水污染治理的方法范文1
关键词:水污染综合治理;环境审计;绩效审计
中图分类号:F239文献标识码:A
一、研究意义
滇池是目前中国污染最严重的内陆淡水湖泊之一,滇池污染治理已被列入云南省重点督查的20个重大建设项目之一。根据滇池治理长期规划,从2008年到2020年,滇池治理投入资金将突破1,000亿元。由此可见,对滇池的水污染治理进行审计工作是非常必要的。现阶段,环境审计更注重其中的财务审计与合规性审计,而忽视了环境绩效审计的重要性。本文结合云南滇池水污染治理的审计实践,对环境绩效审计方法进行了研究,以期推动环境绩效审计在我国的发展。
二、国内外研究现状
(一)国外环境绩效审计方法研究现状。英国绩效审计开发了如问题解析法、碰头会法、绘制结构关系图等一系列适合于绩效审计的特殊方法,保证了绩效审计的顺利开展。英国绩效审计已基本形成体系,正在实践中不断成熟。
瑞典国家审计署采用的三种绩效审计方法:目标实现法、控制方法、系统控制方法等。其中,目标实现法是指主要检查环境部门完成法律规定的环境目标的情况,将环境目标作为开展环境审计的起点;控制方法是为保证环境目标的实现国家建立的控制措施,包括禁止使用某些物质、环境方面的收费、信息披露等方面;系统控制方法,侧重调查各部门为实现环境目标而采取措施以及采取措施的实际效果。
德国环境绩效审计也采取了多种形式:抽样审计、项目审计、重点审计、横向审计、定向审计和措施审计等。
美国环境绩效审计方法分为数据收集方法和数据分析方法。其中,资料收集方法包括采访、调查、观察和查阅档案等;数据分析方法包括对信息进行比较分析、成本收益分析、统计定性和定量分析、回归分析等。
(二)国内环境绩效审计方法研究现状。我国环境绩效审计方法的研究,目前还没有形成比较系统和成熟的方法,仍处于一种摸索阶段,其主要观点和方法如下:
1、对环境绩效审计方法的必要性研究。陈正兴认为对环境审计方法进行系统研究,不仅有助于完善审计学科体系,而且有助于指导环境审计工作的实践。宋尉在深化环境审计的思考中提到环境绩效审计是一种新型审计,必须了解环境绩效审计方法才能搞好环境审计。
2、对采用常规环境绩效审计方法的研究。关于环境绩效审计的方法,大家一致认为常规的审计方法通常也适用于环境绩效审计。浙江省审计学会课题组在开展我国环境审计的构想中提到开展环境审计的方法,常规的审计方法同样适用于环境绩效审计,包括审阅、核对、查询、观察、鉴定、分析性复核等。
3、对借用相关学科方法的研究。关于借用相关学科方法尤其是环境经济学、环境工程学的方法,多数学者的观点一致。宋尉提到环境审计是一种新型审计,常规的财务审计、绩效审计方法同样适用于环境绩效审计,只是这些环境绩效审计方法应与环境问题的产生和治理紧密联系起来。
三、滇池水污染治理环境审计现状
通过对昆明市政府审计部门进行了实地调研,发现昆明地方政府几乎没有组织过专门的环境审计工作,在其他工作中伴随进行的环境审计工作的内容极其狭窄。通过对调查的深入分析,滇池水域环境审计中存在的问题具体表现为:
(一)我国审计立法不够完善,缺乏水污染治理环境审计准则指导。目前,我国环境审计仍然处于起步阶段,尽管我国现已颁布了环境保护法律、与环境相关的资源保护法律,基本形成了审计及环境法律法规监督体系,但仍然缺乏具体实施的指导,也缺乏环境审计的具体实施办法和评估标准。从滇池水域环境审计的实践看,缺乏环境审计准则的指导与规范使得环境审计工作遇到许多困难。环境审计人员在环境审计中只能借鉴传统的财务审计的方法,然而环境审计同财务审计在许多方面存在差异,例如环境审计有不同于财务审计的目标、方法和程序。财务审计的方法不能满足环境审计的需要,使得环境审计的开展遇到许多困难。
(二)环境审计范围过窄、内容单一。由于我国环境审计开展较迟,目前仍缺少系统的环境审计理论阐述,审计工作中的主要问题为审计内容过于单一。调查表明滇池水域目前进行的与环境相关的审计主要是环保资金财务收支审计。环保资金财务收支审计主要审计环保资金收支的真实性、合法性。财务收支审计当然是环境审计工作中的重要内容,但环境审计工作不应该局限于此,更多的如环境审计依据、绩效审计、环境经济政策也应当纳入环境审计范围之中。
(三)环境审计人员素质有待提高。从滇池水域的环境审计看出,审计人员单独承担专门水污染治理环境审计任务还有一定困难。环境审计是一门交叉性的学科,其深度和广度对审计人员的素质是一个很大的挑战。它不仅要求审计工作人员懂得审计方面的知识,还要具备一些其他学科如社会学、环境法规、工程学等多方面的知识。而从目前审计人员的现状看,还难以适应环境审计的发展要求。
四、加强滇池水污染治理环境审计初步构想
(一)转变思路,推进绩效审计。对滇池水域进行的环境审计,应该把“评价水污染防治取得的效益――查找效益不高的原因――提出意见和建议促进水污染防治”作为效益审计的基本思路。在这种思路下,把财务收支审计中发现的一些违法违规问题作为效益审计的基础和素材,作进一步审计挖掘,对治理效益不高的原因进行分析,进而有针对性地提出对水污染治理的意见和建议。这样就可以将效益审计与财务收支审计结合起来,使审计项目最终落到效益审计上。
(二)积极探索滇池水污染治理效益审计方法。对于滇池水污染治理环境审计可以尝试效益审计方法。在搜集数据时,可以采取实地观察、问卷和表格调查等方法获取有关数据,同时还可以借用其他学科领域的分析方法,例如市场价值法(即分析水质变化引起的渔业、农业产值变化)、人力资本法(即分析水质变化导致人类患某些疾病的概率,进而分析对国内生产总值的影响)、机会成本法(即分析水质改善后,取水距离的缩短带来的管道建设成本的降低)等,将环境变化带来的收益或损失予以货币化,用以评价水污染治理的环境效益。另外,为了监督评价环保部门及有关部门的工作绩效,应建立一套科学的环保指标体系,在环境监测的基础上,对不符合环保指标要求的进行跟踪审计,分清责任,监督环保部门及有关部门改进工作,使环保政策和措施真正落到实处。
(三)积极开展联合审计,逐步提高环境审计人员自身素质。环境审计既涉及到财务审计,又涉及到绩效审计和合规性审计,具有极强的专业性、技术性和综合性,这对审计人员提出了较高的要求。滇池地方政府可以通过进修班、组织交流会等形式提高环境审计人员的素质,建立一支合格的环境审计人员队伍。
通过调查研究,可以预见,在不久的将来,无论国内还是国外,环境绩效审计研究方法都不会仅限于常规审计方法,它与其他相关学科如环境工程学、环境经济学等学科将会更紧密地融合在一起;而其可操作性更强,理论体系也会更加完善,能够在实务中得到更广泛的应用。最后,希望能向社会推广应用这一针对水污染治理的环境绩效审计方法,从而提高社会的整体效益。
(作者单位:1.云南财经大学会计学院;2.青岛理工大学商学院)
主要参考文献:
[1]刘长翠.环境审计研究,历史、现状与未来[J].审计研究,2005.5.
[2]宋尉.深化环境审计的思考[J].现代审计,2003.5.
[3]浙江省审计学会课题组.太湖流域水污染综合治理环境审计实证研究[J].审计研究,2004.1.
[4]张文华,钱凤.我国环境审计初探[J].中国青年政治学院学报,2002.5.
水污染治理的方法范文2
（一）地表水污染问题是影响湖南发展的关键因素
纵贯湖南省全境的湘江、资水、沅江、澧水“四水”和“八百里洞庭”的地表水资源，造就了历史上的“湖广熟、天下足”，是湖南省的生命之源。然而，因地表水资源时空分布不均，以及一些人为的破坏，特别是随着湖南省工农业生产的迅猛发展、城镇化加快以及在此过程中相应的预防、保护、治理措施不到位，使得湖南省的地表水污染问题日渐突出，“水脏”问题已成为关系湖南发展的制约因素。
（二）湖南省地表水环境污染现状
湖南省地表水环境质量近年来总体上保持稳定，但水污染仍较为普遍，特别是流经城镇和工业区江段水质普遍受到不同程度的污染，岸边污染带仍未得到有效控制，少数城市存在饮用水源安全隐患。全省城市生活污水处理率偏低，2007年城市生活污水处理率为27.4％，在全国位居26位。2007年水环境监测中心在全省主要江河上设置了水质监测站点132个，监测河长5540公里，比2006年增加监测河长1154公里。根据监测及分析，全年Ⅱ类水质河长1481公里，占监测河长的27%；Ⅲ类水质河长2479公里，占监测河长的45%；Ⅳ类水质河长410公里，占监测河长7%；Ⅴ类及劣Ⅴ类水质河长1170公里，占监测河长的21%。在2007年降水明显比2006年偏枯的情况下，2007年Ⅳ类水质及劣于Ⅳ类水质河段总长仍然比2006年减少了99公里，这说明湖南省局部地区水环境严重污染的局面还是没有得到很好的遏制和治理，水资源保护任务依然十分艰巨。
（三）投融资问题是湖南省地表水污染治理的关键
水脏是湖南环保工作的重中之重，要花大力气彻底解决湖南地表水污染防治工作。目前湖南省地表水污染治理工作主要集中在三个方面展开：一是加强环保部门对工业污染企业排污的执法监察；二是从行政角度加大力度进行污水处理设施的建设和保证运营；三是加强对农业面源污染的治理和生态农业建设。湖南省的地表水污染防治，属于典型的跨地区水域污染治理，面临的问题较为复杂，资金投入的需求量也非常大。水污染防治的投资渠道及治污工程运行机制的不完善，是湖南地表水污染治理发展的制约因素，是“水瓶颈”。
二、湖南省地表水污染治理投融资现状
（一）湖南省地表水污染治理投资现状
湖南省地表水污染治理投入2003年为516013.88万元，占省GDP5010.95亿元的1.03％，2004年为722419.4万元，占省GDP5612.26亿元的1.29％，2005年为899138.8万元，占省GDP6468.64亿元的1.39％。经省人大提议，湖南省2005年到2007年实施的“环保3年行动计划”，省政府在3年内对省内水环境实施92个重大环保整治项目，三年里投资287多亿元。
（二）湖南省地表水污染治理融资现状
随着经济的发展，湖南省的城市污水排放量和生活垃圾产生量也日渐增加，预计到2010年，全省县城以上城市年污水排放总量将达到20亿立方米，生活垃圾年产生量将达到1000多万吨。而目前湖南省设市城市污水处理率、污水处理厂集中处理率、生活垃圾无害化处理率等指标低于全国平均水平，难以满足污水和垃圾处理的基本需求，为解决这一矛盾，湖南预计投资186亿元，力求到2010年，设市城市污水处理率达到80％，生活垃圾无害化处理率达到95％。全省规划出“十一五”环境治理重点项目共154个，总投资达325亿元。为解决湘江流域七市污染问题，“十一五”期间，湖南省拟安排在湘江流域的环境治理重点项目有108个，总投资244亿元。此外，为加大对工业污染最集中、最严重的长株潭地区污染防治力度，“十一五”期间，拟在长株潭地区实施环境治理重点项目36个，占全省项目总数的23.4％，总投资149亿元。十一五期间是湖南省环境建设的重要期间，投资需求大。目前，湖南省水污染治理资金的来源主要有以下几个方面：（1）中央财政投入；（2）湖南各级地方财政投入；（3）污染企业环保投入。我国环保相关法律法规及水资源管理相关法规对企业污染治理的强制性规定，便利污染企业的治污资金形成了水污染治理资金来源之一。（4）排污费收入。（5）国际贷款。
三、湖南省地表水污染治理投融资存在的主要问题
（一）资金总量不足，污染治理设施建设严重滞后
由于水环境保护历史欠债多，各水域水环境质量要达标，需加大投资力度。水污染治理资金缺口量大，其主要原因有：
1.融资渠道狭窄。受“环保靠政府”的传统观念的影响，水污染治理融资渠道单一，还是政府唱主角，市场难以发挥作用，社会资本游离于市场之外，资金来源主要依靠地方财政和排污收费。地方财政受各种因素制约，投入不足，远不能满足污染治理设施建设的资金需求，排污收费项目单一，标准偏低，收费资源流失严重，收费金额很有限。
2.融资机制落后。水污染治理的投融资机制应该与经济体制相协调，这是世界各国的共识。主要依靠市场化手段解决水污染治理的投融资问题，已是公认的大势所趋。但目前我国水污染治理项目的投入机制基本是延续计划经济体制，政府预算资金和预算外资金仍然是其融资的主渠道，环境保护市场化程度明显落后于整个国民经济的市场化程度。
3.融资权责不分。现行的水治污投资体制没有明晰政府、企业和个人之间的环境责权和环境事权，没有建立投入产出与成本效益核算机制，没有体现“污染者付费”原则和“使用者付费”原则，污染治理责任过多地由政府承担，企业和个人免费使用环境资源、环境公共物品和环境设施，没有或过少地承担相应的责任、成本和风险。
（二）治污投资效率低，污染治理设施运营管理体制改革滞后。
水污染治理设施投资及运营效率总的来看还是不尽人意的，其主要原因为：
1.没有引入市场竞争机制。目前还没有形成一个民营企业参与水污染治理投资的良好市场竞争机制。在水环保基础设施领域，长期以来，我国采用的是政府投资建设、事业单位管理运营设施的模式，这种政府垄断模式从制度上排挤竞争，缺乏效率。
2.污染治理的社会化程度低。在工业污染治理方面，大部分污染企业都是自己建设处理设施自己运行管理，较少考虑通过委托合同方式充分利用社会化分工和规模经济效应，让专业化企业治理污染。由于规模不经济原因，中小企业采取“自己建设和运营设施”的分散治理模式也导致了投资效率的低下。而与此同时，我国环境保护服务业的发展又没有及时跟上，没能为工业污染治理设施的正常运转提供良好的外部营运环境。
3.水污染治理设施运营管理方式不合理。现有的污水治理投资基本上体现为固定资产投资，而真正促使这些设施运转起来并产生环境效益的运营费用，在目前的投融资体制中却无法体现，现有的环境经济政策还不能够为企业投入足够的运营费用提供切实的激励。尽管近年湖南污水处理厂建设步伐有所加快，但却普遍存在重投资、轻运营的现象。一些企业为了生存或为了追求更大限度的利润而对污水处理设施开开停停，尽管有环保部门的执法检查，但污水处理设施时停时转的现象仍较为严重。
四、解决湖南省地表水污染治理投融资问题的对策
“十一五”期间湖南省水环境质量的改善，关键取决于地表水污染治理投入能否及时到位，为此必须疏通已有投资渠道，开辟新的资金来源。
（一）积极探索多元化投融资机制，加大污水治理资金总量
1.建立多元化的融资形式。发挥环境财政的主渠道作用，继续加大国债资金和中央预算内投资用于环保的投入力度，并重点解决跨行政区的水域污染治理问题，从水域尺度统筹资金使用在加大政府对环保财政投资的基础上，进一步建立区域污水治理专项基金、从事环境保护的企业优先上市发行股票，以及企业的股份合作等形式，实现多元化的治污融资机制，使政府投资和社会融资相互结合、互为补充、扩大治污的资金来源，解决目前治污资金紧张，投入不足的问题。
2.形成多元化的投资主体。各级政府要把污水治理投入作为公共财政支出的重点。除环保专项资金外，各级财政安排的污水治理等经费要逐年增加，并纳入同级财政预算。同时，各相关部门要积极争取国债和其他资金用于环保。企业要按照“谁污染、谁治理”的原则，加大治污资金投入。落实工业污染治理的主体责任。以推进污水处理、垃圾处理产业市场化为突破口，加快治污投融资体制改革，积极吸引国内外政府贷款、国际金融组织和社会资本投入环保事业，形成政府主导、市场推进、多元投入的格局。
3.形成多样化的投资方式。在多元化、社会化的治污投融资体制下，为各类治污投资主体创造了多样化的投资方式和服务方式，不同的投资主体可以根据自己的经济能力和技术能力，选择直接的投资方式或间接的投资方式，也可选择两者相结合的投资方式参与环保投资。
（二）建立、健全水污染治理投资的市场机制，提高资金运作效率
1.明确污染治理市场化的法律地位。尽快修订有关环境保护法律法规，明确“谁污染、谁负责、谁付费”；“谁污染、谁付费，谁治理、谁受益”，明确工业企业可自己治理污染，也可委托专业化的治污企业来治理污染。要明确排污企业和治污企业在污染治理中的相关法律责任。污染治理市场化后，针对不同的委托方式，都能找到法律的责任主体。
2.创新治污市场机制。按照产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理的要求，深化水域内废水、垃圾处理管理体制改革，切实转变政府职能，实现政企分开、政事分开，确保社会公众利益和城市环境效益。建立和完善污染治理设施的投融资机制，无论是工业企业的污染治理设施还是城市污染治理设施，其建设和运行都应按企业方式来运作，鼓励各种社会资金投资污染治理设施建设，实现产权的股份化、投资的多元化，明确投资者之间的责、权、利，增加污染治理投资能力，保护投资者利益。在治污领域引入“特许经营”模式，将治污特许权给专业化污染治理公司，鼓励专业化治污公司实行治污设施的投资、建设、运行和维护管理等，吸收有实力的国有企业、民营企业等跨入治污领域，加快治污市场化进程。
3.转变政府在环保领域的职能，建立公开、公平、合理的市场竞争机制。因外部性的存在，企业生产和个人生活消费对所处的环境的污染，导致市场在环境保护领域的失灵，这就需发挥政府的作用，用政府宏观调控来弥补市场不足。政府在环境保护中扮演的应是裁判员的角色：健全监管体系，实施严格的行业监管，制定切实可行的环保方面的法律、法规，建立并逐步完善公开、公平、合理的市场竞争机制，提高投资效率。
水污染治理的方法范文3
一、环境污染第三方治理简述
20世纪70年代至20世纪90年代初，我国工业污染防治一直走的是“谁污染，谁治理”的分散治污之路，为部分企业偷排、超排提供了便利，同时也给环保部门严格执法带来了难题，增加了执法成本和执法难度[2]。
“十一五”以来，国家加大环境污染治理力度，带动了环境服务业的快速发展，也培育了一批规模化的环境治理企业，治理技术和管理水平不断提升，企业环境污染第三方治理条件日渐成熟，逐步将过去的“谁污染，谁治理”模式升级为“谁污染、谁付费”模式，在企业中广泛推行“把污染治理交给第三方”的管理模式。
环境污染第三方治理主要有两种实施方式：一是委托治理服务型。指排污企业以签订治理合同的方式，委托环境服务公司对新建、扩建的污染治理设施进行融资建设、运营管理、维护及升级改造，并按照合同约定支付污染治理费用[3]。二是托管运营服务型。指排污企业以签订托管运营合同的方式，委托环境服务公司对已建成的污染治理设施进行运营管理、维护及升级改造等，并按照合同约定支付托管运营费用。两种模式的区别在于环境服务公司是否拥有治污设施的产权，前者拥有或者部分拥有；后者不拥有产权，只接受排污企业托管，负责其治污设施运营管理[3]。第三方治理是环境污染治理政策发展过程中的一个新突破，势必极大地推动环境治理和环境监管政策措施的进一步发展。
二、我区环境污染第三方治理工作的探索与实践
近年来，我区高度重视环境污染治理，大力推行节能减排，积极探索市场化、专业化的环境污染第三方治理模式，通过持续努力不断改善环境质量。
（一）委托治理服务推行情况。为适应国家大气污染物最新排放标准，成都玉龙化工有限公司率先采取第三方治理模式，与成都意通能达环保科技有限公司签订第三方治理协议，由意通能达公司为玉龙公司编制锅炉环保综合治理方案，并出资实施改造。意通能达公司通过取得锅炉三废利用权利，以及与玉龙公司就锅炉深度治理后年节约标煤用量收益进行分成而取得经济效益。玉龙公司的锅炉环保综合治理项目，是我区第一个成功采用第三方治理模式进行的工业污染治理项目，通过该项目的实施，玉龙公司的锅炉烟气污染物排放浓度能够达到新标准要求，治理效果明显，这也为今后我区在工业企业中加快推进环境污染第三方治理模式积累了宝贵的经验。
（二）托管运营服务推行情况。我区将特许经营制度积极引入到区内污水处理厂的运营和管理中来。目前，青白江区共建有9座污水处理厂，已投运8座，正在进行试运行1座（青白江区第二污水处理厂）。这9座污水处理厂均采用委托营运模式进行托管运营，由区政府分别同成都青白江中科成污水净化有限公司、深圳市碧园环保技术有限公司等四家公司签订特许经营权转让协议，将污水处理厂的特许经营权转让给上述四家污水处理公司，由污水处理公司作为运营主体对污水处理厂进行专业化的管理和运作，对污水处理效果负责，区政府则通过向污水处理公司支付污水处理费的形式购买污水处理服务。
采用这种托管运营方式既给污水处理厂带来了运营维护所需资金，也带来了更为专业的管理经验，促进污水处理厂能更加健康稳定地运营，确保区内污水得到有效处理并达标排放。
三、环境污染第三方治理存在的问题
（一）污染治理市场秩序有待规范。部分环境服务企业以降低环境治理标准为代价，刻意压低环境服务价格以抢占市场，污染企业选取委托合作方时缺乏有效的判断依据，低质低价中标屡见不鲜，扰乱和破坏了行业秩序。
（二）第三方和排污主体相互推诿责任。在污染事故发生后，排污方和治污第三方相互推诿责任的现象时常发生，排污企业认为治污已交由第三方处理，排污不达标应由第三方担责，治污方认为排放不达标是因排污方不按照合同排污，导致污染难处理。
（三）环境监管和服务体系有待完善。主要表现在执法主体和监测力量分散，环境监测、监察执法、监督工作基础薄弱，人员不足，体制机制不畅，缺乏有效的监管手段，环境监管不到位，打消了排污企业购买第三方治理服务的积极性。
四、做好环境污染第三方治理工作的建议
（一）进一步试点实施环境污染第三方治理。优选区内重点企业，大胆尝试，积极开展环境污染第三方治理试点[4]。在工业企业污染治理项目和城镇污水处理厂等设施运营服务中优先引入并深入优化第三方治理机制，推进环境基础设施服务的社会化运营和特许经营。
（二）培育有利于第三方治理推行的市场环境。推进总量控制前提下的排污权交易等制度的建立，使企业的运营成本控制与环境治理、环境惩罚成本联动，通过经济杠杆拉动企业积极开展污染物减排。严格执行环境监管，促使符合环保要求的企业能够正常生产，从环境污染治理末端形成推行第三方治理模式的倒逼机制[5]。
（三）协助做好第三方治理模式推行的顶层设计。结合我区污染治理工作开展情况及第三方治理模式的优缺点，找准突破口，切实协助上级环保部门做好第三方治理模式推行的顶层设计，包括完善第三方治理的政策法规规定、研究制定有关技术规范、指南和工作手册、出台相关环境服务标准等，定期向社会公布第三方运营企业的运营效果，探索实施负面清单制度，加强行业自律，规范市场管理。
（四）强化土地、融资、财税等政策激励。结合我区实际，研究制定第三方治理有关政策措施，配合上级环保部门制定和完善扶持环境污染第三方治理模式推行的财政、税收、金融、科技等相关政策，以便有效吸引资金、技术、信息等要素的集聚，积极探索环境治理的市场化机制，发展环保服务业，积极推广综合环境服务模式，大力鼓励民营资本进入环境治理领域。积极发展绿色保险，切实推行环境污染责任保险制度，以应对发生突发环境污染事件[6]。
（五）进一步明晰企业权责划分。制定针对污染第三方治理模式的管理制度及实施细则，对业主方和被委托方相关责权做出明确规定[6]。排污企业承担污染治理的主体责任，并按照相关合同协议约定履约排放污染物。第三方服务公司承担合同约定范围内的污染治理及达标排放等相关责任。
参考文献：
[1] 《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》（〔2014〕69号）.
[2] 《分析环境污染第三方治理面临的问题及其发展对策》.倪丽萍，吴婧？.《化工管理》，2015，（17）.
[3] 《论我国环境污染第三方治理机制构建的困境及对策》.范战平.《郑州大学学报（哲学社会科学版）》，？2015？，（2）.
[4] 《环境污染治理的第三方力量――初步解读》.姜育新.《WTO经济导刊》，2015，（8）.
水污染治理的方法范文4
中图分类号：X52文献标识码：A
Study of Improving the Coordination Mechanism
of Cross-regional River Pollution
QIN Xiaogang[1], LI Yaxi[2]
([1]Beijing Forestry University, Beijing 100083；
[2]Central Judicial Police Officer's Institutes, Baoding, Hebei 071000)
AbstractThis paper through analysis of cross region water pollution coordination mechanism research situationat home and abroad, and categorize contrast it, find out the problems that exists in cross region water pollution coordination mechanism in China, present some reference advices for further perfectinfg our country 's trans-regional water pollution coordination mechanism.
Key wordscross area; water pollution; coordination mechanism
中国的工业化、城市化进程不断加快，带来了巨大的经济繁荣和人们生活水平的普遍提高。然而在繁荣的背后，工业化、城市化的弊端不断暴露，带来了众多的生态、环境问题，给人们的生产生活造成了严重的影响。跨区域水污染事件就是众多工业化弊端之一。特别是严重污染饮用水源，直接对人民群众的身体健康构成威胁，因此进一步健全我国跨区域水污染协调机制迫在眉睫。
1 国内外跨区域水污染治理协调机制概述
流域跨区域水污染在世界各国普遍存在，它是工业化和城市化的产物。针对这一问题，各国政府和学者从多个角度展开了深入的研究。基于政治体制、经济发展水平、文化传统等存在差异，发达国家流域水污染治理主要有三种不同的模式,即以美国、加拿大、澳大利亚为代表的行政区域分层治理和流域一体化治理相结合模式，以英、法等欧洲国家为代表的流域一体化治理模式和以日本为代表的多部门共同治理模式。尽管各国流域水污染治理模式存在差异，但基于流域的自然、法律手段、大量资金投入、公众参与度高、经济手段特性和经济特性的相似性，因而各国在流域水污染治理中形成了如下五种机制：建立符合流域特性的水污染治理机构和协调机制；构建流域综合开发机制，实行流域水污染的有效防治；按照市场化、产业化经营原则建立有效的资金和技术保障机制；注重流域水污染治理的科学论证与公众参与形成了社会共同治理机制；政府为流域水污染治理制定了严格、完善的法律、法规和规划,形成了健全的法治机制。①
我国目前流域跨界水污染治理协调机制主要应用行政协调机制和法律协调机制。随着我国市场经济不断发育成熟，我国政府也开始重视间接调控机制――市场机制。（1）行政协调机制。目前的流域管理机制是等比例配额机制，主要是流域管理机构根据流域水体的环境质量要求计算出整个流域几年内总消减量，然后以相同的比例配额分配各地区各年度的污染物消减量配额，独立完成污染治理任务。由于等比例配额机制无法有效配置流域环境容量资源，加大了流域污染物消减成本，同时各地区各自为政的排污决策行为导致了严重的流域跨界水污染，因此赵来军博士在此基础上提出了跨界水污染治理协调机制，即：在确保整个流域及各地区达到环境质量标准的约束条件下，以整个流域的环境成本最小为优化目标，确定各地区污染物最优消减配额；然后对污染物转移地区和接受污染物转移地区进行环境补偿，污染物转移地区对接受污染物转移地区进行合适的补偿，确保双方“双赢”。②（2）法律协调机制。我国早在1984年就实施了《中华人民共和国水污染防治法》，规定了水环境质量标准、污染物排放标准和水污染防治的监督管理等。2008年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议对水污染防治法进行了修订，修订后的《中华人民共和国水污染防治法》提出了预防为主、防治结合和综合治理是水污染防治的重要原则。（3）市场协调机制。由于中国水污染状况不断恶化，在市场化的推进下，各地政府也在试图运用经济和市场的手段来解决水污染。在1979年，我国颁布了《中华人民共和国环境保护法》，从法律上正式规定了排污的收费制度。
2 我国跨区域水污染治理协调机制存在的问题及其根本原因
目前中国七大水系水质依然没有太多好转，跨区域水污染事件依然接连不断，尤其在“珠三角”、“长三角”、“京津冀”等几个经济带。审计署2009年审计调查结果称，历经6年时间，投入资金910亿元，我国“三河三湖”水污染防治虽然取得一定成效，但整体水质依然较差，像巢湖、太湖、滇池的平均水质仍为Ⅴ类或劣Ⅴ类。2009年11月份在上海复旦大学召开的“生态文明与长三角城市发展论坛”上，新公布的“2007-2008年长三角城市生态文明建设进程评价报告”显示，水环境功能区质量达标率、噪声环境功能区质量达标率、主要污染物排放强度等环境指标，长三角城市几乎无一达标。③以上事实表明我国目前的跨区域水污染已比较严重，笔者认为我国现行的流域跨区域水污染治理协调机制主要存在以下不足：
（1）行政政协调机制解决跨区域水污染要进一步提高。各地政府把发展经济放在首位的同时，要重视环境保护。
（2）法制不健全。虽然新修订的《中华人民共和国水污染法》在明确违法界限、规范企业排污行为、完善水环境监测网络、强化事故应急处置等诸多方面有新的突破,但仍存在立法目标偏低、水污染防治的监管责任规定不明确、水源保护区管理制度和补偿政策不充分的问题.导致这些问题的原因主要有:水污染防治立法所涉的相关领域技术含量过高、决策者对经济发展仍存在顾虑、地方保护主义、环境责任意识偏弱以及水环境污染行为的司法监督体系混乱等。④
（3）市场机制不完善。我国的排污收费制度尚处于起步阶段，还存在诸多问题，比如排污收费标准偏低。⑤在水污染成本没有很好内部化的情况下，上游行政区域为了自身的利益必然向下游转移污染物，而下游行政区域非水污染因素制造者必然努力追究上游责任，使上下游地区利益冲突不断，导致跨区域水污染问题难以解决。
（4）流域水污染治理过程中缺乏公众参与。公众是是跨区域水污染的利益直接攸关者，然而在现实中，流域跨区域水污染治理主要是通过政府去解决。在跨区域水污染治理过程中，政府和公众应建立有效交流的立体化平台，公众也尽到参与、监督跨区域水污染治理的责任。
存在以上问题的根本原因：一是跨区域转移性污染是公共性问题。流域属于准公共物品，具有竞争性和非排他性。由于公共的性质，流域使用中可能存在着“拥挤效应”和“过度使用”的问题，跨区域水污染就是其中问题之一；二是跨区域水污染是人类推动经济发展过程中所造成的外部成本的不经济性，这种不经济性具有转移特性。由于流域的流动性，由上游行政区域造成的污染因素随水体转移到下游行政区域，并不危害污染因素制造者的行政区域，因此，此行政区域的监督者并没有很高的积极性来治理污染。这两个特性是跨区域水污染的难以治理的根本所在。
3 健全我国跨区域水污染治理协调机制的建议
（1）建立以环境和经济为主的地方政府政绩考核机制，并将跨区域转移性因素纳入其中，充分调动地方政府作为治污倡导者、监督者的积极性。例如2009年的省级生态文明评价指标体系(ECCI),比较全面的评价了一个地区的生态文明建设，评价指标涵盖了生态活力、环境质量、社会发展和协调程度，其中协调程度较全面的衡量了生态、环境、资源与经济之间的协调。以水污染为例，水污染主要来源于工业废水、农业农药化肥施用量以及生活污水，ECCI中的三级指标地表表水体质量、农药化肥施用强度、工业污水排放达标率、水体质量与废水治理资金投入量，这几个指标几乎涵盖水污染的来源，在一定程度上有利于调动地方政府从源头治理水污染的积极性。⑥
（2）加快推进法治建设，通过立法来保障流域整体管理部门权利、水污染受害者权益，同时加大执法力度。清华大学齐晔教授认为没有行政区划就不存在“跨界问题”。流域整体机构很早就存在了，但是其权利较弱。应建立强权的流域整体管理机构，通过立法来充分保障该机构的权利，同时加大对排污企业的处罚力度。
（3）健全市场机制，运用经济手段充分调动企业治污积极性，同时推进污水处理市场化改革。企业是工业废水的产生者，要从源头治理污染，必须要充分调动企业的治污积极性，运用经济手段将企业的利益和治污效率有机结合起来。
（4）逐步建立公众广泛参与的跨区域水污染治理制度。公众参与是许多发达国家解决环境问题的有效途径。在信息时代，要凭借报刊、电视、互联网等多种媒介为纽带的立体化交流平台，逐步建立群众积极参与事前监督、事后协力治污制度。通过政府与公众的有效互动，制定符合公共利益的跨区域水污染治理决策，从而充分调动广大群众直接参与到水资源的开发、保护之中，为跨区域水污染治理发挥重要作用。
（5）整体规划流域产业布局与各区域功能定位，并加快产业结构调整。目前关于流域水污染的解决办法之一就是关闭和搬迁化工厂，这必然会影响地方收入和群众生活水平。最优解决办法是对整体流域的产业布局进行规划与区域功能定位，充分发挥各区域的产业与功能优势，并加快产业结构调整，大力发展第三产业，加速推进生态农业、生态工业园建设，从源头解决跨区域水污染问题。
以上建议只是具体的方法策略，解决这些问题的根本途径是将公共性问题内部化、经济化，运用经济杠杆使流域具有排他性，防止流域的“拥挤效应”和“过度使用”问题。从根本上解决了跨区域水污染问题，才能够彻底根治水污染因素的跨区域转移。
总之，对于跨区域水污染治理，要彻底改变以GDP为主的考核机制，逐渐建立一种以政府为辅、市场为主、公众广泛参与的跨区域水污染治理协调机制，真正将环境成本内部化，充分调动企业的治污积极性，从源头上治理污染；同时加快产业结构调整，在促进经济更好更快发展的基础上，把跨区域水污染根除，更好的发挥整体流域的多重价值。
注释
①胡熠,陈瑞莲.发达国家的流域水污染公共治理机制及其启示[J].天津行政学院学报,2006（2）.
②赵来军.我国流域跨界水污染纠纷协调机制研究――以淮河流域为例[M].复旦大学出版社,2007.
③皮曙初,廖君.中国六年投入910亿治污 河湖水质依然差[N].人民日报,2009-11-11.
④冷罗生.《水污染防治法》值得深思的几个问题[J].中国人口.资源与环境,2009(3).
水污染治理的方法范文5
关键词:水污染防治法 水环境保护 完善
水,是生物圈的基本构成部分,是人类所有社会经济活动所必须依赖的物资基础之一。但是,由于各方面的原因,目前水污染严重和水资源短缺已成为世界各国面临的一个共同难题。在全球水资源日趋缺乏的今天,防治水污染、保护水资源,实现水资源的可持续利用,已成为世界各国的必然选择。
一、各国水污染防治法的主要管理措施和制度概况
水污染是导致水资源短缺的一个重要的原因。各国为了防治水污染,都制定了相应的水污染防治的管理制度。概括起来,各国水污染防治法的主要管理措施和制度大致分为两种类型:直接控制型和间接控制型。
直接控制型,即指具有强制性、技术性、严格性特征的预防性、管制性和救济性法律制度。它包括预防性法律制度、管制性法律制度、救济性法律制度。而间接控制手段,即采用经济手段,其实质在于按照“污染者负担”原则、环境资源有偿使用原则,通过市场机制,使污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价,从而将环境成本纳入各级分析和决策过程。间接调控手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、排污权交易制度和财政刺激制度等。
二、我国现行水污染防治法的立法概况
我国是一个水资源短缺的国家,人均水资源2100立方米,仅相当于世界平均水资源的1/4,另外,我国水资源分布不均,众多城市结构性缺水。而且,近年来,随着我国工业化和城镇化的加快,用水量激增,导致水资源的过度开发利用。在各国纷纷立法进行水资源保护的今天,我国也积极做了水资源保护的相关立法,主要包括《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《水土保持法》、《防洪法》、等等,就此形成了我国现阶段水环境管理的制度体系。在这里我们主要谈谈《水污染防治法》的立法情况。
在我国,从50年代起就由卫生部门负责开展水污染防治工作,但是,其工作重点只是在于饮用水卫生管理方面。1984年5月11日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国水污染防治法》,1989年又通过了《中华人民共和国水污染防治法实施细则》,此后又颁布了一系列相关法规。1995年,针对我国淮河流域的严重污染状况,国务院制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》,1996年5月15日,人大常委会又通过了新修改的《中华人民共和国水污染防治法》。
我国现行的《水污染防治法》共七章62条,各章内容依次为:总则,水环境质量标准和污染物排放标准的制定,水污染防治的监督管理,防止地表水污染,防止地下水污染,法律责任和附则。
三、我国水污染防治面临的问题
从1996年《水污染防治法》实施以来,防治工作虽有一定进展,但水环境恶化趋势未得到根本遏制,治污速度赶不上污染的速度,所以资源性缺水和水质性缺水并存,制约了经济社会的可持续发展,危及到人民群众的身体健康和生产、生活。现在,我国水污染防治仍面临五大严峻问题:
⒈水污染形势依然严峻。污染排放总量增长速度快,据水利部统计近3年增长?8.6%?,主要水系水质恶化程度没有得到控制,据环保局统计,2004年七大水系,一半以上达不到饮用水标准,一半以上属于五类、劣五类水,已不能直接使用。另外,水污染事故不断发生,经济损失较大。
⒉工业污染仍然十分突出。不少老企业污染严重,无力治理,生产设备老化,工艺技术落后,产生的废水未经处理就直接排放;高消耗、高污染的小企业仍大量存在;不少企业有法不依,违法排污现象普遍。
⒊城镇污水未有效处理。随着城市化发展,城市污水排放量增加,而污水处理厂建设缓慢,污水收集管网建设滞后,目前能正常运行的有1/3,低负荷运行的有1/3,还有1/3开开停停。另外,我国仍有一大批城市没有污水处理收费制度或收费偏低,不能满足污水处理厂的运营要求。
⒋饮用水安全问题突出。我国一些地区饮用水源地水质差,不合格率占25%,全国农村尚有3亿多人饮用水不安全。
⒌水资源浪费现象严重。据统计我国万元工业增加值用水量为222吨,是发达国家的5~10倍,工业用水重复利用率为62%,发达国家均为75%~85%;农业灌溉用水利用系数为0.45,而很多国家为0.7~0.8;生活用水浪费严重,全国管网漏损率为20%,每年浪费水达100亿吨以上。
以上水污染没有得到有效控制的状况,说明在我国水污染防治方面,立法尚需完善,执法、司法也需要进一步改进。而立法乃执法、司法之源,所以完善我国的水污染防治法就显得尤为重要。
四、完善我国水污染防治法的思考
笔者认为可从以下几个方面思考:
1.水污染防治政府有责。水环境保护是大规模的公益性事业,所以在公益性事业中政府的作用极为突出、重要、有效。理论和实践证实,在水环境保护工作中,需要坚持并强化政府的职责。完善水环境保护必须加强政府在环境保护规划和计划、水环境质量、污染总体控制、清洁生产、饮用水保护等方面的责任和权力规范,并细化法律责任条款。
所以建议立法应增添“水污染防治政府有责”的规定,水污染防治工作目标责任书确定的任务完成情况和跨界水质段面水质年度考核结果应纳入政府工作考核及政府工作主要负责人征集考核体系,并作为任免、奖励干部的重要依据。全国人大环资委主任委员毛如柏曾强调,对领导干部的环境责任追究制应进一步建立和完善,将来在修改有关法律时,应明确规定,对未履行环境保护职责的,或履行不力的行政领导,应给予行政处分,造成严重后果的应辞职或撤职,情节严重的应追究刑事责任。
2.鼓励公众参与。而今,公民的环境权日益受到重视,我国的水污染防治法应加强对公众参与的明确、具体的规定,保证、鼓励、保护公众更多地参与环境管理,促进水环境保护目标的实现。同时应提高公众的环境意识,加强宣传、教育、培训,为水环境污染治理、保护、发展提供持续的社会根本动力。
3.彻底改变“守法成本高,违法成本低”的执法瓶颈。1996年修改的水污染防治法的“全过程控制”、“清洁生产”等新的法律概念的发展、实施确实有一定的进步。污染防治立法从末端控制战略下的预防为主,发展为源头控制战略下的预防为主,使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理。依据立法,政府对造成水污染的企业进行了整顿,禁止新建严重污染水环境的企业,淘汰落后工艺和设备,规定企业应采用原材料利用率高,污染物排放量少的清洁生产工艺,加强管理,减少水污染物的产生。
按照国家以上有关法律的规定,企业排污有严格的标准,并要缴纳排污费;超过相应标准的,要建立废水处理设施,并定时启动,保证排放的污水达到合格的标准。而现实的情况却是,不少企业偷偷摸摸排放严重超标污水,或宁愿缴纳排污费,不肯投资建设废水处理设施,或虽有排污设施,平时不启动,只是上级领导来检查时运转一下。他们就是用这种违法、欺骗的手段使其在成本相对低的状态下生产经营,取得市场中的“比较优势”;而另一方面,守法企业增加投入治理污染,提高了生产成本,相对削弱了竞争力,这就是现实情况下“守法成本高,违法成本低”的真实写照。
笔者认为应使违法违规排污的企业付出高昂的代价,才能改变这种状况。因此,在立法上应明确采取相应的行政处罚、司法追究、排污收费、民事赔偿等措施,使违法违规排污的企业,得不偿失,从而使违法的管理失职者不仅承受良心谴责,还要依法受到惩处。
4.改进经济刺激措施,健全价值补偿机制。如前所述,环境经济刺激措施是水污染防治法制的间接调控主要措施,它可改变无偿或低价使用水资源并将环境成本转嫁给社会、他人及后代的传统作法,从而有利于可持续发展。修订的水污染防治法也因此规定了相应的制度。
另外,笔者认为应该同时健全价值补偿机制,征收排污费只是考虑了水资源利用行为对水质的影响,而没有考虑水资源利用对水资源量及地下水方面的影响,是不全面的补偿。应增加的水资源补偿机制的征收对象为既不构成刑事违法又不构成行政违法,但其行为可能对水资源的使用和水环境造成不利影响的单位和居民。
5.继续坚持以流域管理为核心,从整体上来防治水污染。我国以前是单一的区域控制,后来由于跨区域污染问题及纠纷层出不穷,久拖不决,而且随大城市用水量的增长,长距离引水成为许多城市的供水主要来源,跨区域污染已成为这些城市的安全隐患。新修订的水污染防治法确立了将流域管理作为基础和核心,并纳入地方人民政府的国民经济和社会发展计划。为了加强流域的污染防治,国家和地方还颁布了专门的法规和规章,如1995年国务院颁布了《淮河流域水污染防治暂行条例》,1999年湖北人大通过了《湖北省汉江流域水污染防治条例》。与此同时笔者认为同时还应进一步建立和健全跨区域污染纠纷的法律制度,以协调好江河湖泊跨行政区域的污染防治工作,如此才能从整体上来防治水污染。
6.强化法律责任。扩充法律责任条款,增加应受处罚的情节种类,细化应受处罚的情节,加大处罚力度。同时还应规定违规之后的补救性措施,如限期改善、申报、补正及复工的规定。因为对排污者,其目的是通过一系列的措施规范其行为,从而促使其达标,所以处罚并不是最终目的,如此才能有效地防治水污染。
五、结语
总之,防治水污染是一个系统工程,它需要政府、企业、个人共同的努力,需要各种法律、法规的共同作用,才能使水环境保护进入发展的新时期。对它不断的创新和完善,才能面对我国全面建设小康社会的新任务、可持续发展和依法治国的新观念、“入世”的新要求。
参考文献:
水污染治理的方法范文6
关键词 农村 环境污染治理 困境 对策
山西是我国的煤炭资源大省。随着煤资源的开发和煤相关产业的发展，山西农村面临的环境污染问题形势严峻。农村环境污染不仅破坏农村生态，阻碍农业经济发展，而且给农民环境权益构成严重威胁，直接制约地方经济的可持续发展，因此亟须找到有效解决山西农村环境污染问题的对策，促进山西农村经济持续、健康、协调发展。
一、山西农村环境污染问题现状
（一）农村污染危害面广，影响深远
随着农村经济的发展和农村人口规模的扩大，山西农村产生的生活垃圾、废水逐年增多。化肥农药的超标使用、农田薄膜等废弃物的排放等给农村环境造成了严重污染。山西是资源大省，历史遗留的农村工矿污染基本未得到治理，在山西部分农村历史遗留的小冶炼、小焦化、小砖窑等工业废弃地持续污染地下水、土壤，而且治理的成本高，修复的难度逐渐加大。有些小焦厂、小铁厂、小水泥厂、小纸厂由于没有治污设备，随意排污，导致附近地区河水污染，树木枯死，农田减产，给农村生态、农业生产、农民生活造成了负面影响，危害深远。
（二）农村土壤污染严重，生态环境遭到破坏
当前，山西农村土壤污染极为严重。据调查，在山西全省119个县（市、区）中，近八成有矿产资源，由于当地洗煤、炼焦、炼铁等高污染资源耗费型企业的增加，土壤污染问题突出。农村土地污染造成了农产品和食物质量不断下降，导致严重的经济损失，同时土壤污染严重危害人体健康，也会导致其他环境问题，并且土壤污染不可逆转、难以治理。土壤污染一旦发生，仅仅依靠切断污染源的方法是很难恢复的，有时要靠换土、淋洗土壤等方法才能解决问题，其他治理技术可能见效较慢，被某些重金属污染的土壤可能要100～200年的时间才能够恢复。土壤污染使农村原本具有的强大环境自净能力的自然循环系统遭到破坏，土地、水农村水环境质量进一步恶化，农民生活质量急剧下降，发病率增高。因此，土壤污染原因复杂，控制难度大，形势极为严峻。
（三）农民生命健康受到危害，农民环境权益受到严重威胁
农村环境污染，严重影响了村民生存生活环境，直接对村民生命健康安全构成危害。据《山西青年报》报道，山西省屯留县东古村村民包括多名儿童多患有呼吸道、腹部疾病和皮肤病，村民肺病发病率极高，村民普遍认为病因与村附近的煤化企业污染有关。据《人民日报》报道，2012年6月，山西省大同市天镇县张西河乡张西河村糠醛厂的污水流入灌溉庄稼的水渠，土块变黑，致使12户村民的40多亩农田大量减产甚至绝收，一户6亩多农田庄稼苗当时就有1/3死掉，一年下来农作物减产近万斤。当地村民饱受烟尘漫天之苦，不少村民的井水受到污染，无法饮用。有的农村由于附近矿长过量采集地下水，造成农民井水干枯，缺水严重，村民面临无水吃的问题。有的采煤场为开采煤炭，用机井排空煤炭层上方的地下水，导致周围的村镇水源都向采煤区漫流，农田因为缺水而无法灌溉。
煤炭对水的消耗比较高。据统计，煤炭用水量达30%～40%，生产一吨煤化产品，需要2～6吨的煤炭，需要10～20立方米的水。煤矿开采往往会破坏地下含水层，地下水被煤矿和工地上的煤尘和焦油污染，大部分直接排到河道中。有些煤矿没有建污水处理站，此外还有一些已经关停的小煤矿，被污染的地下水不断地涌出，无人管理。一些洗煤、钢铁等企业排放的污水，使河流不堪重负，有些河流甚至已经成了排污河。许多洗煤厂没有资质、没有环评。有的形成以矿井为中心的曲形地下水位下降，造成漏斗，使得矿区里边井水的枯竭，泉水断流，工业生产生活用水困难。煤炭开采对地下水的破坏，以及煤炭加工企业对水资源的污染和损耗，加剧了地区水资源减少的速度。同时，地下水污染严重威胁了农民的饮用水安全。
（四）农业生产受损，制约地方农村经济可持续发展
煤化煤焦工业直接造成农作物不能正常生长。有的农村，由于环境污染严重，直接导致农作物减产甚至绝收，使农民经济收入受损。如山西屯留县东古村，由于工厂排出的粉尘和焦油的影响，果树只开花不结果。村民不得不迁出村庄，导致田地荒芜，农业发展遭到破坏。太原市南郊一带，从20世纪60年代起，当地村民只能用未完全净化处理的工业污水浇灌农田，使这些土地重金属严重超标，目前污染面积已达2.6万公顷，占太原市平川总灌溉面积的47.6%。历史上有名的晋祠大米，也因受到污染而销售下降。曲沃县杨谈乡，有上千亩的无公害苹果基地，1996年曾获北京国际损览会金奖，但由于周边新建了几座炼铁厂，不仅使空气环境质量不达标，也使果品外观品质明显下降。据农业环保部门粗略估算，山西省已有近15%～20%的耕地不适宜发展无公害农产品生产。
二、山西农村环境污染治理面临的困境
（一）农村环境污染缺乏足够重视，污染治理经费严重短缺
与城市环境治理比较，农村污染点多面广，加上农民群众的环保维权意识淡薄，导致污染的责任主体不明，污染持续加剧，治理难度大。由于农村居民环境保护意识普遍不强，有的村民习惯性地将生活垃圾堆积在村边池塘、沟渠里，造成土地和水污染。尽管近年来山西农村环境污染治理取得了一定成效，但仍普遍面临着经费不足这一突出难题。农村污染治理需要大量经费在作保障，然而经费来源十分有限。在连片整治的农村，由于一个村一年污的染治理设施运行经费需数万元，一些贫困地区的农村更难以负担沉重的污染治理设施经费。在实施农业和农村环境保护建设项目上，还存在着资金分散、重复建设和“拍脑袋”决策等现象，导致农村污染得不到及时治理，或者因经费不足而治理效果不佳。
（二）农村污染治理复杂，难度大
农村环境污染特点与城市污染不同，具有排放主体的分散性和隐蔽性、随机性和不确定性，以及不易监测性。农村情况比较复杂，在污染治理工作中，必须选派技术人员去实地做大量考查，且必须考虑常住人口数量制定方案，并联合当地村干部做好相关工作。农村工业污染的管制难度更大。农村工业分布范围广、企业分散等特点都不利于开展环保排查。因此，农村工业污染监管相对薄弱，甚至存在盲区。一些零散分布在农村、未被纳入工业园区的企业，其治理的根本方法是搬迁企业，但这需要逐步完成，耗费时间长。农村污水治理方面，也面临着地形复杂、管道铺设难度大，各村排放标准不一等问题。此外，农村垃圾处理也是一项涉及农村管理制度建设、农民生活习惯培养的长期工程，任务仍十分艰巨。
（三）农村环保法治建设薄弱，法律救济缺位
立法上，我国尚没有一部关于农村土地污染防治的专门立法，导致农村土地污染防治工作存在无法可依的尴尬局面。一些常见的生态环境保护法律体系中，很少有关于农村农业用地污染防治的法律方面的规定，即使有也只是停留在了政策、原则指导层面上，缺乏关于农村农业用地污染防治的具体的、有针对性的法律规定。比如，将环保审批作为企业工商注册登记的前置条件，可以从源头控制污染。但目前法律、行政法规仅对经营危险废物、设置拆船厂以及设立娱乐场所等特种行业有此要求，其他绝大多数行业，包括化工、造纸等重污染行业都未明确列入。执法上，管理土地污染的行政机关职权不清，责任不明确，导致农村土地环境执法主体林立，多头管理的现象存在。同时，农村环境管理机构匮乏、环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配、基本没有形成农村环境监测和统计工作体系。司法上，诉讼的艰难也成为我国农村土地污染不断加重的原因之一。尽管山西省环境污染事故近年呈高发态势，但在农村环境污染事件处理处置和违法犯罪追究过程中，对环境污染损害鉴定评估相对薄弱，社会公众对环境污染损害鉴定评估需求越来越迫切。
（四）不合理的经济结构、粗放经济增长方式加剧了污染
环保本身就存在“追求经济高速增长”和“追求优质环境”间的博弈，加上地方政府在发展经济中存在的“地方保护主义”的影响，农村发展容易顾此失彼。有些地方政府过分追求经济增长，忽视农村环境的保护与污染的治理。尤其在小县城、乡镇、农村，群众环保意识和维权意识尚不高的情况下，地方政府往往倾向于对一些农村中的重污染企业或偷排企业“睁一只眼，闭一只眼”。另外，对于如何进行农村工业布局、如何完善土地、江河湖泊生态环境补偿机制等，有些地方政府还缺乏谨慎思考。
三、关于山西农村环境污染治理的对策
（一）重视农村环境污染的严峻形势，加大政府财政扶持力度
地方各级政府部门应加大农村环保和污染治理的政策、法制宣传教育，尤其加大对村镇企业的普法力度，对于污染企业依法进行专项整改、整顿，同时借助网络、电视、宣传专栏等媒体对村民群众进行环保普法宣传和维权教育，增强广大农民群众的环保意识和维权意识，切实维护好农民的环境权益，加大科学施肥、施药以及垃圾分类等环保知识，努力使村民自觉养成良好的生产作业和生活习惯。政府和有关部门还应加大对农村环境保护、农村环境污染治理的财政支持力度，积极拓宽农村环境污染治理的资金来源渠道，集中社会资金和政府专项经费重点整治农村污染区域，修复农业和自然生态。
（二）科学制定农村环保整治规划，因地制宜治理农村污染问题
在农村环境污染治理工作中，要协调凝聚政府、环保部门、村镇企业、村干部和村民的集体力量，针对农村污染治理的难点，因地制宜地制定可行的技术方案，对农村环境污染进行专题调研、专项排查、重点治理。对污染较重的农村工业企业采取停产、整改或搬迁措施，切实加强农村工业污染监管力度，建立完善的农村环境风险防控机制。在农村污水处理、垃圾处理方面，要统筹规划，在完善农村环境公共服务设施的同时，健全农村环境保护、污染治理的制度建设，加强对农村污染行为的限制和约束，使村镇企业、村民群众积极参与到农村环保建设工作中来。
（三）加强农村环保法制建设，为农村环境保护提供法治保障
国家层面应制定出台关于农村环境保护和农村污染防治的专项立法，完善关于农村土地污染防治、农业生态保护的具体法律规定，为农村污染防治、农业生态保护提供完善的法律依据和法制保障。在立法技术上，将环保审批作为易污染、重污染企业的工商注册登记的前置条件，进一步严格各类企业在农村选址建设的政策和法律准入门槛，力争从源头控制污染。各级政府和有关职能部门应进一步明确在农村环境保护和污染治理方面的职权、责任，健全农村环境管理机构，建设规范的农村环境污染检测统计工作体系，建立科学的农村环保协调处理机制，避免农村环境执法多头管理。在环境司法建设方面，应进一步完善农村公益诉讼机制，加大对重大农村环境污染事故的民事、行政、刑事责任追究力度，尝试建立地方性环境污染损害鉴定评估机构，为农村居民提供便利的污染损害鉴定服务。
（四）以“供给侧”改革为契机，调整优化农村经济结构和发展方式
农村环境污染治理必须与农村经济结构和发展方式调整同步进行。地方政府应摒弃在发展经济中的“地方保护主义”和只追求经济增长的偏见，以“供给侧”改革为契机，调整优化农村地域产业结构，转变农村发展方式，科学统筹制定长远的农村农业可持续发展规划，尽快脱离以发展高耗能、高污染产业换取经济增长的发展轨道，突出治理农村中的重污染企业，坚决惩处偷排企业，重点引进绿色产业和环保企业，扶持发展绿色农业，使农村经济、社会、环境、生态协调发展。地方政府、村委在做出农村工业布局、资源调整等重大决策时，应充分考虑、尊重农民利益，同时应进一步完善农村土地、江河胡泊生态环境补偿机制，切实维护好农民的合法权益。
（作者单位为吕梁学院经济管理系）
[作者简介：吕培进（1985―），男，山东菏泽人，硕士，讲师，主要研究方向：公共管理，农村区域管理。基金项目：本文系吕梁学院2014人文社科青年基金项目（RWQN201402）。]
参考文献
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