【摘要】
在总结湖南省实行最严格水资源管理制度有关工作的基础上，对当前水资源管理中存在的问题进行了分析，结合新时期水资源管理的要求，提出了落实最严格水资源管理制度的建议。
【关键词】
水资源管理；管理体制；水法规；考核
面对日益严峻的资源环境形势，为解决复杂的水资源问题，2011年中央明确提出把严格水资源管理作为转变经济发展方式的战略举措，2012年国务院对实行最严格水资源管理制度进行了全面部署。近年来，湖南认真贯彻落实提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水理念，按照国务院实行最严格水资源管理制度的部署，突出基础工作，强化制度建设和自身能力建设，进行了最严格水资源管理初步实践，取得了一定的成效。
1最严格水资源管理的初步实践
（1）以考核为抓手，建立制度指标体系。
出台了《湖南省最严格水资源管理制度实施方案》和《湖南省实行最严格水资源管理制度考核办法》等制度，全面建立了省、市、县水资源管理“三条红线”控制指标体系和考核评分标准。成立了水利、发改等10个省直部门组成的省考核工作组，全面启动了省政府对市州政府实行最严格水资源管理制度情况的考核，将万元工业增加值用水量和水功能区水质达标率两个红线指标完成情况纳入省政府对市州政府的绩效考核；各市州启动了对县（市、区）的考核，部分县（市、区）的考核延伸到了乡镇。
（2）以总量控制为核心，抓好水资源配置。
完成了全省水量分配工作，明确了各流域内市（州）行政区域在工业、农业、生活、生态环境的用水总量控制指标，批准实施了以流域为单元的枯水期水资源调度方案，强化了流域水资源的统一调度。进一步规范了建设项目水资源论证，严格实施取水许可，修订出台了管理办法，以湘江新区、涟源市中心城区为试点积极推进了规划水资源论证工作。选择长沙县江背镇开展了水权交易试点，初步探索了基于行业间、区域间的宏观水权交易理念。强化地下水的管理，长沙、湘潭等市全面关闭了城市公共供水管网覆盖范围内的自备水井。
（3）以提高用水效率为中心，强化节约用水管理。
颁布实施了新修订的《湖南省用水定额》，对20个行业63种产品首次实施强制性用水定额标准。积极推进节水型社会建设和公共机构节水型单位创建，长沙等4个地市获评部级节水型城市，选择韶山等7个县（市）开展了省级节水型社会试点建设；推进了节水型单位建设，提出了建设标准，仅2015年就有25家省直机关完成了节水型机关建设。加快推进城市水价改革，下发了《湖南省城市供水价格管理办法》、《关于加快城市供水价格改革有关问题的通知》，对居民生活用水阶梯价格制度、供水企业水资源费限期足额征收、水资源费征收随水价联动机制进行了具体规定，长沙、衡阳等7市全面实施了居民生活用水阶梯式水价并制定了非居民用水超定额累进加价方案。此外，积极推进了农业节水和非常规水资源的开发利用，在长沙、株洲等地实施了城市污水处理厂补充生态环境用水等工程。
（4）以水功能区管理为载体，强化水资源保护。
全面完成了湖南省水功能区划修编工作，将原来186个省级重要江河湖泊水功能区调整划分为334个，新的水功能区划已通过省政府批复，初步完成了水功能区纳污能力核定和分阶段限排总量控制方案，全面加强了水功能区水质监测，定期监测结果。以饮用水水源地保护为重点，组织完成了全省县级以上城镇饮用水源地名录现场核定工作，全省核定124个省级重要饮用水源地，进行了确界立碑。对株树桥水库、长株潭湘江水源地等6个部级饮用水水源地开展了安全保障达标建设。强化了县级以上城镇污水收集处理，开展了入河排污口的排查和监测，对饮用水源保护区内的排污口进行了清查和关闭；大力实施了水库、湖泊及湘水干支流沿线规模化禽畜水产养殖的关停退出，全面启动了《湖南省饮用水源保护条例》立法工作。
（5）以计量监控体系建设为重点，提高水资源管理能力。
初步建成了省级水资源管理监控平台，全省302个重点取用水户和株树桥等6个部级饮用水水源地实现在线实时监控。省级水环境监测中心和14个地市水环境监测分中心基本建成投运，国家重要江河水功能区监测覆盖率达到100%。建成了覆盖全省122个县（市、区）的河道保洁实施监控系统，对河到垃圾进行全面监控。
（6）以试点工作为突破，探索现代管理方式。
颁布实施了我国第一部江湖流域保护地方性法规———《湘江保护条例》，对流域管理模式进行了探索，建立了由政府一把手任主要负责人的省市县三级流域保护协调议事结构，统筹流域治理与保护。长沙市、郴州市、株洲市、芷江县、凤凰县等5市县列入国家水生态文明城市试点，开展了不同水资源禀赋条件下的水生态文明建设。选择郴州市、湘潭市、岳阳市、长沙县、沅江市、汉寿县、凤凰县开展了以水生态文明为目标的城市水利规划编制试点。
2实行最严格水资源管理制度中现实问题的检视
现实工作中，湖南省在实行最严格水资源管理制度方面还存在思想认识不统一、指标体系不完善、红线控制手段薄弱、管理协作机制不健全等问题。
（1）思想认识不到位。
首先，对当前水资源面临的严峻形势认识不到位，认为南方地区水资源丰富，总量不是问题，对存在的水资源、水环境、水生态问题了解不清。其次，对实行最严格水资源管理制度的现实意义认识不到位，实际工作中没有把水资源作为区域经济社会发展的约束条件，水资源、水环境在区域经济社会发展中被动适应多，主动引领作用发挥不明显。第三，对最严格水资源管理制度本身认识不到位，不能准确把握这一制度的总体框架、任务重点和工作要求，实际工作中有些无所适从。
（2）机制体制不顺畅。
一方面，由于部门职责边界不清，职能职责交叉重叠或过分分散，导致实际工作难以有序开展。根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11号），水利部门与环保部门在水质和水源地保护方面、与国土部门在地下水开发利用和监测方面、与住建部门在城市供排水与节水方面都存在职能职责交叉，多龙治水现象仍然存在，实际工作中容易导致管理缺位或各自为政、重复建设严重等问题。另一方面，最严格水资源管理制度执行也存在体制不顺，国发〔2012〕3号和国办发〔2013〕2号都明确国务院对各省、自治区、直辖市落实最严格水资源制度情况进行考核，省及市、县政府比照对下级政府开展考核。执行过程中，每年均由水利部门印发通知、组织考核，且考核指标多为水利部门的业务工作，导致考核越往基层越演变成部门考核，难以达到考核预期目标。
（3）政策法规不健全。
近年来，湖南省在水资源论证、取水许可、水资源征收与使用、水价、水生态补偿等方面制定出台了一些政策，对强化水资源管理起到了一定的作用。但与最严格水资源管理制度的要求相比，政策法规不健全问题仍然十分突出。一是已出台的相关政策多为相关部门根据自身管理职责制定的，部门性、行业性特征明显，全局性、通盘性考虑不足，实际工作中难以得到其他部门的认同。二是由于《水法》、《水污染防治法》等法律法规出台较早，没有体现“最严格水资源管理”思想，甚至这些法律法规部分条款存在矛盾，湖南省出台实施办法中也没有结合本省实际，对这些矛盾进行明确。三是湖南省目前在节约用水管理、水域管理、地下水管理、水生态文明建设等方面政策法规体系尚不健全，还存在真空地带，影响制约了水资源的最严格管理。
（4）指标体系不科学。
合理确定用水总量、用水效率和水功能区水质达标率“三条红线”控制指标是有效落实最严格水资源管理制度的关键和基础。目前指标体系存在两个突出问题：一是红线控制指标分解缺乏足够的依据，由于流域水量分配滞后，目前省市县三级用水总量指标体系主要通过基准年现状用水量推算确定，万元工业增加值用水量指标体系多采用按比例削减的方法确定，指标分解没有很好的考虑各地水资源条件、产业结构、主体功能区定位和经济社会发展的需求，与实际不尽相符。二是考核指标的权重设置不合理，国务院对省级政府考核，目标完成情况的比重将由2014年度的40%逐步调整至50%甚至更高，由于计量监控不到位，目前目标完成情况，特别是用水总量万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数等3个指标主要依据统计数据进行测算，难以反映出实际情况和各地工作情况，近期较快提高目标完成，不利于促进各地最严格水资源管理制度的落实，难以充分发挥考核指挥棒的作用。
（5）管理基础不扎实。
最严格水资源管理制度能否执行、执行到什么程度，关键取决于各级水行政主管部门的管理能力和水平。从全省水资源管理现状看，水资源管理仍然存在基础工作不够扎实，管理能力和手段薄弱等问题，突出表现为：市县水资源管理专业技术人员严重缺乏，水量分配、水功能区纳污能力核定、取水许可等基础工作严重滞后，水资源计量监控体系不完善，取用水管理缺乏有效监管等等，管理能力和管理水平与实行最严格水资源管理制度的要求差距很大。
3全面落实最严格水资源管理制度的思考
党的十八届五中全会高度重视水资源问题，把防范水资源风险纳入风险防范的重要内容，明确提出要强化水资源消耗总量和强度双控行动，实行最严格的水资源管理制度，加快推进节水型社会建设，积极开展水效领跑者引领行动。如何贯彻十八届五中全会精神，全面落实最严格水资源管理制度，个人认为，必须强化5种理念，加强5个方面的工作：
（1）强化资源观念，突出水资源的节约保护。
水是生命之源、生态之基、生产之要，是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境的控制性要素，与地下的矿藏和地上的森林一样，同属国家有限的宝贵资源。湖南省水资源总量相对丰富，但人均水资源量仅2500m3，属于轻度缺水地区。同时，由于降雨时空分布不均，工程配置能力不足，区域性、季节性缺水比较突出，且随着经济社会的发展，水质性缺水问题日益严重，水资源问题越来越成为经济社会可持续发展的制约瓶颈。我们必须牢固树立节约用水就是控制用水总量、减少排污、保护环境的观念，坚持水量与水质并重，节约与保护并举，把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程，全面推进节水防污型社会建设。对于湖南省来说，重点是在强化工业、生活用水定额和计划用水管理的同时，大力推进农业节水，加快大中型灌区节水改造，推广管道灌溉等高效节水灌溉技术。同时，要认真贯彻落实十八届五中全会提出的绿色发展理念，把水生态文明建设放到更加突出的位置，以省政府批复调整的水功能为单元，同步推进末端治理与源头治理，建立取水许可和入河排污口管理联动机制。要按照“山水林田湖城”系统治理的理念，对照省生态文明建设实施方案，加强水资源配置、水生态保护和修复。要因地制宜，全面推进市县乡村水生态文明建设。
（2）强化系统观念，理顺水资源管理机制体制。
相比于耕地、矿藏、森林等资源，水资源具有流动性、交互性特征，在水资源的循环使用过程中，流域上下游、左右岸相互影响，取用排水过程相互制约，因此必须以系统观念来管理水资源。一方面，要加快推进水资源的流域管理，要注重水资源自身的系统性，坚持流域管理与行政区域管理相结合，既要强化流域统筹规划和综合协调，坚持一盘棋谋划；又充分发挥各区域行政推进落实的优势，集中力量分而治之。要充分总结湘江保护“一号重点工程”的经验，在资水、沅水、澧水及洞庭湖区进行推广。另一方面，要切实强化水资源开发利用的全过程管理，要摒弃单部门一元化管理思想，坚持水源保护、取水、用水、排水、污水处理一条龙管理，充分发挥各相关部门的专业优势，凝聚各方面的资源优势，建立高效有序的涉水部门协调协商工作机制，促进水资源一体化综合管理。
（3）强化商品观念，推进水资源的有偿使用和交易。
传统简单的方法从天然状况取水越来越难，为满足经济社会发展的用水需要，需要投入大量的人力、物力和财力修建蓄水、配水、制水工程设施，水也因此有了商品的属性。2002年修订的《水法》明确规定我国实行水资源有偿使用制度。多年来，由于湖南水资源总量相对丰富，人们水的商品观念淡薄，无偿或低价供水长期普遍存在，导致用水浪费严重，水污染加剧，必须强化水资源有偿使用制度的落实。一是加大水资源费的征收力度，扩大征收范围，提高征收标准，要发挥好价格调控作用，进一步完善水价机制，建立健全超定额和超计划用水累进加价用水制度，完善水资源费征收与水价联动机制，特别是要加快推进农业水价综合改革。二是要加强水权制度建设，在保证水资源所有权属国家所有的前提下，尽快明确各地区、各单位、各不同实体的初始水权（使用权、收益权、处分权等），调动用水者节约高效利用水资源的积极性[1]；并结合湖南的实际，逐步探索建立基于区域之间、基于行业之间或基于个人之间的水权交易平台和机制，在确保总量红线控制的前提下，通过市场运作实现区域水资源的高效配置，为区域经济社会发展提供可靠的水资源支撑。
（4）强化法制观念，推进水资源管理法律法规建设。
《水法》虽然确立了用水总量控制、用水效率红线控制、水功能区限制纳污等水资源管理的主要制度，但没有明确具体内容，而且缺乏水资源管理责任和考核制度内容。要把最严格水资源管理制度落到实处，确保红线控制指标不被突破，必须进一步研究建立和完善源头严防、过程严管、后果严惩的最严格水资源管理制度体系。一是国家层面要适时修订《水法》，增加最严格水资源管理责任与考核相关内容，明确县级以上人民政府对辖区内水资源管理保护工作负总责，要强化问责，明确超红线取用水的处罚措施，增加违法成本，提高威慑力；同时，要对照《水污染防治法》以及新出台的《水污染防治行动计划》，修订有关水资源保护条款，明确工作责任主体，理顺部门职责。二是省级层面要加强水资源管理法律法规的体系建设，尽快出台《湖南省水资源管理条例》、《湖南省饮用水源保护条例》、《湖南省节约用水管理办法》、《湖南省水功能区管理办法》；加快制定地下水管理、水生态文明建设、流域生态补偿、水资源管理责任追究等政策法规；进一步细化完善水资源论证、取水许可、计划用水、节水“三同时”、水资源费征收与使用、超红线限批、考核结果运用等制度，明确水资源管理工作的程序和要求，确保每项工作有规可依。
（5）强化约束观念，严格水资源管理考核。
以往经济社会发展中，大多数都是先定产业，然后想方设法通过各种措施解决水资源支撑问题。根据十八届五中全会确定的发展理念，今后经济社会发展必须与水资源、水环境承载能力相适应，这就需要强化水资源、环境的引领和倒逼机制，把最严格水资源管理制度作为转变经济发展方式的战略举措，进一步加快经济发展方式转变，推进产业转化升级，真正实现以水定产、以水定城、以水定地、以水定人。国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见中明确，政府是实行最严格水资源管理的责任主体，县级以上地方政府主要负责人要对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。必须用好最严格水资源管理制度考核这把尚方宝剑，进一步明确政府、水行政主管部门和用水户的责任。一是要细化优化考核指标，当前目标任务完成指标受计量监控等基础工作的限制，难以准确定量，应结合现阶段水资源管理实际，红线指标下必须增加能客观反映出工作开展情况的二级指标[2]，提高考核指标对地方政府的引导作用。二是要建立考核的激励机制，当前的考核只有处罚、没有奖励，建议各级政府都要建立水资源管理的激励机制，对考核先进在资金、项目或政策上给予倾斜，真正实现奖优罚劣、奖惩兑现，这样才能充分发挥考核的作用。三是要从严考核，严格责任追究，建议借鉴环保部门和国土部门，探索建立国家水资源督查制度。
作者：曾扬 单位：湖南省水利厅
参考文献
[1]贾绍凤，张杰.变革中的中国水资源管理[J].中国人口•资源与环境，2011,21（10）：102-106.
[2]张焕林，陈红卫，张振.完善最严格水资源管理制度体系的措施探讨[J].人民长江，2012,43（20）:5-8.
