水资源与水环境管理范文1
1000多年前，一小队玻利维亚人开始了人类历史上在太平洋区域的一次最富戏剧性的探险。他们从现在称为库克岛的岛屿出发，在没有罗盘和完全陌生的海里向西南方向航行了1000多里。他们的航行以发现太平洋上最大的两个岛屿而告终。由于岛屿陆地突起的海拔和宽广的面积形成了环岛海洋大气的垂直对流，发现者因此称这个岛屿为奥特雷（aotearoa），意为“白云之乡”。500年以后，第一批欧洲航海家发现了这个岛屿，并给它起了个名字-新西兰。
十多年前，新西兰人民开始了另一个历程，某种程度而言，这一历程与1000年前毛利人开始的航行一样，需要极大的勇气和胆识。在一个较短时期内，新西兰：（1）宣布新西兰为无核区；（2）采取了一系列的资源私有化措施和成为一个现代化的福利国家所必备的措施；（3）按照自然疆界重新划定了内部政治行政区划；（4）明确采取可持续原则为管理所有可更新自然资源的主要国家政策。此外，这些改革的速度之快和广度之深同样令世人注目。
最近的一项改革是《资源管理法》（resourcemanagementact，以下简称rma）。《资源管理法》于1991年由新西兰国会通过，并经1993年修正。这是一个国家法案，它授权区域政府和地方政府在统一的环境政策指导下进行资源管理。这个统一的环境管理政策是以保持环境的生命可持续能力为目标，资源管理必须满足子孙后代合理的、可预测的需求，必须避免、补偿或减缓自然资源利用带来的不良影响。在通过这一法案的进程中，新西兰政府正如当初毛利人在完全陌生的海洋中探索一样；因为，即使在20年来可持续原则已经在联合国大会和决议中作为智慧的思想被强调，但在和新西兰国情类似的现代国家中，还没有一个国家把可持续原则明确宣布为一项调整人类和自然环境的指导性原则。
由于《资源管理法》涉及的是跨越空间和多因子的环境管理，我们在这里选取了新西兰水资源的综合管理作为研究对象。与其他静态的自然资源（如土地、森林）的综合管理不同的是，水资源管理需要更高水平的地方政府间的和团体间的密切合作。这对《资源管理法》的实施都是一个严峻的挑战。
本文还将考察其他环太平洋英语国家和普通法国家（主要是澳大利亚、加拿大、美国）共同关心的、与水资源管理相关的议题。我们的目的是最大限度地展示新西兰实施《资源管理法》的经验及其与其他国情类似国家在处理类似社会-环境问题上的关联。此外，还可为其他人士在研究新西兰在水资源管理时提供参考；这正如新西兰一样，它也在仔细研究环太平洋国家在处理相关问题上的经验。
跟以前英联邦殖民地一样，这四个环太平洋普通法国家互相之间能分享到更多的管理各自国民与国有自然资源关系方面的法律经验。上述几个国家都存在着三个与水资源管理相关的政策性问题。
第一个问题是政府部门之间的关系，包括政府部门纵向等级关系和横向平级关系。《资源管理法》的立法是第一次对国家环境政策在各个环节的实践进行了概括，同时区域和地方政府已经广泛地被授权实施《资源管理法》。
第二个问题是政府与市场之间的关系。《资源管理法》以一个可更新水资源许可系统取代了渊源于传统普通法原则的开发利用的习惯法规则。但是新法也提供了某种可能性-虽然不是强制令-即利用水资源分配和再分配进行的尝试。此做法产生于10年以前，那时中央政府正急速推行国有资源（如能源设施和公共交通设施）的私有化。10年以来，新西兰已经实现了从资本主义福利国家向新自由政治经济国家的转变，与此同时，它也寻找到了可持续管理私有化了的可更新资源的新方法。
第三个问题是，新西兰政府和土著毛利人在自然资源管理权限上的未决问题。《资源管理法》中某些条款和上诉法院的一些重要判决已经引起社会对这个问题的关注。
二新西兰的环境政策改革
（一）背景
随着1984年政府的换届，新西兰开始了一项经济、行政和社会方面的综合性改革。在很长一段时期的保守党执政以后，劳工党借着实施改革和恢复经济的允诺于1984年竞选成功，并维持了两届执政期（1984—1990）。此间，国会推行了一系列法律、经济和行政方面的改革，从而引起了社会和经济的深刻变化。虽然1990年保守党以压倒多数的选票战胜劳工党而重新执政，但仍然坚持推行早在6年前劳工党执政时开始的财政及其他改革。
改革的导因是新西兰面临的严重的经济和财政危机、持续高涨的通货膨胀和失业、低速徘徊的经济增长、高额的外债、非互惠的出口贸易、超预算的政府开支等。那时，新西兰推行的是经济保护主义政策，制造业尤其是农业制造业，得到高额的政府补贴。
行政和经济改革的思想可以简单概括为：不断扩张的国库和预算危机可能只有通过建立更具市场因素的、更具国际竞争力的经济体制才能得以恢复。“新西兰经济改建的动因是，面对日趋国际化的世界经济和全球资本化而产生的危机感。过多的经济干预和过多的经济保护已经成为新西兰经济可持续发展和适应全球经济发展趋势的严重障碍。”（注：原注⑦，chriscocklinowenfurseth.geographicaldimensionsofenvironmentalrestructuringinnewzcaland.46proe，geographer459，460（1994）。）同时，已成共识的改革思路是：必须削减政府干预，让国有资产资本化和私有化；政府部门在职能和机构上都要服从精减的原则；社会服务的开支也必须削减。
此项改革无论从涉及的范围、进行的速度以及改革所引发变化的深度，都令人瞩目。在几年间，新西兰完成了从狭隘的保护型经济向最开放、非干预性的西方型经济的转变。同时，许多社会“安全网”解除了，公共服务也急剧减少。
某种程度上说，在此项保守党重建经济的活动中，似乎只有环境行政和立法得到了加强。克里思·库克林（chriscocklin）和欧文·富塞舌（owenfurseth）指出：“尤为重要的是，在经济重建的过程中，环境伦理在经历了相当长时期的灌输和培养之后，业已深入人心，主导着新西兰政经生活，即便在关系国计民生的基本福利遭到削减时亦不例外。”（注：原注⑧，同原注⑦，第461页。）
新西兰环境行政的改革和立法经历了互为衔接的三个阶段，始于1984年，鼎盛于1991，而1984—1991年的7年成为最重要的历史时期。这三个时期为：
（1）1985—1988年，重建中央政府的环境行政；
（2）1988—1989年，重建区域政府的职能和管辖权（1989年地方政府修正案的通过）；
（3）1988—1991年，改革相关资源和环境管理、使用和分配的立法（1991年《资源管理法》的通过）。（二）重建中央政府的环境行政
新西兰实行由一个国会主导的单一型的政府体制。虽然在中央政府下还存在地方政府机构（如区域政府议会和市议会），但地方政府的职权完全来自中央政府的授权。新西兰的政体是一个高度集中的、自下而上的行政体系。
新西兰中央政府着手环境事务管理的起始时间确切地说与美国相吻合，始于美国环境保护局的建立和《清洁大气和水法》的通过，也就是美国政治所称的“现代环境年代”。1972年新西兰政府建立了环境委员会，这是在中央政府内设置的一个很小的办公机构，专门负责政策咨询和环境评估程序的建设和实施。此外，许多其他政府部门，如能源部、农业和渔业部、林业部、土地和测量部，也了直接涉及环境事务的命令和规章。
1981年，两个独立的政府环境行政综述分别产生，一个由经济合作和发展组织（oecd）作出，另一个由新西兰自然保护委员会（ncc）（注：全称为natureconservationcommittee，这是一个非政府的自治委员会，在民间的资助下从事公益事业。）完成。后者揭露了现行体制在以下方面的缺陷：
1.环境行政过程中各政府部门缺乏协调；
2.政府各部门所的有关开发或保护自然资源的命令和规章之间存在潜在的冲突；
3.在某些资源管理方面，政府相关部门的行政职能配置是重叠的。
经济合作和发展组织在针对环境体制也提出了类似的问题。同时，经济合作和发展组织还指出，按照现行的行政体制，新西兰很难应付经济增长和经济多元化的挑战，也很难度过80年代早期的经济难关。
当时在任的中央政府对这些综述所提出的建议没有采取积极的反应。1984年的大选预选，劳动党把环境议题纳入了政治日程。大选后，胜利的劳动党随即采取相应的行动以实现大选中提出的允诺。
自由的劳动党采纳了右翼的财政措施，开始了经济和行政的改革。财政部提出的改革中心思想得到了劳动党决策机构及时的赞同，由此新西兰开始步入市场为主的经济管理。甚至当时新任的环境部长也宣称：“改革的基本点在于我们深信一个开放、更富有竞争力的经济将恢复新西兰的经济增长，并提高新西兰人的生活水平。”（注：原注①③，rogerblakeley，balance，inenvironmentmeetseconomics（environmentalcouncilandministryfortheenvironmented.1987）。）
在着手市场经济改革的同时，行政改革也明确了要求，即增加透明度、落实责任制和提高行政效率。环境领域的行政改革目标也是一样，这就必须明确政府各部门的职能和目标，“必须避免相互冲突的职能配置……，行政必须透明公开，……，要向公众开放并接受公众审查……，而且，必须严格法律责任。”（注：同原注①④，同上。）
行政公开化和严格法律责任这两项目标在重划政府部门的职能界限中得到落实。政府部门的环境职能被划分为两个方面，一方面是负责自然和自然资源的保护，另一方面是负责资源的利用和经济效益。因此，经济改革和环境行政的改革直接产生两个变革：
（1）国有自然资源管理权的转变。
以经济效益为主的自然资源的开发利用被授权给一系列的国有企业（简称soes）去负责。这些企业直接依据法令从事资源开发活动，同时必须遵守严格的商事规则。例如，原先的国有煤炭资产转给煤炭公司经营，国有土地转给土地公司经营，国有林木转给了林业公司经营，等等。一些资源，如商用林还被私有化。不难预料，通过重新划分职能，行政效率将大大提高；而且这种战略性改革将更加证明私体所有权必然带来经济的良性发展。
（2）环境行政机构的改组。
改组后的环境行政机构的设置分为三块：第一个机构是保护部（简称doc），负责保护新西兰的自然资源和历史遗迹，管理国家公园、陆地保护区、海洋保护区。第二个机构是环境部（简称mfe），负责向政府提出环境政策，监督《资源管理法》的实施。环境部是按照1986年《环境法案》建立的，当时它的职责是管理自然资源，保持生态系统本质价值，保护自然资源和物质资源的可持续性能，保证子孙后代的合理需要（注：原注①⑥，这三项职责的表述最早出现在环境部1986年组织法，后来被1991年的《资源管理法》确认为国家环境政策，参见rma，supranote4.anddiscussioninfraparth.1.）由此可知，设立环境部的思想与1987年联合国在布伦特委员会《我们共同的未来》报告中的可持续思想是一脉相承的。可持续思想亦被司法裁判人员适用于裁判过程，以此协调环境效益和经济效益。第三个行政机构是环境国会委员会（简称pce），也是依据《环境法案》成立的。实际上，这是国会民间申诉调查委员会，负责对环境议题进行独立调查并将结果报告给国会。（注：原注①⑧，ringer，supranote9，at136.）
1984年以后的环境行政还出现了两个处理争议的司法机构，一个是计划法庭，处理资源分配和资源利用的纠纷；另一个是怀特基法庭，负责处理毛利人的资源权益争议或提供这方面的咨询意见。当上述法庭对诉愿请求只作出处理意见时，这些建议不具有强制执行的约束力。
总而言之，中央政府的环境行政重建取得了可喜的成绩，最重要的成果是把原先较小和较弱的环境委员会发展为多个行政机构，并佐之以责权明确的立法。但是，新的环境行政体系的主要不足在于保护部经费匮乏。环境部主要是一个平衡开发活动中自然资源的环境效益和经济效益的机构，保护部才是真正在中央政府中负责环境保护的支柱机构。保护部的经费从组建时起就不足。现任的中央政府对环境事务态度冷淡，近年来经费几遭削减，以目前的财政预算环境部难以发挥基本职能。例如，公园的保护虽迫不急待却经费不足，更不用说其他宏伟的工程，如保护濒危野生物种等。
（三）重建地方政府及其环境行政
地方政府的建制可以溯源到1852年宪法，依照该宪法设置了6个省（后扩展为9个）。省制实行了20年后被废除，原因有二，一是省政府规模太小不能很好地集中财政资源促进经济发展，二是省政府所辖甚广不能代表分布在农村的小群体居民们的利益，而众多的、散状居民群体分布正是当时新西兰典型的社会结构特征。
1876年地方政府体系重新建立。省制废除后，新西兰模仿英国的地方政府体系建立了郡、市、城区为一体的地方政府。随之，又附设了一套行使特殊职能的政府组织，如防虫害委员会、港务委员会和电力委员会。通过不断的分解设立，地方政府的机构日益庞大。19世纪晚期，地方政府机构的总数为450个，到20世纪60年代早期已达到了1000多个，虽然几次尝试建立强有力的中层地方政府以使地方政府体制更合理，但都不成功。
至1984年，地方政府体制出现了一些问题。无论精简机构的改革怎样努力，新西兰仍然存在着近700个地方政府机构。宪法所赋予的权力牢牢掌握在中央政府的手中，地方政府几乎无权监督中央政府的权力。中央集权的一个后果是，政府的服务总是以如何行使好自己的职权为出发点而不是首先想到公众的利益，因此政府的服务流于形式，政府漠视民众的需求。中央集权还导致了国家高度介入经济，这已成为80年代新西兰改革的一个主要关注点。
80年代行政改革开始以后，地方政府改革是一个重要的内容。此项改革与其说是改革，不如说是重新创设地方政府组织结构，因为它完全抛弃了原有的行政框架，而从重新制订地方版图的依据、重新划分地方行政版图开始，进行了全新的、彻底的地方行政的建设。
1.关于地方行政版图的划分依据
重建地方政府的区划版图的任务交给了地方政府委员会（localgovernmentcommission，简称lgc）。在划定地方疆界的过程中，首先涉及的问题是依据什么来划分。地方委员会在确定了通过地方的空间整合来提高行政效率的改革思路后，结合新西兰的国情提出了地方行政区划依据：
（1）有利于利益不同的群体的协调；
（2）有利于提高公共服务传递的效能；
（3）尽可能有利于人口普查；
（4）尽可能接近地理上水流域的分布。
2.关于地方行政区划
在地方政府委员会还在研究行政区划改革的时候，资源管理的立法改革就已经在进行了，这两项改革的互行有助于资源管理行政的建设。根据地方委员会最后做出的行政疆界划分，新西兰设置14个区域辖区，即区域政府，区域辖区的区界直接与水流域界限吻合。地方委员会认为，水流域分布应当而且已经成为新西兰行政区划的基础，因为对自然资源（如水、土地、海洋、大气）所进行的管理，或者对自然资源所进行的其他支配活动，都必须结合自然分布的状况。
与14个区域辖区同时建立的还有72个区地方政府组织，即市或区政府，它们是根据“不同利益群体”而作的划分。
3.关于现行行政区划的评议
首先，对现行区政府和区域政府的设置存在争议。在疆界确定后不久的一次民意测验认为，过大的区域辖区不大可能实现对不同利益群体实施行政管理，因而有人主张将现有的区域政府一分为三。
其次，依据水流域界限来划分行政区域也存在异议。与地方委员会的意见相反的观点认为，此法既不符合不同群体利益，也不适应生态的现实状况。水流域界限划分法与环境生态管理最不协调的该属海岸带管理，因为海岸带界线模糊，管理的重点各异，相邻区域管辖权复杂；而新西兰又是一个岛国，此法没有兼顾这个地理特点。
再次，行政区划中的群体利益问题一直是争论的焦点。追求行政区划的空间合理性与兼顾利益不同的居民群体的分布往往是格格不入的，故而还引发了广泛持久的疆界争吵。群体利益上一个典型的问题是新西兰政府与土著毛利人的关系。毛利人想借这次行政大改组恢复其在中世纪英国殖民统治中失去的权利。总之，虽然行政改组努力兼顾不同群体的利益，可无论从地方政府重组过程看还是从其结果看，在对不同群体利益重视的程度上并不均衡。
即使存在上述对地方行政区划改建的批判性评议，但普遍地还是认为目前遵行的行政区划大致上还是与环境生态管理的需要相协调的。
（四）《资源管理法》
1.目的和原则
《资源管理法》已经引起了国际社会的广泛关注，不仅因为它是一个几乎涵盖资源管理各个方面的总括性法案，而且它的立法目的立足于“可持续管理”。1984年立法改革初始，新西兰一共有100多个环境和资源的法律法令。法律所设的重叠繁冗的管理使资源管理和利用的许可过程变得拖沓而费时。立法的缺陷，再加上已经展开的行政改组（尤其是行政改组中重要的资源管理决策权的转移），使得资源管理立法的改革呼之欲出。基本上说，资源管理立法也应当与地方政府改组同时进行和完成。
与中央和地方政府的重建一样，追求经济效率和以市场为主导的思想贯穿了资源管理法改革的始终。最初，财政部倡导的自由市场路线占了上风，几乎每一步改革都要反映自由市场的精神。随着公众环境意识的增强和环境主义者积极的宣导，改革最终放弃了过分市场化的做法。
《资源管理法》共分15章。第二章是争议最大的，规定了法案的立法目的和原则。第二章的重点是第五节，开宗明义宣布法案的立法目的是实现自然资源和物质性资源（注：物质性资源，physicalresources，指供人类生产和生活之用的自然资源。）的可持续管理。这里可持续管理的定义是管理自然资源和物质性资源的使用、开发和保护，使其能维持人类社会、经济和文化的良好发展，满足人类健康和安全的需要，同时：
（a）实现自然资源和物质性资源的永续利用，使其能满足下一代的合理需要；
（b）保持大气、水、土和生态系统作为生命支持体系的功能；
（c）避免、补救或减轻任何开发活动所引发的对环境的负面影响。（注：原注③⑨，rma，supranote4.at.Ⅱ。15.）
第二章的立法也认可了法定的“国家重要情事”，认可了《怀特基条约》-这是毛利人和英格兰皇室在1840年签署的基本法律文件。
2.责任的转移
rma一个基本原则是有关资源利用的决策应取决于受这些决策影响最大的公众的意愿。地方一级的许可授权要重视区域的差异性，要给予公众按照自己独特的经济、社会、文化和环境状况计划资源管理的选择权限。（注：原注④②，cocklinfuruseth.supranote7.，at165.）立法规定了区域和区政府的管理职责和权限。区域政府负责水、土壤保护、海岸资源（不包括渔业）、地热资源、大气质量、自然灾害和有害物的管理。（注：原注④③，rma，supranote4.art.Ⅳ。30.）区政府（市和城区政府）负责土地利用和噪声控制的管理。
实现法案目的的一项最重要的措施是制订区域政策公报（regiona-lpolicystatement，rps）。区域政策公报是一个综合区域资源环境管理的文件，它旨在通过阐明区域环境管理的目的、政策和方法以达到区域自然资源和物质性资源的全面管理（注：原注④⑤，rma，supranote4.art.Ⅴ。59.），是可持续管理的立法原则在区域一级管理上的具体演绎。立法同样要求制订区域计划（注：原注④⑥，rma，supranote4art.Ⅴ。59.），借此区域政府明确各项资源管理的目标、政策和方法。
区政府同样要求制订区计划。区计划必须阐明重要的资源管理的目标、政策和方法。区计划不得与区域政策公报或区域计划相违背。
3.环境后果评价（assessmentofeffects）
《资源管理法》立法的一个重要特征是它控制的对象是开发活动所造成的后果而不是开发利用活动本身。这也是有别于以前计划法的重要之处。后果（effect），根据第一章第三节，指的是：
（1）任何正面的或负面的后果；
（2）任何暂时的或持久的后果；
（3）任何过去的或现在的或将来的后果；
（4）任何可积累的后果，指长时间以后或混合以后在规模、深度、频率上的后果；
（5）任何可能性很大的潜在性后果；
（6）任何可能性很小但潜在性很强的结果。所有根据《资源管理法》作出的许可、授权和命令必须通过后果评价。法案的附件四对后果评价的各个方面作了指导性规定，包括相关物，风景和观瞻效果，居住区的实际干扰，社会、经济和文化的影响等。后果评价还必须包括可替代方法和减少不良影响的方法。后果评价和环境影响评价虽有共同之处，不过后果评价是《资源管理法》的产物，与单项式的环境影响评价不同，它是全面性的评价。后果评价的过程充分体现了全面环境管理的特征，是资源管理立法改革的重要成果。
4.水资源权的分配
在这方面《资源管理法》的规定与传统水资源管理有着重大的不同。从殖民时期开始，新西兰适用了关于濒水权的英国普通法原则的大部分条款。按照普通法濒水权原则，濒水（流水）的土地的所有权者即使没有该濒水的所有权，也享有合理利用该濒水的权利。1967年《水土保护法》（waterandsoilconservationact，wsca）授权政府管理新西兰的流水，并制订了获得水权的许可制度（由地方水委员会管理），这实际上已经取代了传统的濒水权。
《资源管理法》重申并继承了1967年的《水土保护法》的水管理制度，仍采取水资源利用许可制，但在具体做法上作了变动，如水资源利用的许可由区域、区政府作出。《资源管理法》对现行的水资源利用许可制订规定了三种形式不同的申请。申请者可向其所在辖区的区域或区政府提出以下的申请：（a）引水和适用水的许可；（b）向地表水排放物质；（c）任何影响海岸带的水质和承量的改变。（注：原注⑤①，philipmilne，thewaterregime：managementofwaterundertheresourcemanagementact1991，inresourcemanagementwr8（s.condieed.1991supp.1994）。）管理机关可以作出许可、否决、有条件许可的决定，申请者按所申请的方式利用水资源。管理机关的行政决定可以到新西兰计划法庭-一个专门为审理土地利用和资源管理案件而设立的法庭。
14个区域政府依照1989年《地方政府法》成立时，以江河流域的河界为限取得各自的流水管辖权，同时还取得大多数的区域环境决策权。因此，大多数水资源的申请都是向区域政府提起的。区政府在审查水资源许可申请时，必须要确认该项申请与《资源管理法》所制订的区域政策公报或区域计划相一致。申请者必须交“环境后果评估书”，帮助区域政府决策，区域政府有权决定许可的有效期限；如果区域政府没有对许可期限作出具体规定，依据《资源管理法》条款，许可期限为5年。
三改革后的环境政策的实施：水资源管理之未决问题
（一）地方主义和政府之间的关系
从某些方面看，《资源管理法》的国家环境政策的改革建议性强过规范性。与一些美国环境卫生法（如《清洁大气法》、《清洁水法》）一样，《资源管理法》规定了国家环境基本政策（可持续资源管理），授权中央政府内阁各部（尤其是环境部和保护部）制订、《资源管理法》实施细则和条例，并委托区域政府和区政府日常行政执行权。
新西兰和美国在实施法律上的最大的差别是，在新西兰颁布《资源管理法》的4年当中，中央政府尚未统一的国家标准指导具体的资源管理。这就留给区域和区政府相当广的自由裁量权来判别具体的个案管理是否符合“可持续管理”。中央政府并不是没有权利制订国家标准，rma规定环境部可以（不是必须）制订国家环境标准（注：rma，supranote4.art.Ⅴ。43.）。但从目前《资源管理法》的实施情况来看，环境部似乎不希望在授权管理中取得主导权，当然在《资源管理法》明确规定应当有环境部采取部级行动的资源管理中，环境部责无旁贷。例如，《资源管理法》有一条强制性规定，由环境部制订海岸政策公报。rma规定在“国家重要情事”方面（如保护湿地和濒水环境、野生动植物带、保护毛利人的人文环境），区域和区政府享有管理权。
因此，难怪有人质疑，《资源管理法》是不是只是一部“平衡法”，允许区域政府和区政府压制法案所追求的可持续目标，以使资源可持续管理不至于影响到经济的发展；换句话说，《资源管理法》设定了一个“绿色底线”，不达到这条底线（环境保护标准），区域政府和地方政府就不可以许可资源开发申请。1991—1995年间，中央政府对《资源管理法》赋予它们制订统一环境标准上的消极表现，似乎暗示着地方政府在贯彻落实《资源管理法》可持续管理与资源管理个案申请中时，享有很大的自。
可是，1994年10月环境部长在一次公众讲话中支持《资源管理法》的“绿色底线”论，主张《资源管理法》实际上建立了一个含有变数的环境标准，它同样是各级政府在环境质量管理上和资源管理上必须遵守的标准。它还引用正好反映他的观点的较早时《资源管理法》的司法解释来证明他的主张，而闭口不提那些反对他的《资源管理法》司法解释。这是否表明在建立统一的国家标准以指导地方政府实施水资源管理方面中央政府正扮演着更独断的脚色？在这点上，我们尚难定论，但至1995年为止，已有迹象表明情况可能如此。
（二）资源分配问题
《资源管理法》关于具体的资源分配机制规定甚少。对此有一种解释认为这正是合理的法律弹性所在，允许资源管理机关探寻可替代的分配机制。环境部长就支持这种观点，他认为《资源管理法》不应在探求可替代性分配机制上给现行资源分配机制制造不正当的框框。
《资源管理法》还是有一些条款是规定资源分配机制的。如水和大气的排污许可的转让，禁止向已有排污许可权的一方转让排污许可权。水排污许可的转让还有更严格的限制。
早在1967年《水土保护法》颁布以来，水资源的分配就遵循着“先占先有”的原则。现在，根据《资源管理法》，这一原则在不损害资源的可持续性利用和不影响环境的条件下得到继承。“先占先有”原则是区域政府进行资源分配决策的基本原则。区域政府在实施这一原则时，可能碰到两个问题：
其一，当资源利用的方式不符合有效利用的时候，此时区域政府必须制订资源利用的可替代的优先计划。
其二，因“先占先有”而产生的资源分配的时间差问题。如果资源使用者预先处理其使用权，在资源分配的前后两位使用者之间就有可能出现机会成本。当现行的资源利用许可到期以后，申请人又会就新的许可展开申请竞争。要不要允许现有使用者全部或部分得到再许可？如果前项许可的资源使用人已作了长期使用的计划性投资，而又得不到继续使用资源的许可，则还会出现如何补偿的问题。凡此种种难题，在未来的资源管理中，行政机关都将遭遇到。
在新西兰资源管理法协会的1994年年会上，环境部长说，《资源管理法》的实施已被打上了保守主义的烙印。他具体分析了《资源管理法》中资源分配机制所体现出来的保守主义。他指出在保守思想指导下，目前资源管理方法与传统的没有什么不同，在可替代方法上的创新也鲜有进展。某种程度上，此番言谈至少说明资源分配上的保守倾向以及在环境生态科学不确定性影响下《资源管理法》法案本身保守的一面。
但是，环境部长呼吁要继续资源分配可替代机制的追求，尤其是可交易的许可制。毫不奇怪，他对立足市场的分配机制表现出积极的态度，因为《资源管理法》本身就已责成环境部长具体负责考虑和调查经济手段的运用情况。
《资源管理法》鼓励在水资源管理中采取可交易的排污许可。虽然环境部长在提到保守主义时把水许可交易所受到的限制（依照《资源管理法》水许可交易限定在同一流域进行）作例证，但从另一个角度看，《资源管理法》的关于水许可交易的条款实际上在水资源管理中引入了立足市场的资源分配机制；而它关于水许可交易只准许在同一流域的许可持有者之间进行的限制恰恰反映了可持续管理的原则。
一些资源管理机关开始思考采用可交易许可制度。环境部长指出该项制度比起其他资源分配形式来有较高的成本效益上的优势。不管事实是否如此，理论和实践都表明可交易许可制度同样有执行上的难点，例如，市场竞争性-许可量大的使用者可能要维持其在市场上的主导地位，此外还有资源初始分配的其他问题-市场规则和平等理性之间平衡如何。不过，人们对此仍有疑惑，有效的市场机制能否同样有效地处理资源分配中的机会成本问题，特别是在将来会出现更多的持有许可量大小不等的资源使用者的条件下。
目前，还没有一种资源分配机制表现出独特的优势。新西兰资源管理机关仍在努力探寻最佳的分配机制。某种程度上而言，《资源管理法》为此项探索提供了法律依据，同时它赋予地方政府的宽松的自治权，更为这一探索提供了法律前提。最后，应当强调的是，评估资源分配机制的效率必须以立法原则-实现自然资源和物质性资源的可持续管理为标准。
四结语
水资源与水环境管理范文2
一、我国现行水环境与水资源管理体制及其特点
(一)我国现行水环境与水资源管理体制
我国环境管理体制的立法体系还不完善，到目前为止，尚无专门的立法。在中央一级没有一部专门的“环境管理机构组织法”，在地方也没有专门的环境管理机构设置法规和规章。有关环境管理体制、机构的设置及其职责分工的规定散见于各有关法律、法规和规章中121。现行水环境与水资源管理体制，就分别规定在《水污染防治法》和《水法》中。
1996年修订的《水污染防治法》是水污染防治、水环境管理的基本法律依据。该法对水污染防治规定了统一监督管理、分工负责相结合的监督管理体制，即“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。各级交通部门的航政机关是对船舶污染实施监督管理 的机关。各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。《水污染防治法》还从水环境质量标准和污染物排放标准的制定、水污染防治的监督管理、防止地表水污染等方面规定了国务院环境保护部门、地方各级人民政府的环境保护部门及相关部门的职责权限。
2002年修改后的《水结》规定了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，即“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，流域管理机构在所管辖的范围内行使法律、法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。《水法》还从水资源规划的制定和实施，水资源开发利用，水资源、水域和水工程的保护，水资源配置和节水管理，水事纠纷的解决和执法检查等方面规定了国务院水行政主管部门、流域管理机构、地方人民政府水行政主管部门的职责权限。
(二）我国现行水环境与水资源管理体制的特点
1.我国现行水环境与水资源管理体制是一种双重管理体制
我国采取了环境法(污染防治法）和资源法分立的立法模式。对水资源的保护也采取了分立模式，即《水污染防治法〉和《水法〉，并分别建立了各自的管理体制。
《水污染防治法》规定了对水环境的监督管理，注重的是水资源的生态效益，主要涉及水环境质量标准和污染物排放标准的制定、水污染防治的日常监督管理、防止地表水污染、防止地下水污染等方面，基本上是围绕水质保护进行，以确保水体不受污染、水环境质量不下降。
《水法》规定了对水资源(尤其是作为一种经济资源）的监督管理，注重的是水资源的经济效益，主要涉及水资源规划的制定和实施，水资源开发利用，水资源、水域和水工程的保护，水资源配置和节水管理，水事纠纷的解决等方面，基本上是围绕水资源经济效益进行的开发、利用和保护进行，以确保水量不减少，水资源不枯竭。
2我国现行水环境与水资源管理体制是一种“多龙治水’的管理体制
无论是：〈水污染防治法》规定的统一监督管理、分工负责相结合的监督管理体制，还是《水法》中的流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，实际上都是统一监督管理与分级、分部门管理相结合的监督管理体制。负有监督管理职权职责的部门，包括了从中央到地方的环境、交通、水利、卫生、市政、地质矿产等几乎所有同水有关的部门，造成了“多龙治水”的局面。
3我国现行水环境与水资源管理体制仍是一种以行政区划为主的管理体制
关于水环境的管理，是严格地以行政区划为基础的。《水污染防治法》赋予监督管理职能的地方各级人民政府的环境保护部门以及其他相关部门，都是按照行政区划设置的，它们的职责权限仅仅在本行政区划内。对于流域或区域水污染的防治规划，没有规定专门的组织或协调部门，而是规定由省级以上人民政府环境保护部门会同水利管理部门等有关部门和有关地方人民政府编制，报国务院或者省级人民政府批准。跨县不跨省的其他江河的流域水污染防治规划由该省级人民政府报国务院备案，这也没有脱离行政区划。
关于水资源管理，《水法》规定了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。但是从《水法》规定的流域管理机构的职责权限看，水资源管理仍是以行政区域管理为主。流域管理机构的地位不明确，在监督管理中没有完全独立的权限，基本上属于一种协调机构。跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划、水功能区划、水资源配置等属于流域管理的重大事项，流域管理机构并不能独立决策，而必须会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和有关部门共同决定，并报国务院水行政主管部门审核批准。对于不跨省的江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划、水功能区划，则完全由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和有关地方人民政府编制，报本级人民政府或者其授权的部门批准，并报上一级水行政主管部门备案。
二、我国现行水环境与水资源管理体制的弊端
新《水法》的修订，增加了水资源的流域管理的规定，进一步完善了我国水环境与水资源管理体制。但是，现行管理体制仍存在难以克服的弊端：
1.水资源管理和水环境管理并行的双重管理体制割裂了水资源的生态属性和经济属性
我国现行的双重管理体制建立在区分水资源的生态价值和经济价值的基础上，对水资源的保护、利用和管理具有针对性和专门性.但是，水环境管理是从水资源的环境价值或生态价值出发，注重对污染的防治和治理，核心是对各种污染和破坏水环境的行为的控制。水资源管理则是从其经济价值出发，注重对水资源的经济性开发利用，核心是规范各种开发利用行为，以实现水资源的永续利用13。水资源管理和水环境管理分别进行，各自的监督管理机构按照各自的职责权限进行管理，必然使管水质的不管水量，管水资源利用的不管水环境保护，水资源的生态价值和经济价值不能有效兼顾，最终的结果只能是水环境质量下降，水资源枯竭，水资源的生态价值和经济价值都受到破坏。
2.水资源管理和水环境管理并行的双重管理体制割裂了水资源的开发利用和水环境保护的内在联系
水资源的合理开发利用和水污染防治是水资源保护的相互联系的两个方面。水污染的发生，水环境质量的下降，主要是由于人们的开发利用活动使过量的物质和能量进入水体，超过了水环境的自然承载力，导致水体的物理、化学、生物、放射性等特性的改变。而水质恶化，又会影响水资源的有效利用。因此，只有合理开发利用，提高水资源的利用效率，才能保持一定的水质和水量。水资源管理和水环境管理成为水资源保护的当然内容，但是，水资源管理和水环境管理并行的双重管理体制造成水资源的利用与水环境保护的脱节与对立，或过分注重开发利用，破坏水环境，或过分强调水环境保护，制约了对水资源的开发利用。因此，必须寻找一种能促进水资源的开发利用与水环境保护的相协调的新的监督管理机制。
3以行政区域管理为主的现行管理体制人为地割裂了水资源的系统性和整体性
水资源不同于森林、草原、矿产等自然资源的一个显著特点就是其所具有的系统性和整体性。但是，我国长期以来对水资源的自然属性缺乏认识，不注重水资源的自然流动性与流域生态系统的平衡性，简单地按照行政区划或者部门管理的思路确立管理体制。人为割裂水资源系统性和整体性的结果，导致了不同行政区域在水资源的开发利用方面存在诸多矛盾和冲突，尤其是流域内上下游之间、干支流之间、左右岸之间水资源的分配与利用问题。污染防治方面，也难以实现水污染的统一预防和治理，特别是一些流域性的水污染的防治，依靠各地独立防治，成果并不显著。新修订的:《水法》虽然确立了流域管理与区域管理相结合的管理体制，但仍是以行政区域管理为主，没有完全克服人为割裂水资源的系统性和整体性的弊端。
4以行政区域管理为主的现行管理体制无法避免地方保护主义
缺水必然引发上下游、干支流、左右岸的诸多用水矛盾和冲突。现行水资源管理和水环境管理的监督管理部门，都是按照行政区划设立，隶属于各级人民政府。由于各地的利益各自独立，无论是地方政府还是这些监督管理部门，都难以摆脱对地方利益的保护，在水资源利用、保护与管理上必然趋利避害。在水量分配上，特别是干旱缺水季节，上游往往不顾下流用水需求，大量拦截流水，造成下游河流水量剧减，甚至断流；洪期则无视对下游的威胁，开闸泄洪以确保上游利益，结果造成下游洪灾不断。在开发利用上，上游对辖区内的河流过度开发利用，直接影响下游的开发利用。由于水体的流动性，上游发生的排污行为，其损害结果往往出现在下游，因此在水污染防治方面，出现上游只管排污，下游一方面叫苦不迭，另一方面又将污水往更下游排放的现象。种种现实表明：以行政区域管理为主的现行管理体制必然带来流域管理的失控以及地方利益、部门利益的恶性竞争，最终形成流域的“公地悲剧”。
5.现行‘多龙治水”的管理体制以分权和制衡牺牲了管理的效率与效能
中国现行水资源与水环境管理实际上实施的是一套流域管理与行政区域管理相结合，行政部门多头管理的体制1\《水法》、《水污染防治法》赋予从中央到地方的各级环保、交通、水利、卫生、市政、地质矿产等众多行政管理部门监督管理权限，看似建立起了强大的监督管理力量，但是“人为割裂了水环境的整体性和水资源的自然联系，形成了国家与地方的条块分割，以流域各行政区域管理为主，各有关管理部门各自为政”。再加上在《水法》、《水污染防治法》〉对这些监督管理部门的具体监督管理职权并没有作较为具体和明确的规定，导致权限不清、职责不明或职权交叉、重叠，实践中缺乏操作性。各管理机构趋利避害，容易发生相互推诿和争权现象，大大降低了监督管理的效率和效能，使强大的水资源和水环境监督管理机构体系长期处于低效、无效状态。
三、水环境与水资源流域综合管理体制构想
密西西比河、科罗拉多河、泰晤士河、亚马逊河、多瑙河、莱茵河、尼罗河、五大湖等国外有代表性的大河大湖治理，在管理体制上基本都经历了由分散型到集中型的转变。1933年，美国建立了世界上最早的流域统一管理机构--田纳西流域管理局。1965年，美国成立了直属总统、由内政部长负责的水资源委员会，开始向全国的统一管理发展。欧洲的英国、法国、荷兰、德国、匈牙利等国也普遍实行了综合性流域管理体制。但是，流域集中管理体制也导致公众参与减少、地方投资和积极性下降以及对用户的需求和变动缺乏及时灵活的调整措施等方面的问题。于是各国吸收了两种管理体制的有利部分，建立了新的混合型体制，即在强有力的国家水资源统一管理机构的基础上，辅之以分散的、具有相当程度的自治权的流域管理机构和需水与供水统一的管理模式。
鉴于目前我国水环境与水资源双重管理体制的弊端和水资源的流动性、整体性的特性及水资源和水环境管理的实际需求，应改革现行的管理体制，在借鉴国外的管理经验的基础上，建立水资源与水资源流域综合管理体制，对地表水、地下水和空中水进行统一管理，对水资源的质和量进行统一管理，对水资源的运行区域进行统一管理。
(一)水资源与水资源流域综合管理体制的基本涵义与特征
水资源与水资源流域综合管理体制，在价值选择上，对水资源的生态价值和经济价值并重；在管理内容上，包括水环境管理和水资源管理两个主要方面的内容，并且水环境管理和水资源管理合并进行；在管理方式上，流域管理和行政区域管理相结合，以流域管理为主；在管理机构的设置上，流域管理机构具有独立地位，对流域内水资源的开发、利用和保护进行统一监督管理。
(二)水环境与水资源流域综合管理的基本内容
经济学上把水资源列为可再生资源，但在一定的时空范围内，其再生更生的速度和程度是有限的。因此，水资源并非取之不尽，用之不竭的。“水资源的有限性、稀缺性是人类开发利用水资源的结果:一方面，由于人口的增加，社会经济的发展，所耗用的水资源数量与日倶增；另一方面，由于人类对水资源的滥用，导致水资源的污染，质量退化、劣化，水量迅猛减少以至枯竭191。因此，为实现水资源的可持续利用，水资源与水环境流域综合管理应当包括以下内容：
1.水资源管理
水资源管理，主要是对水资源的开发利用的监督管理，主要内容应当包括水资源开发利用规划的制定和实施、水资源配置和用水管理、水工程建设管理、水事纠纷的处理等与水资源开发利用有关的事项。
(1)水资源开发利用规划的制定和实施。无论国家还是地方，都必须制定切实可行的水资源开发利用规划，从长远利益和整体利益出发，对水资源的开发利用作出总体安排，并加以贯彻落实。国家应当制定全国水资源战略规划，对于开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定流域规划和区域规划。流域规划和区域规划分别包括开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的综合规划和防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等方面的专业规划。规划的制定，在纵向上，应规划近期、远期对水资源的开发利用，规定各阶段开发利用的进度和幅度，特别是对近期开发利用的进度和幅度的适当控制和限制，以处理好近期利益与远期利益的关系，实现水资源的永续利用；横向上，应规划对水资源的各种用途的开发利用，对环境方面和经济方面的用途要统筹兼顾，综合利用，提高利用率，以在本阶段的进度和幅度内实现最佳的效益。
(2)水资源配置管理。由于水资源的有限性，合理配置和使用水资源具有十分重要的意义。如何解决丰水地区与缺水地区、丰水季节与枯水季节的用水问题，以及干流与支流、上游与下游、左岸与右岸的水量分配问题是水资源管理的重要内容。通过水资源配置管理，使各地生态用水、生活用水得到满足，生产用水得到保障，水资源紧缺状况得到有效缓解。
(3)水工程建设管理.水工程包括合理开发利用水资源的工程、保护水资源的工程和防治水害的工程。水工程的建设，会引起水域或水体的环境的变化，必然对水资源的保护和开发利用、水害防治以及其所在地的生态环境和人民生活产生影响。为防止对水资源的综合效益的损害，水工程管理应纳入水资源管理的范围。
(4)用水管理。目前，用水量的与日倶增是造成水资源短缺的重要原因，用水管理显得更加重要。加强用水管理，限制用水量，推行节约用水，提高废水利用和回用率等是水资源管理的一个重要内容。
2水环境管理
水环境管理重在水质管理，是通过水污染防治，保持水体的自净能力不受破坏，水质不受影响，确保水资源满足生态用水、生活用水、生产用水等的水质需求。水环境管理的主要内容包括：
(1)水质管理。水环境质量管理，包括水环境质量标准的制定和实施、水污染防治规划的制定和实施、水质监测管理等.
(2)污染物排放管理。污染物排放管理，主要包括水污染物总量控制管理、水污染物排放标准的制定和实施、排污申报登记管理、排污许可证的审核发放和管理、污染物排放状况监督检查、落后工艺和设备淘汰管理、污染转嫁管理等.
(3)水污染防治设施的管理。水污染防治设施的管理包括对水污染防治设施的建设、运转、退役的全过程的监督、验收管理，主要监管内容是是否落实环境影响评价制度、“三同时’制度等的规定，水污染防治设施是否同步建设、是否竣工验收合格、是否正常运转等。
(4)排污费的征收、使用管理。
3.水害防治管理
水资源在时空分布上的不均，常常形成洪涝灾害。这些灾害有些是自然原因形成的，但人类活动对环境的不良影响也在一定程度上诱发了洪涝灾害的发生，加剧了其带来的危害，直接造成生命和财产的损失，也是水资源的无效益流失1101。我国水旱灾害频繁，水害防治也应纳入水资源管理的范畴。水害防治的管理应包括水害的监测和预报.水害发生时的紧急措施（如开闸泄洪或闭闸蓄洪的统一调度管理）水害防治的人财物的调度管理.水害防治工程的建设管理等。
(三）水环境与水资源流域综合管理的机构设置及其职权
我国现行的管理体制中，政府的水利.环境保护.建设.国土资源.交通.农业.林业.卫生.科技以及发展改革.财政等多个部门都直接或者间接参与。这些部门虽然各有分工，但在许多方面又互有交叉，从体制上难以保证监管到位。因此，建立水环境与水资源流域综合管理体制的，必须依据中国的国情和流域具体的特点，既要健全流域统一管理的机制，又要解决好流域管理与行政区域管理的关系，中央统管部门和各级地方管理部门的关系。
1.水环境与水资源综合管理的最高机构一国务院环境保护行政主管部门
国务院环境保护行政主管部门，负责全国的水资源和水环境管理工作，其职权有：（1)制定水资源开发利用和水环境保护的部门规章；（2)制定全国水资源开发利用和水环境保护的总体规划；（3)流域间的水资源配置和调水管理；(4)大型水工程的管理；（5)制定国家水环境质量标准和水污染物排放标准；（6)重大水害防治中的全国范围内的人.财.物的统一调度管理；（7)协调.监督流域管理机构的工作；（8)环境行政执法权。
2.地方水资源与水环境综合管理机构
在地方，对于跨省.自治区.直辖市的河流.湖泊，按大流域设立水环境与水资源综合管理机构，直属国务院环境保护行政主管部门，全面负责本流域内的水资源开发利用.水环境管理.水害防治管理工作。流域水环境与水资源综合管理机构的职权职责包括：（1)根据上一级规划制定流域水资源开发利用规划.水环境保护规划.水害防治规划；（2)制定流域内水环境质量标准和水污染物排放标准，核定污染物排放总量；（3)流域内各干流.支流用水量分配管理；(4)限额以上取水许可的审批;（5)中.小型水工程的审批管理；（6)流域水质.水量监测，水害预报管理；（7)流域内排污费.超标排污费.水生态补偿基金等的统一管理和使用；（8)流域内水害防治中的人.财.物的统一调度管理；（9)环境行政执法权。
在大流域内，可按支流域设立支流域管理机构，负责本支流域的水资源综合管理工作，具体内容为：（1)在本流域内分配污染物排放指标；（2)在本流域内分配用水量；（3)支流上小型水工程的审批管理；（4)支流域水质.水量监测，水害预报管理；（5)环境行政执法权；（6)法律和流域管理机构授予的其他职权。
在现行的水资源与水环境管理体制下，可撤销各级水行政主管部门，政府其他工作部门不再行使水资源和水环境监督管理职权，保留省.市.县环境保护行政主管部门作为本辖区水资源和水环境监督管理机构，并增加原水行政主管部门享有的职权。在与其他管理机构的关系上，省、市、县环境保护行政主管部门应当服从其所在的流域管理机构，没有流域管理机构的，服从其上级环境保护行政主管部门。
水环境与水资源流域综合管理体制，是对现行水环境管理与水资源管理并行的双重管理体制的变革，也是对我国统一监督管理与分级、分部门监督管理体制的突破。它符合水资源保护的生态规律，有利于打破行政区划和各部门的条块分割，克服地方保护主义，尤其是顺应运用市场保护环境，建立水权交易和排污权交易制度的需求。但是，水环境与水资源流域综合管理体制的建立，涉及到环境保护的基本理念、我国《环境保护法》的立法体例、政府机构的设置等诸多问题，最重要的还有赖于我国水资源保护立法的修改完善。对于水环境管理与水资源管进行统一立法，制定统一的水资源保护法当然是最佳选择。在《水法》与《水污染防治法》分立的情况下，只能通过《水法》与《水污染防治法》的统一修改才能在我国建立起水环境与水资源流域综合管理体制。期待这一天能早日到来。
水资源与水环境管理范文3
水的流量(指水量大小和时空分布)、流态(指流速、流势和水位)、流质(指污染物、泥沙浓度与盐度等)以及生态效应构成了水的自然属性，也构成了水资源的本质内涵。水资源的时空变化必然会影响当地生态系统的构成及其变化，而水资源的数量、质量以及时空分布状况又会对人类的用水行为与社会环境产生重要影响，影响人与社会的生存与发展水平。处于社会发展中心的人，既是经济社会发展的直接受益者，又是水环境污染的直接受害者，与水资源和水环境具有绝对依存关系，处于“水资源－人－社会－水环境”链条的中心位置。人是社会的主宰，而人类社会的发展史既是一部治水史，也是一部水环境变迁史。为水而战不仅发生在原始部落或村庄，也发生于国家之间。区域发展、经济发展离不开水资源与水环境的支撑，人和社会处于水资源与水环境的约束之下，人类的生产生活在消耗水资源的同时也会对当地的水环境带来不同程度的污染，彰显了“水资源－人－社会－水环境”之间复杂多变的关系。当水资源日渐紧缺的时候，水的商品属性开始显现，水在社会经济发展中的资源价值得到政府与个人的重视，国家开始对水资源与水环境实行管理，最突出的表现形式便是水资源开始从无偿使用逐步转变为有偿使用，国家开始运用市场机制与经济杠杆调节水资源的开发和利用。但是，人类趋利避害的生物选择性和追逐经济利益最大化的贪婪本性，使得一些地区的水资源开发利用程度超过了水资源承载能力，使水污染的“公地悲剧”重复上演。与传统社会的水问题相比，伴随着工业化和城市化出现的当代社会水问题已经演化为“水资源短缺、水环境污染、水灾害加剧、水生态退化”的综合性水问题。水问题的转变也使得现行的水资源与水环境管理体制难以适应我国面临的水问题。水管理体制不健全是我国在社会转型期的一个基本特征，也是水问题产生和水危机加剧的一个重要原因［5］。尽管《中华人民共和国水法》第十二条明确规定对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，但由于现行法规的协调性不够，实际工作中流域管理机构无法承担流域综合管理的职责，因而水资源与水环境管理在体制、机制上依然存在的“条块分割、区域分割”现象，水利部门与环保部门在水污染防治职能方面分工不明确是其集中体现。水文、水量、水环境等方面信息共享的巨大难度，以及水管理决策过程中利益相关方参与严重不足的现实，使得现行的、自上而下的、以行政命令为特征的水资源与水环境管理体制正在经受市场经济的挑战。事实上，从社会管理的角度考虑，只有在尊重水的自然资源属性、公共资源属性、商品价值属性的基础上，以提高水资源的利用率为出发点，从“水资源－人－社会－水环境”的多重关系出发，构建文化伦理为先导、社会广泛参与为特征的水资源与水环境管理体制和机制，最大限度地发挥水资源经济价值的同时，实现水资源管理和水环境管理蕴含的水文化价值与文化传承功能，通过水资源与水环境管理制度的建设与创新，探索解决我国复杂多样的水问题的新途径。
2制度建设与创新
2．1水文化伦理的软规则建设水资源是公共资源，其资源属性与经济价值随着社会经济发展水平的提高而不断被掠夺和占用。掠夺性开发水资源，不加节制的用水行为和习惯以及片面追求GDP的发展模式，尽管也受到了来自道德与社会舆论的谴责，但保护水资源的声音常常被经济发展的浪潮所吞没。不少地方政府忽视水资源约束条件与水环境容量的承载极限，引进“投资少、见效快、获利多”，但“高耗水、高污染”的低端项目，为了当代的发展而牺牲子孙利益的水伦理道德失范的事例屡见不鲜，彰显了强化水文化伦理软规则建设的必要性与重要性。水文化伦理软规则在水资源保护中主要体现在水资源节约保护的意识、道德、文化、价值观等方面。从现实情况来看，水文化与水伦理道德的失范已成为社会生活中的“常见病”，并逐渐被人们漠视或忽视。如，在日常生活中，如果一个人无论何种原因伤害了其他人，都会受到法律制裁或承担相应的法律责任，同时也必然受到社会道德与舆论的谴责。但在水资源保护与管理方面，情况则大相径庭。如果有人浪费水资源、污染水环境、占用水域，一般情况下，只要没有引起足够的社会反响或产生较大的社会危害，恐怕很少有人会出面干预，大多数人都会置若罔闻或视而不见，相关的职能部门也不会主动制止或惩罚。这是水伦理道德失范的典型例证，也从一个方面形象地说明了强化水文化与水伦理建设的重要性。进一步分析不难发现，这种习以为常的水资源认识理念、水资源利用价值观的迷失、全民节水意识淡薄等社会问题才是导致当前水危机的主要因素，是水资源保护与管理领域的“软肋”，是造成当前我国水危机愈演愈烈又难以根治的社会原因。因此，必须通过水资源保护知识的普及、教育、引导的手段，强化文化伦理软规则建设，改变社会意识领域对水的认识危机，重塑社会对水资源的尊重与敬畏，将人与自然界的关系放置在平等的位置，使人与自然相互尊重、相互依存的自然观深入人心，并成为意识形态领域的基本伦理价值观，水资源的保护与管理才可能成为国人持久有效的集体共识。2．2法规管理的硬制度建设水资源保护意识淡薄、水资源浪费现象严重、利己主义盛行、文化道德失范等人与社会的因素是导致水危机的直接原因，而管理法规不严、管理职能错位、管理制度缺失等则是促使总量有限的水资源与承载能力相对较弱的水环境演变为水危机的又一推手。从政府职能部门对水资源与水环境的管理现状来看，水资源管理和水环境管理是隶属两个不同层次的管理，分属诸多的管理部门。这些不同的管理部门有着不同的管理理念与内涵，使得本来密切关联的水资源管理与水环境管理被人为地划归到不同的行政管理部门，降低了水资源管理与水环境管理的效率。除了行政管理上的条块分割之外，当前与水资源管理和水环境管理相关联的公共政策、法规制度、管理体制、运行机制等方面还存在这样那样的“硬伤”，如，水资源与水环境自然资源属性与公共资源属性未得到很好的体现与管理，水管理中的水权、水价等关键问题尚未得到很好解决，中央与地方、不同行业及其相关职能部门之间的管理合力尚未发挥应有的优势，水资源与水环境管理的措施在一些重要考核与涉水项目审批等环节并未实现联动。因此，要尽快强化水资源和水环境管理中的法规、体制、机制、政策等硬规则，以强有力法规制度约束人与社会掠夺水资源、污染水环境的不道德行为，并以强有力的法规制度保证最严格水资源管理制度的实施，保证水资源与水环境管理中的“三条红线”不被突破。2．3公众参与意识和行为的引导水资源与水环境关系到每一个公民的生存权利与生活质量，但在人与社会的认知层面，绝大多数人都认为水资源与水环境保护是政府相关职能部门的管理职责。殊不知，如果没有广大群众的积极参与，政府职能部门的管理可能就缺少了“一双眼睛、一对耳朵”。太湖“零点行动”与“三江三湖”的治理成效就很能说明这一点。可以说，对水资源与水环境的管理离不开公众的参与，而重塑“水资源－人－社会－水环境”之间的和谐关系更需要强化公众的参与意识和行动。通过推广普及生态道德文化课，加强水文化建设，提高全社会的生态文明意识，构建水文化、水伦理、水道德引领下的人与社会积极参与的、自律式水资源与水环境管理模式，构建“水资源－人－社会－水环境”之间的和谐关系，这是落实最严格水资源管理制度的基石。2．4管理手段与技术的现代化建设2010—2012年的第一次全国水利普查工作已经完成，公报数据比较全面准确地反映了我国江河湖泊的基本情况，使人们掌握了水资源开发、利用和保护的现状，摸清了经济社会发展对水资源的需求情况，了解了水利行业建设状况，为我国建立国家水信息平台奠定了可靠的基础。笔者认为，应在第一次水利普查成果的基础上，尽快开展水资源与水环境管理手段与技术的现代化建设，如以立法形式开展水资源动态监测与年度调查，构建一系列相对完善的水资源与水环境管理法规与技术标准，构建以3S集成技术为依托的水资源与水环境监测管理平台，尽快实现水资源与水环境监测管理手段与技术的信息化和现代化。利用数据库技术和互联网技术，搭建不同区域、不同级别、不同规模的涉水相关部门共建共享的水资源与水环境信息管理平台，并借助这个现代化的高技术平台，实现水资源保护、开发、利用、管理、监测等实时信息的公开与共享，更好地让公众参与和监督水资源管理，实现水资源与水环境保护与管理工作的技术飞跃。实际上，水资源与水环境管理手段和技术的现代化建设是谋划水利长远发展思路的需要，是科学制定国家经济社会可持续发展战略的基础之一，是实行最严格的水资源管理制度、推进水资源合理配置和高效利用的重要依托，有利于深化水利管理体制改革，增强水利公共服务能力，有利于提高全社会水患意识和水资源节约保护意识，推进资源节约型、环境友好型社会建设。
3结语
水资源与水环境管理范文4
论文摘要：我国城市郊区面临严峻的水资源和水污染形势。城市郊区现行的水环境管理体制和运行机制改革是解决水环境问题的根本出路。通过对城市郊区水环境管理现状进行了系统研究，指出现行管理体制和运行机制所存在的深层次原因，提出了改革城市郊区水环境管理的对策。
城市郊区指中心城市经济社会发展过程中在周边区域中所形成的，其特征、结构和功能介于传统城市与乡村之间的地理区域，是城市和乡村社会、经济等要素相互作用、相互渗透的交叉地带。城市郊区是城市发展的最具有生命力的区域，现行城市郊区水环境的严峻现状严重制约了城市郊区的经济社会发展。城市郊区半工半农的产业特点和以农村集体管理为主导的管理体制使其所面临的水环境问题相较于普通城市和农村具有复合型的特点，所面临的水资源短缺和水环境污染的问题更为复杂，因此对城市郊区水环境管理进行系统研究，破解城市郊区经济社会发展的“水瓶颈”问题就显得格外紧迫。
一、城市郊区水环境管理中存在的问题
（一）缺乏统一管理体制，水环境管理与发展不相适应
现行郊区水环境管理实行的分散式的管理体制，水资源、水污染等管理分属不同部门，水环境管理责权交叉多，难以统一规划和协调，部门间管理工作缺乏有效衔接，造成了水环境管理的脱节，割裂了水环境的整体性和联系性，不利于水环境综合管理，制约了经济社会发展。
（二）管理法律体系尚不完善
我国关于水环境管理的法律实行的是水污染和水资源分立立法的形式，部分立法内容存在交叉甚至冲突。目前，我国水环境综合管理的法律体系尚未建立，涉水部门多，部门起草立法时缺乏综合平衡，立法实践又先后，缺乏通盘考虑，涉水法律存在交叉，妨碍水环境管理的法律执行。水环境管理的立法现在注重实体性立法，缺乏程序性立法，造成实体性立法规定的目标难以实现。对于水环境管理的概念缺乏必要的界定，可操作性较差。
（三）水环境管理运行机制缺失
1.以行政管理为主导的管理方式不能满足水环境管理的要求
政府在水环境管理中处于主导地位，实行以行政管理为主的高度集中的调控政策。水环境管理职能和经营职能界限不清，水环境管理主要以各级政府投资为主，造成了水环境管理工作具有片面性和不可持续性的特点，单独依靠行政手段已经远远不能满足水环境管理的需要。
2.水环境管理经济手段运行机制缺失
市场机制是微观领域有效的资源配置手段，各种税、费、补贴、信贷等是水环境管理的经济手段。在水环境管理相对薄弱的城市郊区，经济手段的实施由于管理力量的薄弱，制度规范的缺失造成实施和监管难度较大，制约了水环境管理市场机制作用的发挥。
3.监督及参与机制缺失
我国城市郊区水环境管理责任制尚不健全，地方政府在水环境管理方面兼有裁判员和运动员的角色，监管动力不足，造成了水环境管理执法不力、监管不力的结果。城市郊区水环境管理方面的参与机制并不健全，水环境质量公告制度尚待健全，公众的水环境知情权落实不够，对水环境规划和水资源分配等参与不够，参与渠道和方式落实不够，缺少公众参与监督的有关规定，不能建立起公众监督机制，使得水环境管理缺乏广泛的公众参与。
二、城市郊区水环境管理存在矛盾及分析
（一）水环境整体联系性和水环境分散管理的矛盾
整体性和联系性是水环境的自然属性，是水环境实行统一管理的必然要求。我国长期处于计划经济的阶段造成我国水环境管理实行分立管理的现状，导致了水环境管理各职能部门权责交叉、利益冲突。水环境管理职能的割裂、水环境管理职能界定的不清晰，造成各职能部门在进行水环境管理的时候不能够充分考虑水环境整体公共利益，造成了在水环境管理立法出现交叉，个别条文冲突的现象。
（二）水环境管理与城市郊区经济发展的矛盾分析
城市郊区是地区经济的增长点，是经济发展最具活力的地带，同时也是水环境管理力量薄弱的地带，水环境管理制度尚待完善，与经济社会发展的要求有较大差距，水资源短缺与水污染的矛盾日益尖锐。郊区经济发展以高投入低产出的粗放型经济发展模式为主，在各地重视本地国民经济发展，努力增加本地税收的推动下，造成政府对水环境管理的执行性大打折扣，水环境形势日益严峻。
（三）水环境行政管理与市场机制运作的矛盾
长期的计划经济体制管理造成了我国水环境管理以行政管理为主导的现状，水环境管理受政府施政方针的影响较大，水环境管理以政府投入和政府推动为主，缺乏可持续性。市场机制在微观层面上是资源配置的有效途径，要充分发挥市场机制，客观上要求改变政府职能。改变政府在水环境管理中运动员、裁判员身份不分的现象。
（四）城乡二元结构现状与城乡一体化建设之间的矛盾
城乡二元结构的根本原因是资源和福利城乡间分配的不平衡，公共物品的不均衡分配是直接表现之一。城市郊区作为城市发展的新增长区域，具有较强的水资源需求和水污染治理要求，但是城市郊区公共资源投入不足造成水环境管理力量薄弱，制度缺失，造成水资源短缺和水污染加重的现实状况日益严重。
三、城市郊区水环境管理改革的对策
（一）城市郊区水环境集成管理
水环境的分散管理割裂了水环境的整体性和联系性，部门间的分权管理使水环境管理的各个方面缺乏协调和配合，造成管理资源的浪费。构建以政府统领的水环境集成管理的体制，整合管理资源，统筹管理涉水事务。实行水环境的城乡统一管理，实现水环境管理的部门间的集成、地域间的集成、管理内容的集成、管理对象的集成。推进水环境管理体制创新，推行区域水量和水质的统一管理，调整目前水环境管理部门为事业单位性质，增强其行政权力，赋予其财权、事权，加强对涉水事务的协调能力，确保执行的有效性。实现郊区水环境管理开发、利用、保护、治理、回用为一体的综合管理体制。 转贴于
（二）加强城市郊区水环境管理制度建设
建立健全各级水环境管理法规体系建设，根据水环境的整体性和联系性的特点，统筹规划水资源和水污染管理立法。完善地方各级水环境管理制度，注重对水环境管理综合性立法，统筹考虑各部门和水环境资源相关单位利益。注重地方水环境管理的程序性立法，明确界定水环境管理的权责。建立水环境管理审批、运营、监督机制制度的建立，推行许可证制度。进行郊区水源污染防治立法，完善取水权、排污权交易立法。加强水环境管理的执法队伍建设，强化执法监督，提高管理效率。
（三）转变政府职能，充分发挥市场机制作用
转变政府职能，提升政府对水环境管理运行的指导和监督作用，充分发挥市场机制的资源配置作用。明确进行水环境相关权利界定，实行所有权和使用权的分离，建立完善水资源相关权利的市场交易制度，特别是个体与群体的取水权、排污权交易制度。丰富水环境管理的组织形式，推行现代企业制度，完善水环境管理的投融资制度，推行水环境管理涉水者治理模式。丰富产业组织形式，实行推行股份制、出租、拍卖、委托经营等形式提高涉水企业的运行效率。强化政府宏观调控职能，丰富水环境管理调控手段，推行系统的水环境管理税、费、补贴、信贷等经济手段，加大水环境调控经济手段的研究，特别是级差税、费以及绿色信贷方面，促进生态农业、生态工业、生态产业园区的建立，促进水环境与社会经济的和谐发展。
（四）建立和完善参与和监督机制
加强水环境管理集体和个人的水环境知识宣传和教育，发挥管理对象的监督和参与作用，是做好水环境管理工作的基础。建立起水环境相关单位、个人在水环境管理中的参与和监督机制，丰富参与渠道，可以以水环境监督委员会、用水协会、节水互助小组、水环境管理听证会等制度形式，加强水环境管理监督。对涉水事务执行过程和涉水企业的运作过程舆论指导、决策建议、运行监督，形成良好的水环境管理的参与氛围，进行提升水环境管理效率。
（五）将水环境管理与郊区经济社会发展相结合
城市郊区是地区经济的增长区域，也是地区社会管理资源的薄弱区域，高耗水、重污染的工、农业单位是造成郊区水环境状况恶化的重要原因。优化郊区经济结构和产业布局，结合地区水环境特点，鼓励发展低耗水、低污染的工、农业产业，从财政、税收、信贷、价格等渠道制定优惠政策，坚持发展绿色经济，发展生态农业，将经济社会发展与水环境优化利用相结合，将水文化建设与水景观建设相结合，打造地方经济发展特色，推进城市郊区的城镇化建设，实现郊区经济社会的可持续发展。
参考文献：
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[2]毛春梅，施国庆，黄涛珍，丁守森.淄博市水资源与水环境管理体制研究[J].水资源保护，2007，(6):75-79.
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[5]曾维华，张庆丰，冯艳，杨志峰.中国水环境管理体制改革初探[J].环境污染治理技术与设备，2002，(12):92-95.
水资源与水环境管理范文5
论文摘要：水是万物之源，然而，在传统的经济增长方式下。随着经济的发展和人口的增长，我国水污染日益严重，水资源严重短缺，已成为制约经济发展的重要因素，要实现水资源的可持续利用。盐须在循环经济的理念下，改革、完善我国现行水资源保护制度，为水资源保护提供强有力的法律保障。
水是生命的源泉，是人类和其他一切生物生存和发展不可缺少也不可替代的环境要素。我国水资源总量为2，8万亿立方米，但人均占有量只有2220立方米，约为世界人均水量的四分之一。随着经济的发展和人口的增加。特别是在传统的经济增长方式下。我国的水资源浪费和水污染十分严重，使得水资源的供求矛盾日益突出。目前，我国七大重点流域有机污染普遍，各流域干流有57，7，的断面为三类水质，21，6，为四类水质，6，9，为五类水质，13，8，为五类以上水质，主要湖泊富养营化问题突出，城市地下水50，以上受到严重污染，流经城市的河流水质90，不符合饮用水水质标准，在今后相当长的时期内，水资源短缺、水污染严重仍将是我国水环境面临的突出问题，同时也是制约我国经济发展的一大瓶颈，要解决日益严峻的人水之争，实现经济、社会、环境效益的和谐统一。除了要借助先进的科学技术手段，法律的协凋、平衡与保障更是不可缺少，在新的形式下，改变传统的经济发展模式，在循环经济的理念下，建立完善的水资源保护法律制度，是实现我国经济可持续发展的重要保证。
一，循环经济的内涵及其对水资源保护的意义
循环经济是1992年联合国环境与发展大会提出走可持续发展道路之后，在少数发达国家中出现的新的经济发展模式，此后为许多国家所接受和倡导。循环经济是相对于传统经济而言，其基本内涵是废弃物的减量化、资源化和无害化，要求首先是在生产和生活的全过程中讲求资源的节约和有效利用，以减少资源的投入，实现废弃物的减量化，其次是对生产和消费产生的废弃物进行综合利用，体现回收再使用和循环利用的原则，达到废弃物的资源化，最后是对不能循环再生的废弃物进行无害化处理。使其不对环境带来污染。具体到水资源的保护，是指在生产和生活的全过程中。尽量减少水资源的利用、提高水资源的利用率和对废水进行无害化处理，循环经济将水资源保护从传统的“末端治理”引向“源头治理”、“污染预防”，能够起到事半功倍的功效。在中国这样一个13亿人口的大国。要解决水资源日益短缺、水污染日益严重的这一迫在眉睫的重大难题，必须走循环经济之路，建设节水型社会，目前，我国工业用水重复利用率只有60，，发达国家工业用水重复利用率一般在90，以上，我国万元GDP用水量约为世界平均水平的4倍，是美国等先进国家的8倍。若2030年和2050年全国废污水再生利用率达到80，和95，，则污水再生量将达到680亿m3—850亿m3和1000亿一1450亿m3，将大大缓解未来我国水资源紧张状况并改善环境。因此，要有效保护水资源，应将循环经济的理念贯穿于水资源保护立法，让其成为被社会普遍接受、有效运转的制度。为我国水资源的循环利用、经济的可持续发展提供强有力的法制保障。
二，我国水资源保护法律制度现状及存在问题
基于水在国民经济和社会发展中的重要性，世界各国都非常重视水的法律保护，我国亦不例外。现有有关水资源保护、管理的法律、法规众多，已基本形成了一个有水法律(4件，《水法》、《水污染防治法》《水土保持法》和《防洪法》)、行政法规(20件)、地方性法规(160多件)和水利部等部门规章(90件)、地方政府规章(170多件)和规范性文件组成的水法规体系，为水资源的保护管理及水利法制建设提供了良好的基础，使各项水事活动基本实现有法可依。为适应社会、经济发展，落实科学发展观，进一步缓解我国的水资源危机，2008年2月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会对《水污染防治法》进行了再次修订(已于2008年6月1日开始实施)，新法在加大政府责任、明确违法界限，强化有关制度、关注农业农村水污染防治、做好水污染事故应急处置及加大违法排污处罚力度等方面，都有一些新的刚性规定，扩大了处罚对象、提高了处罚标准，赋予了环保部门更多的处罚手段和权力，使我国水资源保护立法工作上了一个新的高度，然而，总览现行水资源保护法律制度，仍能发现其与发展循环经济、建设节水型社会不相适应的一些问题，
(一)法律体系之符合，不完善
首先。作为循环经济基本法的《循环经济法》尚未出台。我国从20世纪90年代起引入了关于循环经济的思想，此后对于循环经济的理论研究和实践不断深入，然而，《循环经济法》从2005年开始由全国人大环资委组织起草。2007年8月27日，十届全国人大常委会第29次会议对《中华人民共和国循环经济法》(草案)进行了初审，但至今仍未出台。《循环经济法》是循环经济法律体系的核心，它的缺失导致难以形成建设循环型社会的大背景，使得建没节水型社会所需的各类社会资源如法律保障、政策扶持等都难于获取。从而陷入孤立无援的境地。
其次。已有法律、法规缺乏循环经济理念。现行水资源保护法律、法规中，除新修订的《水污染防治法》在立法上明确了可持续发展的目的(第一条为了防治水污染，保护和改善环境。保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法)外，其它法律、法规在立法理念上仍停留在“末端治理”的阶段，没有更多地从“源头治理”出发，对于节约用水、污水再生利用等体现循环经济理念的制度规定较少。因此多年来，我国水短缺、水污染一直没有得到有效的控制。
(二)相关基本制度之缺失
循环经济是一种反传统的经济模式，具有典型的建构性，循环经济理念下的水资源保护需要相应的基本制度作支撑，然而我国目前与循环经济相契合的一系列水资源保护制度尚不完善或缺失。
首先，目前的节水和污水再生利用制度存在诸多缺陷。循环经济的首要原则是减量化，因此，节水是水资源保护的首要环节，但我国有关节水的法律制度还比较薄弱，《水法》等国家和地方已颁布的法律文件，虽然对节水有所规定，然而对于浪费水的行为却未规定任何法律责任，已有相关法律、法规偏重于末端治理，对于从源头节水和减少水资源浪费规定甚少，有关推行节水技术的配套政策和措施不到位，节水标准体系不健全，如煤炭、水泥、电解铝等其他一些耗水量较大的行业尚无节水标准，服务业、农业领域也还没有制定节水标准，在污水再生利用方面，目前我国尚未建立城市污水再生利用规划制度，在城市建设规划中，虽然进行了城市的供水及排水规划，但在污水再生利用方面缺乏统一的规划，由于相关法律没有硬性规定以及没有按照市场化进行运作，目前我国城市普遍存在污水集中处理滞后和中水利用率低的现象，使水资源危机日益严重。
其次，与循环经济配套的一系列水资源保护激励机制尚未建立。例如。目前我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理。低价购买合法排污权的现象十分普遍。当然，新的《水污染防治法》加大了违法排污处罚力度、扩大了处罚对象、提高了处罚标准，这将提高生产者的排污成本，对排污具有一定的遏制作用，但同时，我国目前尚未开征水资源税，并未将水资源的环境价值计人经济成本，企业运作的外部经济，仍然是导致水资源大量浪费和污染的关键因素。
(三)水之源管理体制之缺陷
目前，我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，对水资源污染控制采取分级和分部门的管理体制，这种管理体制存在较大缺陷，首先，现行的流域管理机构，其性质和权限都不足以实现综合统一管理，并且相应的配套法规不健全，流域管理机构的权限划分，流域管理在实际生活中的具体适用仍需要进一步明确，这十分不利于流域水资源的合理规划和水污染的全面系统防治，其次，根据现行有关法律规定，环保部门对水环境保护工作实施统一监督管
(四)公众参与之不足
虽然《水污染防治法》、《水法》等一些对水资源保护的法律法规，其中涉及到对非持续消费的节制和对绿色消费的倡导，但目前我国还没有一部关于规范消费活动和行为的法规。绿色消费是广大社会公众参与循环经济消费的行为规范，而我国的绿色消费起步较晚，还没有成为人们的消费习惯。在水资源的利用和保护上，仍未摆脱“天赐之资、取之不尽、用之不竭”的传统观念，节水和对水的再生利用意识还比较淡薄。同时，公众参与水资源、水环境保护的法定渠道还不多，这在很大程度上制约了我国建设节水型社会的进程。
三，完善我国水资源保护法律制度的建议
(一)完善水资源保护法律体系，依法落实科学发展观
1，构建循环经济的法律体系。针对我国环境问题日益严重、生态安全岌岌可危的客观情况。应充分考虑我国国情，借鉴与吸收国外先进经验成果。先行出台《循环经济法》，对建立循环型社会遵循的宗旨及基本原则、可循环资源的循环和处置的原则以及对国家、企业和公众在发展循环经济中的责任予以规定。在此基础上。加快制定循环经济的单行法规和标准，如废旧家电、电子产品、废旧轮胎、建筑废物、包装废物，、农业废物等资源化利用的法规和规章，对资源的回收、再生利用作出特殊的规定，加快完善循环经济的标准体系。如制定高耗能、高耗水及高污染行业市场准人标准，制定重点行业清洁生产评价标准和涉及循环经济的有关污染控制标准，推动循环型社会的形成，从而为落实科学发展观、建设节水型社会提供良好的法制大背景。
2，适应循环经济的要求，改革，完善现有水资源保护单行法规与标准。修订《水法》、《水土保持法》等单行法规的部分内容，在循环经济的理念下，突出“源头治理”，节约用水，同时，根据建立循环型和节水型社会的要求，制定水资源再生利用的专门法规，例如制订《资源再生利用管理条例》、《污水再生利用管理办法》等，专项立法应对污水处理主体的市场准入制度、运营机制及相关法律责任作出具体规定。同时应建立健全各行业节约用水的国家、地方标准体系。制定高耗水及高污染行业市场准人标准。依法规范企业与个人节约用水、污水再生利用的法定义务，明确浪费水的法律责任。
（二)建立健全相关制度，推动环境经济下的水资源保护
1，完善节水和污水再生利用制度。首先，要完善节水和污水再生利用规划制度。污水再生利用应纳入城市总体规划和各类水资源利用规划之中，其次，城市节约用水要真正落实“三同时、四到位”，即建设项目主体工程与节水设施同时设计、同时施工、同时投入使用，取水用水单位必须做到用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位和管水制度到位。最后。要尽快完善有关推行节水技术的配套优惠政策和措施，健全节约用水社会化服务体系。培育和发展节水产业。
2，建立节水和污水再生利用专项资金制度。基金的收入来自国家财政拨款、环境税费及企业和个人捐赠，对节水和污水再生利用重大科技攻关项目实行财政支持，对科研单位和企业在水资源节约、替代和循环利用等领域的研究开发活动给予资金倾斜，使节水和污水再生利用研究开发资金风险社会化，有利于节水新技术、新产品的研究开发及推广。
3，健全水资源税费制度。目前。我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理，低价购买合法排污权的现象十分普遍。因此，应在科学论证的基础上。较大幅度地提高收费标准，使排污收费切实起到预防和控制水污染的作用。同时。应将水资源税作为环境税之一。尽快开征。以缓解日益突出的缺水问题，总之，采取国家实行环境税，地方实行排污收费的“双轨制”，将水资源的环境价值计入经济成本，有利于遏制水资源浪费和减缓水环境污染。
(三)改革水资源管理体制，强化环境行政执法
水资源管理体制是国家管理水资源的组织体系和权限划分的基本制度。是合理开发、利用、节约和保护水资源以及防治水害，实现水资源可持续利用的组织、保障，针对目前我国水资源管理体制存在的缺陷，要实现水资源的节约与循环再生。保护我国水环境。必须进一步改革和完善我国水资源管理体制，强化环境执法。目前。流域管理已是世界水资源管理的大趋势，因此。应根据水资源的自身特点和我国的实际情况，借鉴一些国家水资源管理的通行做法和经验，确立完善的流域管理体制j建议修改《水法》，由国家授权流域管理机构根据流域具体情况制定单行法，使流域管理机构的地位得到相应的提高并获得立法权。以实现统一规划、综合决策、综合治理。同时，为进一步强化环境行政部门的权威，应建立从中央到地方垂直管辖和监督、不隶属当地政府主管的环境管理体制，在水资源管理和保护中，各级政府与各部门应配合环境行政部门的工作，这样就能有效地制止地方与部门保护主义，增强环境、行政执法的统一性和权威性。大大提高执法效能，最后，要强化水环境执法队伍。不断提高执法人员的循环经济意识，转变传统经济观念。更新知识结构和强化环保科技技能，加强水环境执法监督。提高执法力度。
水资源与水环境管理范文6
论文摘要：水是万物之源，然而，在传统的经济增长方式下。随着经济的发展和人口的增长，我国水污染日益严重，水资源严重短缺，已成为制约经济发展的重要因素，要实现水资源的可持续利用。盐须在循环经济的理念下，改革、完善我国现行水资源保护制度，为水资源保护提供强有力的法律保障。
水是生命的源泉，是人类和其他一切生物生存和发展不可缺少也不可替代的环境要素。我国水资源总量为2，8万亿立方米，但人均占有量只有2220立方米，约为世界人均水量的四分之一。随着经济的发展和人口的增加。特别是在传统的经济增长方式下。我国的水资源浪费和水污染十分严重，使得水资源的供求矛盾日益突出。目前，我国七大重点流域有机污染普遍，各流域干流有57，7，的断面为三类水质，21，6，为四类水质，6，9，为五类水质，13，8，为五类以上水质，主要湖泊富养营化问题突出，城市地下水50，以上受到严重污染，流经城市的河流水质90，不符合饮用水水质标准，在今后相当长的时期内，水资源短缺、水污染严重仍将是我国水环境面临的突出问题，同时也是制约我国经济发展的一大瓶颈，
要解决日益严峻的人水之争，实现经济、社会、环境效益的和谐统一。除了要借助先进的科学技术手段，法律的协凋、平衡与保障更是不可缺少，在新的形式下，改变传统的经济发展模式，在循环经济的理念下，建立完善的水资源保护法律制度，是实现我国经济可持续发展的重要保证。
一，循环经济的内涵及其对水资源保护的意义
循环经济是1992年联合国环境与发展大会提出走可持续发展道路之后，在少数发达国家中出现的新的经济发展模式，此后为许多国家所接受和倡导。循环经济是相对于传统经济而言，其基本内涵是废弃物的减量化、资源化和无害化，要求首先是在生产和生活的全过程中讲求资源的节约和有效利用，以减少资源的投入，实现废弃物的减量化，其次是对生产和消费产生的废弃物进行综合利用，体现回收再使用和循环利用的原则，达到废弃物的资源化，最后是对不能循环再生的废弃物进行无害化处理。使其不对环境带来污染。具体到水资源的保护，是指在生产和生活的全过程中。尽量减少水资源的利用、提高水资源的利用率和对废水进行无害化处理，循环经济将水资源保护从传统的“末端治理”引向“源头治理”、“污染预防”，能够起到事半功倍的功效。在中国这样一个13亿人口的大国。要解决水资源日益短缺、水污染日益严重的这一迫在眉睫的重大难题，必须走循环经济之路，建设节水型社会，目前，我国工业用水重复利用率只有60，，发达国家工业用水重复利用率一般在90，以上，我国万元GDP用水量约为世界平均水平的4倍，是美国等先进国家的8倍。若2030年和2050年全国废污水再生利用率达到80，和95，，则污水再生量将达到680亿m3—850亿m3和1000亿一1450亿m3，将大大缓解未来我国水资源紧张状况并改善环境。因此，要有效保护水资源，应将循环经济的理念贯穿于水资源保护立法，让其成为被社会普遍接受、有效运转的制度。为我国水资源的循环利用、经济的可持续发展提供强有力的法制保障。
二，我国水资源保护法律制度现状及存在问题
基于水在国民经济和社会发展中的重要性，世界各国都非常重视水的法律保护，我国亦不例外。现有有关水资源保护、管理的法律、法规众多，已基本形成了一个有水法律(4件，《水法》、《水污染防治法》《水土保持法》和《防洪法》)、行政法规(20件)、地方性法规(160多件)和水利部等部门规章(90件)、地方政府规章(170多件)和规范性文件组成的水法规体系，为水资源的保护管理及水利法制建设提供了良好的基础，使各项水事活动基本实现有法可依。为适应社会、经济发展，落实科学发展观，进一步缓解我国的水资源危机，2008年2月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会对《水污染防治法》进行了再次修订(已于2008年6月1日开始实施)，新法在加大政府责任、明确违法界限，强化有关制度、关注农业农村水污染防治、做好水污染事故应急处置及加大违法排污处罚力度等方面，都有一些新的刚性规定，扩大了处罚对象、提高了处罚标准，赋予了环保部门更多的处罚手段和权力，使我国水资源保护立法工作上了一个新的高度，
然而，总览现行水资源保护法律制度，仍能发现其与发展循环经济、建设节水型社会不相适应的一些问题，
(一)法律体系之符合，不完善
首先。作为循环经济基本法的《循环经济法》尚未出台。我国从20世纪90年代起引入了关于循环经济的思想，此后对于循环经济的理论研究和实践不断深入，然而，《循环经济法》从2005年开始由全国人大环资委组织起草。2007年8月27日，十届全国人大常委会第29次会议对《中华人民共和国循环经济法》(草案)进行了初审，但至今仍未出台。《循环经济法》是循环经济法律体系的核心，它的缺失导致难以形成建设循环型社会的大背景，使得建没节水型社会所需的各类社会资源如法律保障、政策扶持等都难于获取。从而陷入孤立无援的境地。
其次。已有法律、法规缺乏循环经济理念。现行水资源保护法律、法规中，除新修订的《水污染防治法》在立法上明确了可持续发展的目的(第一条为了防治水污染，保护和改善环境。保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法)外，其它法律、法规在立法理念上仍停留在“末端治理”的阶段，没有更多地从“源头治理”出发，对于节约用水、污水再生利用等体现循环经济理念的制度规定较少。因此多年来，我国水短缺、水污染一直没有得到有效的控制。
(二)相关基本制度之缺失
循环经济是一种反传统的经济模式，具有典型的建构性，循环经济理念下的水资源保护需要相应的基本制度作支撑，然而我国目前与循环经济相契合的一系列水资源保护制度尚不完善或缺失。
首先，目前的节水和污水再生利用制度存在诸多缺陷。循环经济的首要原则是减量化，因此，节水是水资源保护的首要环节，但我国有关节水的法律制度还比较薄弱，《水法》等国家和地方已颁布的法律文件，虽然对节水有所规定，然而对于浪费水的行为却未规定任何法律责任，已有相关法律、法规偏重于末端治理，对于从源头节水和减少水资源浪费规定甚少，有关推行节水技术的配套政策和措施不到位，节水标准体系不健全，如煤炭、水泥、电解铝等其他一些耗水量较大的行业尚无节水标准，服务业、农业领域也还没有制定节水标准，在污水再生利用方面，目前我国尚未建立城市污水再生利用规划制度，在城市建设规划中，虽然进行了城市的供水及排水规划，但在污水再生利用方面缺乏统一的规划，由于相关法律没有硬性规定以及没有按照市场化进行运作，目前我国城市普遍存在污水集中处理滞后和中水利用率低的现象，使水资源危机日益严重。
其次，与循环经济配套的一系列水资源保护激励机制尚未建立。例如。目前我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理。低价购买合法排污权的现象十分普遍。当然，新的《水污染防治法》加大了违法排污处罚力度、扩大了处罚对象、提高了处罚标准，这将提高生产者的排污成本，对排污具有一定的遏制作用，但同时，我国目前尚未开征水资源税，并未将水资源的环境价值计人经济成本，企业运作的外部经济，仍然是导致水资源大量浪费和污染的关键因素。
(三)水之源管理体制之缺陷
目前，我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，对水资源污染控制采取分级和分部门的管理体制，这种管理体制存在较大缺陷，首先，现行的流域管理机构，其性质和权限都不足以实现综合统一管理，并且相应的配套法规不健全，流域管理机构的权限划分，流域管理在实际生活中的具体适用仍需要进一步明确，这十分不利于流域水资源的合理规划和水污染的全面系统防治，其次，根据现行有关法律规定，环保部门对水环境保护工作实施统一监督管理，水利、城建、交通、市政等部门分工负责，但并未明确环保部门统一监督管理权和其他有关主管部门管理权之间的关系。这使得部门职能和利益交叉。不利于集中统一执法，造成执法不便，同时，各部门之间争夺权力、推诿责任。不利于对节水及污水再生利用工作的监管，在中央和地方水资源管理的关系上，我国实行分级管理制，中央一般无权取代地方的执法权力。从而导致水资源管理中的地方保护主义严重。
(四)公众参与之不足
虽然《水污染防治法》、《水法》等一些对水资源保护的法律法规，其中涉及到对非持续消费的节制和对绿色消费的倡导，但目前我国还没有一部关于规范消费活动和行为的法规。绿色消费是广大社会公众参与循环经济消费的行为规范，而我国的绿色消费起步较晚，还没有成为人们的消费习惯。在水资源的利用和保护上，仍未摆脱“天赐之资、取之不尽、用之不竭”的传统观念，节水和对水的再生利用意识还比较淡薄。同时，公众参与水资源、水环境保护的法定渠道还不多，这在很大程度上制约了我国建设节水型社会的进程。
三，完善我国水资源保护法律制度的建议
(一)完善水资源保护法律体系，依法落实科学发展观
1，构建循环经济的法律体系。针对我国环境问题日益严重、生态安全岌岌可危的客观情况。应充分考虑我国国情，借鉴与吸收国外先进经验成果。先行出台《循环经济法》，对建立循环型社会遵循的宗旨及基本原则、可循环资源的循环和处置的原则以及对国家、企业和公众在发展循环经济中的责任予以规定。在此基础上。加快制定循环经济的单行法规和标准，如废旧家电、电子产品、废旧轮胎、建筑废物、包装废物，、农业废物等资源化利用的法规和规章，对资源的回收、再生利用作出特殊的规定，加快完善循环经济的标准体系。如制定高耗能、高耗水及高污染行业市场准人标准，制定重点行业清洁生产评价标准和涉及循环经济的有关污染控制标准，推动循环型社会的形成，从而为落实科学发展观、建设节水型社会提供良好的法制大背景。
2，适应循环经济的要求，改革，完善现有水资源保护单行法规与标准。修订《水法》、《水土保持法》等单行法规的部分内容，在循环经济的理念下，突出“源头治理”，节约用水，同时，根据建立循环型和节水型社会的要求，制定水资源再生利用的专门法规，例如制订《资源再生利用管理条例》、《污水再生利用管理办法》等，专项立法应对污水处理主体的市场准入制度、运营机制及相关法律责任作出具体规定。同时应建立健全各行业节约用水的国家、地方标准体系。制定高耗水及高污染行业市场准人标准。依法规范企业与个人节约用水、污水再生利用的法定义务，明确浪费水的法律责任。
（二)建立健全相关制度，推动环境经济下的水资源保护
1，完善节水和污水再生利用制度。首先，要完善节水和污水再生利用规划制度。污水再生利用应纳入城市总体规划和各类水资源利用规划之中，其次，城市节约用水要真正落实“三同时、四到位”，即建设项目主体工程与节水设施同时设计、同时施工、同时投入使用，取水用水单位必须做到用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位和管水制度到位。最后。要尽快完善有关推行节水技术的配套优惠政策和措施，健全节约用水社会化服务体系。培育和发展节水产业。
2，建立节水和污水再生利用专项资金制度。基金的收入来自国家财政拨款、环境税费及企业和个人捐赠，对节水和污水再生利用重大科技攻关项目实行财政支持，对科研单位和企业在水资源节约、替代和循环利用等领域的研究开发活动给予资金倾斜，使节水和污水再生利用研究开发资金风险社会化，有利于节水新技术、新产品的研究开发及推广。
3，健全水资源税费制度。目前。我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理，低价购买合法排污权的现象十分普遍。因此，应在科学论证的基础上。较大幅度地提高收费标准，使排污收费切实起到预防和控制水污染的作用。同时。应将水资源税作为环境税之一。尽快开征。以缓解日益突出的缺水问题，总之，采取国家实行环境税，地方实行排污收费的“双轨制”，将水资源的环境价值计入经济成本，有利于遏制水资源浪费和减缓水环境污染。
(三)改革水资源管理体制，强化环境行政执法
水资源管理体制是国家管理水资源的组织体系和权限划分的基本制度。是合理开发、利用、节约和保护水资源以及防治水害，实现水资源可持续利用的组织、保障，针对目前我国水资源管理体制存在的缺陷，要实现水资源的节约与循环再生。保护我国水环境。必须进一步改革和完善我国水资源管理体制，强化环境执法。目前。流域管理已是世界水资源管理的大趋势，因此。应根据水资源的自身特点和我国的实际情况，借鉴一些国家水资源管理的通行做法和经验，确立完善的流域管理体制j建议修改《水法》，由国家授权流域管理机构根据流域具体情况制定单行法，使流域管理机构的地位得到相应的提高并获得立法权。以实现统一规划、综合决策、综合治理。同时，为进一步强化环境行政部门的权威，应建立从中央到地方垂直管辖和监督、不隶属当地政府主管的环境管理体制，在水资源管理和保护中，各级政府与各部门应配合环境行政部门的工作，这样就能有效地制止地方与部门保护主义，增强环境、行政执法的统一性和权威性。大大提高执法效能，最后，要强化水环境执法队伍。不断提高执法人员的循环经济意识，转变传统经济观念。更新知识结构和强化环保科技技能，加强水环境执法监督。提高执法力度。
