节能减排相关政策范文1
关键词：高能耗行业 节能减排 税收政策
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2017）04（b）-0165-02
随着经济的增长，资源的消耗和污染排放的累积对环境构成了巨大的压力。雾霾覆盖的增多、环境质量的退化，更加显示了环境资源相对稀缺性逐渐增强，经济活动已经导致了不容忽视的环境代价。人们开始重新思考社会经济发展与环境保护之间联系的问题，节能减排成为世界各国的一项重要任务。文章以江苏省高能耗企业为研究对象，从能源消耗和污染物排放两方面分析当前高能耗企业现状，通过对现行的节能减排税收政策和其影响进行实证分析，得到其对高能耗企业的实施效果。
1 相关理论的基础
1.1 节能减排的含义
节能减排通常包括两大技术领域，首先是节能，可以通过减少能源消耗量，从而提高能源资源的利用率，衡量的话一般采用单位GDP能耗；其次是减排，要尽量减少污染物等其他废物的排放，一般用单位SO2排放来衡量。因此，单位GDP能耗和单位SO2排放这两个指标结合在一起，就是所说的“节能减排”[1]。
1.2 高能耗企业的界定
根据《2012年国民经济和社会发展统计报告》披露，目前我国的高能耗企业主要分布在以下六大行业：非金属矿物制造业、石油加工炼焦和核燃料加工业、黑色金属冶炼和压延加工业、化学原料和化学制品制造业、电力热力生产和供应业和有色金属冶炼和压延加工业。
2 高能耗企业节能减排现状
2.1 高能耗企业能源消耗情况
以江苏省六大高能耗行业作为分析对象，通过对能源消费总量和单位产值能耗[2]进行计算，整理结果：从2007―2014年期间能源消费总量也一直处于不断上升趋势。但是每亿元产值综合能耗在此期间整体处于不断下降趋势。因此，随着工业化和城市化道路的不断发展，尤其是高能耗企业的迅速发展，能源需求大幅上升，供不应求的问题更加凸出。能源的利用效率较低和需求的日益增加，从而造成严重的能源供应紧张的状况。
2.2 高能耗企业污染排放情况
通过分析江苏省六大高能耗行业，对其SO2排放及单位产值排放进行计算，其整理结果：江苏省高能耗企业在2007―2014年期间二氧化硫排放总量整体处于不断下降趋势，但是在2011年又有所上升。在各项措施综合实施下，能源排放总量有所下降，但要达到节能减排的目标还有一定的距离，而且目前随着社会经济的不断发展，市场上对于能源的需求量也在不断增加，从而导致二氧化碳的排放量逐渐增加，因此，节能减排的任务仍然是十分严峻的。
3 节能减排税收政策现状和影响的实证分析
现行节能减排税收政策中关联度较高且最具代表性的税种包括增值税、消费税、资源税和企业所得税。目前我国企业的所得税不能用明确的指标来衡量，文中要分析税收政策对高能耗企业节能减排的影响主要是分析资源税、增值税以及消费税三者之间的联系。
在总体税收中，节能减排相关的税目中的3种税收方式占总体税收的比重如表1所示。
该节通过数据分析，建立线性回归模型来分析税收政策和企业节能减排的相关度，进而得出税收政策在此方面的实施效果。
3.1 多元线性回归方程的设定
多元回归主要是指在回归分析中有两个或两个以上的自变量。一个问题的产生都是有多个因素有关的，文中采用多元线性回归方程来估计因变量，以此来预算自变量与因变量的相关关系，即：
其中，F=已解释方差/未解释方差，服从F（k-1，n-1）分布，F值越大越好。模型计算得到的F统计值大，则说明方程回归效果好，有较高的解释度。
3.2 模型变量的选择
因为单位产值能耗有效反映高能耗企业节能减排的效果，故此多元回归模型采取单位产值能耗作为企业节能减排的指标变量；自变量的选择能代表企业节能减排相关的税收政策，故此回归模型采用、、三个自变量，分别表示节能减排税收政策中的增值税、资源税和消费税占总体税收的比重。其中、、采用各税收占总税收的比重是为了避免模型中变量的自相关性，减少方程的异方差及时间序列对回归模型结果的影响。
3.3 多元线性回归方程得检验结果及解释
根据上述收集的数据汇总，将各参数进行归一化处理，导入Eviews软件中，得到以下的多元线性回归分析结果（见图1）。
由上述回归模型结果中，作为被解释变量单位产值能耗的变化与各解释变量修正后的判定系数为0.864，说明此多元回归模型的拟合优度较高；F=15.794，F 值较高且显著性概率为0.011
Y1=-0.291+0.053X1-0.834X2+0.983X3
其中Y1与X3系数为0.983>0.6，说明节能减排税收中消费税和单位产值能耗有强正相关关系，表明节能减排的消费税对于单位产值能耗的下降并没有起到有效的促进作用。Y1与X1的系数为0.053，说明节能减排中的增值税与单位产值能耗有弱正相关关系，表明增值税的政策效果相对消费税来说比较明显；Y1与X2的系数为-0.834，资源税和单位产值能耗呈现负相关，表明在节能减排中资源税的政策效果最显著，明显高于增值税和消费税。因此，应该不断改革消费税，不断促进资源税和增值税在企业节能减排中的作用。
4 结语
目前的税收政策仍未能有效地促进高能耗企业节能减排，税收制度缺乏系统性，且有些政策未能充分发挥作用。因此，我们要不断建立和完善促进节能减排的相关税收政策。
税收是调节节能减排的重要手段之一，但还需要各级政府提起重视，动员、鼓励“绿色税收”。政府考虑建立一个与之相配的法律政策体系，使非税收政策与税收政策相辅相成，形成一个有机整体，更好地实现经济的可持续发展，以达到最佳节能减排的效果。
参考文献
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【关键词】 农业农村； 节能减排； 财税政策
国家“十二五”规划的节能目标是全国万元国内生产总值能耗下降到0.869吨标准煤（按2005年价格计算），比2010年的1.034吨标准煤下降16%；减排目标是：全国化学需氧量和二氧化硫排放总量比2010年各下降8%、全国氨氮和氮氧化物排放总量比2010年各下降10%。要实现这个目标，不能忽视农业农村的节能减排工作。
一、促进节能减排的财税政策现状
（一）现有的税收政策
对于节能减排的税收政策可以分为两类：一类是鼓励性质的税收政策，也就是对于有利于节能减排的主体和行为进行正向激励；一类是限制性质的税收政策，也就是对于不利于节能减排的主体和行为进行限制。现有的节能减排税收政策主要有以下几个方面：
增值税：2008年国家有关部门颁布了《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》和《关于再生资源的增值税政策的通知》，这些文件中规定了鼓励资源综合利用、节能减排的政策措施，有的行为免征增值税，有的行为实行增值税即征即退；另外，对各级政府及主管部门委托自来水公司随水费收取的污水处理费，免征增值税。
消费税：消费税的征税范围包括高耗能税目小汽车、不可再生能源成品油以及对环保不利的鞭炮焰火和轮胎。2006年，财政部、国家税务总局发文，对消费税税目和税率进行了调整，新增了5个税目，把不利于环保的木制一次性筷子和实木地板也纳入了消费税征税范围。
资源税：资源税是对在境内开采和生产原油、天然气、煤炭、非金属矿原矿、金属矿原矿和盐的单位和个人进行征收的，现在一刀切的资源税“从量计征”逐步转向“从价计征”，原油和天然气从2011年11月1日正式实施从价计征，这样更有利于节约能源保护环境。
企业所得税：从事符合条件的环境保护、节能节水项目所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第1年至第3年免征企业所得税，第4年至第6年减半征收企业所得税；对符合条件的综合利用资源生产产品取得的收入，可减按90%计入收入总额；企业购置并实际使用环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，该专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免，当年不足抵免的，可以在以后5个纳税年度结转抵免；中国清洁发展机制基金及清洁发展机制项目实施企业也有所得税减免政策。
车辆购置税和车船税对节能减排也有一定的作用。
（二）现有的财政政策
支持节能减排的财政政策非常多，主要有：1982年颁布《排污收费暂行办法》，2003年颁布《排污费资金收缴使用管理办法》，把排污费纳入了财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，筹集了大量资金，对节能减排有很大的贡献；2004年底，正式出台了《节能产品政府采购实施意见》，提出应当优先采购节能产品，逐步淘汰低能效产品；2008年8月，国务院下发《节能减排综合性工作方案》，对推进节能减排的财政政策提出了具体要求，中央财政形成了一套推进节能减排的财政政策体系来支持城市和农村的污水处理以及污染企业的整治；2011年6月，财政部、国家发改委《关于开展节能减排财政政策综合示范工作的通知》确定了第一批8个示范城市，以城市为平台，以整合财政政策为手段，加大资金投入，全面开展城市节能减排综合示范。
二、现有财税政策存在的问题
农业生产和农村生活的节能减排是社会节能减排体系的一个重要组成部分。现行的财税政策对农业生产和农村生产中的节能减排支持力度不够。
从现行的促进节能减排的税收政策来看，主要在增值税、消费税、资源税、企业所得税等税种里有条款涉及，没有形成系统性，没有专门针对节能减排或环境保护的税种；有些鼓励性的税收政策采取的是正列举的方法，跟不上日新月异的节能减排技术的变化，而且这些税种与农业生产和农村生活的关联性并不大；现行资源税只针对矿产品和盐征收，与农业农村密切相关的水资源、森林资源等没有包括在内，农村居民对资源税没有什么概念，不利于其节能减排理念的形成；现行的消费税经过2006年改革以后，已经增加了不利于节能环保的征税项目，但与农村生活相关的一次性塑料袋、电池、会破坏臭氧层的氟利昂等没有包括在征税范围之内。
从支持节能减排的财政政策来看，国家和各省级的节能减排财政支持与补贴大部分集中在生产企业、交通运输、建筑等行业，以城镇为主，对农业生产和农村生活的财政支持力度不够。排污费收费标准太低，没有包括放射性污染、电磁污染等，起到的限制作用有限，特别是对某些乡镇企业以及农村的个体工商户的污染物排放，限制的政策较少且起不到限制作用。
三、农业生产节能减排的财税政策
农业生产自身能源消耗所占的比例虽然不高，但农业生产中投放的农药、化肥、农机等是高耗能的产品。按农业部统计显示，我国农村能源消费总量占全国商品能源消费总量的四分之一，化肥利用率为35%左右，农药利用率为30%左右，灌溉用水效率为45%，农业生产中能源浪费情况严重。可以从以下几个方面实施推进农业生产节能减排的财税政策。
（一）建立农村节能减排服务机构，宣传节能减排理念，提高节能减排意识
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随着我国节能减排力度的加大，工业部门节能政策成为影响产业结构的重要因素。过去我国工业部门的高增长依赖的是大量的要素投入。在“十一五”规划正式提出“节能减排”概念后的十余年来，中央政府出台了一系列节能政策以降低单位GDP能耗，所以，工业部门的节能政策不仅是为了应对气候变化，降低环境污染，同时也是为了促进产业技术进步，转变经济增长方式。涂正革和谌仁俊（2015）形象地将这种双重目标描绘为“既要金山银山，又要绿水青山”。
在整体上，我国工业部门的节能政策并没有完全达到预期目标。比如，2005年后原则上不再审批新建钢厂①，但是我国钢铁产量并没有得到遏制。相反，仅河北省钢铁产能在过去10年就增长近两倍，由2005年约1亿吨增长到2012年约2.86亿吨；2013年我国粗钢产量更达到全球产量的485%。2010年以后，京津冀地区雾霾天气占全年比例逐年延长，引起了整个社会的关注。当然，节能政策也积累了成功经验。2006―2008年，持续上涨的单位GDP能耗趋势被逆转，并在3年内下降了12.8%。到2010年，这一指标相比2005年下降191%，基本达到“十一五”规划下降20%的要求。在具体政策实施方面，一些规制政策不仅在环境保护方面效果显著，并且促进了技术进步和产业结构调整。比如“千家企业节能行动”，其节能效果十分明显，2006―2010年共实现节能约一亿吨标准煤（Price，2011），约占“十一五”期间“技术节能”总额的40%，而且促进了规制企业出口。
由于我国是二氧化碳排放大国，国内外学者对我国的节能政策非常关注，并对我国节能政策做了大量研究。本文在梳理现有文献的基础上，对工业部门节能政策的实施方式和存在问题进行分析，并着重探讨政策的市场化发展趋势。
一、工业部门节能政策实施方式与效果
1.行政规制政策
以淘汰落后产能为目标的“关停并转”政策是具有行政指令性的规制政策。由于该政策实施过程相对简单直接，且短期政策效果明显，因此“关停并转”政策一直是我国节能政策的重要工具。在过去
十多年里，我国经常出台针对高耗能行业的关停并转政策②；如2013年《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，要求河北省在2017年前压缩产能6000万吨，约占当年河北省钢铁产能的约五分之一。
徐康宁和韩剑（2006）在对我国钢铁行业的研究中提出，产业政策不适宜对市场作具体数量的规定。从效果上看，“关停并转”政策的长期效力有限。而且由于该政策缺乏力度约束，在执行过程中经常出现政策力度波动问题。Kostka & Hobbs（2008）通过对山西地区企业和政府官员的53份访问调查发现，当地政府存在变通政策以达到经济发展目标的倾向。在中央政府施压的时候，地方执行力度就加强，一旦中央政府施压力度减轻，规制力度就会下降。Taylor et al.（2010）发现山西省为了淘汰效率最低的小型厂商，采取了“六停”政策（停止供水，停止供电，停止供气，停止运输，停止信贷支持，停证）。陈家建和张琼文（2015）通过社会调研的方法发现“关停并转”的政策波动性不仅使政策长期无效，而且容易酿成群体性社会事件。
2.经济规制政策
第一，能源补贴调整及资源税调整。一直以来，我国对工业部门能源使用实施一定的补贴政策。但由于缺乏补贴的统一标准，不同地区、不同企业获得的补贴差异很大，只能对补贴的平均水平进行测算。按照Lin和Jiang（2011）的测算，2007年能源补贴为3567.3亿元，占GDP的1.43%。Liu和Li（2011）利用价差法（Price gap）对不同能源类型进行了测算，发现在2007年，煤炭补贴大致在20元/吨左右，汽油补贴1188.4元/吨，柴油补贴1557.8元/吨，工业用天然气补贴0.94元/立方米，天然气补贴1.26元/立方米。
资源税计征办法在2011年9月后改为从价征收③，改变了1994年确定的从量征收的资源税计税法则，从而使得税收随价格浮动，具有了更大的调节功能。这次资源税改革涉及的是原油和天然气。煤炭、非金属矿石和有色金属矿石的征收标准分为两类，施行不同从量税征收标准。自此之后，对能源密集型和资源密集型产品所征收的资源税显著提高（杨志勇，2010）。通过调整资源税，政府提高了部分低效率企业的生产成本从而控制了它们的发展。2014年10月，财政部公布了《关于实施煤炭资源税改革的通知》④，进一步推动了煤炭资源税改革。
由于能源补贴和资源税改革实施时间较短，现有文献的研究多采用模拟的方法。Lin和Jiang（2011）认为取消能源补贴会对GDP造成较大的冲击，但有利于节能减排和环境保护。Liu和Li（2011）持类似观点。林伯强（2012）通过动态可计算一般均衡（CGE）模型分析从价煤炭资源税对宏观经济的影响，发现对煤炭资源征收5%―12%的从价资源税，宏观经济成本将在可承受范围之内，而且能够反映煤炭作为稀缺性资源的耗减成本。因此，我国的资源税改革具有可持续发展的意义。徐晓亮（2014）采用CGE模型模拟的研究结果表明，资源税改革对经济影响很小，但对节能减排影响很大。
第二，出口退税率调整。随着国际贸易的迅速发展，能源密集型产业的出口额迅速扩大，到2006年，我国已经成为钢铁净出口国。高耗能行业的出口也逐渐成为环境污染的主要来源之一。曹春苗等（2011）发现，2007年净出口产品虚拟化硫排放约占全国总排放的25%，虚拟化碳排放约占30.82%，虚拟化二氧化碳排放约占21.85%。大多数能源密集型企业具有低能效和高排放的特点。因此，政府开始引导这些企业朝着更高效的方向发展。2003年开始，大部分能源密集型产品的出口退税率不同程度地降低。⑤在2008年金融危机期间，降低出口退税率的趋势暂时停止。但到2010年，我国节能减排实际完成情况落后于“十一五”规划所作的承诺。在此背景下，大部分能源密集型产品的出口退税率被取消。⑥通过取消能源密集型产品出口退税率的举措，政府逐步对能源密集型产业的发展实施了更严格的监管。
在节能减排效果方面，多数文献发现出口退税率调整效果显著。闫云凤等（2012）通过对钢铁行业的分析发现，出口退税率的调整能显著降低出口隐含碳的增长率，相比未调低出口退税率的产品而言，调低出口退税率的商品出口隐含碳增长率降低39%。窦彬（2012）通过钢铁行业出口能源强度与出口退税率的协整分析发现，出口额能耗与出口退税率间存在长期协整关系，且出口退税率是出口额能耗变化的格兰杰原因。
第三，差别电价政策。2004年6月，为了解决相关行业的产能过剩问题，提高能源效率并缓解用电压力，相关部门开始向6个高耗能行业，即电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁行业施行了差别电价政策。这一政策在2006年经过调整，在原有6个行业的基础上增加了黄磷和锌冶炼业，并依据《产业结构调整目录》将相关行业企业划分为鼓励和允许类、限制类、淘汰类。对限制类和淘汰类企业分别加收电价，而对鼓励和允许类则保持统一电价。差别电价政策经历了数次反复，而该政策的实施过程也体现了我国环境政策实施上的难度。2007年9月，中央对各地政策实施情况进行了调查，发现部分地方政府并未认真实施差别电价政策，甚至依然施行优惠电价政策。2008年金融危机后，各地为保障经济发展，重新实施了优惠电价政策，有22个省份暂停了差别电价并恢复了优惠电价政策。⑦
Lin和Liu（2011）论述了差别电价政策的背景和实施效果，他们认为该政策显著提高了相关行业的能源效率。谭显东等（2008）建立了多部门模型以模拟差别电价政策对相关行业的影响，模拟结果表明该政策对商品价格的影响有限，却可以显著降低能源消费。施应玲等（2009）建立了系统动力学模型以考察政策对电量使用的效果。肖宏伟等（2013）通过因素分解的方法，研究发现该政策对工业电力消费强度下降起着积极作用。申萌（2015）发现在政策实施的初期阶段，即2003―2007年，政策对高耗能行业发展起到了抑制的作用，但并没有达到促进技术进步的效果。
3.自愿节能行动
为实现“十一五”节能减排的目标，相关部门于2006年开始实施“千家企业节能行动”。该政策针对钢铁、石油石化、电力、化工、纺织、煤炭、建材、造纸、有色金属等9大行业中，2004年企业“综合能源消费量”达到18万吨标准煤以上的1008家重点企业。这1008家企业2004年综合能源消费量为6.7亿吨标准煤，占全国能源消费总量的33%，占工业能源消费量的47%。
千家企业节能行动具有“自愿节能行动”的特点，即企业与政府部门或政府授权的组织签订协议，自愿承诺在一定时期内实现一定的节能目标。国际上类似的“自愿协议”有，“荷兰长期协定（Dutch long-term Agreement）”和“日本经济团体联合会自愿行动（Japanese Keidanren Voluntary Action）”等。节能目标的设定采取了自上而下分解的方式。国家层面目标明确，即在“十一五”期间节能一亿吨标准煤左右。在整体目标的基础上，各地方按照企业所处行业等情况，设定本地方的减排目标，并与各企业签订协议。企业则可以通过多种途经获得“节能奖励”。在国家层面，根据Price et al.（2010）的测算，东部地区节能高于10000吨标准煤的企业，每节能1吨标准煤将获得约200元的补贴，中部和西部地区相应企业则可以获得约250元的补贴。除中央之外，地方也有相应的节能补贴。如果节能效果不达标，企业和地方政府官员都面临惩罚。千家企业节能行动的初始节能目标为2006―2010年节能100百万吨标准煤（Mtce），约占“十一五”期间“技术节能”总额的40%。2009年，相关企业共实现节能106.2百万吨标准煤（Mtce），提前完成目标。2011年，千家企业节能行动在2006―2010年共实现节能150百万吨标准煤（Mtce）。
Ke et al.（2012）根据行业两位数数据的分析发现，千家企业节能行动具有良好的节能效果。申萌等（2015）发现千家企业节能行动对政策目标企业整体的名义出口额有显著的正向作用；政策效果年均约10.3%，对东中部地区企业的促进效果明显，这说明此政策确实促进了产业结构调整。
4.技术节能政策
根据我国《节能中长期专项规划》，“十一五”期间实施了“十大重点节能工程”。Ke et al.（2012）发现“十大重点节能工程”起到了良好的节能效果。区域热电联产工程每年节约能源35百万吨标准煤（Mtce），余热余压利用工程每年节约1.35百万吨标准煤（Mtce），节约和替代石油工程节约3800万吨石油等。十大重点节能工程对技术节能起到了促进作用。项目的奖励与项目节能计划的完成直接联系起来。我国东部地区的企业每年节能奖励为每吨标准煤200元，不太富裕的中西部地区和西部地区企业为每吨标准煤250元。这相当于一个典型能源效率项目投资成本的10%―20%。
5.市场化规制政策
我国自2002年开始实施SO2排放权试点政策，在山东、山西、江苏、河南、上海、广西柳州、天津等地以及我国华能集团公司实施SO2排放权交易政策。碳排放权交易市场建设工作进入快速发展阶段，北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等地2011年开展交易试点。2013年5月18日，我国第一个碳交易试点在深圳正式启用，随后，广东，上海，北京纷纷于当年启用碳交易试点。湖北与重庆则在2014年启动碳交易。
涂正革和谌仁俊（2015）对SO2排放权交易市场的减排效果和经济效应进行了研究，发现该政策并没有实现“波特效应”，并认为低效运转的市场和整体较弱的环境规制是制约排污权交易无法产生波特效应的主要原因。由于我国碳交易市场建立时间较短，其节能减排效果和对产业结构调整的影响还有待评估。2014年底，《碳排放权交易管理暂行办法》，为全国碳排放权交易市场的建立打下了基础，跨省区交易市场有望在2016年建立。更重要的是，该办法提到“充分发挥市场在温室气体排放资源配置中的决定性作用”。这说明碳交易市场走向市场化手段必然成为未来的政策发展方向。
二、工业部门节能政策存在的问题
1.政策持续性问题
过去，由于地方政府GDP“锦标赛”的政治晋升制度，在中央政府对节能减排压力较小时，地方官员倾向于变通政策以优先发展GDP，这客观造成了整体节能减排目标的难以实现。如我国在“十一五”末的2010年，因为落后于单位GDP相较2005年下降20%的目标，而收紧了节能减排政策；相类似的，在“十二五”规划后期，由于落后于节能减排约束性目标，2014年5月出台了《2014―2015年节能减排低碳发展行动方案》，明确提出单位国内生产总值二氧化碳排放两年分别下降4%和3.5%以上。地方政府在面临节能减排压力较大时倾向于“运动式”地使用短期有效的行政规制政策，对财政收入和企业正常经营都造成了压力。另外，我国节能减排政策还存在非单一目标性问题。我国的节能减排政策同时具有环境保护和产业结构调整的目标。然而，产业结构调整目标并不明确，对于不同的地区，产业结构调整的内容有显著的差异。当能源价格发生变化时，产业经济受到影响，节能减排政策也会随之变化。比如差别电价政策在能源价格上升时收紧，但在下降时则有放松的趋势。
2.政策力度约束问题
行政性节能减排规制缺乏力度约束，一些地方政府经常采用“拉闸限电”等政策在短期内减少企业排放，而差别电价政策等经济规制政策也存在力度约束不够问题。如湖南省2004年公布执行差别电价的320家企业，到2007年已“关停并转”148家。企业的技术升级需要稳定预期，新设备的购买、安装和使用也需要一定的时间，缺乏力度约束的节能政策不利于产业技术进步，反而由于政策不确定性的风险溢价导致产业利润率上升，促使企业产生短期行为。
3.政策地区间不平衡冲击问题
由于地方产业结构不平衡，同时地方节能资金多来源于地方财政，节能减排政策容易造成地区间不平衡冲击。以“千家企业节能行动”为例，河北省受规制企业数量占全国一成有余，是北京的10倍左右，天津的5倍左右。2013年《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》要求河北省在2017年前压缩产能6000万吨，约占到当年河北省钢铁产能的五分之一；而黑色金属压延业是河北省的支柱产业，2012年工业总产值占全省工业产值的27.4%。不平衡冲击使一些地区很难有动力和能力完成节能减排任务。
4.政府与规制企业的信息不对称问题
监管和确认（Monitor and Verify）工作是节能减排政策实施的基础。我国的能源监管工作起步较晚。因此，在节能减排政策执行中对固定资产投资的规制多于对能源使用本身的规制，而固定资产投资规制对产业单位GDP能耗的影响缺乏理论基础。不过，“千家企业节能行动”实施以来，促使各地方建立了相对有效的能源监管体系。2006―2007年，为了满足监管重点企业项目，多数省份已陆续设立了许多新的监管单位。
三、节能政策的市场化发展趋势
1.能源服务行业迅速发展
能源服务企业是基于市场的、独立于政府和规制企业的第三方机构。这些企业可以进行技术咨询、项目实施管理、节能措施的检测和评估、能效项目的建设管理、能效项目维护、能源效率项目和能源管理培训以及提供节能项目在融资方面的帮助，等等。国务院《2014―2015年节能减排低碳发展行动方案》提出，要大力发展节能服务业。近年来，节能服务业在节能政策的支持下发展迅速。Taylor et al.（2010）考察了能源服务（ESCO）贷款担保计划，发现该计划显著提高了公共资金的使用效率。但是，随着能源服务企业迅速发展，也暴露出监管不力、资质不明等一系列问题。这说明我国的能源服务行业发展还需要进一步规范化。
2.“自愿协议”顺利签署
政府与企业的“自愿协议（Voluntary Action），即企业与政府部门或政府授权的组织签订协议，自愿承诺在一定时期内实现一定的节能目标。“自愿协议”是明晰政府和企业权责最有效的方式。我国的“千家企业节能行动”是一次成功的实践。“千家企业节能行动”整体节能目标明确，即在“十一五”期间节能一亿吨标准煤左右，为自愿协议的实施奠定了基础。在整体目标的基础上，各地方按照企业所属行业等情况，通过对节能的奖惩措施，鼓励企业自愿承诺在一定时期内实现一定的节能目标。企业可以通过多种途经获得“节能奖励”。各地方也实施了各自的“重点企业节能行动”，如山西省实施了“两百家企业节能行动（Top 200 program）”，超越了“千家企业节能行动”的要求。
3.企业能源管理系统逐步建立
企业能源管理系统是一个系统化的程序和步骤，企业可以利用这套系统来提高能源使用的内部管理效率。企业能源管理系统的主要目标是控制和降低企业的能源成本，提高能源利用效率，实现运营效率的提高。企业能源管理系统通过鉴别和实施具体项目的方式，来提高组织的能源效率。2010―2013年，我国能源管理系统标准依据的是全球性标准ISO50001，我国也曾是该标准编制的积极参与者。2014年，国际标准化组织ISO了能源管理的新标准ISO50003《能源管理体系――能源管理体系审核和认证机构的要求》，为我国企业能源管理系统提供了新依据。
4.全国统一的排放权交易市场正在建立
美国的SO2排放权交易市场对其国内的环境保护起到了重要的作用。我国的SO2排放权交易市场试点从2002年开始，但并没有对排放和产业结构调整产生明显影响（涂正革和谌仁俊，2015）。碳排放交易市场从2013年开始正式实施，但由于我国各省份政策并不一致，监管和确认的程序也不相同，各试点依然是分裂的市场，尽管亟须整合全国统一市场，扩大市场影响力并降低成本，但在整合上存在一些困难。从配额价格角度来看，初期各市场的价格差异很大，说明在成本上没有实现最优化。随着2014年《碳排放权交易管理暂行办法》的推出，全国统一的碳排放权交易市场已经成为未来发展的趋势，应当抓紧时间落实。
全国统一碳排放权交易市场的建立可以成为一揽子解决节能减排政策问题的方法。首先，交易市场需要严格的法律法规的保障，如上海市为交易市场建设出台了一系列规定⑧，以解决政策的持续性和力度约束问题。其次，通过排放权在不同省份的设置，可以实现资本转移，降低政策的不平衡冲击，并实现产业的更合理布局。最后，监管和确认工作是排放权交易市场的基础，为了全国统一碳排放权交易市场的建设，各省均在积极推进监管和确认工作，并已取得一定的成效。
四、结论
本文通过对国内外相关文献的整理，对我国节能减排政策的实施方式、实施效果、存在的问题和今后的发展方向进行了探讨。总体而言，我国工业部门的节能减排政策在整体上尚未达到节能减排和产业结构调整的“波特效应”，节能减排政策在制度设计和实施过程中还存在一些需要解决的问题。尽管如此，前期政策的实施为未来基于市场的制度建设打下了基础。一些合理设计的规制政策显现了“波特效应”。随着全国统一碳排放权交易市场的建立、监管措施的提高和政策力度波动性的降低，有望实现“节能减排”和产业技术进步的双赢。
节能减排相关政策范文4
【关键字】节能减排 问题 改进建议
1.节能减排是当前工作的重点领域
今年是实现“十一五”节能降耗和污染减排目标的关键一年,节能减排工作正在全国范围内紧锣密鼓地展开。提高资源的使用效率、发展循环经济产业、建立现代节能型社会、实现可持续发展战略,既是我国经济社会发展的现实需要,也是党和人民的长远选择。政府要在节能减排事业中发挥自身的积极作用,充分认识并准确界定政府与市场在节能减排事业中各自的作用范围和边界,做好节能减排工作。
2.节能减排工作的现状及问题
2.1对节能工作政府投入资金不够,支出结构有待完善
在节能减排工作方面,政府预算中没有经常性预算支出。用于节能减排的政府投入仍处于不稳定的状态,支出结构大多侧重于研发和生产领域,而在节能产品的其他相关领域(如销售、服务、信息传播等方面)几乎鲜有涉及。近几年,尽管我国节能总投资呈现出不断增长的态势,但由政府预算安排的节能投资占节能总投资的比例不足5%。目前整个节能事业既缺乏顺畅的资金渠道又缺乏充足的财力保障。
2.2国家对于节能减排的激励作用仍然十分有限
近年来,尽管我国政府颁布了有利于节能减排的资源环境税收政策和消费税的结构调整政策,但是由于这两种税收的作用对象狭窄,因而对我国主要节能设备和产品的生产及推广使用收效不大。可喜的是,企业所得税的两税合一,内外资企业同等待遇解决了多年来我国内外资企业面临的两套税制问题。两套税制把大量的税收优惠给与了外资企业,而未能按国家的宏观政策导向建立税收优惠。这种税制安排不仅造成了内外资企业的税负不公,而且对国家鼓励的清洁发展,对能源的高效率利用都是极其不利的。此外,我国的进口税收政策也存在类似的问题,亟待解决。
2.3对低能效产品和高能耗产业缺乏相应的惩罚性措施
对低能效和高能耗产业的惩罚性措施少且惩罚力度不够,甚至对部分高能耗产业(行业或企业)仍然存在一些财政补贴制度。如我们所熟知的电石、硅铁、电解铝等高能耗企业都拥有相对可观的利润,而这些利润多是以资源的极度耗费和生态环境污染为代价的。对于低能效产品和高能耗产业,世界各国多制定严格的准入制度来限制其发展,而我国的实际情况是,近两年电解铝行业仍存在着高额利润,以至出现了这些高能耗产业投资、生产过热的局面。出现这类问题的根源在于目前我们对于低能效产品和高能耗产业,除个别情况采取了强制性行政淘汰手段外,缺乏经济上的限制措施。而且,当前的资源税也难以发挥节约能源的功能作用。另外,在限制低能效产品和高能耗产业发展方面,财税政策也基本处于空白,相应的环境税制如碳税等尚未有效运转。
3.未来对于节能减排工作的政策建议
3.1加强政府资金投入
在我国现有的财政预算支出科目中,已经单独设立了环保支出科目。但是仍然没有节能支出科目。实际上环保和节能是相辅相成的。做好节能减排工作,不仅能够提高资源使用效率,而且对生态环境保护也有重要意义。针对这个问题有两种解决途径,一是可以考虑拓宽目前的环保支出科目范围,设立一个“环保与节能”支出科目。二是单独增设一个节能支出项目。实质上,扩宽现有科目还是单独增设一个新科目纯粹是一个技术上的问题。问题的关键是保证节能支出作为一个经常性支出项目得以确立。同时,这个节能支出项目还应该随着经济的增长,保持一定的增长比例。为此,可以把每年增加的一部分财政收入专门用于节能预算资金,还可以通过调整现有预算支出结构,压缩或削减其它支出项目来解决一部分节能基金。
3.2实行有利于节能减排的政府采购政策
为了缓解我国经济社会持续快速发展所面临的能源紧张和环境质量的双重压力,根据中央精神,我国应该加快节能产品政府采购的步伐。一方面,政府采购要从已经得到认证的那些节能产品中,选择社会需求量大而且节能效益显著的产品,然后再逐步拓宽政府采购的范围。另一方面,可以总结近年来政府采购节能产品的工作经验,部署下一步工作的重点领域。
3.3加强节能减排事业中政策手段的奖惩力度
首先,通过企业所得税的税收优惠政策促进国家节能战略目标的实施,这需要从当前经济发展的全局着眼,多方引导,突出重点,充分发挥企业所得税制度在促进节能减排方面的政策效应。从我国的实际情况来看,一方面,要充分考虑目前我国节能减排的总体要求和各企业节能减排自身的特点;另一方面,还要考虑企业所得税制度的政策功能特征及其作用规律,实事求是的设计出既科学合理又简便易行的企业所得税节能优惠政策体系。
其次,能源税是对化石燃料中的能量征税。通过征收能源税,可以促使高能耗和高污染产品(如化石燃料)的价格上涨,从而调控能源消费,使这类产品的消费量下降。通过抑制化石燃料的消费,还可以达到减少二氧化碳排放,保护生态环境的目的。从政策的长期效果来看,能源税的征收还可以对生产企业产生长期的动态激励作用,促使企业把更多的资金投入到开发清洁生产技术以及资源节约型技术的创新中去。
当前,我国的经济发展已经进入了一个新阶段。节能不仅是国际化的大趋势,也是基于中国国情的一个正确选择。节能减排是确保我国未来能源安全,促进中国经济社会长期可持续发展的重大战略安排。我们要逐步完善相应措施机制建立一个节能型社会。
参考文献:
[1] 苏明,傅志华,包全永,鼓励和促进我国节能事业的财税政 策研究,2005年5月.
[2] 刘群,如何有效促进节能减排,节能与环保,2008年第3期
[3] 周波,杜亚丽,促进节能减排的政策选择,大连海事大学学 报(社会科学版),2007年第5期.
[4] 朱晓冲,毕丽,促进节能减排的政策研究,经济纵横,2007 年第7期.
节能减排相关政策范文5
由于经济技术发展水平、管理体制、决策水平等方面的原因，现行税收政策对高排污企业外在成本内在化方面做得很不够，未有效地遏制资源和能源浪费行为，工业企业节能减排积极性不高。具体表现在：
1.节能减排税收优惠范围狭窄局限于企业所得税、增值税等税种中，但又设定了很多限制；消费税整体上没有涉及到工业企业节能减排方面的税目；资源税作为促进节能减排的主体税种，征税范围较窄。
2.税收的激励支持措施不健全对不同税种分别制订不同的减税、免税方式，加大了对税收政策的理解与操作难度；资源税税率偏低；消费税税目设置很少考虑环保因素；增值税和营业税对节能减排的抵免税条款较少，且在具体实施过程中不利于节能减排技术的创新与转让。
3.地方政府税收优惠力度不够许多地方政府由于财力有限，促进节能减排的税收政策在实施过程中大打折扣；由于各地税收优惠力度的差异，使得节能减排企业从低优惠力度地区向高优惠力度地区转移，增大了企业的经营成本。
二、加大激励性税收政策力度，促进工业企业节能减排
目前，我国激励性税收政策还是应立足于完善税收优惠政策，以降低节能减排企业的资本边际成本，提高企业的节能减排投资水平。
1.加大所得税优惠力度（1）提高工业企业用于节能减排项目的所得税税前列支比例。例如，降低资源综合利用享受优惠政策的准入门滥；提高企业用于节能减排新技术、新产品、新工艺研发费用的加计扣除比例；将企业建立的节能减排研究开发基金作为费用在所得税前列支；加大节能减排专项设备的折旧力度，等等。（2）扩大所得税的优惠范围。扩大范围主要应包括以下领域：煤炭清洁技术研发与应用；企业对新能源、可再生能源的开发利用；采矿企业提高回采率，充分利用贫矿和尾矿；企业有偿转让与节能减排相关的技术或进行技术而取得的收入，等等。（3）某些情况下给予适当的所得税退税。例如，企业能源再利用或以废弃物为原料生产出的产品所获取的利润，可考虑所得税税前按一定比例扣除；用上年税后利润投资于节能减排项目的，应退回这部分利润的所得税。
2.加大增值税优惠力度为了促进多种形式的资源节约，建议对列入《资源综合利用目录》、《节能产品目录》中，与节能减排有关的产品和废旧物资回收利用产品，都实行增值税减免或即征即退政策，以改变目前优惠范围偏少的现状。优惠程度要根据节约资源能源的效能程度确定。同时，提高对可使用但不使用节能产品的企业的增值税和所得税税率，实现奖惩结合。
3.对节能减排项目给予更大的税收优惠将“节能减排”的研发和应用作为单独的一类“项目”，有利于有效整合各种资源以实现特定的节能减排目的。按照项目的原有条件和实现目标，节能减排项目应分成不同的级别，对不同级别的项目在原有各项优惠政策之外，给予一定比例的减计收入或加计成本扣除的优惠。
节能减排相关政策范文6
关键词:节能减排;税收制度;税收政策
伴随着经济的快速发展,我国也付出了巨大的资源和环境代价,经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐,节能减排这个关系国计民生的问题已经受到中国政府的高度重视。“十一五”规划纲要把节能减排和结构调整作为重要任务,提出了“十一五”期间单位GDP能耗降低20%、主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。目前,我国节能减排目标面临的形势依然严峻,2008年国际金融危机导致国际国内经济形势急剧变化,也给节能减排任务的完成提出了巨大挑战。
一、税收促进节能减排的理论依据
(一)外部性与税收
外部性是指私人成本或收益与社会成本或收益的不一致,从而导致资源不能有效配置。简而言之,某些个人或企业的经济行为影响了其他人或企业,却没有承担与之相应的成本或取得相应的报酬,就产生了外部性问题。外部性分为正外部性和负外部性。由于市场机制存在外部性的时候失灵,此时可以通过税收手段对市场缺陷进行弥补,实现资源的优化配置:一方面,可以通过财政补贴或税式支出的方式鼓励有正外部效应的生产或行为,如节能减排项目投资、节能减排技术研究开发、资源综合利用等;另一方面,对于资源浪费、环境破坏等具有负外部效应的生产或行为,可以通过征收“庇古税”,使私人成本与社会成本趋于一致,从而有效抑制具有负外部效应的生产或行为。
(二)个人、企业行为与税收
税收政策引导微观经济主体行为主要是通过价格机制实现的。从需求角度来看,税收政策通过改变不同资源能源、环保产品的相对价格,影响企业中间投入以及个人消费的需求结构。例如,通过提高资源使用成本,促使企业使用可再生资源、加大科研投入或是寻找替代资源。通过税收优惠政策改变生产设备的购买使用成本,鼓励企业加大对节能环保设备的投资。另外,通过使不同的消费品承担不同的税负,改变不同消费品的比较价格,引导绿色消费,进而影响消费品的供给。从供给角度来看,通过加速折旧、投资抵免等多种税收优惠方式降低投资者以及生产投资者的资本使用成本,影响不同产业、不同产品的比较收益率,从而影响资本对不同产业及产品的偏好,引导投资流向节能减排产业和项目。此外,也可以通过制定一些限制、约束型的税收政策,利用税收收入效应,限制个人以及企业行为。
二、我国现行节能减排税收政策基本分析
(一)税收调节面过窄,力度不够
首先,资源税征税范围较窄,税率偏低。资源税是以自然资源为课税对象征收的一种税。目前,我国仅对包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿在内的6种矿产品以及盐征收资源税,而水资源、森林资源、草场资源等严重破坏或短缺的资源还没有纳入资源税的征税范围。征税范围较窄以及较低的税率使得很多资源被廉价甚至是无偿使用,导致资源的过度浪费以及使用的低效。其次,现行消费税没有将不符合节能减排技术标准的高能耗产品、高污染产品全部纳入征税范围,如对环境有害的镍镉电池、煤炭等。再次,增值税、所得税在促进资源综合利用上的优惠力度不够。目前,仅对可再生能源中的垃圾发电、风力发电、水力发电、变性乙醇燃料等予以支持,对国家鼓励发展的太阳能、地热能等可再生能源和节能、环保技术设备的开发推广缺乏必要的税收政策支持。
(二)促进节能减排的税收优惠政策形式单一
目前,我国促进节能减排的税收优惠大多采取低税率、减免税等直接优惠方式,而对投资抵免、加速折旧、延期纳税等间接优惠方式采用较少。虽然直接优惠方式简单明了,但与纳税人经营活动关联度小,容易使纳税人借虚假名义骗取税收优惠,引导企业节能减排的效果有限。另外,我国现行的税收政策主要采取“正向激励”方式,即对采用先进技术、符合投资导向的企业予以税收支持,但对技术水平低、污染量大的企业没有进行有效的约束。因此,税收优惠应坚持以直接减免为主转向以间接引导为主的原则,着重增加投资抵免、再投资退税等方面的规定,针对具体的科技开发活动或高新技术项目来适用优惠政策,而不是针对某一个企业或某一类产业。同时,坚持税收激励支持与约束限制相结合,对能耗高、污染大的行业企业和产品实行惩罚性的税收政策。
(三)鼓励节能减排的税收优惠政策过于零散,缺乏系统化
当前,税收政策促进节能减排的支持重点主要在以下四个方面:可再生能源开发利用、能源节约、资源节约和综合利用、环境保护[1],税种主要集中在增值税、消费税、资源税、企业所得税等几个税种。我国现行促进节能减排的税收政策过于零散,相互之间的协调配合作用难以充分发挥,且缺乏环保税、碳税等专门针对节能减排的税种,绿色税制亟待完善。目前,我国在废弃物处置阶段还没有相应的税收,而是采取征收排污费的方式对排污者进行约束。另外,对节能减排技术创新与科技进步的优惠不足,这在一定程度上影响了企业自主创新的积极性,制约了我国节能减排技术和设备的研发和推广,不利于节能减排税收政策的实施效果。
三、促进节能减排的税收政策建议
(一)完善现行税收制度
1.完善资源税制度。第一,扩大资源税的征税范围,将那些亟需保护开发和利用的资源纳入资源税的征税范围。比如,不可再生资源或再生周期长、难度大的资源,包括耕地资源、滩涂资源、地热资源等;我国较为稀缺或是供给不足、不宜大量消耗的资源,如水资源、森林资源、草场资源等[2]。第二,改进资源税的计征方式,将现行的以销售量或自用数量为计税依据改为按产量计税,促进资源利用率的提高。第三,提高资源税的税率水平。依据不同的资源类型和现行的税收征管水平,采取不同的税率。对于原油、天然气、煤炭等较为稀缺,且开采、使用过程中污染较大的资源应大幅度提高其税率;对于盐应将其划分为工业用盐和普通食用盐,工业用盐从高适用税率,普通食用盐则应该适当调低其税率;对于新增的资源应税品中,耕地资源、滩涂资源、水资源、森林资源、草场资源等再生周期长或是稀缺的资源应适用较高税率;而对于可再生资源和国家鼓励的新型绿色资源则可以实行低税率,如地热资源。最后,税率高低与回采率以及该地区环境质量指标相结合,促进资源合理开采。从长远看,可考虑将现行其他资源性税收如耕地占用税、城镇土地使用税等并入资源税,同时,将各类资源性收费也并入资源税,如矿产资源管理费、林业补偿费、水资源费等。
2.完善消费税制度。第一,进一步扩大消费税的征税范围,将资源消耗量大、环境污染严重的消费品或消费行为纳入消费税的征收范围,如煤炭、天然气、电力等能源产品以及镍镉电池等。第二,发挥消费税的双向调节作用,一方面对高污染、高能耗消费品以及不可再生或稀缺的资源性消费品适用高税率,另一方面,对低污染产品或符合一定节能减排标准的产品实行减税或者免税优惠,如混合动力型车辆等。
3.调整车辆购置税和车船使用税政策。现行车辆购置税和车船使用税侧重于数量吨位和固定税额征收,而与其使用强度无关,不利于引导节能减排。可以从以下几个方面进行调整:一是改革车船使用税的计税标准,对于不同能耗水平的车船规定不同的征税额度,实行差别征收;二是调整车辆购置税的税率结构,引导消费者购买低能耗、低污染汽车。对于以清洁能源为动力、符合节能减排标准的车辆,可实行按适当比例减征车辆购置税的优惠。
(二)完善其他税收优惠政策
1.增值税。2009年1月1日起增值税转型改革全面推行,对于鼓励企业购置清洁生产设备、加大环保设备的投资力度有着积极的作用。增值税作为一种中性税收,其环环相扣的特点决定其不宜采用过多的税收优惠政策,促进节能减排的政策效果有限。借鉴国外支持资源综合利用的税收政策,对关键性的、节能效果异常显著且价格等因素制约其推广的重大节能设备和产品,国家在一定期限内实行一定的增值税减免优惠;对个别节能效果非常显著的产品,在一定期限内,可以实行增值税即征即退措施[3]。如对企业生产包括太阳能产品在内的节能、环保产品实行增值税减免优惠等。
2.企业所得税。一是对于如太阳能、风能、氢氧能等可再生能源、替代能源开发活动以及节能减排产品的研发费用,可以提高其税前列支比例;二是对于企业用于节能减排、高科技研发等方面的固定资产、机器设备,允许实行加速折旧;三是对于利用上年利润进行节能减排再投资的企业,允许退还或部分退还这部分利润所缴纳的所得税;四是对为生产节能减排产品服务的技术转让承包、技术咨询等技术收入给予所得税减免优惠。
(三)适时开征新税
目前,我国治理环境污染主要是采取对水污染收费,对超标排放污染物的企业征收排污费和生态环境污染费等。由于排污费的征收标准过低,且缺乏税收的刚性和稳定性,对企业排污行为的约束不足。现阶段我国开征独立环境税种的条件尚未成熟,可以先从现有的排污费征收范围入手,将排污费中的污水、废气以及工业固体废物收费改为征收水污染税、空气污染税以及垃圾税,之后再逐步扩大征收范围,提高征收标准。通过排污费改税,增强企业污染付费的刚性,提高征收效率和管理的规范性,有利于节能减排目标的实现。从长远来看,应建立起控制污染物排放的税收制度,开征一些新的税种,如环境保护税、碳税等。
税收政策作为宏观调控的重要经济杠杆,对于促进节能减排有着不可替代的作用。但仅靠税收政策显然是不够的,还需要其他经济手段以及法律、行政手段相配合。比如,完善财政转移支付和政府采购制度,对经济欠发达地区给予适当的补助;建立健全相关法律法规,尽快出台《节约能源法》(修订)和《循环经济法》;建立并实施科学统一的节能减排统计指标体系、监测体系和考核体系等。
参考文献:
[1]史耀斌.鼓励节能减排的税政改革大思路[J].中国投资,2007,(7).
