水资源管理问题及建议范文1
关键词：水资源利用；流域管理；水库管理
新《水法》强调国家对水资源实行流域管理与行政管理相结合的管理体制，而大型水库管理是水资源管理的重要组织部分，以下就新时期水资源利用，流域水资源管理与大型水库管理进行探讨。
1、新时期对水资源可持续利用保障经济社会可持续发展要求
新《水法》的颁布，将全面推进我国的水利事业从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，加快建设节水型社会，支持经济社会可持续发展。
新《水法》以水资源可持续利用为主线，以新体制、新机制为发展理念，归纳起来有“六新”，即新形势、新问题、新目标、新层次、新体制、新机制，标志着我国将进入水资源合理开发、高效利用、优化配置、全面节约和有效保护的历史新阶段。
新世纪：21世纪是我国进入现代化水利发展的新时代，21世纪被称为水的世纪，21世纪水利的主要矛盾是水资源短缺和水污染与水环境恶化。
新问题：随着经济的发展、社会的进步，水多（洪水）、水少（干旱）、水脏（污染）的问题越来越严重，对国民经济和人民的生命财产造成了巨大损失。
新目标：可持续发展已成为各国经济社会与环境协调发展的共同准则。
新层次：一是水资源规划，强调流域内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。二是强调水资源配置和节约使用。
新体制：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。与此相一致，中编委批复的流域机构“三定”方案已首次明确流域机构是具有行政职能的事业单位，统一管理流域的水资源。
新机制：在水资源开发、利用、节约和保护等各个领域有相应的约束和奖惩机制。如明确国家对用水实行总量控制与定额管理相结合的制度。
2、我国几个大型水库管理实例
多年来，由于种种原因，我国大型水库管理，主要是对枢纽工程进行管理，枢纽工程以外的水库主要是由地方政府有关部门管理。以下对几个水库管理主要特点进行分析。
（1）密云水库
密云水库于1958年兴建，1960年投入运用。水库库容43.75亿m3，水面面积188km2，水库的主要任务是防洪和为北京市供水。工程安全管理与水环境保护已成为密云水库管理中的主要工作任务，水库位于北京市内，由北京市人大常委会通过“密云水库及引水渠管理条例”（已三次修改），水库上游为河北等省，要求发展经济时考虑水资源保护，不得造成污染。水库管理单位亦负责枢纽及水库的管理，由地方人大立法授权。他们认为水库管理主要要搞好工程安全管理，制定工程检查、监测管理规程，水库上游的环境保护要常抓不懈，加强执法，监控水库水质，控制污染源，搞好库区消落区管理与就地后靠移民管理。
（2）隔河岩水库
隔河岩水电站于1987年动工兴建，1994年全部机组并网发电，1995年竣工。隔河岩水库全长93.7km，库岸线周长560km，水库库容34亿m3。水库区面积10.8万亩，全部在湖北省长阳县境内。枢纽工程由建设单位管理，水库由长阳县有关部门管理。水库主要管理特点：一是有一个科学合理的长期发展规划并付诸实施；二是有一套移民后期扶持措施；三是有一支稳定的移民干部队伍；四是有较健全的库区管理法规作保障，县人大通过，省人大批准了《长阳土家族自治县清江库区管理条例》，对库区的范围、责任划分、管理机构、保护和治理、开发和利用、资金的统筹、管理与使用、罚则在条例上予以明确。
（3）丹江口水库
丹江口水利枢纽于1958年开工，1968年第一台机组发电，1973年初期工程全部完建。初期规模坝顶高程162m，正常蓄水位157m，相应库容174.5亿m3，回水里程77~177km，水库面积750km2。库区主要位于湖北、河南省。丹江口水利枢纽管理由汉江集团水利水电有限责任公司（丹江口水利枢纽管理局）负责。他们的主要作法：一是搞好枢纽工程管理与水库调度；二是开始探索进行库区水政水资源管理；三是过坝航运管理。目前遇到的管理问题主要有：水库水政水资源的统一管理问题、水库水资源保护与水土保持问题、水库消落区土地管理问题。
3、关于三峡水库管理
三峡水利枢纽规模宏大，工程任务以防洪为主，包括发电、航运等，具有巨大的综合经济效益和社会效益。工程于1993年开始施工准备，将于2003年6月初期蓄水通航，2009年完建。
3.1 三峡水库管理的有关问题及建议的对策措施。
（1）防洪调度
三峡工程2003年6月至2007年9月为围堰挡水发电期，运行水位135m；2007年汛后蓄水至156m水位，工程达到初期运用规模；到2009年汛后，工程具备按最终规模（正常蓄水位175m）运行的条件。围堰发电期和初期运用规模阶段处于工程建设期。三峡工程建成后水库有防洪库容221.5亿m3，可调节上游洪水，提高荆江堤防防洪标准，可使荆江河段达到100年一遇的防洪标准；遇超过100年一遇至1000年一遇洪水，包括类似历史上最大的1870年洪水，可控制枝城泄量不超过80000 m3/s，在荆江分洪区和其它分蓄洪区的配合下，可防止荆江地区发生干堤溃决的毁灭性灾害。
建设期防洪调度问题主要有：防洪与发电、航运等综合利用的协调，防洪调度管理措施的落实，实时调度方案的制定及实施保证，洪水预报及调度效果出现偏差时采取的措施等。
建议采取的应对措施：①建立科学的调度管理体制和机制。要明确调度权限，三峡水利枢纽的防洪调度应由国家防汛抗旱总指挥部（或国家防总授权长江防汛总指挥部）负责统一指挥、统一调度。要建立实时调度中信息通报以及调度命令下达、执行、反馈机制。②制定三峡水利枢纽调度规程。③研究制定三峡工程建成后的长江防洪调度方案。④建立和完善三峡工程水情自动测报系统。⑤建立和完善三峡工程洪水预报系统。⑥协调好防洪与发电、航运等综合利用的关系。⑦加强与防洪调度相关的专题研究。⑧水情、泥沙实时监测。⑨加强三峡库区河道管理。
（2）水资源保护和利用
这方面的主要问题有：①对库区水质及饮用水源安全的影响问题。三峡水库蓄水后，水流减缓引起扩散能力减弱，库周近岸水域及库湾水环境承载能力下降较明显，对重庆主城区、长寿、涪陵、万州库段近岸水域及小江、香溪等库湾水域的影响也较大。②“白色污染”问题。“白色污染”主要是指生活垃圾和工业固体废弃物、农作物等被暴雨、洪水冲刷入库形成的漂浮物。目前在葛洲坝前的年堆积量达2.2万m3，以后主要变为对三峡大坝的影响。③面源污染的影响问题。据调查，三峡水库的污染负荷70%～80%来自于面源，面源污染物主要是汛期随地表径流进入水库。
建议采取的对策与措施：①确立三峡水库水资源保护管理体制。依据新《水法》的规定，三峡水库水资源保护应当实行流域管理与行政区域管理相结合的体制。②尽快组织编制三峡库区环境保护实施计划。③做好水库建设运行期的保护工作。④进一步加大三峡水库水资源保护基础研究。⑤三峡水库水产养殖和水质保护关系研究。⑥强化库区水资源保护监督管理。⑦加强库区水环境及生态环境监测。⑧建立完善的信息反馈体系。
（3）水土保持
三峡工程建设期可能出现的水土保持问题：①工程建设过程的水土流失。②大坝主体工程土石料场、弃渣场水土流失。③坝区附属工程建设人为水土流失。④移民迁建工程水土保持工作滞后。⑤专项改建工程?亮魇а?br>需采取的对策措施：①加强三峡工程建设水土保持工作。②加大宣传力度，提高各级领导、各部门水土保持意识和法制观念。③全面编报、补报水土保持方案。④开展三峡工程建设及库区水土保持重点防治工程。⑤加大水土保持监督执法力度。⑥开展长江流域坡面泥沙输移特征研究。
（4）移民后期扶持、库区开发方面
这方面可能遇到的问题：①水库消落区的利用管理问题。2007年汛后至2009年汛前，汛期水位135m，枯季水位156m，坝前水位变幅为21m，水库消落出露的耕园地为6.6万亩，历时为100天左右，可以种植生长期较短的粮食、豆类、蔬菜或青饲料作物，但应加强管理，还有工业、商业、水运、旅游等行业在消落区的管理问题。②水域利用及生态环境问题。③库区土地开发利用问题。④移民后期扶持问题。⑤库区超蓄问题。
建议的对策措施：①加强水库消落区管理。②制定水域利用管理办法。③加强对土地开发利用的管理。④研究制定三峡水库后期扶持政策及管理办法。⑤研究建立三峡水库移民后期扶持的监督管理体制。
（4）地质灾害防治
可能遇到的问题有：①水库塌岸可能影响高程175m以上所产生的问题。②库边农村居民点和居民自建房的地质条件方面的问题。③地质条件复杂的新建城镇的监测问题。
水资源管理问题及建议范文2
关键词：经济危机 人力资源管理 劳动关系
和谐劳动关系,是指劳动者和劳动的使用者之间建立相互沟通、全面协调、依法治理、公平正义、和睦相处的劳动关系。构建和谐劳动关系,就要求劳动者和用人单位本着互惠互利、互谅互让的原则,公平、平等的建立劳动关系,并解决在劳动过程中出现的问题。党的十六届六中全会《决定》第一次提出实施积极的就业政策,发展和谐的劳动关系。这是当前经济危机下解决劳动关系问题的重要指导思想,对加速推进社会主义和谐社会建设具有重要的意义。企业通过创新和提高人力资源管理水平,促进和谐劳动关系的构建,进一步提高企业的竞争力。
1 经济危机给企业劳动关系带来的影响
西方国家劳动关系发展的经验表明,在社会转型期过程中,劳动关系的紧张冲突表现的比较突出。18世纪产业革命使得工业化快速发展的同时,带来的是大量手工业者失业,恶劣的工作条件、原始的剥削方式使工人的劳动条件和生活状况急剧恶化,劳资矛盾不断激化。我国正处于由农业社会向工业社会转变的社会转型期,经济体制正在由计划经济向市场经济转变,由此引发的各种劳动关系纠纷、劳动争议案件数量和由劳动关系问题所引发的群体性事件大量增多。而在当前,由金融危机所引发的世界范围的经济危机使我国企业特别是出口企业的经营陷入困境,劳动关系问题开始爆发,直接挑战和谐劳动关系的构建与发展。经济危机给企业劳动关系带来的影响主要表现在:
1.1 劳动争议案件数量增加
经济危机下因企业倒闭或经营困难而采取的裁员、减薪引起员工的恐慌和抗议,引发劳动争议,导致劳资关系紧张,威胁企业内部和谐,劳动争议案件不断攀升。国家发改委中小企业司初步统计,2008年上半年全国6.7万家规模以上的中小企业倒闭。于是裁员、减薪等手段成为企业应对危机最简单也是最常用的办法。不仅一些中小型企业如此,一些大型国有企业也采取同样的措施。企业裁员、减薪的措施引发劳动争议,导致劳资关系紧张。
1.2 劳动争议案件类型多样化
经济危机下,劳动争议案件不仅数量越来越多,而且争议类型呈现出多样化的趋势。过去的劳动争议案件主要集中在因用人单位除名、辞退而发生的争议,现在主要有违法辞退,工资、保险、福利、培训、劳动保护等的劳动争议,而其中又以劳动报酬和保险福利案件居多。在劳动报酬的争议中,有关加班工资的争议最多,占到60%左右。
1.3 劳动争议案件处理的缺陷显露无遗
现阶段,伴随着劳动争议案件数量的逐年上升,劳动争议仲裁制度暴露出程序繁琐、环节多、消耗时间长,劳动监察不力,从事劳动争议处理的工作人员严重短缺和专业化水平不高,仲裁与审判之间缺乏合理的衔接等问题,甚至出现强制仲裁和仲裁前置等严重问题。这些问题的存在为劳动争议案件的处理带来重重困难。
1.4 与企业人力资源管理各项制度和职能密切相关的纠纷越来越凸显
招聘管理中的公平就业、各种歧视(如年龄歧视、性别歧视、来源地歧视、户籍歧视等)、劳动合同不规范;薪酬管理中的工资、加班工资、保险福利等、人力资源离职中相关的培训费、薪酬等之争。
2 经济危机下企业劳动关系问题凸显的原因分析
企业劳动关系存在的许多问题与当前我国社会处在转型期、经济体制由计划经济向市场经济转变,《劳动合同法》的颁布和实施过程中法律不健全、法制不完善密切相关。更与我国长期低下的企业人力资源管理水平有直接关系。由于经济快速增长,使得劳动关系的问题一直“潜伏在水下”,但是当经济危机时,企业经营遇到困难,原本就存在的劳动关系矛盾开始“冲出水面”,凸显出来,企业的劳动争议案件日益增多,究其原因主要是由于企业人力资源管理存在的问题所造成的,主要表现在以下几个方面。
2.1 企业并没有真正认识到人力资源管理的重要性
长期以来,我国企业特别是中小型企业对人力资源管理的重视是停留在口头上和口号上。从2003年开始,中国人力资源开发网对我国企业的人力资源状况进行了调查,调查结果显示在接受调查的企业中,人力资源管理制度建设方面,已经制定了与企业发展战略相结合的人力资源规划的企业比例仅为12.9%,建立并按照制度执行员工职业生涯发展规划的企业仅占全部企业的9%,建立并执行员工申诉制度及员工合理化建议制度的企业分别占企业总数的五分之一。考核制度和培训制度在已建立起相应制度的企业中,有近一半的企业不按照公司的规定执行考核制度及员工培训制度。曾湘泉做过一个人力资源管理现状的调查,调查后发现90%的企业不知道什么叫工作分析、工作评价。
经济危机发生后,企业的应对方案除了解决技术升级和产品创新上的问题之外,主要解决的是管理的问题,尤其是人力资源管理问题。很多企业特别是企业的管理者已经感受到由于没有解决好企业的人力资源管理问题,给企业带来的巨大影响,迫使他们开始重新审视和思考人力资源管理,真正感受到了人力资源管理的重要性。
2.2 企业的人力资源管理实践更多的是停留在理念上
在我国,无论是理论界还是企业界,人力资源管理理念盛行。曾湘泉曾撰文指出:“中国人的概念之先进可以与美国人相媲美,美国今天登出的东西,一周后绝对在中国的报纸上能看到。多年来概念是满天飞, 行动是地上爬。”“中国人不缺人力资源管理的理念, 而缺人力资源管理的制度。”所以我们掌握着世界非常先进的理念,但是实践操作上却远远落后。由于人力资源管理没有很好的工作分析技术,没有职位说明书,没有基础工具,我国企业的招聘、考核、薪酬、晋升、培训缺乏依据。正是由于实践操作上的薄弱,使得企业在危机来临时手足无措,只能靠裁员来应对,而裁员时不分良莠,不管有用无用,一刀切。这种“冲动式裁员”带来的是经济一旦好转,企业将无才可用。现在经济开始逐渐回暖,很多企业又出现招人难的现象就是一个很好的证明。所以,当前解决人力资源管理的制度问题,加强人力资源管理的执行力变得尤为重要。
水资源管理问题及建议范文3
一、引论 现代国家的公共行政已愈来愈趋向于庞大、复杂和体系化。无论是在什么国度，始终形成疑惑且看上去历久弥新的一个问题是：以怎样的方式和形式来设计各种类型的行政组织体，配以多少公务人员和哪些权力手段，以及如何在组织体内部与组织体之间确立合理的结构关系，才能符合当时当地具体情境中人们对公共行政的期待（包括需求与戒备），从而获得较为普遍的认同和接受并在此意义上具有合法性？ 针对公共行政组织建构的合法性问题，存在着一种传统的行政组织法治主义模式。该模式的要义是，公共行政组织的建构，原则上应当依照民主代议机关制定的法律或者明确授权来进行。我在此将其称为“通过民主代议机关的合法化模式”（以下简称“民主代议模式”）。就其本质而言，它是一种程序论的或形式主义的，即把行政组织的合法性奠基于民主代议机关的立法或者授权过程，而不论依照法律或授权所形成的具体建构方案，是否与人们对特定组织体的实质合法性要求相适配。这种模式的一个典型表现，就是信奉一整套全面的、系统的、自洽的组织法则以及此类法典化体系解决行政组织合法性问题的功效。 这一程序论的或形式法治主义的传统，真地可以满足我们对公共行政组织建构的合法性关怀吗？面对当前的行政组织诸多问题，我们真地可以在“民主代议模式”之上高枕无忧了？近十年以来，行政法学者（包括我在内）普遍倡导这种模式，并以此为基点就组织法典体系提供了无数修订与完善的建议。此股学术风潮迄今仍未停歇。可是，与行政法学者的一腔热情恰成相反的是，组织法典基本上以一种冰冷、漠然的姿态，保持着其固有的面目而无动于衷。这种“剃头挑子一头热”现象的原因为何？面对较为流行的所谓“理论与实务‘两张皮’”的批评，传统的形式法治主义是否需要反省自我、重新检讨自身，以便填补可能在理论与实务中间存在的沟壑，拉近二者的距离，寻找一种更为契合中国当下实际甚或未来的公共行政组织建构的合法化进路？ 这些问题意识是促成本文的基本动因。我将在本文第二部分，尝试概括行政组织形式法治主义传统提供的问题清单以及解决方案，意在展示这一传统的大致面相，以此作为后面分析与论述的铺垫。在第三部分，我无意从纯粹理论的层面去点评该传统，而是基于现实主义的立场，希望通过案例的描述，就传统主张的有效性和其它进路的可能性，提出更多自认为值得思考的问题。第四部分则是在个案启发基础上，借鉴既有的西方理论，对传统行政组织法治主义在方法论上的特点及其缺失，进行一番评价。在我看来，这一传统内含三种相互关联的倾向：单一原因论、理想的形式规范主义以及绝对的建构理性主义。（1）单一原因论是指其把行政组织领域诸多问题的产生简单地归因于行政组织法体系的缺漏；（2）理想的形式规范主义是指其过分乐观地强调民主代议过程及其立法产品——尤其是法典化的产品——在普遍解决行政组织合法化问题上的功效；（3）绝对的建构理性主义则意指该学术传统潜在地崇尚理性进行周密规划和设计的作用，并对这种作用有着一种单纯的依赖。 最后，我想阐明的是，中国制度变迁的经验表明，实践中存在行政组织合法化的另一种进路。相对于上述传统，（1）这一进路是多向原因论的，即自觉或不自觉地承认行政组织无序问题产生于多样的、复杂互动的法律和社会原因，而不是试图建立或同意一种关于线性因果关系的想像；（2）它是经验的实质规范主义的，即基本上立足于现实经验，在各种相关动因的刺激或制约之下，在理性比较容易认知和检验的范围内，规范性地设计或改良不同特定行政组织的实质合法化方案，而不是诉诸构造规则体系的一揽子工程；（3）它是融合建构、试验、知识累积、反思、再建构等循环往复过程的复合理性主义的，即在中国法律现代化的一贯路径和当下行政国家的现实之中，它不是单纯仰仗渐进理性和自生自发秩序去解决行政组织合法性问题，而是回应一定的社会现实，通过立法或政策的制定提供可试验的合法化方案，并在实施过程中借助制度化和非制度化的机制进行知识积累与反思，进而可能形成合法化方案的再次建构。我愿意将这一进路称为“开放反思的合法化模式”。当然，该模式与前述传统并非绝对对立，本文也无意彻底否定民主代议模式的自有价值。 二、问题与方案：法典化的理想国设计？ 传统的行政组织法治主义并不是“两耳不闻窗外事”地闭门打造行政组织合法化的方案，相反，在行政组织领域中滋生的现实问题，始终是其主张的依据所在。由于秉持该传统的不同学者，对现实问题的描述不尽一致，而囊括和穷尽所有的描述也对本文宗旨的实现 甚少助益，所以，我在此择要列举三个方面的问题。 首先，行政组织的设置混乱、忽略或漠视政府管理的规律，行政职权的界定不清、职能交叉、争权夺利或扯皮推诿现象比比皆是，行政机构林立、规模失控、难以走出“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈等等，诸如此类的说法已是耳朵里可以磨出茧子来的陈词滥调了，但它们依然真实地反映那些久久不能治愈的顽症。有学者称此现象为“行政组织结果的非理性”。 其次，与上述行政组织结果非理性相关的，是“行政组织过程的无序”。这主要表现为：行政的组织权在立法机关或行政机关上的归属不明确；组织的程序规范匮乏；没有公开、公正可言。有关行政组织的决定，甚至是重大的行政组织制度，如中央与地方财权的划分、行政机构改革等，在多数情况下都是由行政机关自行作出的，立法机关缺少严格控制，民众也无法参与其中。 最后，传统形式法治主义的拥趸普遍主张，行政组织法的缺漏和不合理是当前行政组织领域杂乱无章的根由所在。无论是对行政组织法进行全方位研究的，还是就单独的或某个方面的组织法提供评价与改革主张的，都程度不同地信奉这一点。较为系统的阐述者认为，行政组织法的问题主要在于：第一，遗漏了许多重大问题，包括行政组织法基本原则、行政组织形态（行政主体制度）、行政权（包括行政组织权）范围、中央与地方关系、行政组织规模以及行政组织程序等；第二，欠缺民主精神，包括行政组织权由行政机关行使、行政组织过程缺乏民众的参与以及现有的行政组织法缺乏保障公民权利的条款等；第三，科学精神不足，包括行政组织的整体设计没有建立在合理的基础上、行政组织的规定过于原则、行政组织的规定有法律条文相互冲突、条文内容缺乏明确性等不合理之处。 显然，“行政组织结果的非理性”是受到国人普遍瞩目的问题，也是传统行政组织法治主义关怀现实并提出其主张的逻辑起点。不过，由于在以上三个方面之间拉起了一条线性的因果链，这个传统最终基本上把解决问题的落脚点放在了组织法的完善之上。其中，较为典型地代表该传统的一种方案，对行政组织法的内容与形式，提出了一个系统化的设想。就内容而言，其认为行政组织法体系应无所不包地涵盖以下内容：基本概念、基本原则、行政主体制度亦即行政组织形态、行政权的内容与形式、中央行政组织法、地方组织法、社会中介组织的形式与职权、行政授权与行政委托、行政与行政协助、行政组织程序制度等等。而在形式上，则是展望建构一个完整的、自中央及地方共四个层次的专门的行政组织法规体系，使得上述内容皆纳入其中。 这种体系化的立法设想，不仅在对行政组织法进行如此全方位改革的计划之中得到展示，也往往成为完善某一方面组织法制度的基本主张。例如，有学者针对机构编制管理中的精简－膨胀之恶性循环问题，提出应制定“机构设置法”、“员额编制标准法”等，而员额编制标准法又应由“机关总定员法”、“中央机关定员法”、“地方机关总定员法”、“机关编制审批法”、“机关员额比例法”等法律组成。[12]有学者在评析现行《国务院组织法》的不足之后，提出修正该法的若干建议，其中不可或缺的一项是应当把国务院各部门的组织通则融入该法的结构之中。[13] 行政组织法治主义传统的详尽主张，无法在此一一列出。然以上的大致勾勒，已经足够显露这一传统的面相特征：在认定组织法的欠缺是公共行政组织领域无序的祸根之基础上，希冀建构一种金字塔型的、滴水不漏的组织法典体系，以解决所有的或某一个方面的公共行政组织问题。这样的一种被寄予厚望的行政组织法典体系，真地是可以从设计转化为现实呢，还是有可能仅仅成为逻辑上的理想国？ 三、困境与可能的出路：个案窥视 或许，对以往经验的直觉感受和对相关理论的汲取，可以帮助我们从民主代议机关在立法认知和能力上的局限、“徒法不能自行”的原理、行政机关自我组织在效率维度上的可接受性一面、制度激烈变迁与规则体系之间的矛盾、当前宪政结构对行政机关滥用组织权力缺乏基于民主选举或违宪违法审查的有效控制机制等视角，得出上述传统很难实现其规制行政组织的美好预期之结论。然而，一方面，这些直接从理论层面进入的论述，尽管具有相当的说服力，但仍然难脱老调重弹的窠臼；更为重要的是，它们似乎只能成为批判的利器，而无法形成摆脱黯淡困境的引路火把。因此，我打算首先离开抽象的理论世界，将目光投向具体的个案，希冀从中获得对行政组织法治主义传统进行反思的鲜活事实和可能引领我们走出迷途的火种。 由于职能交叉、争权夺利是行政组织形式法治主义传统所关切的行政组织领域常 见问题之一，因此，首先加以讨论的是一起以此问题为核心的案件。1997年1月，安徽省淮北市中级人民法院根据淮北市城市水资源管理办公室（以下简称“水资源办”）的申请，对皖北矿务局前岭煤矿等作出强制执行水资源办《关于限期缴纳水资源费的决定》的裁定。裁定执行完毕以后，前岭煤矿提出申诉，认为水资源办无权征收水资源费，淮北市中院受理并执行是错误的。在安徽省人大常委会提起法律监督的情况下，安徽省高级人民法院依照审判监督程序提审此案，并最终在同年10月31日，以水资源费的征收主体是县级以上人民政府的水行政主管部门、而水资源办并非水行政主管部门为由，裁定撤销了淮北市中院的裁定。[14] 颇为耐人寻味的是，在该裁定书作出之前，安徽省高院曾经于同年4月2日，给皖北矿务局发了一封函。其主要观点与裁定书一致，且明确指出，“你局向淮北市水利局缴纳水资源费是正确的。淮北市建委城市水资源办征收水资源费并申请人民法院强制执行，缺乏法律法规依据。”[15]由于“水利部门到处散发省高院关于‘淮北市建委城市水资源办征收水资源费缺乏法律法规依据的函’”，安徽省建设厅在同年6月11日了《关于城市地下水资源费征收问题的紧急通知》，并附上建设部在同年6月2日印发的《对安徽省<关于城市地下水资源费征收问题的请示>的复函》。安徽省建设厅和建设部两份文件的要义是相同的，即根据《中华人民共和国水法》（以下简称“《水法》”），地下水资源费的征收办法由国务院规定，在国务院办法没有颁布之前，各地应“暂时维持现状不变”。[16] 以上信息足以昭示，该案真正的焦点并非行政相对人（皖北矿务局下属煤矿）与行政机关（水资源办）之间的冲突，而是建设行政部门与水行政部门的权限争执。那么，这个问题是否可以在“民主代议模式”以及该模式的典型表现——金字塔型法典化体系——中得到解决呢？ 综观案件的整个过程乃至最近的一次与之相关的立法修订，答案是复杂的。首先，1988年制定的《水法》只是规定了水资源费的征收，但对哪个部门负责征收的问题保持了一种沉默。[17]而时隔14年之后，修订以后的《水法》终于明确水资源费需向水行政主管部门或流域管理机构缴纳。[18]仅就此而言，建设行政部门和水行政部门在征收水资源费上的权限纠葛，最终的确是由民主代议机关通过立法方式解决的。当然，这也可以说明，并非所有的行政组织问题皆需在上文所介绍的组织法典化思路中予以处理。[19]然而，一个看似简单的职权划分问题，在全国性立法层面上经历了如此的时间跨度，很容易令我们感觉到“民主代议模式”的内在局限，尤其当需要受到规范的领域处于待变未变、相关部门的权限边界尚未厘清的状态之中。[20] 有学者曾经考虑到这种制度变迁与规则之间的矛盾，并赞同由民主代议机关通过立法授权的方式来照顾行政效率的观点。这本身也可以理解为“民主代议模式”的应有之义。[21]不过，1988年的最高立法机关不仅对水资源费征收主体缄默不语，而且没有非常明白地授权由哪一级行政机关对这一组织问题作出决策。这就显露出“民主代议模式”所主张的立法授权方案也是不足的，并且成为安徽省水资源费征收案发生的另一根由。 对《水法》（1988）相关规则的解释表明，有权确定水资源费征收者的决策机关，有两种可能性：一是县级以上地方人民政府和国务院；[22]二是国务院。[23]无论是哪种可能性，只要国务院有了明确的规则，在中国现行行政体制之中，中央和地方的建设行政部门与水行政部门自然会唯国务院马首是瞻。但是，直到本案发生之时，国务院始终没有依据《水法》制定水资源费征收办法，相反，却是暂时承认了省、自治区、直辖市规定的合法性。[24]而在安徽省，省人大常委会和省政府在对待水资源费的征收主体问题上，却出现了较为明显的分歧。前者规定水资源费由水行政主管部门负责征收；[25]后者则是在前者已经立法的情况下仍然强调在国务院未作确切指示之前维持现状。[26]尽管从法律规范的效力等级着眼，省政府的规章和其他规范性文件当与省人大常委会的地方性法规一致，[27]尽管安徽省高院依据地方性法规裁定水资源费由水行政主管部门征收符合此效力等级，只是，两个部门之间由来已久的权能争夺，恐怕不是简单地诉诸这一形式法治的原理就可以有效解决的。[28] 由此管窥，行政组织争抢“势力范围”之现象，多半出于组织体的部门主义考虑。而民主代议机关和可能获得民主代议机关授权或者基于宪法上肯认的固有职权进行行政组织的一级政府，在立法和决策的时候又往往受制于部门主义。[ 29]这就是“民主代议模式”失灵的重要原因之一。本文并非断言，民主代议机关或者政府欠缺足够的权威和能力来厘定行政部门之间的权限。相反，在绝大多数时候，行政部门职责分工的问题都是通过它们得到了较好的解决。否则，“各管一摊”的部门管理不可能像现在这样相对有序。然而，恰恰是在广受关切的行政组织权限边际不明、冲突既发的地带，尤其在像本案那样需要从旧职能格局向新职能格局变革的地带，即便是冀望民主代议机关或政府立时出台或修改单行法律或决策来解决冲突，也是相当困难的，更遑论奢望毕其功于一役的行政组织法典化的建构。 由于其它信息的匮乏，本文对建设行政部门和水行政部门如何走出争执局面并最终以2009年《水法》修订的形式平定纠纷，不宜作出妥恰的判断。本案中，建设行政部门和水行政部门各自在中央和地方的“条块”结构中寻求纵向与横向的权威或法律支持，立法、行政、司法以及水资源费缴纳者都牵涉其中，也只是折射出此乃一个多方主体在司法程序和司法之外的政治程序中进行复杂博弈的过程。这似乎并不能为我们寻找有别于“民主代议模式”的其它合法化途径提供富有意义的启示。但是，它至少可以告诫我们，目光不要紧盯住自身发育尚未成熟的民主代议机关，赋予其过多的期待，而是应该将视野拓宽，在民主代议过程之外觅得解决行政组织领域诸多问题、确保行政组织建构合法性的其它途径。 2009年的孙志刚案件和2001年的郑州市“馒头办”事件，或许可以为我们认知新的途径提供有价值的思路。孙志刚案件虽然起因于一个普通个体的惨痛悲剧，但是它引发了举国上下对实施已久的收容遣送制度的声讨，并最终导致该项制度的寿终正寝，取而代之的是流浪乞讨人员救助管理制度。[30]由此，以前的收容遣送机构也纷纷转型为救助机构。1998年，郑州市“为加强对馒头市场的管理，取缔不卫生的馒头小作坊”而成立了市、区两级馒头生产销售管理办公室。2001年初，市级“馒头办”决定将审批、发放馒头生产许可证的权力从区级上收到市级，于是，两级机构之间开始出现龃龉，并引发执法人员在郑州市白庙市场的公开对垒。在媒体普遍报道并激起对“馒头办”合法性的质问浪潮之后，2001年3月24日，郑州市政府召开新闻会，正式宣布撤销市、区两级“馒头办”，对馒头生产和销售的管理回归至工商、卫生、质量监督等职能部门。[31] 无疑，这两个实例是行政组织合法性问题得到解决的另一个侧影。个中透露出来，公众正试图从个人自由尊严以及市场自主、社会自治等实质规范基点出发，去提出并解决行政组织权力手段应该有哪些、哪些权能是行政组织应该享有的、哪些是应该摈弃的、以及哪些行政组织应该继续存在等问题。这种厘定行政组织实质合法性边界的努力，并非完全发生在民主代议过程或司法过程之中，更不是诉诸行政组织法典化的建构，而是借助一种非正式的、自下而上的民众行动的方式。它们的共性之处有：其一，偶发事件的刺激和引动；其二，相对开放的环境中公共舆论的形成和迅速增涨；其三，政府无论出于何种动机而表现出来的对民意的回应。据此，我们或许可以想像，除了在实践中难掩其局限的民主代议模式之外，是否存在其它的公共行政组织合法化建构的可能进路？如果存在，那是一种什么样的进路？与民主代议的合法化进路相比，它有哪些特性并在怎样的条件和范围内是可行的？四、传统模式的方法论检视 个案透析的确可以揭开传统模式局限性之冰山一角，开启对可能的其它进路之思考，但是，个别事件毕竟有其特别性，从中并不见得一定能够导出具有普遍意义的结论。为了发现、认知与定位一种可供选择的合法化进路，有必要在个案的基础上，对传统模式进行全面的反思。行政组织形式法治主义传统的基本思路与主张，已于前文述及，在我看来，其在方法论上隐含有三个相互关联的观念：其一，单一原因论；其二，理想的形式规范主义；其三，绝对的建构理性主义。 首先，传统模式的预设是，当前行政组织方面存在的诸多问题甚或一切问题，都可归结于行政组织法的自身不足。然而，这种单一原因论的倾向，轻易地在行政组织无序现象与法律体系的弊病之间搭起一条直接的因果链条，而有意无意地忽略或放弃了对其中多种动因的关注。行政组织体的自利动机、[32]市场或社会不成熟对政府提出的挑战、[33]政府职能与市场或社会的互动关系处于激烈变迁的状态、[34]中央与地方的关系也在探索调试阶段、[35]民主代议机关在权威机构之中处于相对弱势、行政机关甚至党委机关在组织决策上的主导权、[36]以及维系地方财政的考虑[37]等等，诸如此类 的现实因素，都直接或间接地导致行政组织上的无序。 而且，这些动因并非独立发生作用的，它们之间存在错综复杂的牵连。例如，行政机构的不断改革和演变，往往使得其间涉及的职权重新配置、人员编制和内部结构等问题，很难通过简单地诉诸立法过程的努力予以解决。而当代对“法治”的宣传与呼吁，又会促动利益相关的机构把法律作为其地位合法化（更多意义上是一种形式合法性）的工具，尽其所能地“俘虏”立法者，甚至会由此形成不同立法主体所定规范之间的冲突与矛盾。结果，在表面上，争权夺利者似乎皆有权威机构和依据的支持。这一点可在安徽省水资源费征收案中获得明证。 与单一原因论倾向密切相关，传统模式认为惟有通过并且完全能够通过法律的建制与完善，使混乱的行政组织领域重获一种秩序。我在此将这种对行政组织法（尤其是专门法典）寄予厚望的方法称为“理想的形式规范主义”。其特征是相信立法的规制功能、相信民主代议的形式合法化功能、相信一个健全的行政组织法系统能够解决行政组织无序问题。[38]在相当程度上，它并不明显地关心行政组织的实质合法性问题；或者，更为准确地说，它或许认为形式的立法过程及其产品可以有效地解决实质合法性问题。然而，这种方法对民主代议过程和行政组织法典化的功能过于乐观了，而对其局限性缺乏必要的警觉。 一则，民主代议和立法过程有着内在的痼疾，它既不可能对所有的行政组织问题及其多样化的、复杂的动因先知先觉，并提供完美的整饬方案，也不可能及时、高效地使规则体系与情势的变迁完成妥恰的契合。这一点已是毋庸置疑的知识。二则，民主代议和立法过程的“民意代表性”有相当的想像和虚假成分，在民选制度发达程度不同的国度，都存在这个问题，只是具体表现形式和缘由不完全一致而已。这个特点注定其对行政组织的建构最多只能完成形式上的合法化，而有可能掩盖个中存在的立法受行政“俘虏”的真相，也有可能无法真正回应民众对行政组织实质合法性的关切。三则，行政组织法律规范或法典体系即便完成了形式上的合法化功能，其现实的有效性仍然会受制于别的制度因素而无法达到预期的状态，甚至会与别的制度因素结合，形成一种异化的功能。1949年至1950年代中期，中国曾经有过一套看似极其完整的组织法体系，可在相当长的时期内被实际地“打入冷宫”。[39]当代的安徽省水资源费征收案也表明，关于行政组织的立法授权（即给国务院制定征收办法的权力）虽然已经作出，但征收主体这一重大问题的解决并非仅靠授权性规范。更令人咤舌的是，涉及行政组织内容的法律规范，可能成为机构增设的“正当由头”。[40]最后，在立法能够发挥作用的有限范围之内，单纯的专门组织法典也不可能取代零星的、散见于规范特定行政管理领域或特定行政职能的立法中的行政组织规则。在传统模式的计划中，行政组织法体系的完善更多地集中于那些专门的组织法典，而单行的、主要规范特定管理领域或职能的法律法规，被认为不能从根本上解决行政组织的无序。[41]但是，实际上，这些特定法律法规有其不可替代的功效，尤其是在解决职权交叉、职权设置不合市场或社会发展需求问题上。这些问题是不可能通过或单纯依靠“组织法”或“组织条例”给予解决的。 单一原因论和理想的形式规范主义，又可牵引出传统模式内含的——或许是更为本质上的——绝对的建构理性主义倾向。在哈耶克的术语中，建构理性主义是与进化理性主义（渐进理性主义）相对立的两种自由理论传统。[42]尽管本文所论的行政组织形式法治主义，还谈不上属于建构理性主义的自由理论传统，但其对建立完整的行政组织法体系以及该体系可以解决行政组织无序问题的确信，在一定方面暗合了这种倾向。因为，它们都自觉地或潜意识地认可甚至崇尚理性的至上作用，认为“我们运用自己的理性，通过对我们的任务进行更为理智的思考，甚至是更为恰当的设计和‘理性的协调’，就能消灭一切依然存在的不可取现象。”[43] 绝对的建构理性主义倾向无疑忽视了理性的盲区和有效界度，对事物在理性思维中的可确定性有着过度的信念。而中国行政组织制度的变迁实例，从正反两个方面都可印证，行政组织的合法化不是完全依赖于事先的预见、设计和规划可以实现的。历时3年的郑州市“馒头办”突然死亡、历时21年的收容遣送站转眼之间改头换面，不是任何人包括立法者理性计划好的。而机构改革中据称可以转变政府职能、精简机构的行政机构向事业单位转化的举措，却出现了事业单位膨胀、民众负担不减反升的现象。[44] 五、合法化的另一种进路 前文有关制度变迁的个案透析，以及对传 统模式方法论的反思和检视，已经隐约地崭露现实中公共行政组织建构的另一种合法化进路。这一进路与学理上的“民主代议模式”不同。它也没有完全接受学理上的主张，去缔造一个无所不包、无所不能的法律体系。行政组织法典化的设想，在上个世纪的80、90年代就已提出，但迄今为止都未纳入立法日程之中，足以佐证学理主张遭遇现实的冷漠和拒绝。相反，实践中对行政组织问题的解决，似乎是一种融合建构、试验、知识累积、反思和再建构等的循环往复过程。郑州市馒头办的设立和撤除、收容遣送站的建置和转型、水资源费征收主体的纷争和最后确定，甚至可能更多的本文未予描述的事例，都显示出解决过程是多种力量共同推动的复杂经历，是看似混沌但又有内在运作逻辑的过程，尽管参与这些过程的人或组织可能事先并未明确意识到确定的结果，尽管由于信息的不完全、研究力度的欠缺以及认知能力的有限，使我们还无法清楚地揭示或解释其内在的运作逻辑。[45] 这一循环往复过程并不排斥建构理性。一方面，中国法律现代化在很大程度上是一个与古老中国礼法断裂的进程，它始终在法律移植的倾向之中，通过规则的制定，以建构适应社会现代化的各种条件和环境。在此意义上，它不是完全奉行哈耶克在普通法经验基础上归结出的渐进理性主义，不是在传统秩序的基础上自生自发地完成的。另一方面，当下中国处在市场培育与发展、政府职能转变和国家干预主义并举的行政国家状态，在整体上，法律规则多是由立法者决定强制施加于社会秩序的，而不是“自然而然”逐渐演进的。[46]立法者在相当程度上运用建构理性，以期高效率地实现秩序的重新塑造。行政组织的合法化问题，既是中国法律现代化进程之内生问题，也是当今中国行政国家状态下秩序转型之构成问题，其自然不例外地需要某种形式的建构主义方案。 但是，某种形式的建构主义方案并不意味着行政组织合法化的进路是绝对的建构理性主义的，即完全服从于来自周全规划的命令和控制。在20多年的改革进程中，许多涉及行政组织的建构式立法或政策，不再被认为是绝对正确的周密理智的设计，而是一系列试错的方案（包括屡受行政组织形式法治主义诟病的行政机关“三定方案”[47]）。它们的实施往往是试验、知识积累和不断反思的过程。在这个过程中，源于立法者或政策制定者建构理性的产物，受到众多社会行动者（包括规则执行者）基于其个体理性的尝试和检验，渐进地得到认同或抵制。建构理性所设想的秩序，在经验的渐进理性和反思理性的严格拷问之中，或者逐步地形成和稳定，或者因为“正确性错位的谬误”（fallacy of misplaced correctness）而难产，进而引发重新的设计。在此意义上，当下中国行政组织合法化实践进路隐含的方法论倾向，或许可以称为“复合理性主义的”。 由此观之，这一实践进路，并不是完全听命于或屈从于现实的安排，从而落入抱残守缺的陷阱。它从现实经验出发，关注具体的、个别的行政组织法治问题，关注单行法律、法规、规章以及规范性文件的实质合法性设计。它有意让有限的理性在具体的行政组织问题上更好地发挥其作用，在有限理性比较容易认知和检验的范围内去思考具体的行政组织问题是如何形成的、怎样的解决方案比较合理等，并充分调动多数个人或个体组织的力量去提出供选择的可试验方案。它不排除规范主义，而是通过知识的累积性发展，去切实地、恰当地提供规范性设计。[48]它不仅仅考虑形式的合法性，更考虑具体的行政组织应当如何设置、应当享有哪些权力等实质合法性问题。所以，我愿意将与上述复合理性主义关联的规范主义倾向，同传统模式中理想的形式规范主义相对，给予其一个标签：“经验的实质规范主义”。也正是因为需要从个人自由尊严、市场自主、社会自治、行政效率等各种价值出发，去关注行政组织建构的实质合法性问题，有关行政组织的、具有目的导向的立法或政策设计，就必须借助反思的理性及过程，以便不断地回应社会需求、厘定不时发生位移的行政组织实质合法化的边界。 诚然，在这种复合理性主义、经验的实质规范主义进路引导的实践中，行政组织混乱无章的现象仍然是大量的，而且，很有可能还会在一段时间内长期存在。但是，我们不能因为有如此多的问题，就寄希望于“一种更高级的、超自然的智能的设计”，[49]以图一揽子地、快捷地、较为省事地解决。这样一个不可能完成的使命，在某种程度上犯了知识上的狂妄之病。本文所例举现象的存在恰好折射出，实践中所采取的进路，承认当前中国行政组织制度变迁的剧烈，承认它处于多种动因所致的一个混沌状态。行政组织的混乱无章，在相当程度上只是在多种推力影响 下的行政组织决策过程、结论及其效力之不可确定性的反映。就此而言，这种进路自觉或不自觉地接受了“多向原因论”。 行文至此，公共行政组织建构的另一种合法化进路，在方法论和表现形式或载体上已经渐趋明晰。为了简约起见，我姑且将其称为“开放反思的合法化模式”。与传统模式仅仅流于学理的肯认不同，它是实际存在的。它诉诸的是更为广泛的公众参与过程，利用当下方兴未艾的诸如公民建议、媒体讨论、课题研究、民间座谈、专家论证、听证会等民意聚成机制以及与之结合的立法过程、行政决策过程乃至诉讼过程等民意回应机制，去揭露、反省和解决各式各样的行政组织问题。这样的公众参与网络目前还未成熟，也只是“小荷才露尖尖角”，但它在中国漫长的政治历史上是崭新的，且有突破各种观念和技术阻力日益成长的趋势。由于其尚欠成熟，它在多大程度上能够收获可接受（合法）的行政组织建构方案，的确是一个难决的问题。然而，如果我们不是迷恋于自己所受教育带来的理性和知识，而去切实地关怀受制于复杂利益格局的人们（包括我们自己），就可以至少是理解某种看起来并不合理的组织方案之所以被接受的理性和知识。更何况，通过公众参与网络的合法化进路，并不冀望“一锤子买卖”，具有“一时可接受性”的方案仍然有进一步接受理性反思和检验的可能。[50] 或许，未来中国的某个时段，终将实现传统模式构想的美好蓝图，像西方有些国家那样拥有相对完整的行政组织法典体系。[51]然而，这应该不是纯粹设计的成就，而是渐进发展过程中逐步选择和调试的结果。即便在那些具备行政组织法典体系、并因此被引为学习楷模的国家，也不断地面临行政改革的挑战，需要适时地提出制度选择和调试的方案。只不过，由于其较为注重民主代议过程的形式合法化功能，也有着相对完备的、成熟的民主代议机关，所以，更多地是通过民主代议机关，将方案承载于立法或立法修改（包括法典）的形式之中。[52]在中国当下，行政组织法典化的建议尚未进入立法日程——亦即尚未进入制度选择和调试的视野，而民主代议的机制乃至理念又不像有些国家那样强大。因此，开放反思模式可以让我们更为实际地、富有意义地去解决具体的合法化问题。我们不一定非常清楚地意识到这种努力的结果会对未来的法典建设产生怎样的影响，因为这不是现在能够明确作出判断的。可以确信的惟有一点，它肯定会和其它的制度动因（包括民主代议机制本身的改革）结合起来促成而不是设计出法典化的结果。 在此意义上，开放反思模式并不排斥关于民主代议过程形式合法化功能的观念，并不完全否认传统模式的自有价值。一方面，在关注具体行政组织问题的时候，其经常会提出交由民主代议机关或民主代议机关授权的机构进行讨论的立法或政策建议。很多时候，这一进路中产生的实质合法化方案会转化为立法的形式，完成实质合法与形式合法的结合。只是，这种结合通常表现在各种单行法之中，而不是结晶为组织法典。另一方面，传统模式完善行政组织法典体系之主张，依然有可能在不断的开放反思进程中、通过其它配套机制的改革，而逐渐地得到实现。不过，传统模式也应该承认其主张的有效限度。法典化的努力不可能像其所设计的那样，一劳永逸地解决所有行政组织的实质合法性问题。它的价值更多地在于为行政组织实质合法化提供一种制度性的、程序性的框架，在于使目前尚未成熟的开放反思模式更趋制度化、定型化。即便法典化的框架在未来终于形成，传统模式所揭露的行政组织领域诸多问题之解决，仍然需要诉诸持续的开放反思过程。 最后需要说明的是，我并非试图去塑造和倡议一种合法化进路，而是努力去认知、揭示和诠释现实中的它。只在诠释的维度上，才略具塑造的意义。进一步，恰如本文开篇所言，在此的努力也是检讨自己曾经对传统模式的信念，并期待行政组织法治主义可以走出传统的、与现实相距甚远的思路，在贴近现实的基础上重获新生。 内容提要： 对待现代国家公共行政组织建构的合法化问题，有一种传统的形式法治主义主张，即“通过民主代议机关的合法化模式”。这种模式在方法论上有单一原因论、理想的形式规范主义和绝对的建构理性主义之倾向，它在解决当下中国行政组织无序的诸多问题方面力有未逮。而在实践中，另外一种可以称为“开放反思的合法化模式”的进路，以其多向原因论、经验的实质规范主义和复合理性主义之方法论倾向，在相当程度上发挥着重要功能。它并非彻底否定民主代议模式，而是在传统主张之外的一条比较贴近中国现实的合法化进路。甚至，在未来中国，即便民主代议模式渐趋成熟和实现，开放反思模式仍将具有持续的生命力。 论文关键词：行政组织 合法化 民主代议模式 开放反思模式 Abstract A traditional approach to the legitimization of the organization of public administration in the modern states, which could be called Model of Legitimization through Democratic Representation, methodologically implies single-cause theory, ideal formal normalism and absolute constructive rationalism. It proves to be incompetent to deal with various lawless problems in the field of administrative organization of current China. In practice, another approach, Model of Legitimization through Open-Reflex Process, has been, to a large extent, exerting important functions. Compared with the former one, it has methodological orientation of multiple-cause theory, experiential substantive normalism and complex rationalism. Instead of excluding thoroughly the traditional approach, the latter one exists as a more realistic alternative for the legitimization of administrative organization. Even when the Model of Democratic Representation has gradually developed quite mature in the future China, the Model of Open-Reflex Process will continue to standing with vital force. Key words administrative organization, legitimization, model of democratic representation, model of open-reflex process 关于在“可认同性”、“可接受性”意义上的合法性（legitimacy），我曾经撰文予以一定的讨论。参见沈岿：“因开放、反思而合法”，载《中国社会科学》2009年第4期，第104-107页。本文也将在此意义上使用“合法性”一词。 参见应松年、薛刚凌：“行政组织法与依法行政”，载《行政法学研究》1998年第1期；姜明安、沈岿：“法治原则与公共行政组织”，载《行政法学研究》1998年第4期；应松年、薛刚凌：“行政组织法基本原则之探讨”，载《行政法学研究》2001年第2期；室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年，第270页；黄锦堂：“第六章 行政组织法之基本问题”，载翁岳生编，《行政法》（上册），中国法制出版社2009年版，第323页。 “民主代议的合法化模式”有多种表现。此处所谓典型表现，主要指极力推崇行政组织法典化的主张。 在中央立法的层面上，专门的行政组织法典主要有《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1979年制定，1982、1986、1995和2009年四次修改，且修改的内容多半与地方人民代表大会制度有关，甚少涉及行政组织）、《中华人民共和国国务院组织法》（1982年制定，仅11条，未作修改）。 参见应松年、薛刚凌：“行政机关编制法论纲”，载《法学研究》1993年第3 期；姜明安、沈岿：前注2引文；杨文忠：“机构编制管理法制建设中的若干问题”，载《河北法学》1995年第3期；石佑启：“政府机构改革的行政法治保障”，载《行政与法》2000年第1期。 参见应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，法律出版社2009年版，第2页。 同上。 参见应松年、薛刚凌：前注6引书；姜明安、沈岿：前注2引文。 参见应松年、薛刚凌：前注5引文；杨文忠：前注5引文；张越：“修正《国务院组织法》片论”，载《行政法学研究》1999年第1期。 参见应松年、薛刚凌：前注6引书，第81-88页。 同上，第88-96页，第270-271页。其中，行政组织法的形式体系被设计为：第一层次是《行政组织基本法》；第二层次涉及《国务院组织法》、《中央行政机关设置标准法》、《地方基本法》与《社会中介组织法》；第三层次是在第二层次的法律之下进一步立法。如在《中央行政机关设置标准法》下制定各中央行政机关设置法。在《地方基本法》之下制定《省组织法》、《市组织法》、《县组织法》、《乡镇组织法》以及《地方财政法》等。在《社会中介组织法》之下制定《行业组织法》、《社会团体法》等；第四层次则是在第三层次下，由国务院以及地方根据具体情况作出规定。如国务院制定各行政机关的设置法规，省、市等地方制定省、市或县组织条例等。 [12] 参见杨文忠：前注5引文。 [13] 参见张越：前注9引文。 [14] 参见安徽省高级人民法院行政裁定书（1997）皖行监字第12号。 [15] 参见安徽省高级人民法院（函）（1997）皖行字第04号。 [16] 参见安徽省建设厅建城字[1997]337号文、建设部建城函[1997]179号文。 [17] 《水法》（1988）第34条第2款、第3款规定，“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。水费和水资源费的征收办法，由国务院规定。” [18] 《水法》（2002）第48条规定，“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。” [19] 这涉及到行政法学界传统上对行政组织法的两种分类：一是狭义的界定，即指向专门的行政组织法典；二是广义的界定，即凡是规范行政组织的设置、职权划分、编制等问题的规则，皆为行政组织法。行政组织法典化的思路在某种程度上忽视了广义行政组织法的意义，这在下文亦将提及。 [20] 一个值得关注的现象是：水资源费的征收主体在2009年《水法》修订之前，各地是不同的。例如，陕西省政府1992年制定的《陕西省水资源费征收、管理和使用暂行办法》（2009年1月1日起被《陕西省水资源费征收办法》废止）明确规定，“县级以上各级水行政主管部门是征收水资源费的主管机关，负责水资源费的征收与管理工作。”然而，黑龙江省在1995年、江西省在1997年依然保持征收主体的双重体制。黑龙江省财政厅、物价局、计划委员会、水利厅1995年1月1日联合的《黑龙江省水资源费征收管理使用规定》第3条规定，“水资源费由各级水行政主管部门负责征收。哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、大庆、鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河、伊春市城区地下水资源费，在国务院没有规定之前，也可由水行政主管部门委托建设部门按现行征收范围征收。”江西省政府1997年12月31日的《江西省水资源费征收管理办法》第6条规定，“水资源费由县级以上水行政主管部门负责征收。”第7条规定，“在本办法施行前城镇地下水资源费已由建设行政主管部门负责征收的，暂由水行政主管部门委托建设行政主管部门按本办法的规定代为征收。具体委托办法由省水行政主管部门会同省建设行政主管部门商定。” [21] 参见姜明安、沈岿：前注2引文。 [22] 第9条规定，“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源管理工作。”若水 资源费的征收可以解释为水资源管理工作的一部分，那么，中央和地方政府的水行政部门和其他有关部门的职责分工（包括水资源费的征收），似乎应该由同级人民政府予以规定。 [23] 参见前注17所引《水法》第34条第3款规定。若水资源费的征收者问题，可以解释为属于水资源费征收办法应当规定的内容，那么，对这个问题的决策机关又似乎仅限于国务院。 [24] “在国务院水资源费征收和使用办法前，水资源费的征收工作暂按省、自治区、直辖市的规定执行。”摘自《国务院办公厅关于征收水资源费有关问题的通知》，国办发[1995]27号文。 [25] 《安徽省实施<中华人民共和国水法>办法》（1992）第22条第1款规定，“直接从地下、江河、湖泊（含塌陷区，下同）取水的，必须向水行政主管部门申领取水许可证，缴纳水资源费。” [26] 1993年4月16日，安徽省人民政府在《批转省水利厅、财政厅、物价局关于水资源费征收管理使用意见的通知》（皖政[1993]24号文）中规定，“关于城市地下水资源费的征收和管理暂维持现状，待国务院规定下达后，按国务院规定办理。”1996年8月21日由安徽省人民政府施行的《安徽省城市节约用水管理办法》第21条规定，“城市中直接从地下取水的单位，应当按照国家现行的有关规定缴纳城市地下水资源费；城市地下水资源费的征收与管理暂维持现状，国务院有新的规定按国务院规定执行。” [27] 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1995）第60条规定，“省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”。 [28] 上文提及的安徽省建设厅、建设部在安徽省高院给皖北矿务局发函之后的激烈抵触，已为明证。即便是在安徽省高院作出正式的裁定文书之后，依然没有平息纷争。例如，安徽省阜阳市水利局于同年12月22日向各县、市（区）水利局、市直有关单位、城区各取水户发出《关于依法加强水资源统一管理的通知》（阜水政[1997]391号文），强调要“按照水法规的有关规定和省高院裁定书的精神，……积极支持水行政主管部门……做好取水许可工作和征收水资源费工作”。而阜阳市节约用水办公室和水资源管理处随后于1998年1月3日又联名向建设部递交了《关于安徽省阜阳市城市地下水资源管理有关问题的情况反映》，指出“阜阳市水利局以此为依据，转发了省高院的裁定书，并借此强调实行水资源统一管理，给我市的城市水资源工作造成了严重混乱。” [29] 关于人民代表大会立法受到政府及其部门影响的论述，参见蔡定剑：“20年人大立法的发展及历史性转变”，载蔡定剑、王晨光主编：《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检察出版社2001年版，第71-72页。国务院或地方政府立法或决策可能受到部门掣肘，也在安徽省水资源费征收案中有所反映。前注24援引的《国务院办公厅关于征收水资源费有关问题的通知》指出，“水资源费征收和使用办法已经列入国务院的立法工作计划，水利部和建设部应当抓紧起草，尽快报国务院审批。” 安徽省人民政府法制局《关于〈安徽省城市节约用水管理办法〉有关情况的说明》道出，“城市地下水资源费的征收与管理体制问题，是建设厅、水利厅两部门对本《办法》存在的主要分歧意见。我局在进行多次协调未果后报请诸宗智副秘书长协调，后经省政府常务会议审议，确定城市地下水资源费的征收与管理体制仍按皖政[1993]24号文件的规定执行。” [30] 2009年6月20日，国务院颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（8月1日起施行），同时废止1982年开始实施的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。 [31] 参见，“郑州馒头大战纪实”，载“湖北省中小学教师继续教育网”，http://www.hubce.edu.cn/jwc/jwc5/messages/8750.html" TARGET=_blank>http://www.hubce.edu.cn/jwc/jwc5/messages/8750.html；“接受舆论批评，规范政府职能”，载“法制日报网”，http://www.legaldaily.com.cn/gb/content/2001-04/05/content_15872.htm" TARGET=_blank>http://www.
水资源管理问题及建议范文4
关键词 义乌;中小企业;人力资源管理
中图分类号 F272.92文献标识码 A 文章编号 1674-6708(2009)08-0033-02
0 引言
义乌是全国最大的小商品出口基地,也是全球最大的小商品集散地,义乌市的财政收入超过35亿元,人均GDP超出浙江人均水平1倍,超出全国人均水平6倍。义乌能取得如此优异的成绩,很大一部分是由于中小企业的迅猛发展,然而中小企业规模不断扩大的同时也暴露出了经营管理中存在的一些问题,比如人力资源管理方面就存在较大问题。义乌中小企业要想走得更远,就必须进行管理创新,建立科学合理的现代人力资源管理体系。
1 义乌中小企业人力资源管理现状
义乌中小企业在人才的招聘、选拔、任用方面都要经企业所有者最终任命,所以“人治”的成分居多,而且基本上都还处在发展初期,高层管理人员有40%左右由业主的家族成员或亲朋好友组成。家族式人力资源管理成本少、道德风险低、逆向选择小等优势激活了义乌中小企业的发展潜力,成为推动义乌中小企业蓬勃发展的主导性因素。然而随着企业的发展,这种人力资源管理模式的弊端就逐渐显现出来,成为企业进一步发展的障碍。
2 义乌中小企业人力资源管理存在的问题
2.1 人力资源管理制度不完善
义乌中小企业部门职责区分不明晰,没有专门的人力资源管理人员,通常是由行政部或者财务部的员工兼职,老板及其管理者滥用权力、亲疏分明,过分任用亲戚且不重视人力资源管理制度建设,很少制定人力资源规划、招聘计划、员工职业生涯发展计划、培训、考核、申诉、竞聘上岗等制度。即使制定了简单的规章制度,如薪酬管理制度,也不会按制度持续地执行,有时各项制度之间互相冲突,使得制度难以执行。
2.2 缺乏正确的人力资源管理理念
中小企业的大部分决策者对人力资源管理没有一个深层次的认识和了解。人力资源管理的基本观点是:建立一种有效的管理机制以最大限度地获取人才、培养人才、发挥人才的潜质。人力资源管理强调与员工的交流,重视公司文化和凝聚力,培养员工对公司的责任和认同感,而义乌中小企业对这一观念的理解仍然停留在事物性管理层面,以组织、协调、控制、监督人与事的关系为职责,谋求人与事相宜为目标,以事为中心,要求人去适应事,只使用人才而不重视对人才的培育,将人视为成本,算人头帐,使人力资源管理水平停留在较低的层次上。
2.3 管理人员自身问题
管理人员自身存在以下问题:首先,义乌中小企业的许多重要管理人员都是企业主的亲戚朋友,学历不高而且大多都是单纯学手艺出身,知识结构单一,缺乏必要的相关管理知识,管理、技术水平跟不上企业的发展,以至于缺乏现代企业管理的基本知识,不懂得按现代企业制度运行企业;其次,在管理方式上管理人员仍处于经验管理阶段,不了解本企业的业务,也不完全了解企业内部的运作,甚至不关注企业在社会上的影响力;最后,管理人员自身文化素质低,思想比较保守、安于现状、不主动接受新事物、综合素质不高更不注意提高自身素质,这些问题都有待改善。
3 改善义乌中小企业人力资源管理现状的对策
3.1 建立科学合理的人力资源管理制度
实现管理专业化,引进具有丰富管理经验的人员来管理企业,改变过去所有者与经营者合二为一的管理模式,然后逐步实现从所有者管理向职业经理人管理的转变。企业所有者要将家族成员与非家族成员一视同仁,对聘任的经理人员要按照公司章程给以职权,同时完善监督和奖惩机制,这样可以使原家族制企业的老板逐步“放权”,摆脱具体事务干扰,集中精力思考企业战略规划和长远目标。
3.2 培育“以人为本”的管理理念
确立“以人为本”的管理理念是人力资源管理科学化的核心。人本管理是现代人力资源管理的基本价值观,它强调人是具有多层要求的社会人,要求尊重员工需求,关心员工的成长与发展,重视员工的主体性与参与性。所以义乌中小企业必须摒弃把人当作“物”加以利用管理的思维模式,确立将人视为管理的主要对象的管理思维模式,重视以内部职工为主体和第一要素来发展企业,让企业与员工建立一种和谐的诚信关系,注重内部选拔人才,并使之成为一种企业文化,形成公平的竞争晋升的规则。企业同时也要加强对现有人员的学习培养,有效整合资源,形成因事择人的流动机制;合理利用人才,将合适的岗位给予合适的人,让合适的人到合适的位置上去做合适的事。用自身特色的先进文化来吸引人才,关心人的成长和发展,把员工职业生涯计划与企业发展结合起来,鼓励员工全身心投入工作,使员工愿意为实现企业目标尽自己最大努力。
对于义乌中小企业来说,培养“以人为本”的文化理念是解决人力资源管理问题的关键措施。
3.3 提高企业经营者自身素质
义乌中小企业要想提高企业经营者自身素质就应当建立起一套完善的人才机制,注重对家族内成员进行认真地培养与选拔。只要家族内的成员有能力担任管理企业的重任,就可在家族内选择接班人,进行管理权的交接;当家族内成员无人胜任时,则必须大胆启用外来专业人士。知识经济的崛起,对人的素质的要求也不断地提高,经营者自身的文化素质和思想境界在企业的建设中起着重要作用,同时也反映了在义乌中小企业领导下的整个企业员工队伍的整体素质。只有坚持学习才能跟上时代的步伐,才不会被时代淘汰,要在坚持学习的同时树立活到老学到老的观念,结合自己的岗位和专业,充分利用业余时间,不断培养自学的能力,掌握新知识、新技能。只有管理者的自身素质得到提高才能去管理他人,从而义乌中小企业才能有更好的发展。
4 结论
义乌中小企业要想取得长远的发展,就要重视人力资源管理,采用先进的管理手段,运用现代管理方法,改进内部管理体制,重视对人力资本的投入,以强有力的资源保证企业发展,只有企业主真正意识到以人为本,重视人才、培养人才,义乌中小企业在人力资源管理上才可能走上正轨。
参考文献
[1]李洪伟,高化文.中小企业人力资本管理现状及对策[M].科学技术文献出版社,2006.
[2]金盛祚.中小企业人力资源管理现状分析及对策[J].华章,2009(20).
[3]刘广敏.人力资源管理在现代社会企业中的作用[J].黑龙江科技信息,2009(28).
广西老科协建言献策 自治区党委书记三次批示
他们是一批老人,但他们胸怀大局一心想着做奉献;他们已远离工作岗位,但他们用才智推动着广西科学发展……日前,广西壮族自治区党委书记郭声琨专门就他们的《大藤峡水利枢纽与反调节水库调研咨询报告书》做出指示:“对各位老领导提出的建议要认真研究采纳,并表示感谢。”
他们有着同一个名字――广西老科协。
调查研究、建言献策是广西老科协的一项重要活动,自协会成立以来,一直关注党委、政府的中心工作和当前经济社会建设的热点重点问题,并以此作为调研和建言献策的内容开展活动。近年来,广西老科协的建言献策活动在深度、广度上得到加强,所提出的意见得到了自治区党委和政府的高度重视。
2009年1~6月,在广西自治区党委书记郭声琨的大力支持下,并经自治区副主席李金早、杨道喜同意,广西老科协受自治区人民政府的委托,对《大藤峡水利枢纽与反调节水库》进行咨询论证。红水河是水资源的大富矿,对其开发至今已历时33年,上游九个梯级已陆续建成运行,末级大藤峡原是规划早期的开发项目,但由于防洪库容以及淹没过多等原因,至今尚在研究探讨之中,专家们并没有统一的意见。
为此,广西老科协组织一批资深的老专家于今年1月以来多次召开会议,研讨大藤峡开发问题,在兼顾大藤峡水利枢纽各项功能的前提下,寻找少淹没利航运的有效途径,提出建立以发电、水利、航运、生态兼顾新模式等若干建议,并完成《大藤峡水利枢纽与反调节水库调研咨询报告书》。自治区政府常务副主席李金早7月13日在《报告书》的结题报告上批示:“诚挚感谢袁正中副主席并老科协各位同志。此报告很重要,建议分送郭书记、马主席、章良副主席并自治区发改委、水利厅等有关单位。”自治区党委书记郭声琨日前专门指示:“对各位老领导提出的建议要认真研究采纳,并表示感谢。”
老科协不乏各行各业的科技工作者,不乏各个领域的专家。他们的建议和意见总是会引起自治区各级部门和领导的关注和重视。
2004年中越两国建设“两廊一圈”达成共识,广西掀起了研究热潮。广西老科协非常重视这项课题,2005年3月12日,广西老科协和广西民族大学、广西大学、广西社科院等单位有关专家联合承担经自治区主席陆兵批准的“两廊一圈”课题研究项目,40多位区内外专家历时一年时间,编写出五卷40多万字的项目报告书,为政府加强中越两国的经济建设提供了参考依据。2006年6月,《中越两国建立“两廊一圈”可行性研究》课题验收。经评审,该项目在国内同类研究中处于领先水平,并于2008年评为自治区优秀项目二等奖。
2008年5月12日,四川汶川大地震给人民生命财产造成严重损失。针对汶川地震灾害情况,广西老科协多次召集有关专家、技术人员共商广西抗震防灾防工作,并和下属建设分会共同组织专家对建筑物防震情况开展调研,撰写了《对建设工程抗震防灾的建议》送自治区党委自治区人民政府以及有关部门。建议涉及规划、勘察设计及施工3个方面共13条意见,自治区党委书记郭声琨在调研报告上批示:“调查报告有一定参考价值,请章良、念修两同志要求有关部门研办”。
水资源管理问题及建议范文5
1.让学生了解议案写作的方法和步骤，要求有同一意向的学生按各自的能力和活动范围组成小组，选出组长，制定行动计划，分工协作完成议案。2.选择祁连山、黑河等资源环境的任意一个方面确立议案主题（如大到物种、土地、水资源、能源、人文及自然资源等，小到居住的小区、街道、市区的环境问题）。选择不同级别的人大代表身份来亮出自己的议案。3.方法指导：（1）查找资料（包括文字资料、文献资料、图片资料等），可以上网或到图书馆、主管部门等地点搜集文字、文献资料，并筛选录用。（2）利用课余时间实地考察。（3）小组内分工合作，勤交流，大胆地提出并虚心听取他人建议。
二、活动结果
1.展示议案。第一小组议案：“关于祁连山生态资源开发与环境保护”。学生谈到，祁连山生态资源丰富，有七彩丹霞、九排松、七一冰川、马蹄寺石窟等等，当地政府在开发这些资源的同时也还存在诸多问题，如生态保护措施不到位，管理混乱，过度开发，只注重经济效益不重视生态效益，只看重眼前利益不重视长远利益等等。他们在议案中呼吁：“我们需要金山银山更要绿水青山。”第二小组议案：“关于黑河水治理的议案”。学生首先通过课件出示了一组家乡黑河水遭污染和黑河流域被破坏的图片和文字资料及几组数据。视觉的冲击再加上几组数据的表述，学生的心灵受到猛烈冲击。铺垫之后他们呈现了“关于张掖黑河水治理的议案”，结合全国各水污染治理的典型实例就黑河水治理提出了他们的观点和措施，很有见地。第三小组议案：“本市主要存在的环境问题”。他们上来后直接进行观点阐述：本市素有丝绸之路明珠之称，在国家提出建设“丝绸之路经济带”的发展战略机遇期，本市却面临一系列的环境问题……在列举了几大主要表现后，他们向同学们提出问题让大家讨论：“我们通过调查概括出本市主要存在的上述环境问题，作为市人大代表，为了能向人代会提出切实可行的议案，很好地解决我市的环境问题，特向全市人民征集意见和建议。提出好的方案者有奖”。问题的提出调动了学生的积极性，很多学生积极建言献策，帮助第二组完成了议案最主要的部分———解决的方案。更重要的是，全体参与，既集中了民智民意，又提高了议案的支持率。第四小组议案：“我市中小学的校园周边环境”。他们以大量照片资料的形式来反映校园周边环境。大多数学校一出校门就有大量的小吃摊、杂货摊、小书店等，有些地方还把大型的取暖锅炉房修建在学校周边，一冬天的灰尘笼罩着校园。他们提出的地解决方案有：（1）清除学校周边的烧烤摊、小吃摊，以保证学生饮食安全和养成良好的消费习惯；（2）规范周边店面的经营行为，尤其那些出售不良口袋书的小书店；（3）学校要加强与社区、街道的联系，形成齐抓共管的局面；（4）各级政府要真正把教育放在心上，把师生的健康放在心上，清理校园周边的锅炉房；（5）学校要加强对学生的自律教育和安全教育等。这一组学生的主题引起了大家的共鸣。第五小组议案：“关于公园的开发与管理”。小组在查阅大量的国内外关于公园开发与管理资料的基础上，结合分析本地实际情况认为，我市自然资源丰富，社会经济情况良好，公园应该是人民休闲娱乐的主要去处，但我市好多公园都在收费，即不能体现中央提出的“发展成果由人民共享”的愿景，又不利于本市品牌的提升和旅游业的开发。建议所有公园免费向公众开放，同时提出了相应的管理措施：（1）开设广播等多种途径加强宣传，提高人们的环保意识；（2）设立专门的管理机构，由专人看管监督、打扫卫生；（3）设置举报箱、发动退休的老人成立文明监督岗等。议题得到了全班学生的支持，因为所有的人都对它充满了美好的期待！2.评选最佳议案，并说出理由。全班学生人人参与，各抒己见，评选最优。3.教师做点评。
三、效果评析
1.主题实践活动以学生的行为实践和情感体验为出发点。活动前，观看相关视频激发兴趣；活动中，小组合作活动的方式不仅提高了学生合作意识，而且还通过第一手资料的获得达到了情感体验、获取真知的目的。活动后有总结有点评，升华了情感体验，增强了公民意识和生态环保意识，树立起主人翁的责任感和建设美丽中国、美丽家乡的使命感。尽管他们的有些观点还显稚嫩，但通过活动对增强学生的环保意识和提高环保能力，真正做大自然的朋友是弥足珍贵的。2.注重学生学习方式的根本改变。整个过程都充分体现了学生自主、合作、探究的学习精神。3.充分挖掘乡土特有资源，让学生自主选择活动主题，关注生活，回归自然，热爱家乡。
四、活动反思
水资源管理问题及建议范文6
关键词小型农田水利建设;问题;对策;安徽界首
1界首市小型农田水利设施建设存在的问题
1.1建设年代久远,自然毁损情况严重
界首市各灌区部分已配套的田间工程由于兴建年代较远且缺乏必要的资金维修养护,导致工程设施老化失修,管理存在管理混乱的现象,比较容易造成水资源的严重浪费。灌溉时大水漫灌,“跑、冒、滴、漏”等问题非常突出。水资源浪费的现象严重,直接影响了灌区的灌溉效率和经济效益。
1.2重建轻管,管护体制不到位
按照“谁建设、谁受益、谁管护”的原则,灌区斗渠以下田间配套工程由受益村组进行日常的管护,但由于农民群众对工程的管护意识不强,在思想上不重视,一方面不愿意投资对田间工程进行日常的维修养护,另一方面由于村级管理落后,致使在以前所建的大部分农渠长期处于无人管理的状况,渠道破损严重,部分已无法正常使用。
1.3“一事一议”实行难度大
由于农民民主参与意识低、议事过程不规范等原因,“一事一议”在现实中很难操作,主要表现为:一是“一事一议”缺乏表决和强制执行的约束机制,少数人不同意则会造成事难办或办不成,即使议成,大部分农民也不愿出资投劳;二是青壮年劳力外出打工,留守在家的妇女、老人缺乏参与意识和决策能力,造成村内议事难以达到预期目的;三是农田灌溉工程受益范围一般涉及多个村组,如果不能同步议成,工程就不能建成并及时发挥效益;四是有些农田灌溉工程投资大、收益低,超出农民的承受能力,往往议事不成。
2建议与对策
2.1出台加快农村水利设施建设管理的长效机制
建议各级政府制定相关的法规,对农田水利的地位、作用、性质、投资体制、建设、管理体制、运行方式、各级政府和部门职责等做出明确规定[1]。在政策性银行设立小型农田水利建设长期优惠贷款,以解决农田水利资金投入不足的困难。通过建立农田水利发展基金,可解决政府在农田水利建设方面资金不足的问题。
2.2发挥农民用水者协会在农田水利建设中的作用
建立农民用水者协会,推行用水户参与灌溉管理,把农田工程的使用和管理交给协会,赋予农民自主参与灌溉管理的权利。同时,在协会内部实行责任管理,明确责、权、利,变被动管理为主动管理,农民自觉加大投入、加强管理和维修,并保证工程处于良好状态。
2.3推进产权改革,建立健全管理运行机制
按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则,以水权水价改革和水费计收机制,为工程良性运行和节约用水创造条件,积极推进小型农田水利设施产权制度改革[2]。明确小型水利工程的所有权,放开建设权,搞活经营权;对一些效益明显、受益范围明确的新建工程,要大胆支持和鼓励个体、联户、法人单位去投资兴建,做到自办自有、自建自管自受益,真正达到合理开发、优化配置和永续利用水资源的目的。以农户自用为主的小、微型工程,归农户个人所有;对受益户较多的小型工程,可按受益范围组建用水合作组织,相关设施归用水合作组织所有;在政策、信贷、税收、土地征用等各个环节给予更多的支持。调动农村集体经济组织、农民群众建设和经营小型水利工程设施的积极性,有利于减轻集体经济压力、减少水事矛盾和水事纠纷。
2.4逐步完善村级“一事一议”筹资筹劳政策
完善村级“一事一议”筹资筹劳政策,严格区分农民自愿出资出劳与加重农民负担的政策界限,进一步完善和落实农村“一事一议”制度。农田水利建设筹资筹劳按 “一事一议专项使用、群众受益、民主管理、控制标准、积累使用”的原则实行。在切实加强民主决策和民主管理的前提下,加大投入力度,乡镇通过有效的组织工作,引导农民出资出劳开展直接受益的农田水利建设。根据受益主体和筹资筹劳主体相对应的原则,在不影响村整体利益和长远规划的前提下,可按受益群体议事。要加强资金和劳务的监管,对引导资金和通过“一事一议”筹集的资金和劳务,都要实行全过程公开、民主管理,接受群众监督。乡镇政府和灌区水管单位要加强筹资筹劳管理,对出资出工情况要登记造册,年终做出决算。农民负担监督管理部门要会同有关部门加强监管,提高资金和劳务使用效率,严禁强行以资代劳或变相加重农民负担。
2.5增加小型农田水利专项投入,选定扶持项目和范围
政府应加大对农田水利建设的投资力度[3-5]。在积极争取中央农村水利建设投资的同时,加大对农田水利骨干工程的建设和改造力度。地方财政应调整公共支出结构,加大对纯公益工程的投资额度,对防洪工程进行修建和维修。
增加政府投入,逐步建立农田水利建设资金稳定增长的机制。通过建立小型农田水利设施建设补助专项资金,对农民兴修小型农田水利设施给予补助,并逐步增加资金规模;在安排农业综合开发资金时,继续把农田水利建设作为中低产田改造的一项重要内容。调整投资结构,切实增加对农田水利建设的投入。
3小结
总之,改革和完善小型农田水利建设的政策体系、投入方式、组织形式,进一步适应农村税费改革不断深化的新形势和城乡统筹发展的新要求,尽快建立农田水利建设的新机制、新办法,是当前和今后一个时期内保护和提高农业综合生产能力的一项重要而紧迫的任务[6]。全面落实科学发展观,坚持统筹生产、生活、生态发展的方略,切实加大对小型农田水利建设的支持力度。以政府安排补助资金为引导,以农民自愿出资出劳为主体,以农田水利建设规划为依托,以加强组织动员为纽带,以加快小型农田水利管理体制改革为动力,逐步建立起保障农田水利建设健康发展的长效机制。
4参考文献
[1] 徐满杰.浅谈小型农田水利工程建设问题及对策[j].科学之友:下旬刊,2010(5):61-62.
[2] 赵占洲.彭阳县新农村建设应重点解决的几个水利问题 [j].内蒙古农业科技,2008(6):105,122.
[3] 尹利海.农田水利工程建设存在问题与对策[j].科技创新导报,2010(11):85.
[4] 邓彦波.小型农田水利工程存在的主要问题及解决对策[j].中国新技术新产品,2010(9):77-78.
