对环境保护的看法范文1
关键词：环境教育 制度构建 湖泊保护
中图分类号：H159 文献标识码：A 文章编号：1007-0745（2013）05-0353-03
对于享有“千湖之省”美誉的湖北来说，湖泊保护工作在构建和谐社会和贯彻可持续发展理念的过程中所具有的重要性是不言而喻的。良好的湖泊状况和科学的湖泊管理体制，不仅是提升生活环境水平的需要，更是推动湖北经济长效可持续发展的必备条件。然而，湖北省湖泊保护工作既有着一般湖泊保护工作中所存在的问题，更是具备了自身独特的省情区情。因此，我们做好湖北省的湖泊保护工作所需要考量的因素是复杂多样的，建设相对完善的保护机制也远非一夕之功。但我们不可否认的是，环境教育制度作为湖泊保护制度的根基，其顺利构建与生效会对突破湖泊保护瓶颈，推动湖泊保护事业的发展起到极大的促进作用。
一、目前湖北省湖泊保护工作中存在的主要问题
湖北地区古称“云梦泽”，在解放初期更是号称“千湖之省”。但是随着社会发展，人们对于湖泊的利用和改造力度也逐渐加大，这对湖泊的数量和质量都产生了巨大的影响。从湖泊数量上看，根据湖北省水利厅的《湖北省水资源质量通报》显示，截止到2009年1月，全省现有百亩以上湖泊仅为574个，比上世纪五十年代减少56.9%，其中5000亩以上的湖泊仅剩100余个，比上世纪五十年代减少2/3。从湖泊水质上看，《湖北省环境质量状况（2010年）》表明，湖泊水质总体不容乐观：11个省控湖泊的15个水域中，水质为Ⅱ类的占20.0%；水质为III类的占26.7%；水质为Ⅳ类的占26.7%；Ⅴ类的占13.3%；劣Ⅴ类的占13.3%。水质符合功能区划标准的水域仅占40.0%。总体上来说，目前湖北省湖泊水质恶化，水生态环境破坏，湖泊保护情况着实不容乐观。
我们必须承认严酷的现状背后存在着多种原因：立法者、管理者在经济发展与环境保护之间的取舍矛盾；行政管理体制不明晰，形成了“九龙治水”的混乱管理局面；湖泊保护治理综合协调机制未得到有效建立，难以从整体管理的层面达成一个目标管理的优先次序等等。但是在笔者看来，多种原因共同作用下看似复杂的局面，其实根本上主要是与环境教育制度的缺失有着密不可分的关系。也即，环境教育制度的缺失这一容易被人忽视的问题，恰恰是形成上述各种原因合力作用的主要因素：
1.立法、执法和司法欠缺科学性。法律目的得以实现离不开科学的立法、司法和执法工作，然而从湖北省的湖泊保护立法来看，立法上欠缺的专业人才和立法技术，更欠缺对于现实的了解和发现问题的渠道和方法；司法、执法上来看，由于其特殊的环境属性和经济属性的结合，加之污染问题、水事问题的复杂性，当前的执法司法体制无法满足湖泊保护事业对于专业高素质的工作人员的需要。从本源中来看，正是因为系统环境教育的缺失，湖泊保护法律政策在制定和实施的过程中，往往只能依靠生活经验和有限的科学知识去判断。总体上说环境教育机制的缺失严重的限制了立法的水平和执法、司法的效果。
2.环境管理理念落后，使得管理体制的科学构建得不到保障。从湖泊保护的角度来看，作为内在动因的科学理念和价值观，在湖泊保护立法、执法、司法的环节中都是欠缺的。立法时立法者在保护经济和保护环境两方间举棋不定，在立法条文中不得不顾及政府对于经济发展的要求以保全实施效果，更要考量公众反映以保全社会效果，这往往导致立法条文的价值混乱，使得法律的科学性大打折扣。从执法和司法上看，由于其人员编制设置和资金来源都与政府密不可分，所以司法机关行为往往有着强烈的行政色彩，加之执法者本身即为政府工作人员，所以执法、司法人员对湖泊环境保护总是采取选择性忽视，而转向的积极追求其经济价值，可以说这种忽视和取舍正是湖泊保护工作长期不尽如人意的症结所在。
3.公众环境素质较低，为湖泊保护各项工作的顺利落实造成不利影响。对湖泊进行保护一方面是为了充分发挥湖泊的经济属性以推动经济发展，另一方面是为了发挥湖泊的环境属性以提供良好的生活环境。但无论从哪个方面来说，社会公众的利益都是其最终指向。而且从湖泊保护工作的开展和落实状况来看，湖泊保护的效果很大程度上会由公众参与的情况所决定。但现今实际情况却是公民环境素质的低下，无论是理解环境政策、落实保护措施还是监督环境状况，现今民众的环境素质状况都是无法适应湖泊保护工作需要的，可以说环境教育最基础和最终的落脚点，也是在于提升公民的环境素质上的。
二、环境教育制度构建对于目前困境的解决作用
从以上分析我们可以得知，环境教育制度的构建是被现实所迫切需要的，更是突破当前湖泊保护工作困境的有效方法，所以我们有必要自此引入环境教育的概念。希望可以通过对于环境教育理论和环境教育制度的探索，去思考未来环境教育制度的构建，希望可以以此作为当前湖北湖泊保护事业所处困境的起点。
所谓环境教育就是致力于培养人们的环境意识、环境道德情操和行为，使人们养成面对环境问题进行明智决策和采取负责行动的素质，树立可持续发展的现代环境观和生态观，形成保护环境、建设环境的自觉性。而环境教育机构则是指立足于通过向受众普及环境知识，宣传环境政策以提升公众环境素质和促进环境政策的落实来推动环境保护事业发展的职能部门。狭义的环境教育机构是指专门立足于教育职能的机构，而广义的环境教育机构还包括为环境教育提供基础资料，制定并促进环境政策贯彻落实的职能部门。现实中，环境教育机构大致可以分为教育科研机构和行政职能部门。教育科研机构比如高校的环境科学研究机构，环境法律研究机构，环境知识普及团体，而行政职能部门包括，环境行政主管部门，农业行政主管部门，林业行政主管部门等与环境保护事业有关的行政主管部门中涉及的环境法律、环境政策制定与修改的分工部门。
环境教育对于环境保护知识的宣传，环境保护人才的培养，环境保护政策的落实，以及整个环境保护事业的发展，都是至关重要的。现实中的环境保护事业进展的不尽如人意，除了常见的经济发展和环境保护之间的矛盾心态所致以外，这更是与社会公众环境素质偏低、合格的立法和司法人才缺失所分不开的，而在此方面，环境教育机制的作用便突显现出来了。
环境教育制度在湖北省湖泊保护工作中起到的作用主要体现在以下几个方面：
1、构建环境教育制度有助于实现绿色立法、执法、司法。环境教育制度可以通过直接提升法律职业者的素质，直接提高立法、执法、司法的水平。丰富的环境教育内涵，使得立法拥有了更立体科学的环境立法知识技术，在立法时做到科学合理，切实可行；使得执法者得以掌握更科学合理的执法手段，拥有宏大的视野和远见，做到有效执法和科学执法；更是使得司法者充分领会环境司法的公益特性，推动环境司法的绿色化。
2、构建环境教育制度是实现经济和社会可持续发展的现实要求。通过湖泊保护工作的开展实现经济和社会的可持续发展，不仅需要培养高素质的人才以及构建科学合理的制度，更需要我们树立科学的环保理念，而环境教育制度的建立正是为这一要求服务的。环境教育制度的建立，可以扭转过去重经济轻环境的错误理念，有助于推动树立正确的环境价值观，使我们充分认识到环境保护和湖泊保护的意义不仅在于实现经济价值，更是在于实现其深厚的环境意义。
3、构建环境教育制度是提升公民环境素质的重要方式。公民环境素质的提高是环境教育制度构建的最终目的和最终落脚点，更是湖泊保护工作顺利开展的基础所在。现今社会公众环境素质之所以无法满足湖泊保护工作的需要，主要原因就在于环境教育制度的缺失。而环境教育制度建立之后，可以通过提升公民的环境素质，明确公民的环境监督责任和公民的享受良好环境的权利。使得湖泊保护工作的制度得以更加完善、目的得以更加清晰、效果得以更加良好。
三、环境教育制度的科学内容
现实中往往对于环境教育与“自然教育”“知识普及”等相近概念有着混乱的使用，然后环境教育作为一项专门的制度有着自己独特的含义和内容：
1.从时间维看，包括基础教育阶段、职前教育阶段和职后教育阶段。基础教育阶段的环境教育，主要是开展普及环境保护知识的教育和环境意识的培养。职前教育阶段又分为专业性和非专业性的环境教育。对高等学校非环境类专业应增加一门环境必修课，至少要作为指定选修课，尤其是师范院校。如果环境教育不落实，当今的大学生不了解环境，今后难免会好心办坏事。这是素质教育的一个内容，也是时代的要求。职后教育阶段可根据工作岗位分为决策者、管理者和实施者的环境教育。决策者处于各个部门的重要位置，其环境意识直接影响到环境与经济的协调发展，他们对环境产生的影响也最深远。因此，环境教育的对象应在普遍涉及的基础上，突出强化对政府决策管理者的教育。这对于预防环境问题的产生、 协调环境与发展之间的矛盾，起着至关重要的作用。
2.从空间维看，包括家庭环境教育、学校环境教育和社会环境教育。家庭是人成长和生活的重要空间。对儿童来说，家庭环境教育对其日后环境意识的形成至关重要；对成人来说，家庭成员的生活习惯和环境道德水平也是相互影响的。社会环境教育就是面向大众的教育，对于不同层次、具有不同文化背景的人，应采取不同的方法，其中对农民的环境教育急待加强。我国有8亿农民，农村环境形势日趋严重，农药、化肥、地膜的使用造成对土壤的污染；森林的乱砍乱伐，造成水土流失；乡镇企业的快速发展造成农村环境污染和生态破坏。因此，提高农民的环境意识，增强农民对保护环境和资源的责任感，是一项艰巨的任务。
3.从知识维看，包括基础知识、专业基础知识和专业知识。环境基础知识教育是面向中、小学生和大众的。环境专业基础知识和专业知识是面向从事环境专业或相关专业的人而进行的职业性教育，具有很强的针对性。
四、环境教育机制构建中应注意的问题
对于环境教育机制的构建，应当注意以下几个方面：
1、丰富环境教育内涵，建立立体的教育体系。环境教育不仅包括提升公众的环境素质，更包括对于立法司法执法等与湖泊保护工作直接相关的人员的环境素质教育。后者更是具有见效快、专业性强的特点，从而能够迅速起到缓解湖泊保护管理混乱、成效不高等尴尬状况。从构建环境教育机制的过程来看，完善环境教育理念，要秉承以下几个理念：第一，教育模式科学立体。环境教育的模式要做到科学合理，立体有效其主体不能仅仅局限于高校、研究所等教育机构，社区、政府机关的宣传机构、组织机构更应当是环境教育的应然主体。第二，教育体制切实可行。新制度的构建应当尊重当前现有情况，环境教育制度更是应当把目前的教育和行政制度现状作为建立制度的前提所在。只有充分的结合现实，环境教育制度才能真正的将自身的功能落到实处。
2、创新环境教育手段，贯彻环境教育全民化。环境教育由于内容的特殊性和受众的广泛性，其手段必然不能拘泥于传统的学校式的教育，而更应当结合社会性的手段，通过创新教育思维，以社会化的宣传手段来提高受众的环境素质。由于立法工作成效如何是环境保护工作能否顺利开展的前提，这就决定了环境教育的对象更不能仅仅局限于社会公众，对湖泊保护法律政策的制定者和执行者实行深入全面的环境教育，使之具备高精尖的专业化知识，更是环境教育机制的应有之义。
3、推进环境教育立法。为了使环境教育制度的构建不单单停留在理论层面，对环境教育制度提供强有力的法律支撑，更是当前我们所应当重视的问题之一。只有做到“有法可依”，以行政法规或者法律的形式确定环境教育的主体、对象、机制等各个方面，环境教育制度才能真正的落实到实处。各级政府更应当在行政法规中明晰自己的环境教育职能和任务分配情况，充分发挥现有的法治功用，落实环境教育制度的构建工作。从立法实践来看，地方立法已经了相关的法律实践，如2012年1月1日起施行的《宁夏回族自治区环境教育条例》已经填补了环境教育专门立法的空白。
4、高度重视大学生环境教育工作。在我国推行全民教育的今天，大学生作为重要的国家后备人才，其环境素质的高低很大程度上决定了我国未来环境工作的成果如何。从实施可持续发展战略的角度来看，高等学校的一切课程设置和课程体系的内容，都应当适当注重“环境保护”这一内容的体现。高等学校的职业技术行为教育，都应当依照有关环境保护的国际条约、国家的法律法规和社会惯例进行培养和训练。有些高等学校试开了《生态伦理》，《环境道德》等选修课程，这都是些有益的尝试。
总之，环境教育制度对于改善现今湖泊立法状况，提升执法、司法效率，提高公民环境素质都有着巨大的推动作用。而当前湖泊保护工作陷入困境之中，可以说与环境教育制度的缺失是直接相关的，因此环境教育制度的构建既是突破目前困境的有效方式，更是环境问题解决的最终归途。
参考文献：
[1]王学雷、吴建农等，《湖北省湖泊保护与管理存在的问题及对策》，人民长江，2 0 0 9（19）：11
[2]范天森等，《大学生环保意识与环保行为的现状与对策》，中国科技信息，2008年第5期。
[3]郭霞，《谈环境教育》，北方环境，2011年3月。
[4]湖北省2010年水资源公报http：///xwfbh/gssxwfbh/fbh/201103/t879137.htm，2012.5.21登入
对环境保护的看法范文2
内容摘要：从环境保护的角度看，在世界贸易规则体系中包含环境保护条款，是一个很大的进步。但是，从法律的角度来看，就出现了国际环境保护公约中与贸易有关的措施和贸易规则中环境保护条款不一致、甚至冲突时的法律适用问题。为了解决这一问题，两者的协调所应遵循的原则是：世界自由贸易规则不应成为国际环境质量恶化的原因；环境保护措施的采取，不应对世界自由贸易构成妨碍。
关键词：国际环境措施世贸规则协调
一、环境保护：从gatt到wto
20世纪中叶，环境问题席卷全球，成为全人类面对的共同问题。人们认识到：不保护环境，人类可能会毁掉自己赖以生存的家园。于是各国在将环境保护作为国内立法重点的同时，也通过缔结国际条约的途径保护环境，并将环境保护渗透于一切可能影响环境质量的领域。在这种历史条件下，绿化gatt（《关税贸易总协定》）或者说协调贸易与环境的关系就被提了出来。1971年，gatt专门设立了“环境措施与国际贸易”小组，反映了gatt开始将环境保护与国际贸易联系起来，并作为一个专门问题来对待。“东京回合”达成的《技术性贸易壁垒协议》表明，各国的环境保护措施已经对贸易产生了实质性的影响并形成贸易壁垒，因而，消除包括环境保护在内的技术性贸易壁垒就成了gatt法律文件的重要组成部分。
“乌拉圭回合”的谈判以及wto的产生，使协调国际贸易和环境保护之间的关系进入了一个全新的阶段。“乌拉圭回合”在“环境小组”和理事会工作的基础上，最后通过了《关于贸易与环境的决定》。根据该决定，wto设立了一个对所有成员国开放的“环境与贸易委员会”，该委员会的工作宗旨就是在不违背多边自由贸易体制的前提下，负责与贸易有关的环境保护工作，协调贸易与环境两个领域的各项政策措施，实现环境保护与贸易持续增长相互促进的目标。可见，在“乌拉圭回合”中达成的多个协定如《服务贸易总协定》、《农业协定》、《实施卫生与植物卫生检疫措施协定》、《补贴和反补贴措施协定》、《与贸易有关的知识产权协定》等①都涉及到了环境保护问题。这表明环境保护已经成为国际贸易规则必须考虑的重要内容之一。
环境保护对贸易的影响并不限于环境保护理念渗入世界贸易规则，国际社会早就开始缔结专门的国际公约对各种危害环境的自由贸易进行限制。如针对象牙贸易造成对大象的大量捕杀而使其濒危，硬木贸易导致东南亚地区森林面积的急剧减少，甚至对一些国家的生物资源和林木资源造成毁灭性的影响，危险废物贸易给发展中国家造成的巨大危害问题等。国际社会为此已经缔结了《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》等环境保护公约，这些公约的宗旨就是通过限制贸易达到环保的目的，限制或禁止成员国的贸易对生态的不利影响。
二、环境保护同自由贸易的冲突与解决
环境保护渗入国际贸易规则，现在已成为一种世界潮流。但是，由于发达国家与发展中国家在环境状况和经济实力上存在巨大差异，导致这两大阵营在对待贸易相关国际环境保护措施和世贸规则这两种不同的规则体系的态度上完全不同。发达国家鉴于自身环境优势和经济技术优势，一方面有意规避或者不遵守有关的限制贸易的国际环境保护措施，企图进一步掠夺发展中国家的资源，向发展中国家倾倒废物；另一方面，又千方百计地用世贸规则中的环境保护措施设置“绿色贸易壁垒”，限制发展中国家的产品进入本国市场以求保护本国经济。而发展中国家则恰好相反，来自发达国家的生态侵略使发展中国家在国际贸易中怀有警惕的心理，他们特别重视这些发达国家是否能够遵守那些与贸易有关的国际环境保护规则。
由于发展中国家是“绿色贸易壁垒”的最大受害者，这就迫使发展中国家不得不使用世贸自由贸易规则来抑制发达国家的“绿色贸易壁垒”。由于发展中国家的长期一致努力，现有国际法和国际贸易规则体系中关于环境保护的约定，已经包含着大量考虑发展中国家弱势地位的条款。但是，发达国家在环境与贸易领域的双重优势地位却是一个有目共睹的事实。为此，国际环境法把“发达国家承担比发展中国家更大的保护全球环境的责任”作为一项基本原则，以求达到在环境保护方面发达国家与发展中国家之间实质的平等。在世界贸易组织体系内，wto规则也十分注意防止环境保护措施成为世界自由贸易的障碍，特别是防止其成为发达国家设置绿色贸易壁垒的口实。然而，在国际交往特别是贸易活动中，发达国家往往凭借自身的优势地位，设置各种各样的贸易壁垒。也正是由于这些活动，常常引起国际讼争。所以，在当前国际贸易活动中，发达国家与发展中国家之间的讼争，往往表现为环境保护措施与自由贸易规则之间的冲突。这就使探索如何协调环境保护措施与贸易规则之间的关系显得非常重要。关于对这一问题的解决，《技术性贸易壁垒协议》（简称tbt）取得了积极 进展。
为了消除技术性贸易壁垒，《技术性贸易壁垒协议》规定，成员方制定、采用和实施技术性措施，除应遵守世界贸易组织的非歧视原则、透明度原则外，还应遵守以下几项原则：
1、必要性原则。成员方只能采取为实现合法目标所必需的技术性措施。这些合法目标包括保护国家安全、防止欺诈行为、保护人类健康和安全、保护动植物生命和健康以及保护环境。
2、采用国际标准原则。成员方如需制定技术法规，而有关国际标准已经存在或即将拟就，则各成员方应使用这些国际标准或其中的相关部分作为其技术法规的基础，除非这些国际标准或其中的相关部分对达到其追求的合法目标无效或不适当。
3、协调与等效接受原则。各成员在其力所能及的范围内充分参与有关国际标准化机构，就各自采用或准备采用的技术法规涵盖的产品制定国际标准的工作，并鼓励各成员方积极考虑将其他成员的技术法规作为等效法规加以接受。
4、特殊和差别待遇原则。成员方不应期望发展中成员方采用不适合其发展、财政和贸易需要的国际标准作为发展中成员方制定技术性措施的依据。即使存在“国际标准”、“指南”或“建议”，发展中成员方仍可按照特定的技术和社会经济条件，采用某些技术性措施，以保护与其发展需要相适应的本国技术、生产方法和工艺。鼓励发达成员方对发展中成员方在制定和实施技术性措施方面提供技术援助。
除了《技术性贸易壁垒协议》之外，《实施卫生与植物卫生措施协议》（简称sps）在避免成员方利用卫生与植物卫生措施设置贸易壁垒方面做出了进一步规定。根据sps，制定和实施卫生与植物卫生措施除了需要遵守tbt所规定的前述四项原则外，还需要遵守“以科学为依据”原则和“有害生物风险分析”原则。
按照“以科学为依据”原则，成员方应确保任何卫生与植物卫生措施都以科学为依据，不能实施或停止实施没有充分科学依据的卫生与植物卫生措施。如果在科学依据不充分的情况下采取某种卫生与植物卫生措施，只能是临时性的，并应在合理的期限内做出科学评估。从美国与欧洲共同体之间有关牛肉激素问题的争端的解决来看，《实施卫生与植物卫生措施协议》中的“以科学为依据”原则发挥了积极作用。欧洲共同体以在牛饲料中添加激素会危害人体健康为由，禁止从美国进口牛肉，而美国则认为欧洲共同体这样做没有科学依据，将欧洲共同体诉诸世界贸易组织，结果欧洲共同体败诉。②
按照“有害生物风险分析”原则，成员方在制定卫生与植物卫生措施时应以有害生物风险分析为基础。有害生物风险分析是指进口方对进口产品可能带入的病虫害的定居、传播、危害和经济影响，或者对进口食品、饮料、饲料中可能存在的添加剂、污染物、毒素或致病有机体可能产生的潜在不利影响，做出的科学分析报告。③有害生物风险分析与进口方确定“适当的卫生与植物卫生保护水平”④有直接关系。有害生物风险分析的结果认为风险比较高，进口方确定的“适当的卫生与植物卫生保护水平”就比较高，采取的保护措施就相对严格一些；如果有害生物风险分析的结果认为风险比较低，进口方确定的保护水平就比较低，采取的保护措施就相对宽松一些。但是，sps规定，无论进口方确定的措施是严还是松，都应考虑将实施卫生与植物卫生措施“对贸易的消极影响减少到最低程度的目标。”⑤
从tbt和sps的规定可以看出，为了保护环境，成员方可以采取保护环境的措施，但是wto规则对于采取保护环境的措施规定了限制原则，即：一旦成员方采取的保护措施违背了不歧视原则、透明度原则、自由贸易原则和公平竞争原则等，就构成贸易歧视或贸易壁垒。在1990年美国禁止进口墨西哥金枪鱼案中，就可以看到这些原则的价值。美国以保护海豚为由禁止进口金枪鱼，世贸组织则认为，美国的做法违反国民待遇原则和自由贸易原则，结果美国败诉。从这个案例可以看出，世界贸易组织并不是认为美国不应该采取措施保护动物，而是美国保护动物的做法违反了wto的自由贸易原则。换言之，如果美国对本国渔民也采取相同的措施，那么美国的做法就是恰当的了。正因为美国采用了差别待遇的做法，可以看出美国的真实意图不在于保护动物，而是以保护动物之名行保护本国渔民利益之实。
三、国际环境保护措施与世贸规则的适用与协调
由上述可见，wto一系列规则实际上在努力协调环境保护与自由贸易之间的关系，其具体表现在：它既明确规定为保护人类、动物、植物、自然资源，成员方可以采取必要的措施，又规定这些措施不应成为歧视和变相限制自由贸易的手段。因此，wto既要扩大货物和服务的贸易，同时又坚持可持续发展的目标，寻求贸易与环境的协调发展。查字典 网
与贸易有关的国际环境保护措施的初衷在于通过控制乃至禁止对环境有害的产品以及产品生产设备和工艺的贸易来减轻对进口国的环境压力，本质上也是为了协调环境与贸易的关系。从这个意义上看，wto规则与环境保护国际规则在本质上是一致的。但是这种一致性丝毫也不能掩盖两者的明显差异。这些差异主要表现在以下三个方面：
首先，环境保护国际公约是以环境保护为目的的，它所规范的贸易通常明显地影响环境与自然资源，而wto规则主要是以贸易自由为目的的，贸易所涉及的产品本身并不明显有害于环境。
其次，环境保护国际条约是环境保护运动的产物，而wto规则是自由贸易全球化的产物。
对环境保护的看法范文3
论文摘要：现行的《中华人民共和国环境保护法》存在价值目标的局限、立法理念的偏差、制度体系的失衡、协调机制的缺失、法律保障的不足等问题。但废除该法并非可取之策，因为环境保护基本法具有宣示可持续发展战略、明确“权力-权利”配置原则、建立双重协调的法律机制、构筑权利保障体系之功能。因此，应该修改《中华人民共和国环境保护法》，提升其法律地位，完善法律制度，以使其真正起到基本法的作用。 论文关键词：环境保护法 基本法 可持续发展 1989年12月26日，第七届全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）是根据1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第26条———“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的要求，结合当时环境保护发展的新形势、新情况、新要求，总结了十多年来中国环境保护工作的经验，吸收了国外环境立法的成功做法，在对“试行法”①进行较大幅度修订的基础上重新颁布的。客观地讲，《环境保护法》施行近15年来，对于保护和改善环境质量，促进经济、社会、环境协调发展起到了积极的作用。但在该法实施过程中，也的确暴露出诸多不足。越来越多的迹象表明：这部法律已经不能满足中国社会经济发展的需要，不能适应可持续发展的要求。现实问题的存在，引发了当前对《环境保护法》何去何从的激烈争论。有人认为，中国需要一部环境保护基本法，因而，应对现行的《环境保护法》及时进行修订完善，以适应形势发展的需要。也有人认为，我国已经对环境保护的单行法进行了大规模的修订，有的单行法甚至已经多次修订，②在单行法修订过程中，不仅及时总结了我国成熟的环境保护经验，而且吸收了一些国外的先进制度；同时，现行立法计划中也有更多的环境保护单行法被列入，在单行法的立、改、废完成以后，各项制度都将更加成熟，《环境保护法》将失去存在的理由。因此，现行的《环境保护法》不仅不应修订，而且应在不久的将来被废止。 面对环境基本法的存废之争，人们也有不同态度。有人认为，这仅仅是一部形式意义上的法律文件，有或者没有无关紧要，没有必要劳神费力地去讨论，更没有必要大动干戈，让所有人都来参与争论，立法机关自己决定足矣。笔者对这种至少是没有学术责任感的态度不以为然。表面看来，这的确是关于一部形式上的法律文件是否有必要存在的争论，其具体对象特指现行的《环境保护法》，如果止步于此，现在的争论似有小题大做之嫌，一部法律文件是否存在并不会引发“地震”或“飓风”，不足以摧毁中国的环境保护事业。但透过争论的表面，便不难发现：事情绝非形式那么简单。它不仅是一部法律文件的存废之争，其实质是对可持续发展观及环境法的根本认识以及如何理解和实现科学发展观③的问题。笔者以为，无论中国未来是否存在环境基本法，此番争论都将对中国的环境法以及中国的可持续发展产生巨大影响，将成为实现科学发展观的一个重要而具体的内容。对于如此重大的问题，不能轻率决策，至少应该在广泛征求各方面意见的基础上，通过科学的论证与周密的分析，得出理性的结论，而不能被一些表面的、感性的认识所迷惑。因此，展开对环境基本法存废问题的透彻讨论、集中各方意见不仅是必要的，而且是必需的。 一、《环境保护法》的缺陷如前所述，现行的《环境保护法》颁布于1989年。回顾15年前《环境保护法》从试行法到正式法的修订，理由十分充分：“在执行中也发现环保法（试行）有不够完善的地方，有些内 容也已不适应当前形势发展的需要：一是环境保护的立法依据发生了变化。④二是对许多在实践中行之有效的制度没有加以确认……三是有些内容已不适应当前形势发展的需要……环保法（试行）是试行法，应当在总结经验的基础上，加以修改完善，作为正式法律施行。”⑤该法在修订时，充分考虑了当时国内外成熟的环境保护立法经验，在“协调发展”这一相当先进的立法理念指导下设计了制度体系，体现了当时较高的立法水平，中国的环境保护法及其实践也被世界上誉为“中国式的环境保护道路”，受到国际社会的广泛赞誉。⑥因此，《环境保护法》对于中国环境保护事业的贡献是我们必须承认的客观事实。但是，我们也必须看到，一部法律的生命力与其所依存的“环境”密不可分，在当时诸多限制性条件制约下，《环境保护法》的开放度与适应性都十分有限。在《环境保护法》施行的15年中，国际国内环境立法的“环境”出现了重大变化，尤其是在立法理念、立法宗旨、法律制度的价值取向上发生了根本性变革，这种变革无疑会动摇《环境保护法》的根基。在国际上，可持续发展作为一种不同于传统“人类中心主义”的新发展观，在“生态人类中心主义”⑦的思维方式下，明确提出了对现行法律进行评估和制定新的符合“可持续发展”要求的法律的要求，⑧这一新的发展观及其要求得到了世界各国的广泛认同与接受。⑨在国内，建设社会主义市场经济体制作为中国未来发展的目标载入《宪法》，“依法治国，建设社会主义法治国家”也成为了《宪法》所确定的治国方略；执政党更是明确提出了与可持续发展旨趣一致的科学发展观，政府也明确宣示要用10年的时间打造“法治政府”，并为此制定了具体的实施方案。⑩可持续发展观、社会主义市场经济体制改革目标、建设法治国家以及科学发展观都是《环境保护法》制定时不可能达到的认识。但这些认识对于中国的今天与未来却是具有决定意义的，它们意味着新的生产方式与生活方式、新的伦理道德、新的世界观与方法论，更意味着新的立法理念、新的立法原则、新的立法模式、新的制度体系。如果我们运用这些新观念、新思维来审视《环境保护法》，不难发现它的差距，笔者将其归结为如下方面：1、 价值目标的局限《环境保护法》的制定开始于1983年。该法在第4条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”这一规定虽然体现了当时已经十分先进的“协调发展”观，但对于可持续发展的认识尚未达到相当高度。“协调发展”与“可持续发展”的差异不仅仅是文字表达上的，实质是不同发展观的体现。1992年联合国环境与发展大会达成可持续发展共识时，《环境保护法》已经颁行近3年。因此，这部法律没有也不可能彻底贯彻“可持续发展”观念，在立法宗旨、原则设定、制度安排方面均未全面体现可持续发展观。 2 立法理念的偏差由于环境资源的公共产品属性，政府的介入与管理不可避免，《环境保护法》也主要是关于国家环境管理方面的规定，有相当多的规范涉及对政府行政行为的授权。在没有法治政府理念的情况下，《环境保护法》虽然注重了环境管理权力的直接赋予，但无论是环境管理体制的设计还是具体管理权限的划定都十分模糊。该法第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工 作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监 督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”这一规定看似对中国环境管理体制的明确，但在整部法律中，既找不到权力的界限，也找不到权力行使的程序，更找不到权力冲突的协调原则，没有树立法治政府的理念，更没有体现法治政府有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿的法治原则。这种对于行政机关的赋权缺乏法治理念的结果是权力冲突的加剧，必然导致各种管理制度落空甚至可能因为公共权力的恶性竞争导致“公众悲剧”。中国近15年来，一方面是环境保护立法的空前繁荣，另一方面却是环境污染与破坏的日益严重。法律的规范功能与作用发挥不足，与缺乏法治理念是有直接关系的。 3 制度体系的失衡《环境保护法》的立法重点在于设置国家管理制度，具有强烈的政府干预色彩。该法除了第6条直接涉及市场主体的权利[11] 以及从第40条[12] 和第41条[13] 的规定中可以推定市场主体的权利外，其他制度都是对环境行政机关管理权力的设定，甚至连市场主体的程序性权利也几乎没有。这种制度设计方式显然不可能重视市场对环境资源的基础性配置作用，也不可能关注“权力-权利”的平衡和注重社会公共利益与个人利益的平衡。市场主体对于环境资源的不同利益需求及自主选择、自主决定权没有得到应有的尊重，市场主体环境保护的积极性与主动性得不到引导与发挥。“权力-权利”的配置不当不仅导致制度体系的严重失衡，而且制度运行的高成本与低效率在所难免。 4、 协调机制的缺失环境资源与社会生产和人类生活方式的密切联系决定了其法律调整的特殊性，环境保护必须介入生产与生活的每个领域、每个环节才能实现。因此，环境基本法必须建立与那些已经对社会生产和生活进行调节的相关法律进行协调沟通的机制，具有与相关法律特别是民法、行政法、刑法制度进行对接的功能。《环境保护法》虽然在“法律责任”一章中对有关行政责任、民事责任、刑事责任的法律适用进行了规定，但其规定并不完整与明确，有些条文十分模糊，令人费解。[14]这种现象反映出《环境保护法》没有注重环境保护与相关法律的协调问题，没有建立环境保护与资源开发、生产、消费有关的各种社会关系的统一调整机制的现状。在环境法实践中，也正是因为环境管理制度与基础法如民法、行政法、刑法制度缺乏应有的协调机制，致使存在的大量矛盾与冲突无法得到解决，最终导致环境法制度难以实施。 5 、法律保障的不足环境法是二次调整法，有相当部分属于特别法的内容，这些不同于传统法律规范的内容应该包括两个方面：一是特别权利的赋予，二是对特别权利的专门救济程序。但是，《环境保护法》没有完善的环境权利体系，没有明确的环境法律责任制度，更没有完善的权利救济途径。就现有规定来看，在法律责任一章中，除了对管理相对人的行政责任规定较为明确外， [15] 行政主体的行政责任表述为模糊的“行政处分”，[16] 有关民事责任和刑事责任的规定十分简单，[17] 程序性规定也不清楚。[18]正是由于缺乏完善的实体和程序制度，环境违法行为的法律后果不明，法律救济途径不畅，环境诉讼立案难、审理难在所难免。权利救济的困难，使环境法的功能与作用发挥大打折扣。 这些不足从历史的角度看也许是必然会存在的，但它们在现实面前必须成为“历史”。 二、环境基本法不可替代主张废除《环境保护法》的观点认为，现在已对环境保护的有关单行法律进行了较大修改并吸收了国外的一些先进制度，如果将单行法修改好，环境基本法就没有存在的必要了。笔者认为，这种观点是对环境基本法的地位与功能认识不足、没有厘清基本法与单行法的关系而造成的误解。 &nbs p; 从理论上看，环境基本法是一个国家制定的全面调整环境社会关系的法律文件，它与就某一环境问题的解决或者规范某一类具体的环境社会关系的单行立法具有很大的不同。学者认为，环境基本法是“保护环境的国家基本章程”。如美国《国家环境政策法》，它在美国环境法体系中的地位主要是由其性质和作用决定的。就其性质而言，它是一部从宏观方面调整国家基本政策的法律，它对一切联邦行政机关补充了保护环境的法律义务和责任，以统一的国家环境政策、目标和程序改变了行政机关在环境保护问题上的各行其是、消极涣散的局面。就其作用而言，它规定的环境影响评价程序迫使行政机关把对环境价值的考虑纳入决策过程，改变了行政机关忽视环境价值的行政决策方式。它在美国历史上第一次为行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面的利益和目标创造了内部和外部的条件。由于《国家环境政策法》的特殊性质和作用，同其他的环境法律相比，它在美国环境法体系中显然处于更高的位置。[19] 可以说，环境基本法是在人类面临严重的环境问题而重新审视人类与环境的关系并选择新的生产方式和生活方式的产物。它虽然仅仅只是一个法律文件，但具有划时代的意义。 从环境法实践看，许多国家走过了“从单行法到基本法”的道路，基本法的制定是从“先污染后治理”的惨痛教训中得出的结论。环境问题早已存在，不少国家试图通过颁行单行法律法规以解决问题，但由于始终未将环境问题的解决与人类的生产方式、生活方式或发展模式联系起来，没有重视环境资源的整体性、生态性、开放性特征，单行法的作用十分有限。直到20世纪60年代人类环境问题的大讨论，随着《人类环境宣言》的出台，才使人们真正认识环境与发展、环境与资源、环境与人口的关系，认识到需要有统一的发展目标和发展战略，需要有统一的法律。对环境问题认识的质的飞跃导致了环境基本法的出现。1972年前后世界各国掀起了制定环境基本法的第一个高潮，大多数国家的环境基本法是在这一时期出台的。1992年，联合国环境与发展大会的召开，《地球宣言》将可持续发展作为全球环境保护的根本目标，继《人类环境宣言》以后又一次使人类对环境问题的认识产生了新的飞跃，环境与发展成为迈向21世纪的人类面临的最大障碍。在这一挑战面前，各国纷纷对环境保护基本法进行了检讨。一些过去没有环境保护基本法的国家迅速制定并颁行了环境保护基本法，如泰国以及拉丁美洲诸国；一些已经制定有环境保护基本法的国家根据可持续发展的要求进行了修订或重新制定新的基本法，如日本将过去的《公害对策基本法》、《自然环境保护法》予以废止，重新制定并颁布了《环境基本法》，完成了环境保护以公害治理为主到全面保护环境的过程。1992年以来， 世界各国颁行环境基本法的热潮方兴未艾，在欧洲甚至出现了像《欧盟环境保护法》这样的国际性区域的环境基本法。 由此不难看出，环境基本法是人类正确认识自然、重新检讨人类传 统生活方式、规范人类活动对环境影响的产物，也是由于环境问题的严重所形成的不同于一般社会关系的环境社会关系客观上需要有统一的法律调整的结果。环境保护基本法是确立环境法的基本原则与制度、建立环境法律秩序的重要保障，其地位是单行法所无法取代的。环境保护基本法的独特功能体现在：1 宣示可持续发展战略可持续发展作为21世纪发展的主题，包括生态、经济、社会三个方面及其丰富的内容。生态的可持续是经济、社会可持续的前提。国家必须有生态可持续发展的全面制度安排，并且将这种制度安排上升为 国家意志。环境基本法正是这样一部将可持续发展战略进行宣示并进行全面的制度安排的法律文件。将可持续发展作为国家发展战略以法律的形式加以明确是环境基本法的最重要功能，也是世界各国的通行做法。 2 明确“权力—权利”配置原则环境保护是国家提供的重要公共物品，国家的环境管理权在现代国家必须由法律赋予，环境基本法可以全面规定国家的环境管理责任和公民的环境权利。环境管理是国家或政府公共事务管理的重要内容，宣告国家的环境管理职能不可能由单行法来完成。与之相对应，公民的环境权利也是完整、系统的权利，也应该有基本法对其进行概括性规定。 3 建立双重协调的法律机制环境保护是对传统资源配置与使用方式的限制，是对法律只重视人的社会性忽视人的自然性、将经济伦理作为法律的合法性基础的反思与批判。环境法则要以新的生态伦理为基础，重视人的社会、生物双重属性，实现人-自然-人的双重协调。因此，环境法的一个重要职能就是实现与传统法律的沟通与协调，只有环境基本法才能确定环境法与民法、刑法、行政法等其他基本法的关系的原则，为具体立法的制度协调与衔接确立基本规则。环境法作为二次调整法，必须与基础法相互协调与配合才能真正发挥作用，而进行协调与配合则必须确立相应的准则，这一功能是单行法所无法胜任的。 4 构筑权利保障体系环境法在与传统法律进行沟通与协调的过程中，必然要为主体设定新的权利和义务，并且要为这些新的权利提供保障。而只有环境基本法才能确定环境保护的特别实体法与程序法制度，环境法的特殊性要求必须有专门的实体法与程序法制度，并且这些制度应该能够普遍适用于各种环境要素或者环境区域的保护。如果没有基本法，单行法之间既可能出现大量重复，也可能会因为起草者的差别而出现剧烈冲突。 三、中国需要完善的环境基本法中国的可持续发展需要环境基本法，但是现行的《环境保护法》并不足以胜任。该法无论在形式上还是内容上都没有达到基本法的要求：从立法的效力等级上看，《环境保护法》是由全国人大常委会通过的普通法，与单行法处于同一效力等级，并不具备基本法的形式地位；从内容上看，《环境保护法》的诸多欠缺使其无法达致基本法的境界。由此，笔者建议尽快启动《环境保护法》的修订程序，从内容上加以完善，从效力等级上加以提升，以适应时展的要求。 1 提升法律地位一部法律文件的地位是指该法在一国法律体系中所处的位置。具体而言，环境基本法的地位应包括两方面的内容：其一是该环境基本法在其国家立法体系中与其他法律文件相比较而言所处的位置，其二是环境基本法在某国环境法体系中所处的位置。而这两方面又是相互联系的。 由于各国立法体制的不同，基本法与普通法的划分标准也不统一。在我国，基本法与普通法的划分标准是立法机关的立法权限，即全国人大制定的法律为基本法，全国人大常委会制定的法律为普通法。据此，现行《环境保护法》的地位十分尴尬。从形式上看，《环境保护法》与《水法》、《水污染防治法》等有关环境保护的单行法都是由全国人大常委会颁布的，它们应属于同一等级的法律，而与《刑法》、《民法通则》、《行政诉讼法》是普通法与基本法的关系，其地位不可能同日而语；从内容上看，《环境保护法》与《水法》、《水污染防治法》等单行法显然是一般与特殊的关系，它处于环境法体系的最高位置。 《环境保护法》的尴尬地位是对可持续发展的丰富内涵与实质没有正确把握的体现，也是对环境基本法地位认识不足的表现。这种局面导致了环境基本法的地位偏低、与其他基本法沟通协调困难、对环境保护单行法指导不力等弊端。因此，必须提升 《环境保护法》的法律地位，使其成为真正的“基本法”。 2 完善法律制度针对《环境保护法》存在的不足，笔者以为，应从如下方面进行制度完善：（1）明确宣示可持续发展战略，将实施可持续发展作为环境基本法的立法宗旨，确立可持续发展的法律地位。 &bsp; 按照法治政府建设的原则，确立处理环境保护中的政府与市场、公权与私权、国家与社会关系的原则，明确国家环境管理权力与公民环境权利的配置方式。 （3）确立国家环境管理的基本体制，打破行政区划，按照生态规律设置生态区域管理为主的新型管理体制。规定环境管理的权力分配、协调、运行、监督的基本规则。 （4）确立公民环境权，规定环境权与民事权利、行政权力的关系与协调原则。 （5）完善环境责任制度，明确规定责任的构成要件与法律后果，规定环境法律责任的社会性、公益性判断标准。 （6）建立专门的环境程序制度，根据环境权运行的特殊性，确立环境司法救济以及其他救济的方式与程序。 （7）完善《环境保护法》的监督管理制度，根据风险预防、代际公平、全过程控制、公众参与等可持续发展的基本要求，重新构建环境管理的基本制度。在充分认识市场规律与环境保护关系的基础上，引进市场化的管理手段与措施。 注释： ①即1979年第五届全国人大常委会第十一次会议原则通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》。为与后来通过的《环境保护法》相区别，一般将其简称为“试行法”。 ②到目前为止，除了2000年以后颁布的环境保护单行法没有进行修订以外，大多数法律都已经进行或正在进行修订、或者已列入修订计划。有的单行法如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等都进行过两次修订。 ③从现有的对科学发展观的表述看，“可持续”是科学发展观的重要内容或者基本要求之一。笔者认为，科学发展观是对“可持续发展观”的一种政治表达，其基本内涵与价值目标与可持续发展是一致的。因此，无 论从哪个角度看，科学发展观与可持续发展都具有相当的一致性，可以成为环境法的认识论基础。 ④即《环境保护法（试行）》是依据1978年《宪法》第11条“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”的规定制定的。1982年《宪法》对此作了修改，新《宪法》总则第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”由于《宪法》的修改，使《环境保护法》的立法依据发生了变化。 ⑤曲格平：《关于〈中华人民共和国环境保护法（修改草案）〉的说明》（1989年10月25日在第七届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上）。⑥当时的中国政府总理和国家环境保护局局长都获得了联合国环境规划署授予的最高荣誉称号，是当时包括环境立法在内的环境保护事业处于世界先进地位的标志之一。 > ⑦“生态人类中心主义”是对“人类中心主义”的新发展，其在对传统的“人类中心主义”藐视自然、征服自然，将人与自然直接对立的观念进行反思与批判的基础上，强调自然对于人类的价值，要求建立“人-自然-人”的双重和谐关系。但是，它并没有脱离“以人为本”的根本宗旨，依然将自然作为人的认识对象和实现人类发展的手段，与“生态中心主义”存在着本质区别。因此，笔者将这种观念归结为“生态人类中心主义”，既区别于传统的“人类中心主义”，又区别于“生态中心主义”，并认为“可持续发展”体现了最典型的“生态人类中心主义”。 ⑧联合国大会为实施可持续发展而通过的《21世纪议程》提出，为了实现可持续发展，“必须发展和执行综合的、可实施的、有效的并且是建立在周全的社会、生态、经济和科学原则基础上的法律和法规。” ⑨其认同的程度可以从1992年联合国“环境与发展大会”通过的各项文件及其以后有关可持续发展的国际会议上所通过的各种文件所获得的极高的赞成率上得到最明显的证明。 ⑩这是指2011年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》。 [11]第6条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检察和控告。”其实，即使是这一条，十分明显地是从市场主体的义务着眼的，立法意图是否真的是赋予市场主体权利令人怀疑。 [12]第40条：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。” [13]第41条：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免予承担责任。” [14]这一章无论是行政责任还是民事责任的规定，都有与《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）不一致之处。虽然有“特别法优于普通法”的法律适用原则，这一原则在有些情形下没有疑问地可以适用，如提起行政诉讼的时效问题，但如果这种冲突是根本性的，如《环境保护法》第41条第1款与《民法通则》第124条规定的是两种不同的归责原则，问题似乎并不那么简单。 [15]参见《环境保护法》第35-39条。 [16]参见《环境保护法》第45条：“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。” [17]参见《环境保护法》第41条、第43条、第45条。 [18]参见《环境保护法》第40-42条。 [19]参见王曦 ：《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年版，第243页。 吕忠梅
对环境保护的看法范文4
历经4次审议，新修订的《中华人民共和国环境保护法》在今年1月1日正式实施，修改后的法律共七章七十条，较之前的六章四十七条相比，新增了很多亮点，“史上最严厉”是否实至名归？在执行过程中又暴露出哪些缺陷？环境监察部门的工作将面临哪些新挑战？新法下的政府的作用如何凸显？就此，本刊编辑部分别对话了全国人大代表、湖北省政协副主席、著名环境法学家吕忠梅，环境保护部政策法规司副司长别涛以及环境保护部环境监察局处罚处处长姬钢。
记者：新《环境保护法》被专家称为“史上最严的环保法”，实施了近5个月，效果怎么样？“史上最严”是否实至名归？
吕忠梅：2015 年1月1日起，新《环境保护法》已经正式实施，我作为这个法律制定的参与者之一，当时在设计的时候，就特别希望我们能够有一些落地的制度，针对过去在环境保护法律执行过程中的一些问题，规定一些严格的制度。十八届三中全会决定提到“用最严格的制度体系来保护环境”，新《环境保护法》出台时，媒体都称它是“史上最严”。从这五个月来看，我觉得它的“严”体现出来了。是否实至名归，我觉得下结论还为时过早，毕竟才有五个月。
另外，很多城市把大气污染防治作为工作的重中之重，要纳入政绩考核。不达标，就被环保部约谈。另外其他部门也行动起来了，为给新《环境保护法》的实施做准备工作，如司法机关最近审判了一些违反《环境保护法》的案件。从种种迹象来看，应该说新《环境保护法》让我们感受到了这部法律带来的压力，这是它严的体现。所以我还是很希望新《环境保护法》严格执行的态势能够很好地保持下去。
记者：新《环境保护法》中“按日计罚上不封顶”、“可拘留违法企业责任人”被公众给予了厚望。新法实施5个月来，受到罚款的企业和罚款数额不断上升，这显示了新法的威慑力，还是说企业并不在乎“按日计罚上不封顶”？
吕忠梅：环保的历史欠账并没有还完，过去很多企业都是在高投入、高消耗、高污染的理念下建设起来的。一些企业在没有感受到新《环境保护法》严厉的压力下，还有惯性的思维，或者说还没有找到一个更好的生存方式，所以罚款的数额是越来越高。企业只有感受到切肤之痛，甚至是影响到他的生存时，才能真正转变发展理念，切实地承担起保护环境的社会责任。
我们特别希望通过严格、严厉的执法，让企业感受到违法成本很高，只有守法，才能够很好地生存。对这些企业的处罚不是目的，重要的是让更多的企业尽快转变生产方式，发展环境友好的技术，生产出环境友好的产品。这样，大家都能生活在一个少污染或不被污染的环境中，企业又能可持续发展，这才是我们设置“按日计罚”的根本目标所在。
记者：您对环保部门约谈地方政府的做法怎么看？效果如何？
吕忠梅：新《环境保护法》实施以来，很多城市的政府很紧张。就是因为现在公布了全国重点城市空气质量排名，倒数第一名，环保部来约谈。如果不能迅速地改变落后的局面，或本地区的环保工作跟不上，政府的主要负责人是要承担责任的。
根据我国相关法律的规定，“地方人民政府负有发展经济和保护环境的双重责任”。政府该怎么负责？在这之前，法律制度并没有规定这些内容。新《环境保护法》就对“政府如何负责”做了非常明确的规定，如政府问责制，如“县级以上政府应当每年向本级人大报告环境状况和环境目标完成情况”，并且要纳入对政府负责人的政绩考核内容，还要向全社会公布。这是新《环境保护法》非常重要的变化之一。
按照十八届三中全会、四中全会的决定，对生态环境还要实行审计，还要实行终身追责制。我特别想强调的是：按照文件规定是党政同责，那么就是说地方政府要对所辖区域环境质量负总责。有这么多的保障措施，政府确实是能感受到压力的。
记者：有没有其它的法律法规或者保障措施能够让地方政府重视环保部门的约谈？
吕忠梅：首先约谈是法律赋予环保部门的职责，这是一个法律的授权，环保部门是代表国家在执行法律。另外就是约谈的程序，环保部门也正在制定相关的行政规章，将履行约谈的职责规范化。
新《环境保护法》赋予了环保部门对全国环境保护工作实施统一监督管理，这是法律的一个综合授权。它是一种监督权，监督各地方政府是否按照法律执行。比如说地方政府，地方政府对所辖区域的环境质量负总责，这是义务，如果没有履行这个义务，法律赋予环保部门权利去监督。
怎么保证约谈的效果呢？首先是程序规范，依法履职。其次就是约谈以后整改效果要公开。如果约谈以后，还是没有落实，要有后续的处罚措施来跟进。
记者：在新《环境保护法》实施前，很多人都预测环保公益诉讼案件会有大幅的增长，但事实上案件并没有大量涌现，而且地方法院不立案、地方政府不执法的现象也较为普遍，为什么会这样呢？
吕忠梅：我也关注到了，有消息称新《环境保护法》实施以来，公益诉讼案件全国大概仅有十几件。全国成立了环保法庭或者环境保护的合议庭380多个，但现在公益诉讼的案件并不多。
公益案件数量少，不等于环境案件数量少。据我们了解的情况，污染损害赔偿的纠纷案件数量不少，还有告政府不执法的行政案件数量并不少。另外一些地方设立了环保联合执法的机制，环境保护的刑事案件数量增加的也比较快。
大家为什么关注环境公益诉讼案件呢？环境公益诉讼是维护社会环境公共利益的诉讼，所以大家很期待。新《环境保护法》中对环境公益诉讼有明确的规定，最高人民法院也专门出台了司法解释，降低了环境公益诉讼的门槛。但是为什么环境公益诉讼案件的数量没有我们预期增长的快呢？首先我们社会对于打一场公益诉讼的官司估计不足，因为环境公益诉讼是一个不为任何人的利益提起的诉讼，但要求很高，需要有专业人才和资金的支持，还要有取证的能力。按照民政部统计，根据最高人民法院的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，全国共有700多个社会组织可以提起环境民事公益诉讼。但就目前来说，提起环境公益诉讼的组织很少，大部分在观望。主要是自身的条件和能力不具备，另外就是目前环境公益诉讼的制度设计里，还没有做好相应的激励措施。
第二方面，公益诉讼最初从美国提出叫公民诉讼，就是赋予公民个人或者是社会团体代表国家行使公权力来进行诉讼。从我们对美国的分析来看，从1972年开始到现在的公益诉讼也就200多件，没有发生过我们预想的诉讼量暴增的情况。为什么呢？公益诉讼实际上是一把悬在人们头顶上的剑，政府的职责就是保护公民的公共利益，如果政府不做或者是不愿意做的时候，美国的司法制度就让公民替政府来做，还设置了一个体制，即提起公益诉讼需要有六个月的公告期制度。比如美国海军建了大量的潜艇基地，基地导致大量海豹死亡。我现在要提起诉讼，首先要致函美国司法部、联邦环保局或美国海军。可能得到的答复是：美国联邦环保局认为应该执法，就回复告诉美国联邦环保局要处理该事，所以公益诉讼就不会发生。还有一种情况就是：美国的相关政府机构表示做不了，不愿做或不敢做，只有在这三种情况下公益诉讼才能提起。
所以公益诉讼就是敦促政府履行职责的制度，没有必要以环境公益诉讼的数量来看它的功能和作用，我们应该对环境公益诉讼有一个理性的期望值。
记者：新《环境保护法》是多部委、多部门共同参与制定的，那么在执行中也势必要得到各方的支持，与现有的其它法律配套实施，现在“协同跟进”的执行情况如何？
吕忠梅：环境保护部门作为行政主管部门，非常积极推动新《环境保护法》的实施。据了解，环境保护部从新法出台之后，陆续出台50多部配套文件，积极地采取行动。司法部门的动作也非常快，最高人民法院专门成立了环境资源审判厅，出台两高司法解释，都在支持新《环境保护法》的实施。相关部门也在陆续联合出台相应的文件，如公安部会同环保部等多个部委联合出台《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》，最高人民法院、民政部、环境保护部联合出台了《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》。
从这些方面来看，各个部门之间协同的机制正在建立。但是有些综合性、又是至关重要的部门，现在对环保法的实施或者执行方面还是有些不够。比如项目在发改委系统审批，如果在项目的批准阶段或起步阶段，把环境保护的要求纳进去至关重要；还有区域环境保护规划能否落实，至关重要，但是这方面还没有大的动作。
刚刚的《水污染防治行动计划》（“水十条”），有一个突破性的进步就是明确了各个部门的职责。但“水十条”毕竟还是原则性的规定，只是一个政策。有环境保护管理职责的部门，如何根据新《环境保护法》的规定，把这些制度变成工作范围内可操作的细则？还值得相关部门认真思考。
记者：新《环境保护法》在实施过程中暴露出哪些缺陷？
吕忠梅：新《环境保护法》尽管是全面修订，但还是修订法案，有一些问题不是这次修订能够解决的。我觉得有两个问题没有得到解决：
第一个就是新《环境保护法》仅是一个由全国人大常委会通过的法律，不属于基本法律而是普通的法律，现在就面临着一个尴尬地位：《环境保护法》下面还有很多跟它同等的法律，如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等等，它和这些法律之间的关系从立法层面上来讲处于同一位阶。
中央非常重视环境保护工作，生态文明建设的核心部分就是做好环境保护工作，环保是生态文明的切入点。十八大报告提了一个战略叫“五位一体”，就是把将生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，那么全过程就涉及到方方面面的法律。
现在这些法律和环境保护的地位是不对等的，让它怎么融入全过程？
所以虽然新《环境保护法》定位的是环境保护领域的综合性法律，但它不是基本法律。现在与环境保护相关的法律分散在多个领域，没有集中。
第二个是环保有一个风险预防原则，就是最好事先采取措施防止污染发生，因为一旦发生了环境保护事故，对人体造成了损害或者生态系统被破坏，后果很严重，恢复起来非常困难。所以我们就是尽可能在事前采取一些风险预防的措施，环境保护应该是用风险预防的理念来指导，但新《环境保护法》事前风险控制的措施还不够。如我们把环境健康制度写进了新《环境保护法》，就是要防治环境污染对人体健康造成危害，有了风险预防的意识，但仅仅是个别条文，没有贯穿新《环境保护法》的整体。所以我觉得其实这是新《环境保护法》的两大缺憾。
今年已经启动了《大气污染防治法》的修订，在后面的这些法律的修订过程中，我们会尽可能把风险预防原则加进去。
记者：您认为新环保法要真正落地发挥作用，我们还需要做哪些努力？
吕忠梅：现在不仅是新《环境保护法》自身有缺憾，我国目前的30多部环境保护相关法律相互之间也存在的矛盾和冲突。如何整体地梳理环境保护的法律制度，对这些法律进行进一步的完善，仅从立法环节来讲，我们还有大量的工作要做。我今年在全国人大会上提了一个建议，就是应该把生态环境保护法，从我国的法律体系当中独立出来，成为一类法律，进入到社会主义法律体系里面，让它获得应有的地位。
从执法环节来看，建立了协同执法和协调执法的机制。但这个机制目前的运行还不是特别的顺畅，尤其是跨行政区执法联动和联防联治的机制，还亟待尽快建立起来。
司法机关方面，虽然最高人民法院和最高人民检察院现在都做了相应的准备，成立了资源环境庭，但还急需针对相关人员开展能力培训，建立环境违法案件审理的特殊规则。还有，怎样让环境公益诉讼更好地发挥作用，还有很多的难题需要破解。
最后一个，全民如何来参与环境保护？这是新《环境保护法》很重要的一部分。公民既享有在良好的环境生活的权利，同时也要履行保护环境的义务。
其实环境保护必须从每个公民自己开始，如城市建了垃圾分类系统，我们在家里就把垃圾分类。还有我们每个人尽量少使用一次性的用品，尽可能重复利用。这些对于环保是非常重要的。另外我们还可以支持一些公益性的社团，在社区开展环境保护公益活动。我们每个人都来参与环境保护，是新《环境保护法》得到有效实施很重要的一方面。
对环境保护的看法范文5
人类是自然的一部分，人类的生存和发展都离不开自然，人与自然的关系，随着人类文明的进步也发生着微妙的变化，从最初的人类依赖自然到现在人类破坏自然，人类与自然的矛盾愈演愈烈，根据历史背景以及价值观的不同，针对人与自然的关系主要有两种学说：人类利益中心主义和生态利益中心主义。人类利益中心主义认为自然和人相比，人是具有内在价值的存在物，且是自然界唯一的主宰，而自然及存在物不具有内在价值，人类对自然没有道德关怀的义务。基于此，人类不断地征服自然来满足自身发展的需要，直至环境问题出现才引起人类的重视。正是这种以人类的利益为中心，肆意地剥夺自然，导致自然环境越来越恶化，直至人类对人类利益中心主义进行了反思后才有了新的认识，即提出生态利益中心主义。生态利益中心主义以自然为中心，倡导维护生态和谐。它从整体出发，提出新的价值观—自然观，消除了人类的中心地位，认为人类应该从整体上对自然环境加以保护，并且人类不能过多的考虑自然对人类的作用，而应肯定自然的内在价值，并以自然的内在价值作为评价标准。虽然较人类利益中心主义而言，生态利益中心主义更加重视自然，但是其过于强调自然的地位，以自然为中心，忽视自然对人类的功用，抹杀了人的社会性和特殊性。在一定程度上是不可取的。因此，目前，可持续发展观更易于接受，可持续发展是在1987年世界环境与发展委员会的报告——《我们共同的未来》中提出的，其定义为：可持续发展是指既满足当代人的需求，又不危机后代人满足其需求的能力的发展。笔者认为可持续发展正确地处理了与自然的关系，在坚持公平的理念下，既强调了自然的重要性，呼吁人类尊重自然，又肯定了人类的主观能动性，在人与自然之间做到了平衡。
二、有关环境法立法目的的理论
环境法的目的是立法者通过制定法律而实现的法的基本价值和发的使命。环境法的目的对于引导人类保护环境具有重要的作用，多年来学者们对环境法的目的有所争论，其主要的学说有目的一元论、目的二元论、三层次立法目的观和目的多元论。目的一元论是在环境遭受破坏，污染日益严重的背景下提出，此时人类的健康和生存已经收到环境污染的威胁，故而目的一元论提出保护人类健康是环境法唯一且最终目的。由此可见，目的一元论主要强调的是环境法的社会职能，其所追求的是人类健康，自然和谐等非经济性环境利益。同时，目的一元论是站在生态利益中心主义的角度看待人与自然的关系，虽然生态利益中心主义本质上强调以自然为中心，忽视人的主观能动性，但是其却起到了可持续发展的作用。日本就是个典型的例子，1970年日本将环境法的立法目的有“二次论”改为了“一次论”，众所周知，日本曾经是“环境公害国”，而如今变成了环境优美、污染较少、资源利用率较高的国家，成功地完成了经济由“粗放型”向“集约型”的转变，实现了循环经济的目标。目的二元论在承认了环境与发展相互制约又相互依存的基础上提出的，其核心观点为环境法应以保护人群健康和保障经济发展为最终目的。较一元论而言，二元论主要强调了环境法的社会保护职能和经济职能，其主要追求的是人类的健康和经济的发展。同时，它批判地吸收了“环境优先论”和“经济优先论”的合理部分，在表面上坚持了可持续发展的道路，兼顾自然和人类的和谐关系，在保护环境的同时，促进社会经济的发展，但是人类是趋利避害的，当经济发展和环境污染相冲突的时候，人类往往会选择先发展经济后治理环境，这样在本质上目的二次论是站在人类利益中心主义的角度看待人与自然的关系，这是不可取的。三层次立法观是由王小钢老师提出，他把环境法的立法目的分为了三个不同的层次，首先，环境法的终极立法目的是维护地球生态利益，促进地球生物圈和谐；其次，环境法的中层立法目的是维护和增进人类共同环境利益，提高人类的生活质量；最后，其直接立法目的为保护环境。由此可见三层次立法观崇尚生态利益中心主义，兼顾环境和人类的共同利益，但是环境法的目的分为终极立法目的、中层立法目的以及直接立法目的。在实际操作中，环境法的目的以哪一个为准，在很大程度上受人为的控制，这难免会使人们选择先发展经济，后治理环境，这样十分不利于可持续发展目标的实现。目的多元论是在对“立法目的二元论”进行反思后重构的，其主要的观点为环境立法应保证人类对自然资源的持续利用，正确处理当代人与后代人之间的利益关系的同时，促进社会、经济和环境的可持续发展，实现人与自然的和谐。目的多元论站在可持续发展的角度，正确处理人与自然的关系。
三、我国的环境法立法目的
目前，我国学者对于我国环境立法目的意见并不统一，其中蔡守秋教授认为环境立法的目的应该是保护和改善生活和生态环境，防止污染和破坏环境资源，合理地开发和利用资源，在保护人体健康的同时促进经济和社会的持续发展。而吕忠梅教授的观点强调环境法的主要价值是实现可持续发展。陈泉生教授批评指出现行《环境保护法》只注重当代人的利益，忽视了后代人的利益，故而提出环境立法目的应该为保护环境，维护生态平衡，实现人与自然和谐相处，确保我国当代人与后代人能够过上健康富足的生活。由此可见，目前，我国主流观点都直接或间接地提出了可持续发展目的，同时也强调了保护人类利益的目的。1989年《中华人民共和国环境保护法》第一条规定：“为保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设事业的发展，制定本法。”该规定主要包括三项任务：（1）合理利用环境与资源，防治环境污染和生态破坏；（2）建设一个清洁适宜的环境，保护人民健康；（3）协调环境与经济的关系，促进现代化建设的发展。由此可以看出我国环境法的立法目的是建立在“人类利益中心主义”的基础上的目的二元论，其目的的实质并不在于保护环境，而是保护人的权益。当经济发展与环境保护发生冲突的时候，人们果断地牺牲环境保护，正如，小汽车会造成空气污染和资源浪费，但是为了GDP的增长和扩大内需，政府不仅没有对其购买加以限制，反而提倡提前消费，鼓励大家按揭购车。这都充分地说明了我们国家的环境法目的本质上是为经济发展寻找借口，美化其污染环境，浪费资源的行为。除此之外，从我国环境法的立法目的上看，立法者仅仅看到了我国环境的经济价值，忽略了环境的生态价值和美学价值，这从根本上，忽略了环境的本质意义。如，《森林法》、《矿产资源法》等环境立法中，其目的主要强调环境资源的开发和利用而忽视了资源自身的环境功能。综上所述，我国环境法的立法目的存在很大的缺陷，其以人类利益为中心将人与自然的关系视为利用与被利用的关系，忽视了人类在地球上与其他自然生物一样，是平等的主体，缺乏对自然的尊重和敬畏，这在本质上是不可取的。同时，人类追逐利益的脚步太快，对自然环境的破坏日趋严重，而我们的先污染后治理的经济发展道路，是不长久的。
四、国外环境法立法目的
韩国于1990年在《环境政策基本法》中对立法目的进行了相应的规定，并提出了人类与环境之间的和谐对于国家持续发展的重要性，倡导国家、地方、企业和国民要共同努力保护环境，环境保持较利用环境优先。除此之外，还考虑了后代人享受环境恩惠的权利。日本环境法是保护环境和防治公害法律法规的总称，在日本，环境法也被称为公害法。正如上文所述，日本于1970年就将环境法的立法目的改为了“一次论”，开始了循环经济之路，可见其对环境保护的重视，根据日本1993年《环境基本法》第四条的规定，可知，日本在可持续额发展的同时强调环境保全并倡导每个人都公平地分担环境保全的职责，，可见其对环境保护的重视加强，同时，环境保全要以充实的科学知识为依据，用科学的手段实现社会经济等活动对环境的损害最小化。同时，德国于1993年在《环境法典》（总则草案）的目的中明确规定了法律的保护目标，其主要有两点，一是提高生物圈的生存能力和效率，二是促进其他自然资源的可持续利用。并强调环境保护的目的是为了人类的健康和发展。综上所述，韩国、日本以及德国在环境法中都提出了环境保护对经济持续发展的重要性，韩国主要强调了环境保护优先，保障代际公平；日本则注重环境保护的科学性和公民保护环境的职责；而德国主要侧重于提高环境资源的效率，这与日本使用科学的手段利用环境有相同之处。
五、针对我国环境法立法的意见
对环境保护的看法范文6
关键词：环境管理体制；问题；对策
环境管理体制是指国家有关环境管理机构设置、行政隶属关系和管理权限划分等方面的组织体系和制度。它具体规定了中央、地方、部门、企业在环境保护方面的管理范围、权限职责、利益以及相互关系，核心部分是关于管理机构的设置、各管理机构的职权分配以及各机构之间的相互协调等问题。一些西方学者在对环境管理体制问题进行讨论时，往往会把公众参与的问题考虑进去。他们认为，在环境管理体制的结构关系中，除政府的行为之外，还有社会利益团体和管理行为人，它们都是较为重要的组成部分。环境保护事业在西方一些发达国家，已经具有较高的社会化程度，企业和公众在环境管理中扮演着非常重要的角色。在这方面，我国与西方国家相比还存在很大的差距。较长时间以来，我们所说的环境管理体制仅指政府内部机构的设置，而公众的监督和参与则被视为是外部作用机制，一般不纳入进来。
一、我国地方环境行政管理体制存在的问题。
我国长期以来采用的是地方政府对辖区内环境质量负责的环境管理体制，这种体制，由地方政府通过计划、组织、调节和监督，来协调社会中的各种关系。这一体制的优点在于能够很好地发挥地方的主动性和积极性。经过多年的努力，我国已经形成了“由国务院统一领导、环境保护部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的管理体制，并逐步形成了“五级管理”、“四级机构”的组织体系。这种管理体制对于推动我国环境保护事业的发展发挥了积极的作用。我国是一个人口大国，自然资源相对较少，环境保护工作起步也比较晚，正处在经济发展速度过快、管理手段较为薄弱、环境意识还有待于进一步提高的转轨时期，因此该体制具有一定的合理性和有效性。然而我们也应该看到它还存在着不少的弊端，部门分散、地方分割、条块分离的现象比较严重，管理手段相对滞后，很难适应社会经济发展的客观需要，对于环境保护工作的开展具有一定的阻力。
我国政府对于环境管理机构的设置，大体上是一个倒“金字塔”的结构，即中央设置的环境管理机构数量较多、规模较大、人员充足、技术设备好，对环境监管的执法能力比较强；相对中央管理机构来说，各地方设置的环境管理机构，越往下数量越少、规模越小、人员越缺乏、技术设备越差，环境监管的执法能力也越弱。就拿我国的县级环境保护部门来说，它的技术人员编制较少，但实际工作人员的数量却严重超编，大多数人员没有环境保护方面的相关专业知识，其中还有一部分是在机构改革中被分流到了环境保护部门，同时又没有较好的方法对人员进行培训。同时，环境保护部门的技术设备配置也比较落后，缺乏基本的监测手段，不能有效地对排污总量和违法排污现象进行监测，有些甚至还需要将监测项目送到市一级部门进行分析。由于缺乏必要的管理手段，监管人员在现场进行执法主要依靠自己的感性认识和已有的工作经验，这样及时取证就有一定的困难。由于缺乏必要的交通工具与通信工具，一旦发生违法排污现象很难及时到达现场，从而做出快速应急反应[1]。我国地方环境行政管理体制存在的主要问题有以下几个方面。
（一）以地域管理为主的环境管理体制，导致中央政府和地方政府存在行为差异。
中央政府对于环境保护的态度非常重视，制定了一系列关于环境保护的政策法规，把保护环境上升到了基本国策的战略高度。从中央政府的角度来看，由地区间的环境质量得到改善所带来的外溢效应是不存在的，因为任何一个地区的环境质量得到改善都意味着整个国家的环境质量在不断提高。但从地方政府的角度来看，对于环境保护的态度就比较复杂，因为环境本身具有外溢性和跨区域性等特点，该地区对环境问题加大投入进行治理，可能得到收益的并不是该地区而是邻近的其他地区，这样就使得一些地区忽视环境保护而片面地只追求经济效益。在发展与环境的目标选择上，地方的目标函数与中央存在差异。中央政府强调全局的经济、社会发展与环境保护的可持续性，而地方政府的目标则明显偏重于局部、眼前的经济发展。在环境保护政策的决策与实施上，地方政府与中央政府存在着“讨价还价”和“对抗”的倾向。地方政府在落实环境管理的具体政策时，会与中央政府的要求产生一些矛盾与冲突，而地方政府则会凭借自身所拥有的经济资源和信息优势，以“上有政策、下有对策”的方式，尽可能地减少或避免自身利益的损失[2]。所以，在环境管理中地方政府与中央政府存在一定的行为差异。有学者认为，从环境保护的纵向管理上来看，我国是以地域管理为主的管理体制，在这种体制下，各级政府的环境保护行政主管部门只对本级政府负责，在环境保护机构内部上级与下级之间只是一种业务指导关系，上级对下级缺乏应有的制约力，执法过程中容易受到人为因素的干扰[3]。由于区域间经济发展的不平衡，不同地区对于环境污染问题的严重性和保护环境的重要性认识也不相同，因此，在资金投入上也存在着较大差异，有些地区投入了较多的资金用于环境保护，而有些地区则投入较少。这种现象必然造成地区之间环境管理力度上的不均衡，时间一长可能就会导致一些原来重视环境保护的地方政府向不重视环境保护的地方政府看齐，减少资金投入。即使某些地方政府一些有远见的官员真的下大力气治理本地区的环境，但由于环境的特殊性，我们也很难全面衡量其治理环境的业绩，这就使得地方政府的环境保护流于形式。
（二）地方环境管理机构在设置上不能满足实际需要。
目前全国有不少环境保护部门，特别是县级环境保护部门仍挂靠在城市建设系统上，仅属于城市建设系统的一个部门，这种现象给环境保护的执法工作造成了一定的障碍。城市建设往往引发一定的环境问题，而作为城市建设系统内的机构自然无法对其进行有效的环境监督管理，环境监管难免会流于形式。因为没有独立的机构，人员编制、工作经费等问题也都难以保障。有些地区环境保护部门内的自然保护监督管理机构不健全或者根本没有自然保护监督管理机构，而环境污染防治和自然保护是环境保护工作中不可或缺的两个部分，具有同等重要的地位。反映在机构的设置上，污染防治和自然保护监督管理机构都应该进行强化，不能侧重于任何一方。有些自然保护任务非常繁重的资源或农业大省，到目前为止还没有自然保护监督管理机构，有的省有自然保护监督管理机构但力量薄弱。在一些县和农村，环境和自然保护工作仍然很繁重，但机构的设置和人员的编制则远远不能适应实际需要，甚至还有些地方出现了没有人管理这方面的工作的情况。
（三）行政区划的地方环境管理体制，不利于跨区域环境问题的协调。
环境问题具有较强的外部性和区域性，一个地区的环境污染可能会影响到周边其他地区，往往会超越行政区划的边界，不受行政辖区界限的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋环境污染、生物多样性等问题，都具有跨行政区域的特点。针对这一现象，设置相应的强有力的流域环境管理机构，同时制定与之相适应的流域环境保护立法就显得尤为重要。
然而我国在这方面的建设还很不够。虽然在几个大的流域建立起了水资源保护委员会，但从隶属关系、职责、权限的配置和法律地位上来看，该类机构并非强有力的流域环境管理机构。而我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，地方环境保护局隶属于地方政府，这就使得一个有机的整体被这种体制分层切块，个别地区为谋求经济的发展而不惜损害其他地区的利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时，由于部门之间的协调不畅，跨区域执法难度比较大[4]。
（四）中央政府监督乏力，难以落实地方政府责任制。
依照《环境保护法》的规定，地方人民政府对本辖区内的环境质量负责。也就是说，环境质量的好坏，地方人民政府是责任主体，但相关法律既没有明确规定政府部门如何履行其责任，如何保证其履行责任，也没有明确规定如不履行职责应承担何种责任[5]。在经济增长水平仍然是衡量和反映各级政府和领导政绩的主要标准的情况下，考核干部实行的是自上而下、以GDP增长为依据的体系。在对地方政府官员进行政绩考核时，各种经济指标的完成情况仍然是重要的内容，尤其是GDP的增长，把本地区的经济生产总值、财政收入、企业规模、招商引资情况等作为衡量政绩的硬性指标，而对于政治和精神文明建设、和谐社会与党的建设等方面则没有硬性要求。这种考核体制某种程度上鼓励了地方发展经济的热情，挫伤了地方提供环境保护等公共服务的积极性。“这就促使一些地方将完成经济指标作为本地区发展的首要任务，把以经济建设为中心片面地理解为以GDP为中心，把发展才是硬道理片面理解为GDP增长才是硬道理，不顾资源、环境的可承载能力，盲目上项目，搞投资，造成大量低水平重复建设，资源消耗和环境污染现象十分严重”[6]。地方政府中的部分领导从个人和本地区的短期经济利益出发，环境保护意识不强，缺乏紧迫感，甚至把环境保护与经济发展对立起来，错误认为要大力治理污染、保护环境，就会阻碍本地区的经济发展，影响政绩目标的实现，甚至出现干扰环境执法行为，明目张胆地保护污染和破坏环境的行为。在地方政府的默许甚至支持下，一些企业采取暴力手段阻止环境执法，甚至抗法。中央政府对于地方政府是否依法履行对本辖区环境保护质量负责的义务，是否采取有效措施改善环境质量，仍然缺乏有效的机制和手段进行监督和制约。
二、实现地方环境行政管理体制科学发展的思路。
（一）按照政企分开的原则，转变部门职能。
国家应将环境保护的执法监督作为各项工作的重点，由微观管理转为通过宏观调控进行指导和服务，转变工作理念，由单纯的管理转为真正的为基层和企业服务。不断加强环境保护总局在宏观决策管理方面的职能，积极推进环境保护事业单位的改革，理顺中央与地方、环境保护部门与经济发展部门的关系，初步建立起科学的行政运行规范。同时要结合我国的具体国情，在充分发挥中央与地方主动性、积极性的同时，运用必要集中和适当分散相结合的工作方法，把环境保护方面的法规、政策、标准等的制定权集中到中央，同时又要按照具体问题具体分析的方法，根据各个地区发展存在的差异，环境标准可以结合本地的实际情况，采取不同的政策。而对于跨区域的环境问题，如大气污染、水污染等问题的处理权限都应该集中到中央，将局部性的环境问题，如噪声、固体废弃物处理等问题的处理权限放到地方，环境保护方面的国际合作问题其处理权限应该放到中央，而环境保护合作项目则可以放到地方，环境主管部门在工作中所起到的只是引导或指导的作用。
（二）加强人员和机构方面的建设。
精简机构主要针对的是非政府部门职能的部分，而政府部门职能的部分不但不能精简，反而要不断加强。从整个国家的发展趋势上来看，在对其他国家机构进行精简的情况下，对于环境保护方面的国家机构应该不断加强。因为长期以来，地方政府只注重发展经济，对于环境问题重视不够，导致环境污染欠账较多。在今后的发展过程中，仍然需要投入较多的资金对环境问题进行治理，但环境的改善需要一定的时间，在这段时间里现有的生态环境可能还会进一步不断恶化，在将来的20年甚至30年里，我国的环境污染问题可能仍然不会有明显好转，所以，从整个国家的长远发展来看，要实现国家的可持续发展，就必须不断加强环境保护。
（三）健全环境保护跨部门以及中央与地方的协调机制。
环境保护政策离不开部门发展政策和国家的宏观经济政策。环境保护已经成为整个社会的责任，而不单单是某个部门的职能。要把环境容量、环境质量状况和经济发展对环境的影响、对资源的消耗、对生态系统的影响纳入统计指标，使生态环境的承载能力也作为经济社会发展水平的重要标志。要建立国民经济绿色发展统计指标体系，不仅要有经济指标，而且也要有环境指标、人文指标，用这些指标来衡量国家和地区的经济水平，全面、科学、合理地评价地区、单位和干部的业绩。要改变不平衡的管理体制，形成综合权力机构，就需要顺应政府机构改革的潮流，通过计划、预测，综合考虑潜在影响因素，协调各部门间综合处理经济、环境和社会的问题，加强跨部门的统一规划与管理。在环境保护政策的落实上，国家利益与地方利益存在一定的矛盾，健全环境保护的中央与地方的协调制度就显得尤为紧迫。
参考文献：
[1]胡双发，王国平。政府环境管理模式与农村环境保护的不兼容性分析[J].贵州社会科学，2008,（5）:91-96.
[2]邓志强，罗新星。环境管理中地方政府和中央政府的博弈分析[J].管理探索，2007,（5）:19-21.
[3]游霞。环境管理体制若干问题探讨[J].科技管理研究，2007,（10）:58-59.
[4]孙志燕，高世楫。环境政策存在的若干问题与调整思路[N].学习时报，2007,（11）.
