一的资料格式，并明确告知审批内容、对象、条件、时限、收费及依据；第三，告知渠道。除了文字告知渠道外，还可通过电子触摸屏、政府网站、告示牌等渠道进行告知。其次，积极推行联合办公，建立一站式服务。杨佳鑫认为要推行联合办公、“一站式”服务。对于联合审批项目，可以通过联合办公、“一站式”服务的形式进行。李汉生、徐劲认为涉及多部门的审批事项建立主办部门联合审批的方式，对审批频率比较高、直接面向投资者或群众的事项，实行集中办事制。
（4）针对行政审批监管方面的对策。陈伟认为要建立行政审批监督制约机制，完善审批责任追究制度。何水、朱宏寨认为要建立审批责任制，建立后续监管激励机制，完善现有后续监管机制，加强对审批部门后续监管行为的监督。
三、结论
综上所述，虽然众多学者已经认识到我国行政审批存在的问题并且也做了相关对策研究，研究的成果很多，但是新的问题与挑战也层出不穷。十八届三中全会指出：市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。为使上层建筑适应经济基础的需要，我国政府先后进行过多次行政审批制度的改革，已经取得了阶段性成果，但是随着经济、社会的发展，实践中新的问题不断涌现，如果这些问题不能被及时、认真地加以发现、研究并得到妥善的解决，就会制约行政审批制度改革的进一步深化，无法达到改革的预期目标。笔者认为要进一步深化行政审批制度改革应该从理念、体制、立法、运行机制等方面入手。从理念上，应树立服务市场经济、符合现代政府的理念，政府要归位，进一步取消和下放行政审批项目；从制度方面，应从科学界定行政审批事项、明确规定行政审批的设定权、制定科学的审批程序等方面予以完善。从运行机制上，应从健全审批程序、设立审批标准、完善政务服务中心、发展社会中介组织、提高审批窗口人员素质、建立法治机制等（十八届四中全会首提建设法治体系，笔者认为表现在行政审批上是自由裁量权，可以结合国家的大政策背景研究）方面对行政审批进一步完善。
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审批制度论文范文4
本文首先对于政管理体制下改革形势下规划审批制度存在的问题进行简单的分析，其次对于行政管理体制下改革形势下规划审批制度的优化策略发表己建，最后对于行政管理体制下改革形势下规划审批制度的改革和发展进行总结和展望。
关键词：行政管理体制 改革 规划 优化策略
一、政管理体制下改革形势下规划审批制度存在的问题
1.改革依然缺乏顶层设计体制和相配套的组织机构形式
近年来，我国对于政管理体制下的规划审批制度进行了多次的改革，各级政府职能部门在精简和下放审批项目权上也做了巨大的贡献和不懈的探索，但是客观的讲诸上的改革效果都比较差强人意，并未达到预期的效果，究其原因：主要是因为各级部门只是将规划审批制度作为一项改革运动式项目，命令式式的行政指导色彩依然非常的强烈。但实际上审批制度的改革是一项系统的工程，改革的内容至少包括清理行政审批事项、科学配置行政审批权力、优化行政审批流程、创新行政审批方式这四项基本内容。为此这要求政府要不断的转变职能，加强法制建设，不断优化政府结构，这样才能不断推动审批制度的改革。
2.审批制度运行机制中存在的具体问题
行政管理体制下改革形势下规划审批制度的改革涉及的内容比较庞杂，在整个改革的过程自然有轻重缓急之分。笔者认为根据当前的实际情况，审批制度运行机制中亟待解决的以下几个方面的问题。一是审批项目在设立和退出上缺乏科学的评估机制，导致审批项目"该减未减，该留的未留"，不断出现"边减边增、明减暗增"不合理的现象。二是各地在办理审批事项上由于职能的设定不同，缺乏一种科学。高效的便民理念。三是审批项目的流程缺乏标准化，审批的实效性不尽人意。四是审批项目在行政监管上不很到位。一些放松和脱节的现象时有发生。五是各级行政审批部门在审批权限的风上不太合理，与公共财政改革和行政编制改革相互脱节。以上是审批制度运行机制中存在的诸多问题，这些问题从始至终地贯穿在整个行政审批制度过程中，相互交集，相互影响，为此审批制度要改革必须对以上的问题进行逐一、系统的解决。
二、行政管理体制下改革形势下规划审批制度的优化策略
1.形成科学的顶层设计和规划管理体制
要实现审批制度的改革，首先要建立科学的顶层设计和管理体制，为此中央对于审批制度的改革要做一个完整的设计和规划，通过制定五年或者十年不等的审批制度改革方案，由上至下的进行审批制度额改革，并且在审批制度的改革落实的过程中，必须有相应的机构进行监督和指导。
2、建立完整的行政审批项目准入退出评价机制
由于缺乏有效的审批项目的准入退出评价机制，这使得审批项目"该减未减，该留的未留"，不断出现"边减边增、明减暗增"不合理的现象时有发生。为此各级政府根据自身实际情况，依据《行政许可法》要对审批项目事前评价、合法审查。进而对审批项目的做出合理的准入和退出的评价。于此同时各级政府要积极地制度《行政许可项目设立和退出评价办法》、《行政许可项目设立和退出评价程序规则》等法律法规，切实保障行政审批项目准入退出评价机制的公平性、科学性和透明性，以便杜绝某些审批项目在实际的精简中大肆玩弄"数字游戏"，真正做到"应减必减，一个不留"。
3.及时总结改革经验，不断创新行政审批实施方式
（1）推广行政审批实施标准化
行政审批制度的改革其主要的就是提高审批的办事效率，强化审批项目的可行性和公开性。为此审批制度的改革需要大力推广实施的标准化。这不仅包括审批文件的格式要标准化，还包括审批内容、审批流程的标准化。正是基于以上各个项目的标准化实施，才会使得审批项目不论在服务质量、还是服务内容都有质的提升。而且由于审流程的标准化极大的提高了审批的效率，也便于审批过程中进行合理的监察，从而进一步推动审批制度的改革和发展。
（2）坚持推动"行政审批局"及"复合型"职能的政务中心试点改革
减少政府工作流程，提高政府审批效能，一直是行政审批制度改革的重心。为此在一些有条件的地区可以加快实施行政中心审批"一站式服务"，切实提升政府组织结构的优化，不断推动行政审批制度的改革和发展。
（3）坚决贯彻"大部门"的改革要求
各级政府要坚决贯彻"大部门"的改革要求。结合"决策、审批与监管、处罚适当分离又相互制约"的改革原则，对日常的行政审批活动进行监察，充分加强事前监督、事中监督和事后监督，彻底解决审批制度中监管相互脱节的问题。
（4）充分发展电子政务，强化行政审批效能
行政审批制度改革要发展，必然离不开电子政务。为此对于一些推行的审批项目可以在 "网上预审"，项目申请人可以提前在相关的网站注册，然后在备齐审批手续和审批资料到相关的部门办理申请手续。
同时也可以实行"并联审批""先证后照"，一些办理审批项目的政府部门可以利用互联网将一些行政审批办结后的批复文件、证照等审批决定保存到行政审批资源共享库中。当需要其他部门的审批决定作为本部门审批事项的申请材料时，审批人员可以查阅共享库中的审批决定，办事人无须重复提交相同资料，实现行政审批信息"集中存储、互通共享"。
4.下放审批改革权限并给予基层政府更多的权力
行政审批制度改革的一个重点就是向基层下放更多的审批权限，根据各地的实际状况不同，各地政府应当依据国家下放审批改革权限的思路，对不同层级的政府进行相应的定位。给予基层政府部门一定的行政事务审批权，这不仅可以减轻当地政府在行政审批管理上的一些压力，也有利于基层政府优化组织结构的改革，进一步扩大基层政府参与行政制度事务改革的热情，进而全面和深入我国行政审批制度的改革与发展。
5.深化审批改革与转变政府管理体制改革相结合
行政管理体制下改革形势下规划审批制度改革和优化是一项系统的工程，为此需要各地政府的大力配合和强力的执行。行政审批制度要改革，政府职能必须要做相应的转变，于此同时机构精简、财政改革、政事分离、政社分离结合要共管齐抓，只要达到上述要求，行政审批制度的改革才会有不断的发展。为此在当前的行政审批制度改革中必须要去除行政化和消却中介组织的"规范化"，这样行政审批项目的管理才可以科学规范化，为此要加快推动政府和事业单位编制改革，及时解决深化审批制度改革中涉及到的政府职能部门机构撤并、人员归并、管理方式的变革等问题。要积极推进公共财政体制的建立，严格实行收支两条线，抑制审批设立和滥用冲动。通过以上措施系统解决行政审批制度改革与其他改革不配套的问题。
结论：当前行政管理体制下改革已经进入瓶颈期，但是不管如行政审批制度管理权限的下放，行政审批制度的改革与发展是大势所趋。虽然我国目前在行政审批制度的改革上还有许多不足，但是我们有理由相信随着我国行政管理体制的不断推进，行政审批制度的改革必将进一步的深化。
以上是本文作者关于行政管理体制下改革形势下规划审批制度的优化策略论文论述，由于本人学识有限，难免在论文的论述中有所不足，敬请指正与商榷！
参考文献
审批制度论文范文5
根据粤府办〔*〕15号文“关于省政府重点抓好十件大事”的要求，省联审办及有关部门抓紧推进我省深化行政审批制度改革的工作。目前，行政审批制度改革进展顺利。今年上半年主要做了以下几项工作：
1、整理省直有关单位行政审批事项的清理结果。根据省府常务会议决定事项通知（粤办会函〔*〕35号）要求，省联审办集中力量整理省直有关单位行政审批事项的清理结果，为省政府起草了《关于省政府调整行政审批事项有关问题的通知》（代拟稿），《通知》（代拟稿）于3月6日送省政府，并于3月20完成了省政府拟公布清理结果的清样校对工作。省政府于4月1日发出《关于印发行政审批制度改革调整项目目录的通知》（粤府〔*〕30号），要求各市、县、自治县人民政府和省府直属有关单位执行。
2、贯彻落实《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发〔*〕5号）精神。按照该文的要求，省联审办为省政府草拟了贯彻意见的代拟稿，在征求省监察厅、法制办、编办意见后于3月21日上报省政府。同时，省联审办在征求有关单位意见的基础上，提出了对省直有关单位的相关行政审批事项进行清理和调整的意见。省政府于6月2日召开常务会议对清理和调整的意见进行了审定，原则同意省联审办意见。7月1日省计委根据会议纪要精神，上报了省政府下发有关事项调整的代拟稿。
3、做好有关宣传工作。为配合做好《关于印发行政审批制度改革调整项目目录的通知》（粤府〔*〕30号）公布行政审批事项清理结果的宣传工作，省联审办为各大媒体提供了省政府第二轮行政审批制度改革的有关新闻宣传材料。5月27日,南方日报在头版头条中发表题为“603个审批项目取消或调整”的专题报道。同时，还发表了题为“实现制度创新规范政府行为”的特约评论员文章。6月4日，各大媒体又在重要版面报道了省政府贯彻落实《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发〔*〕5号）精神，取消一批行政审批事项的情况。
4、提出*省*年行政审批制度改革工作方案。根据《关于我省*年党风廉政建设和反腐败工作分工的通知》（粤责任制发[*]1号）要求，为省政府草拟*省*年行政审批制度改革工作方案。省政府于4月21日发出《印发*省*年行政审批制度改革工作方案的通知》（粤府〔*〕31号），要求各市、县、自治县人民政府和省府直属有关单位执行
5、对省政府深化行政审批制度改革的工作进行总结。为更好地指导下一阶段的改革工作，省联审办对一年多来省政府深化行政审批制度改革的工作进行了总结，对进一步深化改革提出了意见。总结报告于5月14日上报省委、省政府（见附件）。
6、开展对行政审批制度改革落实情况检查。为了解省直各单位落实《关于印发行政审批制度改革调整项目目录的通知》（粤府〔*〕30号）的情况，以便下半年对省直各单位的行政审批制度改革进行检查，省联审办5月14日印发了《关于报送对粤府〔*〕30号文落实情况的通知》，要求省直有关单位于6月10日前报送落实情况，目前，大部分单位已将落实情况上报省联审办。
7、完善行政审批制度改革工作机构。为了继续做好今后省政府行政审批制度改革工作，省计委草拟了《关于省政府行政审批制度改革工作机构的建议》，在征求省监察厅、法制办、编办的意见后，于4月29日上报省政府。省领导同意成立省行政审批制度改革工作领导小组，办公室设在省计委。省计委在征求省监察厅、经贸委、财政厅、民政厅、外经贸厅、工商局、法制办、编办等部门意见的基础上，于6月11日向省编委上报《关于成立省行政审批制度改革工作领导小组的请示》。
8、修改完善《*省行政审批管理监督暂行办法》。今年一季度,省联审办完成了《*省行政审批管理监督暂行办法》初稿，并分别于4、5、6月份组织有关人员对该稿进行讨论和修改，形成征求意见稿。省联审办于6月23、24日分别将该稿送省直有关部门和各地征求意见。目前省直有关部门大部分已反馈意见。
9、开展“一站式”电子政务课题研究。省信息产业厅会同省府办公厅、计委4月份制定了课题研究方案，并于5月份进行了有关写作、研究单位的比较选择，确定了课题参与单位。6月7日，省信息产业厅、计委共同主持召开了省直有关部门、各市信息行政主管部门及有关企业参加的座谈会，就目前我省“一站式”电子政务建设的经验、存在问题和建议等方面进行了讨论研究。6月30日省信息产业厅、计委与中大行政管理研究中心召开会议，专门研究讨论课题写作大纲。
10、开展企业登记前置审批事项清理工作。根据黄华华省长、许德立副省长在省政府办公厅督办小组《关于省工商局落实省政府十件大事的督办情况签报》上的批示，省计委同省工商局、编办对省直有关部门的企业登记前置审批事项进行清理。三部门已于6月13日向省直有关部门发出了《关于清理企业登记前置审批项目的函》，要求各单位报送清理情况。目前部分单位已将情况报送。
二、*年下半年行政审批制度改革的工作计划
1、加紧修改制订《*省行政审批管理监督暂行办法》，进一步规范审批程序、简化手续、公开办事制度，加强对各地、各部门行政审批行为的监督。在征求各地、各部门征求意见的基础上，对《*省行政审批管理监督暂行办法》进行修改和完善，形成送审稿，尽快上报省政府。
2、认真落实省政府清理调整行政审批事项的有关决定，对各地、各部门的行政审批制度改革情况进行一次全面的检查。计划在将各部门落实情况汇总上报省政府的基础上，于三季度组织检查。
3、推进“一站式”电子政务课题研究。开展课题研究的有关调研工作，形成课题研究报告，上报省政府。
审批制度论文范文6
入世要求我国政府进一步深化体制改革和加快职能转变。入世为我国行政审批制度改革提供了良好契机。传统的行政审批制度曾发挥过一定的作用，但也存在着诸多的问题，急需改革。文章在分析行政审批制度现状、作用和问题的基础上，阐述了我国入世后加快行政审批制度改革的紧迫性、必要性，指出观念创新和制度创新作为时下行政审批制度改革的基本思路,并提出了调整行政审批范围、改进行政审批方式、完善行政审批程序、严格审批项目的设立、强化审批监督机制的一系列具体建议。
关键词 入世 政府职能转变 行政审批 行政许可
一、 引言：“入世”——我国行政审批制度改革的“催化剂”
中国“入世”，国人振奋，世人评说，中国政府正以更加积极、主动的新姿态参与世界经济的接轨和融合、竞争与发展。中国“入世”，挑战与机遇同在，但机遇多于挑战；困难与希望共存，但希望大于困难。其中，最大的挑战和困难在于政府体制改革和政府职能的转变。可以说，中国的“入世”，首先是政府的“入世”。因为，“中国‘入世’的法律基础，是政府与世界贸易组织及其成员之间签订的关于中国加入世界贸易组织的政府框架协议。中国承诺将遵循世界贸易组织的国民待遇、市场准入、公平竞争等原则，按照最终达成的多边贸易协议，分阶段、分行业地开放市场，提高政府的透明度，清理和调整不符合世界贸易组织规则的政策、条例、法律和法规。”[1]也就是说，中国政府成为了世界贸易组织的有关协议中的法律主体和责任主体，必须履行其协议中所规定的义务并承担因可能的违背协议规定所引起的责任。
“入世”后，中国政府将不容回避以下三方面内容的职能转变。一是要解决制约市场机制有效发挥作用的利益障碍。即主要对已获得资源控制权而不愿轻易让渡给市场的利益获得者进行补偿。如对一些政府部门的资源分配的审批权、一些企业享有的对某种资源和商品经营的特许权。二是要建立适应“入世”后开放经济下的宏观调控体系。政府应主要依赖于宏观调控对经济进行引导，而不能直接干预经济活动。宏观调控应主要依靠经济手段如货币、金融政策和法律手段如行政法规、规章等，行政手段只是必要的补充手段。三是政府管理的重点要放在建立市场经济规则和秩序上来。政府应从直接干预管制转向研究制定和严格执行市场规则，健全法治，为企业创造更有效的市场竞争环境，提供更好的公共服务。
正是在这种政府体制改革和政府职能转变势在必行的情形下，作为政府管制重要手段的行政审批制度亟需改革的呼声也空前高涨。行政审批是和计划经济体制相随而生，并与其紧密相联的。“审批是计划经济条件下政府管理社会经济的基本手段和方式，通过审批，政府实现对社会资源的计划配置。从这个角度讲，计划经济就是审批经济，是以审批管理为主的一种经济制度。”[2]这种经济制度的一个重要特征是停留在对大量微观事项的审批上，宏观管理比较薄弱。而市场经济中，要求按经济规律办事，最大限度地利用市场，利用经济手段和法律手段来规范市场行为，调节经济运行，而不是主要依靠审批等行政手段。这种经济制度强调政府对经济的宏观调控能力。这就是行政审批制度必须改革的根本原因所在。尽管如此，一个不争的事实是，近几年来我国行政审批制度中的种种问题还是不可抑制地越积越多、愈演愈烈，大有泛滥成灾之势，正在进行中的行政审批制度改革也是收效甚微。其中的根本原因还是在于对行政审批制度改革的必要性认识不足、思路不明、举措不力。2001年11月，中国正式加入世界贸易组织，入世成为了加速我国行政审批制度改革的“催化剂”，为我们更深刻地认识行政审批制度提供了一种新的视角，也为促进其进行实质性的改革提供了一个新的契机。
本文试图从中国加入世界贸易组织后带来的政府职能转变的紧迫性入手，剖析我国行政审批制度的现状、作用及其存在的问题，尝试从多种角度来深化对行政审批制度进行改革必要性的认识，并在此基础上提出我国未来行政审批制度改革的基本思路。
二、 我国行政审批制度的作用、现状及存在的问题
（一）行政审批制度的作用
社会的发展离不开行政机关的行政管理活动，社会发展的程度越高，社会情况越复杂就越是如此。也正因为如此，行政审批作为行政管理的重要手段，它对社会的发展起到过重要作用。行政审批制度的作用主要体现在对“市场失灵”发挥的防范作用和补救作用，这也是行政审批制度仍将继续存在的价值所在。
一是行政审批制度有利于国家对重要社会事务的有效控制。在市场经济高度发达、社会环境复杂多变的情况下，国家有效地将一些重要的特殊行业和特殊行为纳入宏观调控的范围，规范公民、法人和其他组织行为，使其按照国家宏观规划行事，对国家与社会的整体利益来讲，无疑会有更大的好处。行政审批正是可以发挥这一作用，可以将关于国计民生的重要社会事务进行有效控制，保持社会的稳定。
二是一定程度上可以保护公民、法人和其他组织的权益免受侵害。行政审批制度实际上是一种市场准入的关卡，在某些特殊行业和领域内，为了保证这种行政相对人的特殊活动本着促进公益、有利安定，向社会提供质量可靠、数量充足、比例结构合理的公共产品和更好的服务，行政主体站在行政审批的“关卡”上检查进入特殊行业人员的资格和生产技术水平能否达到公共要求是极其必要的。
三是有利于保护自然环境，保持经济持续性的发展。通过在审批中确定明确的环境保护标准，以及在审批中贯彻《投资企业指导目录》有关产业区域布局等等一系列的要求，可以避免对资源盲目性、重复性、浪费性开发和利用，维持生态平衡，实现经济的可持续性发展。
四是一定程度上还有利于提高行政相对人的素质，促进其事业的发展。通过行政审批过程，可以发现行政相对人申请审批的项目中存在的缺陷和不足之处，对其提出修改和补正意见，并对其行使监督检查职责，这也必然会提高申请审批的公民、法人和其他组织的素质，促进其经营和从事所批准事项的能力和效益，推动整个事业的发展。
五是可以在一定程度上协调行政相对人之间的关系。如在行政审批中严格把关，对同一狭小地区内不批准两个以上以同样稀少资源为原料的加工项目；或者不批准以我国国有企业已有的市场为市场目标的外资企业，或者不在相邻区域批准两个可能造成互相干扰的项目。
（二）我国行政审批制度实施现状
据有关资料表明，到2001年5月止，在我国政府的规范性文件中涉及的许可、审批的数量是惊人的。其中，中央各部门审批事项达2000多项，而省级和省级以下的政府和部门更是大量运用行政审批。[3]在一些省级（含自治区、直辖市）行政区域内实施的许可审批项目最少在1300项左右，最多的省份超过2200项。如北京市在清理前原有审批项目1304项，辽宁省有1551项，广州市有1377项，山东省有2200多项。[4]这些项目分布在每一个行政管理领域。如北京市行政审批项目分布在计委、经委、商业、教育、科委、公安、民政、财政、城建、交通、劳保、司法、民族事务、宗教等几乎所有的社会生活领域。[5]
行政审批的种类和表现形式多种多样，名目繁多。从审批的内容来看，重点是对行政相对人的许可。主要有生产经营项目的审批、自然资源开采项目的审批、城市规划建设项目的审批，交通运输的审批，专营专卖特许的审批、进出口货物的审批、外商投资企业的审批、农业综合开发项目的审批、特种行业的审批等等。从表现形式来看，主要有许可、批准、核准、审核、备案、登记注册、证明、特许状等等形式。[6]
（三）当前行政审批中存在的诸多问题
目前，我国的行政审批制度中主要存在以下几方面的问题：
一是审批事项太多，审批范围太广。如以深圳市为例，根据有关资料表明，1997年止仅市政府就有700多项审批，还有近300项核准事项（有些核准事项其实也是审批），涉及到政府绝大多数部门和几乎所有的行业。有的事项本是《公司法》或其他法律、法规明确赋予的企业自，少数部门依然在审批。[7]在我国改革开放的前沿城市尚且如此，其他地方可想而知，如此多的管制窒息了社会成员的创造性和活力。而在美国等西方发达国家，许可之类的管制制度使用的范围较狭窄，通常主要用于对社会事务的管理，而很少用于对经济的管理。即使用于管理生产经营活动，也是大多同公众的生活与健康有关。[8]
二是审批机构不协调，审批权限不清晰。一般有两种情形，一种是同一项职能可能会有两个以上的部门来分担，这样可能导致单位间的推诿扯皮，丧失工作效率。如有的地方部门既有“利用外资办公室”，又有“外外经济贸易委员会（局）”，长期以来职能不清，造成外商审批报告两个地方来回跑，两边都收钱，还两边都办不好事。另一种是一个职能单位侵占了另一个单位的应有职能。如有些地方计划委员会侵占了建设局对房屋建设的审批权，意图分取更多利益。重复设置的这种审批不仅使生产经营者不堪重负，也大大增加了行政成本。
三是部分审批设置目的不当，规划不合理。国家设立审批制度的目的是为了对某些社会事务或经济活动进行管制或规范，防止人们因自由从事有关事务或活动损害公共利益或他人利益，以保障社会和经济健康发展。然而，某些部门设置某些许可或审批的动机或目的并非出于管理需要，而是为了设卡收费，增加本单位收入，是受部门利益和地方利益驱动。这种做法背离了国家建立行政许可或审批制度的初衷。有些审批规划不合理，导致盲目审批，造成被审批项目间可能相互“碰车”，对企业间的生产性要素配置不合理，形成“马太效应”[9]。而西方发达国家建立政府管制仅仅是为了弥补市场本身的缺陷，不是取代市场的作用，更不是出于财政的目的。[10]
四是大量的审批环节过多，审批时间过长。这主要体现于两种情形。一种是部门与部门及部门内各处（科）室之间重复审批。有些一般性的项目如一栋楼的建设要盖100多个公章是非常普遍的现象。又如开办一家中小企业的前置审批项目，上海市共有237项，广州市有256项，武汉市超过300项，北京市高达440项。[11]另一种是上下级部门或部门内层级之间的层层审批，导致审批时间无法把握。短则数月，长则数年。造成了许多单位的“马拉松”项目和“接力棒”项目。
五是许多审批事项标准不明确，操作性不强。由于这种情形的普遍存在导致很多审批人员只能根据自己的习惯、经验、感觉甚至是关系来决定是否批准。因为许多审批事项甚至连鼓励什么，限制什么，鼓励到什么程度，限制到什么程度都不明确，规定缺乏科学性和合理性，必然导致执法人员自由裁量权的恣意行使。
六是行政审批程序不完备，缺乏理性。其一是审批的决定程序不规范。很多审批往往是部门领导在“酒桌上”或“ktv包房”中决定，还有的是上级领导以电话“通知 ”有关部门审批或以批条子“指示”有关部门审批。其二是审批中对行政相对人的权利尊重不够。目前审批制度中普遍没有建立行政相对人的参与制度。信息不公开、理由不说明、意见不听取，审批人员态度恶劣粗暴，门难进、脸难看、事难办的“三难”现象普遍存在。其三是程序僵化而且复杂。要求提供一些并非必要的材料、经过许多并非必要的关卡、耗费过多的时间。这使行政相对人把大量的时间和精力浪费在毫无效率的行政程序中。如我国《公司法》就对股份有限公司的设立规定了严格的审批程序。[12]比较而言，西方主要发达国家的许可程序就较为规范而且灵活，具有便捷、高效的特点。如无论在美国哪一州，注册公司的程序都极为简单，只要出示必要的文件，缴纳几百美元的注册费（基本上没有注册资本的要求），在州务卿那里登记，注册公司的程序就完成了。[13]
七是收费过高。由于税外收入是我国政府财政收入的主要来源之一，其中相当大一部分是行政收费。[14]因此，不仅所有许可审批都收费，而且相当高。审批收费超过成本，公共管理也就变成了有偿行为了。比较而言，在美国等西方发达国家，有不少许可是免费的。即使收取费用也只是收取成本费。[15]
八是监管不当。有的主管部门往往只“批”不“管”，一“批”了事。对审批之后的项目执行情况缺乏后续的监管，导致审批的项目质量不高、发展不利、效益不好。也有的行政主管部门仅仅是通过所谓年审制度来监管许可证的使用，况且绝大多数年审也是收费的。而西方发达国家基本上不存在这样的年审制度。对许可证使用的监控是通过平时的管理来实现的。实际上，采用年审制度监督许可证的使用对绝大多数许可证来说是不恰当的，也是不必要的。年审最突出的负面作用是增加行政成本，降低行政相对人生产经营效率而提高其成本，从而最终削弱他们在市场上的竞争力。
三、 中国“入世”后加快行政审批制度改革的紧迫性、必要性
随着社会主义市场经济体制的初步建立，我国社会生活的各个方面都发生了巨大的变化。市民社会逐步形成、市场化观念不断发育、行政观念也随之发生转变，这一切都必然要求作为国家管制手段的行政审批制度予以相应改革。我国在加入了世界贸易组织后，市场化进程加快，政府作为wto成员之间协议的责任主体也不得不加快改革同国际接轨，塑造一个合法、有限、责任、高效、人道的政府形象。此种情形之下，我国的行政审批制度改革的必要性之上又更添了一份现实的紧迫性。
（一）行政审批制度改革是来自市民社会形成的呼唤
市民社会是与政治国家相对应的一个分析范畴。这一概念始于14世纪的欧洲，17、18世纪霍布斯、洛克、卢梭、孟德斯鸠等人的著作中频繁出现，并将之与政治国家相区分。1949年新中国成立以后，由于各种主客观原因，政治运动高潮迭起，传统的封建性的全能主义政治观念不仅未被铲除，反而被强化，国家政治权力压倒一切，政治权力渗透和扩张到一切领域，形成马克思所批判的政治国家与市民社会颠倒的现象，即社会的完全政治化。1978年始，中国市场取向的改革促使了社会和政治权力关系的深刻变革，政治和国家权力正逐步地撤退和收缩，社会和个人权利正迅速地发展壮大，最终将导致中国社会主义市民社会的形成。[16]市民社会具有以下三方面的特征：[17]一是有一个多元化的公共领域构成的国家领域。即存在国家与个人之间自治的第三领域。如生产单位、志愿性组织和社区服务组织。二是市民社会是平等和自由的复合体。市民社会首先要求个体的独立性，并在此基础上个人之间平等地进行社会活动，即个人意志自决领域不容忍有公权力的身影。三是国家与市民社会相互对峙、相互制约、相互促进，形成二元化的格局。市民社会民主化离不开国家权力的支持，而政治民主化又依赖于市民社会的推动。
加入世界贸易组织必然会加速中国市民社会的发育和成长。主要将体现在以下三个方面：一是经济更加市场化。1993年，全国人大修改宪法，把建设“社会主义市场经济”载入国家根本法，使中国市场化有了强有力的法律保障。而世界贸易组织的目标是：“在国际经贸竞争中，消除歧视性待遇，坚持非歧视性贸易原则，对发展中国家给予特殊和差别待遇，扩大市场准入程度及提高贸易政策和法规透明度。”[18] “市场开放与公平竞争构成wto的基本原则。”[19]在这种情形下，行政审批特别是涉外经济活动中行政审批与市场开放的矛盾更显突出，不容回避。二是社会更加多元化。目前中国已经出现了个体、私营、股份制、国有 等多种经济成分并存的局面。中国加入了世界贸易组织后，外向型经济将更加迅速发展，外资经济成分也将更加壮大。这些又将进一步引起社会结构和社会阶层的变化，传统的工人、农民与知识分子等都在发生迅速的分化、重组，形成差异万千的利益群体，这又导致行政审批制度中一些标准性规则的不适用和失效。三是文化更加个人化。加入世界贸易组织，建立新体制将带动人们价值观念、思想态度和思维模式的革故鼎新。人们更加注重各种自我利益和自我满足，利益观念和主体意识大为增强，个体的尊严得到重申，个人的财产体现为物的形态的人格同样得到尊重。
总之，中国加入世界贸易组织加速了我国市民社会的形成。而“从某种意义上讲，中国市民社会的构建过程，实际上也就是中国社会法治化过程。”[20]因为市民社会中各类主体具有高度的独立性和自治性，而这种独立性和自治性在很大程度上取决于市民社会与政治国家之间的良性互动关系形成，能够完成这一使命的非“法”莫属。所以，就我国目前的现实而言，要构筑市民社会与政治国家之间的良性互动关系，面临两大政治转型：一是政府权力必须从广泛的社会经济领域撤出，把社会的权力还给社会，把市场的权力还给市场，政府不管不该管的事，将一部分事务交由社会、市场法则去调节。二是政府对企业的直接干预权因受到抑制而逐步萎缩，企业的自逐步扩大并得到落实。在这两大转型中，行政审批制度都是难中之难、重中之重，难以回避，也不容回避。
（二）行政审批制度改革是始于“博弈”理论思维的启迪
“博弈”理论是西方经济学中对制度的一种分析模式，后来，公共选择学派将之运用于行政过程的分析，对国家法、行政法等公法领域产生了重大的影响，也为我们更深刻地认识行政权及行政行为带来了新的视角和启迪。以布坎南为代表的公共选择学派学者认为：在自由的市场之中，每个人都是机会主义者，有自己的利益需求，也有个人的偏好取向，即“经济人”的假设。而总体而言个体的知识是有限的，个体之间信息也存在不对称，个人负担不起正确决策所需的信息费用，即存在“信息悖论”。[21]20世纪三十年代，资本主义国家普遍性的经济危机迫使人们对以前的自由放任的经济政策进行反思，人们普遍认识到个人的偏好导致的“市场失灵”问题。如当所有的草场中仅剩下一块属于公有公用时，大家都可能把羊赶到公用的草地上放牧，造成公用草场的完全恶化。经济学家将这种情形描述为“公地灾难”。因而凯恩斯主义为代表的国家干预政策兴起，政府大量地规定强制为特征的制度 。但随着行政国的出现，国家行政权广泛地渗透到经济领域后，人们又开始发现到“政府失灵”的问题。公共选择学派正是将“经济人”假设和“信息悖论”贯彻到政府行为之中进行分析，认为政治家和行政官员与其他人一样都是机会主义者，追求自己的目标；而行政相对人与行政主体之间、行政相对人与行政相对人之间都存在着信息的不对称，这样就不可能导致“囚徒困境”。即每次政府决策都由于双方的偏好不同及不信任的情感基础而达不到最优状态。公共选择学派将政府行为作为交换的过程来研究，把政府与个人之间描绘为一个相互“博弈”的过程，只有通过多次的博弈才能达到稳定的均衡状态。由此他们得出结论是：要走出“囚徒困境”，政府决策过程中必须满足以下要件：一是博弈的双方必须合作，建立信任的基础；二是要反对国家管制，建立参与式的决策机制；三是改革官僚机构，强调官僚之间的交易关系，提倡官僚行为具有自己的正当性利益，它的这种利益也源于其政治行为本质上也是与行政相对人的一种交换；四是提倡在官僚制度中引入竞争因素，使官僚在各机构之间具有流动性，有对官僚的惩罚和激励制度；五是实行真正的分权，加强权力之间的监督，加强责任的落实；六是注重程序的约束，以程序规避政治决策过程中的“政治寻租”行为。[22]
这也就是“博弈”理论对行政行为思考后的启迪。而中国加入了世界贸易组织之后，这些启迪也转变成了现实性的要求。主要体现在以下三个方面：一是透明度原则。透明度原则，是指成员方必须公布正式实施的政策、法律及规章，以及成员方政府或政府机构与另一方政府或政府机构签订的影响国际贸易政策的现行协议之义务。[23]关贸总协定第10条是透明度原则的核心条款，另外第6条、13条、16条、19条也有所体现。二是监督原则。乌拉圭回合改进并完善了关贸总协定的贸易争端解决机制，达成了《争端解决规则和程序的谅解》，明确了争端解决的目标程序和监督机制。其别是具有上诉复议救济机构和执行的监督制度，使成员方责任落到了实处。三是无歧视待遇原则。[24]无歧视待遇原则是指所有成员国在无歧视基础上进行贸易，相互给予对方以平等待遇。关贸总协定第1条、第2条、第3条，以及《服务贸易总协定》第2条都集中体现了这一原则。
行政审批制度作为国家干预的重要行政手段显然也必须适应这些要求，作出适应性的调整。一是要尽量减少行政审批事项，退出一些领域，将一部分事务交由社会、市场法则去调节；二是要尽量清除行政审批中可能存在的部门利益、地方利益，避免“囚徒困境”，但应予以其他的正当性利益为补偿作为交换；三是要注重程序公开、透明，接受行政相对人以及其他部门的监督；四是信息公开化，采取参与制的行政方式，必要时有的部门和事项可以建立听证制度来完善行政审批制度；五是在行政审批中应对行政相对人实行无差别对待，适用统一的审批标准和程序。
（三）行政审批制度改革是基于行政观念转变的要求
“行政”这一概念有多种多样的理解，如有f.j. 古德诺的“政治行政二分说”、“三权分立说”、“实质意义上的行政说”、“管理说”等等。[25]而“行政的核心或实质是行政权，几乎行政法的每条原理都可以从行政权的研究中得到解释。”[26]所以，行政观念的转变其实就是对行政权应有内涵之认识的转变。在19世纪之前，国家主义滥觞，居完全统治地位。博丹、卢梭等人认为作为国家之一种的行政权是者所享有一种命令的权力，政府与行政相对人之间是“命令—服从”的关系。尔后，基于防止权力腐败的需要，洛克、孟德斯鸠等人认为，政府与行政相对人之间是“命令—控制”的关系。基于这种认识的桎梏，以戴西为代表的根植于自由资本主义土壤的规范主义理论主张对政府权力进行控制，反映了政府与个人、公共利益与个人利益之间的二元对峙。这时候，行政权仅仅归属于行政机关，政府职能通常仅限于国防、外交、治安、税收等纯行政性事务。19世纪末、20世纪初“行政国”的兴起导致了行政权特征和属性的转变。经济的发展同时带来了大量社会矛盾和问题的产生，如垄断、环境、交通等等，为了解决这些问题，国家大量地增设行政机构和人员，对经济生活和社会生活进行干预，同时行政权的范围也不再限于执行管理，而是不断地介入贸易、金融、劳资领域，并拥有了一部分“准立法权”和“准司法权”。[27]概括来看，现代行政权主要有三方面的属性：一是行政权主体的非专属性。西方传统理论一般将行政权界定为执行性权力，专属于行政主体。二战后，由于某些职业公务需要财政上的独立，工商企业需要经营上灵活性，因而某些职业公务、社会公务开始由专门职业组织来行使。如法国的公务法人，“公务法人独立于一般行政的层级组织之外，是自给自足的一种方式。”[28]二是行政权职能的多元性。[29]随着福利国家的到来，公众日益要求政府提供社会福利、社会保障、建筑桥梁、道路交通等服务。行政的职能从传统的权力领域向与人民福利紧密相联的非权力性领域扩展。正如西方学者所形容的，行政权对行政相对人实行“从摇篮到坟墓的管理。”三是行政权的非强制性日渐凸显。正如平衡论者所认为，现代行政主体和行政相对人之间是“服务—合作”的关系。他们认为，“现代行政权要进一步发挥行政权的作用，但并不意味着行政机关要采用更多更具强制性手段进行管理。恰恰相反，在一些行政领域应尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段，淡化行政色彩。”[30] 日本不具强制力的行政指导却富有成效便是例证。日本学者甚至认为，“这一点是保证日本经济走向成功的一个极为重要的因素。”[31]
中国加入世界贸易组织之后，使得这些行政观念转变带来的要求进一步得到强化。主要体现在以下三方面：一是加入世贸组织使我国社会利益分化速度和利益集团形成速度都明显加快，使得以群体利益为基础的第三种组织更加迅速形成。二是加入世贸组织要求政府进一步转变行政职能，不直接干预企业活动。这也促进了政府在行政管理尽量中采取非强制手段如行政指导、行政契约方式。三是基于政府行政强制手段的减少，而有些生产性职能的公务将实行部分民营化。行政机关在调整公共事务方面，不再机械地适用公法，对民营化的行政事务适用“私法”，即“公法”向“私法”逃遁。[32]总而言之，作为行政管制手段的行政审批制度必须进行弱化性的改革，这是中国加入世贸组织的现实要求，也是现代行政观念发展的历史必然。
四、 中国“入世”后行政审批制度改革的基本思路
行政审批制度的兴起是源于资本主义进入垄断阶段后对“国家本位”的大力提倡，而当前行政审批制度改革的势在必行却是源于世界经济全球化市场的形成过程中对“自由主义”的郑重重申。显然，我国的市场化程度与全球化的要求和标准还有很大的差距，这主要是源于我国计划经济体制下形成的传统观念对市场经济改革过程的桎梏，这也正是我国“入世”前行政审批制度改革收效甚微的原因所在。所以，笔者认为，我国在对行政审批制度改革，进行制度创新之前，必须努力转变传统的社会观念，进行观念创新。因为“徒法不足以自行”，而且“任何一项事业的背后都存在某种决定该项事业发展方向和命运的精神力量”。[33]可见，法治观念、思维习惯、社会风俗对制度作用的完全发挥有着极其重要的作用，而我们以前的行政审批制度的改革中正是忽视了这一点。因此，只有“制度创新先动，观念创新先行，两者并重”才是我国行政审批制度改革的成功之路。
（一）要借“入世”契机，转变观念，培植法治社会的价值理念
中国的“入世”必然对我们原有的传统观念形成革命性的冲击，造成强有力的影响。这也正是我国对行政审批制度改革进行思想动员的大好时机，是我们实现“观念创新”的良好契机。
第一，培育市民社会化的人文精神是行政审批制度改革的大前提。一是要培育社会中个人的独立主体观念。“在计划经济体制下，国家与集体仍然主宰着一切，个人仅是团体的一份子，以这种或那种身份而层层隶属，未曾谋得个人人格的独立。”[34]加入wto之后，过去那些变相的对个人独立性的约束不得不解除，个人不仅具有经济上的主体地位，而且还具有法律上的独立人格，个人与国家处于平等的法律的普照之下。“从此，个人与国家的关系不复是权威与虔诚服从加献身的宗教关系，个人不再跪服在国家的阴影之下，而发展成对话关系。”[35]二是要培育社会中个人的平等地位观念。要打破国家的神话，将政府拉下神坛，置于和行政相对人的同等地位，即要认识到国家可以是崇高的，而政府可以是卑鄙的，如果不受约束，也可能和个人一样堕落为“最野蛮的动物”（柏拉图语）。所以，要借wto的东风，灌输和普及“政府与个人之间平等，都应为自己的行为负责”的法治理念。并力图在公法中实现民法般的个人价值理念，即——“在民法慈母般的眼睛里，每一个个人就是整个国家。”三是要培育社会中个人尊严普遍得到尊重的观念。要在社会中普及权利意识，将“人权”提高到“人性”的高度来认识，将“人权”归置于“人格”的范畴来保护。即，基本人权的法律保护是对于“人性脆弱的一种让步”[36]，而且，财产表现为“物的形态的人格”，应得到同样的尊重，因为侵犯财产就是侵犯人格。
第二，加速行政权价值取向的转变是行政审批制度改革的小前提。一是要从行政权偏重“效率”转向“效率与公正”并重。传统的公共行政价值取向主要是效率（efficiency）和经济（economy），但美国新公共行政学派认为，“现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平！效率必须以公平的社会服务为前提、为代价。”即把“社会公平”作为核心价值。[37]而现代平衡论学者认为行政权应该民主与效率兼顾，正确地阐释了现代行政的理念。当前要借加入wto之际，张扬行政权应有的民主和公平的理念。二是要从强调行政主体的“权力”转向“权力与责任”并重。计划经济体制下，人们往往片面地强调行政权的优益性，而现代行政双方平等的理念使人们也认识到，行政权行使的同时必须在法律的范围内活动，并为其行为负责，行政权实际上是权力和责任的统一。三是要从重点依赖“强制性手段”转向“强制性手段和非强制性手段”并重。随着政府民主化的进程加快，国家应该大量的采用非强制的行政手段如行政指导和公法契约来引导行政相对人的活动，但这并不意味着完全排斥强制手段，而是各自在相适应的领域内发挥作用。
第三，端正对行政审批的不正确认识是行政审批制度改革的落脚点。一是要端正行政审批是对行政相对人“恩赐”的不正确认识，调整到为行政相对人提供“服务”的认识上来。当前有的部门有的工作人员存在把行政机关的审批权当作自己的“特权”，批准是对行政相对人“恩赐”的不正确思想，导致工作态度差，向行政相对人“索、拿、卡、要”情况普遍。一定要借加入wto的时机，纠正这一不良思想，让主管部门认识到，行政审批是为行政相对人提供“公共服务”，以切实改进行政“软”环境。二是要端正行政审批主体“高于”行政相对人地位的不正确认识，调整到两者地位“平等”的认识上来。正是由于前一种不良思想滋生这种不良认识，政府部门的审批人员一定要摆正自己的位置，与行政相对人平等相待。三是要端正行政审批只“审批”不监管的不正确认识，调整到“审批并后续监督”的认识上来。要站在整个地方或国家经济全局的高度来提高审批单位的责任感，对自己审批过的项目进行事后全程的监督和服务，促进其健康发展。
（二）要借“入世”良机，加速行政审批的制度创新
如前所述，对行政审批制度改革并不是意味着要取消审批制度，审批制度虽然有种种弊端，但还有其存在的价值。所以，行政审批制度改革的重点应是进行制度创新，以适应新形势的要求 。
第一，要调整行政审批的范围。首先要退出一些领域。对于生产性和营利性的项目交由市场规则来管理，采取招标、拍卖、邀请发价、直接磋商等方式取代现有的行政审批制度，将企业经营范围内的权力交还给企业。二是要保留一些领域。对于法律、法规和规章规定的关系国计民生的专营专卖项目，少数重要商品的价格和服务项目的收费标准，少数必须严格控制的指令性计划指标可以适当地保留审批。三是要弱化一些领域。如对一般的管理事项可以采取备案制代替行政审批；对于凡是能够事后进行监督的事项，应该采取核准登记制代替行政审批，或者彻底放开。四是要强化一些领域。对于确实需要审批的领域，尤其是城市规划、土地开发和利用、环境保护、财政支出项目，以及涉及社会安定和人民群众安全的特种行业和项目，不仅要审批，而且要从紧、从严。
第二，要改进行政审批的方式。要结合审批事项的不同情况，对审批方式进行适当的改革。比如，可以将许多部门分散审批改为联合审批，或将许多部门审批归口到某一个或两个部门依法集中审批，实行会审制，也就是实行“一个窗口对外，一条龙服务”。可以将省厅审批，改为地方政府职能局审批，到省厅备案。还可以完善政府各部门间的网络建设，实行网上联合审批，借助现代化手段，实行信息共享，提高行政效率，优化政府管理。
第三，要完善行政审批的程序。“现代行政法机制乃由制约机制和激励机制整合而成”，[38]而民主的程序制度正是这两种机制的体现，这也是我国行政审批制度必须努力完善的方向。主要应完善以下几方面的制度：一是信息公开制度即审批条件和标准公开制度。即获得许可或批准的条件、申请所需文件或材料、案件受理部门、费用标准、结案时限等信息应当在机关办公地点、机关手册、机关互联网中公开，并可免费索取或下载。二是听取行政相对人意见的制度。即对于审批报告中的疑难之处或不明之处，审批人员不作个人的主观臆断，而是听取行政相对人的说明、解释。三是审批决定说明理由制度。即行政机关不论是否批准项目，都要说明其作出决定的理由。四是行政审批案卷制度。即行政机关要对其审批过程制作文本，实行规范化操作。五是回避制度。即如果行政审批人员和审批项目之间有利益关系必须回避，不得干涉这一项目的审批过程。六是利害关系人的听证制度，即一个审批项目可能影响到多个行政相对人或其他第三人的利益时，应该听取各方当事人的意见。
第四，要严格具体审批项目的设立。要尽快制定《行政许可法》。[39]该法应当对行政审批的设定、职权、审批机关、审批范围事项、审批责任以及对行政相对人的救济作出更加完备和可行的规定，使行政审批不仅有法可依，而且有良法可依。首先，一方面，许可审批应当依照权限由法律、行政法规、地方性法规设定，规章及以下的规范性文件不得设定许可审批。另一方面，只要不影响国家利益，即使法律、行政法规、地方性法规有规定，地方政府也可以不设置许可审批。其次，在制定法律、行政法规或地方性法规时，必须严格控制许可和审批的设定。审查立法草案时应当着重审查设定该项许可审批制度的必要性和合理性，必要时应当举行听证会。
第五，要强化行政审批的监督机制。一是要强化行政监督的作用。一方面要加强对审批机关的审计监督，杜绝审批过程中的单位和个人的“私利”；另一方面是要加强对行政审批的监察监督，防范审批过程中可能发生的，盲目审批，利用审批搞小部门的利益垄断。二是要强化司法监督的作用。司法监督是保障行政机关依法实施审批行为的重要条件。目前，由于我国行政诉讼受案范围太过狭窄，保障法院行政判决执行的措施乏力，影响了人民法院对行政机关实行审批行为的监督。要改变这种局面，一是要努力扩大行政诉讼的受案范围，允许人民法院审查抽象行政行为，这样，行政审批的标准、条件和依据都置于司法权的监督之下。二是要加强法院的独立性，改变人民法院的人、财、物都受制于行政机关的局面，让法院真正独立办案，敢于对行政审批行为进行实质性的审查监督。三是加强对行政判决的执行，使人民法院对行政审批的监督能够真正地落到实处，保护行政相对人的合法权益。
五、 结语
公共选择学派代表人之一塔洛克指出：政治决策机制中充满着“政治寻租”。[40]行政审批中也是如此，其中的种种问题和缺陷都与政府、行政机关以及执法人员的政治利益甚至经济利益有着千丝万缕的联系。所以，对行政审批制度的制度创新，以制度创新来抑制寻租性腐败势在必行，刻不容缓。但是“正如诺斯所认为，遏制寻租活动的有效办法是法律制度和规范的文化道德。清除和防范寻租活动，除了依据健全的体制、完备的法制和有效的社会监督外，还有一项重要的因素是道德内约，即强化公务员的道德修养和道德意志，自觉主动抵御寻租活动。从根本上说，对寻租活动最好的控制和防范是经济人的自律”，[41]正是基于对制度本身不可克服的局限性的认识，笔者在文中提出行政审批制度改革的同时要进行“观念创新”，使之与“制度创新”相互配合，相互协调，相互促进，对行政审批双管齐下、综合治理。正如同志在党的十五大报告中指出的那样，要“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。”借加入wto之历史性机遇，推动行政理念的根本转变，促使公开、透明、参与为特征的行政法治早日到来。
［注 释］
[1] 柳斌杰主编：《wto协议解读》，四川人民出版社2001年5月版，第219页。
[2] 《改革审批制度，实现转变政府职能的新突破》（特约评论员文章），载于《深圳特区报》1997年7月29日。
[3] 这一数据来源于周汉华等：《构建适应市场经济要求的审批制》，载于《经济日报》2001年5月20日。在文中，曾参加中央政府行政审批制度改革调研和方案设计工作的中国社科院法学所公法研究中心副主任周汉华指出：“行政审批项目具体数字很难说得准确，因为统计是非常困难的。”而以上数据是该文中公布的2001年5月各有关部门清理的结果。由于各审批部门自身利益的考虑，可以断言实际数量肯定大于这一数字。如肖金明在《行政许可制度的反思和改革》，载于《中国行政管理》2001年第6期的这篇文章中指出：“据不完全统计，在中国现行行政审批制度中，国务院各部委颁布的各种审批规定就有2500余项。”
[4] 周汉华等：《构建适应市场经济要求的审批制》，载于《经济日报》2001年5月20日。
[5] 根据《北京市行政审批事项清理方案》所列事项概括所得。
[6] 根据《北京市行政审批事项清理方案》之（一）（二）（三）归纳所得。
[7] 《改革审批制度，实现转变政府职能的新突破》（特约评论员文章），载于《深圳特区报》1997年7月29日。
[8] 毛寿龙：《中美行政审批制度及其改革之比较》，载于《安徽决策咨询》2001年第5期。
[9] “马太效应”是发展经济学不平衡发展理论的一种认识。即：多数国家在其经济发展过程中，几乎普遍存在着区域发展不平衡现象，具有相对好的发展条件的地区利用其区位优势，并以此积累技术、资金、市场等方面的优势，走上良性发展道路，导致其与后发展地区差距进一步扩大，产生所谓马太效应。笔者认为，审批制度规划不合理会使技术、资金、市场等方面的生产性要素在地区和企业间的分布不合理，必然加速马太效应的形成。
[10] 毛寿龙：《中美行政审批制度及其改革之比较》，载于《安徽决策咨询》2001年第5期。
[11] 肖金明：《行政许可制度的反思和改革》，载于《中国行政管理》2001年第6期。
[12] 我国《公司法》第三章第一节详细规定了股份有限公司设立的各项条件和要求。其中第77条明确规定：“股份有限公司的设立，必须经过国务院授权部门或省级人民政府批准。”
[13] 宋永新：《新型的美国有限公司法评述》，载于《外国法译评》（法学译丛）1999年第4期。文中指出：“美国《统一有限公司法》规定：‘一个或一个以上的人均可向州务秘书交存组织章程，组织一个或更多成员的有限责任公司。’就大多数州看，一般对公司设立没有特别规定。”此外，[美]罗伯特.w.汉密尔顿著，李存捧译：《公司法概要》，中国社会科学出版社1999年8月第1版，第26页也指出：“组建公司的程序实际非常简单，许多程序可以由一个合格的法律秘书来完成。”
[14] 宋世明：《我国中央政府经济职能转变途径述评》，载于《新视野》2001年第3期。文中指出：“从财政收入来源看，税费并存，以费挤税，管理失范。1999年中国税收收入达1万亿人民币，当年有统计的预算外资金收入达3385 亿人民币，约占预算内收入的1／3，其它预算外资金收入无法统计。（注：资料来源：李岚清副总理2000年11月20日在国家行政学院省部级干部财税专题高研班所作的演讲：《以“三个代表”重要思想为指导建立公共财政的初步框架》）”。 张红：《 借鉴国外税法改革的经验，完善我国税法体系》，《河北法学》2000年第3期。文中也指出：“我国税外收费规模日益扩大，严重挤占了税收收入，导致基金、收费占政府收入的比重过高，而税收收入占政府收入的比重过低。以1998年中央预算为例：税收、基金、国债共计9186.5亿元，其中税收收入只占30％，收费等收入占11.6％；省以下地方政府非税收入比重过大的问题更加突出，非税收入甚至超过地方预算内的财政收入。”
[15] 毛寿龙：《中美行政审批制度及其改革之比较》，载于《安徽决策咨询》2001年第5期。
[16] 郭定平：《我国市民社会的发展和政治转型》，载于《社会科学》1994年第12期。
[17] 何增科：《社会大转型与市民社会理论的复兴》，载于《当代世界与社会主义》1997年第3期。
[18] 柳斌杰：《wto协议解读》，四川人民出版社2001年5月版，第8页。
[19] 柳斌杰：《wto协议解读》，四川人民出版社2001年5月版，第1页。
[20] 刘武俊：《市民社会与现代法的精神》，载于《法学》1995年第8期。
[21] 根据[德]柯武刚、史漫飞著：《制度经济学——社会秩序与公共政策》，商务印书馆2001年版为基础归纳所得。
[22] 根据文建东著：《公共选择学派》，武汉大学出版社1993年版；厄尼斯.缪勒著，张军译：《公共选择》，三联书店上海分店出版1993年1月版为基础归纳所得。
[23] 柳斌杰主编：《wto协议解读》，四川人民出版社2001年5月版。
[24] 赵春明主编：《世界贸易组织与中国经济》，党建读物出版社2000年版，第13页。
[25] 罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第1—2页；张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》中国人民大学出版社1999年版 ，第5—6页。
[26] 张树义、梁风云：《现代行政权的概念及属性分析》，载于《国家行政学院学报》2000年第2期。
[27] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京大学出版社1999年版，第4页。
[28] 王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第130页。
[29] 主体的非专属性和职能的多元性这两个特征是张树义和梁风云所归纳。见其文《现代行政权的概念及属性分析》，载于《国家行政学院学报》2000年第2期。
[30] 罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡论”及“平衡论”范畴》，载于《中国法学》1996年第4期。
[31] 罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第282页。
[32] 张永伟：《行政观念更新与行政法范式转变》，载于《宪法、行政法学》（人大复印刊）2001年第3期。
[33] 马克思．韦伯在《新教伦理与资本主义精神》一书中提出并验证了一个影响深远的假说。即每种事业的背后都有某种支持的精神力量，而这种精神与特定的文化背景有着某种内在的渊源关系。笔者认为，这一假设其实超越了韦伯宗教社会学的范畴而具有普遍的意义。
[34] 陈端洪：《对峙——从行政诉讼看中国的出路》，载于《中外法学》1995年第4期。
[35] 同上注。
[36] 乔治.萨拜因著：《政治学说史》上册，商务印书馆1900年版，第98页。
[37] 孙柏瑛：《公共行政的新思维——美国新公共行政学派及其思想评述》，载于《国外社会科学》1995年第8期。
[38] 罗豪才、宋功德：《现代行政法学与制约、激励机制》，载于《中国法学》2000年第3期。
[39] 据了解，自上个世纪九十年代中期以来，全国人大法工委行政立法研究组已召开了多次学术研讨会，进行了多次立法调研，曾形成《行政许可法》（专家意见稿）。1999年《行政许可法》立法草案稿由国务院法制办负责起草。后经多次立法调研、论证，形成了《行政许可法》（初稿），于2001年7月印发国务院各部门、省级人民政府及较大的市人民政府的法制工作机构和全国人大常委会法工委等单位以及专家学者征求意见。经过反复研究、修改，形成了《行政许可法》（征求意见稿），并于2001年9月21日提交国务院第44次常务会议讨论、审议。会议决定，应进一步对《行政许可法》（征求意见稿）征求各方面意见。再经研究、修改，形成了《行政许可法（草案）》，2002年6月19日国务院第60次常务会议讨论通过。2002年7月5日国务院向全国人大常委会提出审议该法律草案的议案（国函[2002]64号）。该草案已经2002年8月、12月全国人大常委会两次审议。有望2003年由全国人大或全国人大常委会审议通过。
