最新乡镇财务管理制度范文1
关键词：乡镇财政预算编制管理现状
一、乡镇财政预算编制管理现状
乡镇财政预算改革是乡镇财政管理的基石，但目前来看乡镇财政预算编制管理并没有得到足够的重视，严重影响了乡镇财政资金的有效利用率，对乡镇经济的发展没有起到应有的积极作用。
(一)乡镇财政预算编制缺乏科学性一方面，乡镇财政预算编制缺少实事求是的态度。乡镇财政预算以“政绩”为导向而不是以促进当地经济发展为导向是普遍存在的问题，同时缺乏风险监管意识，甚至对一些风险隐瞒不报。这导致乡镇财政预算很难得到切实执行，乡镇收支结构脆弱，很难实现收支平衡。另一方面，乡镇财政预算编制没有和实际情况紧密结合，经常出现随意调整收入支出的现象，严重影响乡镇财政预算的整体结构和大局观。
(二)乡镇财政预算监管不足一方面，乡镇财政预算的法定监管机构为乡镇人大，然而由于人大代表很少具备足够的专业知识，对相关法律和乡镇预算的具体情况缺乏了解，很难对乡镇财政预算起到合格的监管作用。虽然新《预算法》具体规定了预算公开的相关要求，但并没有得到落实。另一方面，很大一部分乡镇向公众公开的只有乡镇财政预算的小部分执行情况，而且经常只有简单的几个数据。公众得到的乡镇财政预算的信息滞后，无力影响乡镇财政预算的制定和具体实施，使得公众监督名存实亡。
(三)乡镇财政预算管理乏力乡镇财政队伍相对薄弱，然而乡镇财政预算工作任务繁重，导致乡镇财政预算经常出现编制不够具体、不符合乡镇财政工作的实际情况的现象。这严重影响了乡镇财政队伍履行乡镇财政预算管理职能，主要表现为：收入随意减免、支出随意增加，致使预算结构变动、预算次级混淆。
二、关于乡镇财政预算编制简单的几点思考
优秀的乡镇财政预算编制能够帮助乡镇政府正确指引乡镇经济发展。因此，乡镇政府需要密切关注财政预算管理体系的构建,确保相关制度、措施实施的有效性,使财政预算管理能够最大限度的提高乡镇资金配置效率,有效的防范财政资金风险,避免乡镇政府部门对财政资金获取、使用及核算的不规范操作,影响我国基层财政政策的实施。
(一)深化乡镇财务预算编制改革想要完善乡镇财务编制的合理性和科学性，就必须强化新《预算法》的落实力度。在想着财务预算编制工作进行过程中，要深化落实新《预算法》，保证乡镇财务预算编制的可行性，保证对预算审批程序切实执行。必须要求乡镇财政管理人员必须加强对新《预算法》的学习和理解，同时要求乡镇政府提高对乡镇财务预算编制的重视度，相关部门相互协调，确保新《预算法》得以不折不扣的执行。深化乡镇财务预算编制的改革，是乡镇财政预算编制适应新时代的新情况、新变化、新调整的必要条件。
(二)强化乡镇财务预算编制的监管力度首先，必须进一步强化乡镇人大对乡镇财务预算编制的监管能力。在进行乡镇财务预算编制工作时，必须严格按照法定程序交由乡镇人大审批，并且必须保证乡镇财政预算编制在实际工作中得到切实执行，对乡镇财务工作严肃对待。
(三)建设有力的乡镇财政管理队伍乡镇财务预算编制工作具体落实需要一支有力的乡镇财务管理队伍。有关部门可以对乡镇财务工作人员有针对性的进行培训，加深对国家相关政策的理解，建设一支有能力、有效率、有坚持的乡镇财务管理队伍。
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农村税费改革以来，农村政治经济发生了巨大变化，特别是近几年国家各项惠农政策的出台和实施，进一步加大了对“三农”的投入力度，通过向城乡提供均等的基本公共产品及服务、逐步加大基层财政建设，我国县乡政府财政困难状况大大改善。建立完善公共财政，加强财政基础管理和大力推进基层财政建设，进一步推进财政的科学化、精细化管理，乡镇财政作为连接国家与农民、城市与乡村的重要桥梁，在提供农村公共服务、新农村建设中任务越来越艰巨。但在西部贫困地区，有许多县乡政府财政收支矛盾依然尖锐，制约着农村经济和农民增收、各项事业的发展以及财政自身建设。如何建立适应新形势发展需要的规范的乡镇财政管理体制？如何通过乡镇财政体制创新走出困境？笔者结合铜川实际对当前贫困县乡镇财政建设困境进行了一些思考。
一、现行乡镇财政管理体制存在问题
铜川市辖一县三区，其中3个部级贫困县（区），1个省级贫困区。目前共有34个乡镇，543个行政村，农业人口44.96万人。近年来全市财政收入虽增长较快，但收支矛盾依然突出。特别是乡村基层财政，多年来由于财力原因仅能维持低水平运行。笔者认为有效解决乡镇财力不足，促进基层财政建设取得实质效果，应着力从事权与财力、财政体制以及制度建设等方面入手对现行乡镇财政体制问题进行深入的改革和探索，目前困境主要有以下几点：
（一）乡镇财政无法引起乡镇领导足够重视乡镇政府作为群众利益的直接承办者，是全面贯彻中省市各级政府一系列惠农政策，落实扶贫济困方针，促进社会公平正义的中间载体。乡镇财政在很大程度上要用有限的财力承担更多的责任，甚至可以说，直接决定着国家宏观调控的力度和成效。然而，乡镇财政在机构设置、人事制度、行政管理与具体业务分属乡镇和县（区）管理，有的乡镇领导对新形势下的财政职能不甚了解，认为财政就是领导的会计、出纳，随意调、派、换财政工作人员，使得乡镇财政业务骨干人员向系统外流动性较大，严重影响了财政整体工作的连续和规范化管理。
（二）乡镇事权和财力不对等农村税费改革后，铜川市的乡镇、村几乎全部依靠上级财政的转移支付补助维持基本运转，自身可用财力较少，资金供需矛盾仍然突出。以经济中等县、中等乡的一个中等村为例分析，现阶段要保证村级组织正常运转最低需要4万元。其中：村干部工资及补助1.46万元，村级组织办公费0.6万元，计划生育费用0.6万元，突发性事件支出（主要指防汛抗旱、检查评比支出）0.3万元，生产经营支出（主要指为发展生产而发生的各项成本和费用）0.4万元，其他支出0.64万元。从目前的实际情况来看，2008年全市543个村的平均收入（含各种转移支付收入）为2.4万元，尚有缺口1.6万元，543个村的缺口总计1303万元。乡、村在上级财政的转移支付资金上经常争抢，一定程度上也影响到乡镇政府的正常工作运转，更不用说兴办一些农村公益事业。
（三）财政约束软化，乡镇机构膨胀，财政供养压力剧增目前，铜川市乡镇人员普遍超编严重，虽经历次机构改革和多次清理，但始终未能走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。其主要原因：一是财政监管“缺位”。乡镇一级政府无论乡镇规模大小和当地资源状况如何，都要设置十几个甚至二十多个部门，增事务增机构，减事务不撤机构，长此以往导致机构和人员极度膨胀，财政缺乏有效的制约；二是乡镇政府“越位”。在实施公务员管理制度之前，乡镇机关进人没有规范的约束和有效的监管，在就业形势艰难的情况下，人员进入的随意性较大；三是国家政策“错位”。一方面，国家对大、中专生的硬性招聘安排，对本来过剩的乡镇机构人员没有很好裁减，使原来3-4人就可保证运转的单位，人员短时期内竟成倍增加；另一方面，复转军人安置、民办教师转正等增加乡镇财政供养，在撒乡并镇的改革中，虽然下达了精简人员的目标，但由于缺少有效的安置办法，精简人的工作难上加难，最终还是越减越多。此外，随着计划生育政策的深入人心，计生工作已由过去的全体干部一起抓变为专职人员常年抓；还有一些站所业务上划区县一级，因此乡镇一级形成大量的富余人员，造成人无事干，事无人干。然而，确保机关事业单位人员工资按时足额发放是各级的政治任务，这种极度膨胀的财政供养加剧了收支矛盾。例如铜川市某县（区）2001－2007年，财政收入年均增长24%，支出却增长了27%，其中工资性支出增长了1.5倍，财政收入大部分被人头费吃掉。
（四）债务监管化解机制不健全，贫困地区债务负担沉重据调查，至2005年底，全市乡镇累计负债达到了34503万元，乡均负债235万元；其中共有村级债务24155万元，平均每村债务近45万元。此后，进一步增加，巨额债务形成原因复杂。一类是旧债。主要是有的是原乡、村干部为创政绩，以乡镇政府或村级组织名义向银行或个人借贷兴办企业，建设公益事业项目形成的；有的是村集体为“普九”、“两基”达标而形成的；有的是因乡镇机构膨胀，收支缺口较大，为弥补日常开支而举债形成的；还有的是原基层干部吃喝招待等缺少监管所形成的；有的是垫付税款、弥补赤字、担保扣款形成的，绝大部分根本无法回收。二类是新债。财政采取许多的奖励措施积极促进旧债化解，已取得一些成效。但是，新农村建设又加剧了乡镇举债，主要是农村基础设施建设举债，比如，农村道路建设，“村民打底子，政府铺面子，财政补助为水泥路面15万元/公里，沥青路面10万元/公里”，这在平原地区也许适合，而铜川市的大部分山区路面，这样的补助标准显然偏低，造成了大量的资金缺口，乡镇政府为了完成任务只有举债。由于缺少收入来源，因此旧债还未还清，又添新债。加之目前缺少化解不良债务的利好政策和财务支持，许多乡镇账户多次因此被法院查封，因欠费而被断电、停电等更是常事。在加大财政风险的同时，也进一步加剧了农村社会的各种矛盾。
（五）乡镇财政理财积极性难以提高税费改革后，乡镇政府的自主收入大幅减少，而又缺乏新的财源增长点，村级基本无收入。乡镇财政是上级财政给什么钱，花什么钱，对上级财政转移支付补助依赖性很强。虽然现在人民群众对政府期望值很高，总希望当地政府能尽可能为其提供更多优质的公共产品和良好的服务，但乡镇苦于财力匮乏，往往事与愿违，结果是群众不满意，政府自己也不满意。在促进经济社会发展上，乡镇大多是心有余而力不足，因此，更多的只能是等、靠、要，依靠上级财政部门帮助而发展，事实上，乡镇也只有这种办法，别无他途。在一无区位优势，二无资源优势的乡镇，发展的难度可想而知。#p#分页标题#e#
（六）干部队伍建设问题依然突出一是人员身份复杂。随着干部人事制度的改革，财政干部的身份出现了双重性，即一部分是参照公务员管理的原财政所人员，一部分是原经管站合并过来的事业人员，干相同的工作，身份、待遇却不一样，成了一个突出的社会问题。二是接受双重领导。大部分乡镇干部在业务上接受财政局领导，在行政上接受乡镇政府领导，工作随意性很大，很多干部反映工作很难干。三是干部缺乏流动。除少数领导干部和业务能力突出的干部外，一般干部根本就没有机会流动，从上班到退休，永远在原地踏步，一没变动工作地方，二没升迁职务，无活力也无动力，“工作一辈子，反正是科员”，干部无激情，也无热情，惰性强，工作得过且过。四是人员年龄老化。农村税费改革、机构精简、人员分流以后，财政系统干部只出不进，大部分都是上世纪80年代参加工作的干部，年轻人少，业务素质亟待提高。
二、推进乡镇财政管理体制改革的思路和措施
乡镇财政作为我国财政最基层、最贴近农民的一级财政，担负着维护农村基层干部及农民切身利益以及乡村级组织运转的重要保障职能。要进一步发挥乡镇财政就地、就近实施财政职能的优势，必须尽快建立完善科学的乡镇财政管理体制，不仅在于能很好地发挥公共财政职能，及时落实党的各项强农惠农政策，加快新农村建设；而且对于地方财政发展壮大及科学化、精细化、规范化管理具有重大的现实意义。今后一个时期，加强基层财政建设需进一步推进乡镇财政管理体制改革。
（一）建立分类管理的乡镇财政管理体制模式体制问题实际上是财权的划分问题，由于县乡间经济发展的不平衡，经济条件也千差万别，乡财政管理体制不可能实行统一的模式。乡镇财政是我国五级财政管理体系中最基层的一级财政，在过去、现在、乃至未来相当长一个时期内，对巩固基层政权、保证人民群众安居乐业、促进当地经济社会发展发挥着十分重要的、无可替代的作用。因此，一是以增强基层公共服务均等化为重点，加大上级财力调控力度。特别要强化省级政府在调节省以下财力分配方面的责任意识，在建立对贫困地区的财政最低支出保障机制时及时完善省以下财力差异调控机制，促进财力向基层倾斜、向贫困地区倾斜。二是以增强基层公共服务均等化为重点，加大对贫困地区的转移支付补助力度。采取切实措施进一步加大对经济欠发达革命老区，尤其是中西部贫困地区财力补助力度，支持基础设施建设，促进区域协调发展。三是以增强基层公共服务均等化为重点，进一步推进省直管县改革。在逐步简化财政管理层级，提高资金管理效率的同时，围绕发展县域经济积极探索加快发展直管县的直管村经济，激活各个“造血细胞”，增强各乡村的“造血”功能，加大其对其他乡镇的辐射、示范、带动性。四是以增强基层公共服务均等化为重点，建立不同的乡镇财政管理体制。比如，对经济发达、较发达、税源丰富地区，实行比较规范的分税制财政体制，按税种划分县乡间财政收入和事权，并各自负责本级支出；但对经济欠发达地区自身财源少，对上级转移支付依赖性较大的乡镇，实行核定收支超收分成、超支不补或给予一定比例补助的体制，确保乡镇基本支出需要；对落后地区收入规模小、财力有限、无法保障机构正常运转的乡镇，实行统收统支加激励的体制，确保乡镇机构正常运转。五是以增强基层公共服务均等化为重点，确保村级组织正常运转。村级组织肩负基层党政工作和村民自治的双重职责，履行一定的公共职能，地方政府对村级经费具有一定的补助责任，要逐步建立健全村级组织运转经费保障机制。六是以增强基层公共服务均等化为重点，建立健全全国生态示范县生态补偿机制。鼓励这些地区加强生态保护、公共服务和社会管理。
（二）科学界定乡镇的财力与事权在现行分税制财政体制下，基层缺乏应有的财力，却承担了大量的事权责任，这是导致基层财政困难的主要原因之一，因此，要进一步明晰财力与事权划分，而且必须通过立法、司法、执法和行政等多种手段予以实施。笔者认为，中央和省市县各级政府对乡镇应该享有的财力要予以充分保障，对乡镇应承担的事权予以明确划分，彻底解决乡镇责权利相背离的问题，强化乡镇财政的基本职能，促进乡镇政权建设、经济发展与事业进步。从有利于乡镇政权建设和民生出发，将适合县（区）级管理的事权收到县（区）级，将适合乡镇管理的事权划归乡镇，并匹配相应的财力。具体：一是凡有利于乡镇政府职能完善、基层政权建设和工作开展的事权，都应该下放到乡镇。二是将适合乡镇征收和管理的税种划归乡镇，作为其固定的收入来源。乡镇财政收支范围确定后，在体制执行中如遇到事权结构发生变化，应及时划转收支基数，调整财力分配关系，实现乡镇财权与事权的有效统一。三是凡属于县（区）级财政承担的支出，不得以任何形式转嫁到乡镇。四是对事权未下放但须乡级协助开展的工作，依据乡镇和县（区）级部门职责划分及工作量，合理确定经费分配比例，由县（区）财政局商县（区）级相关职能部门后，将经费直接拨付给乡镇级，实现“财随事转”，确保经费及时到位和重点专项工作的顺利完成。五是不向乡镇特别是农业乡下达不切实际的经济指标任务，让经济增长顺应经济规律，同时减轻乡镇负担和压力。六是针对乡镇的各种达标升级、检查评比活动，由相关部门负责安排和提供项目资金。七是县（区）市政府委托乡镇承办的事务，应足额安排专项经费，不得要求乡镇超财力配套资金，增加乡镇负担。
（三）增强财政约束、建立有效的乡村债务化解的长效机制在合理划分市县乡收入，调动县乡政府发展经济增加收入的积极性的同时，采取可行措施，积极稳妥地解决乡村债务化解问题。一是对债务进行细化认定，制定化债计划。乡镇债务虽然已进行了清理，但笔者认为至少还要进行细化认定，并制定针对性的化债方案，分期分批逐年化解。并把贫困地区新农村建设中举债作为国家的欠账进行化解。二是建立偿债准备金，专项用于化债。各乡镇除在年度预算中，按照财政收入的一定比例提取偿债准备金，专项用于化债外，还可以从行政事业性收入、国有资产收益等非税收入中安排一定的资金，专项用于化债，有计划、有步骤逐年偿还债务，最终实现对债务的有效化解。三是建立债务化解责任制。把债务化解纳入乡镇党政领导政绩考核目标责任制，彻底杜绝乡镇政府举债搞建设和形象工程、超前消费现象的发生。上级财政要适当补助乡镇化债。争取中央在政策一致性的前提下，在债务化解的政策、资金方面适当向贫困地区特别是财政困难较大地区倾斜。上级财政对县乡财政债务要区别情况，分类处理，共同承担起化解县乡债务的责任。四是坚持量力而行，控制新增债务。乡镇在支出安排和建设发展过程中，要坚持量力而行，有多少钱办多少事，坚决不能举债搞劳民伤财的政绩工程和形象工程。五是建立乡镇债务监管机制。对乡镇债务化解情况、新增债务情况进行实时监督，并加强督办，确保乡镇债务化解工作落到实处，取得实效，债务风险得到有效化解。同时，制定确保县乡财力稳步增长的奖惩机制，对完成财政收入任务和化解乡镇债务较好的给予财力性的奖励，充分调动乡镇政府发展经济和清偿债务的积极性。#p#分页标题#e#
（四）促进乡镇财政管理科学化精细化，提高监管在确保乡镇预算管理权、资金所有权、使用权以及财务审批权不变情况下，实施“乡财乡用县监管”和“村财民理乡代管”的管理模式。采取“预算共编、账户统设、资金统调、集中收付”为主要内容，遵循“统一政策，分级管理，确保收支平衡；财权与事权相统一；预算管理权不变；调动乡镇理财的积极性；保障农村基层政权的正常运转”五点原则。确保乡镇政府履行职能和村级组织正常运转的需要，促进乡镇理财行为的规范化、科学化。当前必须把完善乡镇财政职能作为规范管理的重点，结合铜川实际，乡镇财政所规范管理后应充分发挥监管九项职能：一是在区县财政局指导下，负责所在乡镇政府预决算的编制、预算执行、预算调整、乡镇预算内外资金收支管理、国库集中支付等工作。二是负责乡镇政府预算单位财务集中统一核算与监督。三是负责乡镇组织实施的各类专项资金管理。四是负责农村社会保障资金的筹集与管理工作。五是负责“村账乡管”村级资金的专户存储、核拨和监督管理。六是负责农村基金会的清欠。七是负责乡镇国有资产的管理。八是负责退耕还林资金、地膜玉米补贴等各项给农民补贴的核定兑付工作。九是负责耕地占用税、契税、烟叶特产税的征收管理。切实由过去的收支管理向综合服务型转变，切实心系农民，为农民和农村提供更直接、更具体、更有效的管理和服务。
（五）进一步改革完善对乡镇的财政转移支付制度要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，建立统一、规范、透明的财政转移支付制度，以促进辖区内基本公共服务均等化。每年安排一定的财力从保障性、激励性和定向性三个方面对乡镇实施转移支付。对当年体制收入未达到乡镇级支出基数的乡镇，实行基本运转转移支付，根据综合考核财政收入、财政支出、平衡财政收支、化解政府性债务的情况，确定转移支付额；对公共服务等不定部分实施一般定向性转移支付；对区域产业布局做出贡献的实施专项转移支付。转移支付采用统一的计算公式，尽力实现财力下移。一是对于上级财政部门增加的转移支付资金，本级财政增加的可用资金，应尽可能的向乡镇倾斜，缓解乡镇财力的不足，解决乡镇实际困难，支持乡镇发展；二是特别要对由于产业规划布局以及生态建设示范影响乡镇经济发展给予加大倾斜，特别是加大均衡性转移支付力度，逐步均衡乡与乡之间财政的基本保障能力和公共服务的均等化。
（六）创新财政支持经济发展的方式一是多渠道盘活存量集体资产，增加财政收入。对发展势头好和有潜力的集体经济项目给予积极支持和帮助，使其增强市场的竞争力；二是对经营不善、亏损或倒闭的集体经济项目，通过破产、兼并、拍卖、租赁、承包等方式，实现集体资产的保值增值；三是充分利用和挖掘集体的荒山、荒坡、荒地等资源的潜力，通过拍卖、租赁、承包、股份合作等形式，搞农业综合项目的开发；四是发展个体私营经济，积极引进外资企业，大力培植新的财源。
（七）建立农村公益事业财政投入新机制继续加大投入力度，完善奖补办法，积极采取措施，在组织开展好村级公益事业建设一事一议财政奖补试点基础上，总结试点经验，扩大试点范围。建立农民自愿筹资筹劳、政府财政资金引导、社会广泛参与的村级公益事业建设新机制，大力促进农村公益事业和农村基层民主政治建设。
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一、农村税费改革前后乡镇财政工作格局的对比分析
2003年,经国务院批准,湖北在全省范围内进行农村税费改革试点工作。农村税费改革是新中国成立后继土地改革、实行家庭联产承包责任制之后“农村第三次革命”。一方面,农村税费改革从根本上减轻了农民负担;另一方面,农村税费改革改变了乡镇财政的收入结构、工作职责、管理内容等。农村税费改革作为政治经济领域的一项重大变革,给乡镇财政工作带来了巨大变化。
(一)乡镇财政由收支管理型向支出管理型转变。农村税费改革前,组织收入、确保财政收支平衡是乡镇财政的主要职能。尤其是“农业四税”(即农业税、农林特产税、耕地占用税、契税)征收工作是乡镇财政工作的重中之重。乡镇财政所组织的农业四税收入是乡镇可用财力的重要组成部分。2003年以前,以襄樊市为例,农业税收入占地方一般预算收入的比重一般在10%左右。随着农村税费改革的推进,2005年湖北取消了农业税,为理顺税收征管,2007年湖北将烟叶特产税、耕地占用税、契税移交税务部门征收。由此,乡镇财政只承担本辖区的收入组织协调工作,但不再承担税收征收任务,乡镇财政所的组织税收职能转为协税护税。与此同时,乡镇财政的总支出规模不断扩大,尤其是涉农支出增长迅速。以襄樊市太平店镇为例,该镇财政总支出由2003年的1758?46万元,增加到2008年的3560?66万元,六年间净增1802?2万元,年递增15?2%。其中:涉农支出由2003年的136?5万元,增加到2008年的438?54万元,六年间净增302?04万元,年递增26?3%,涉农支出的增长大大超过财政支出的增长,管好、用好涉农支出就成了乡镇的一大重要职能。
(二)乡镇财政由预算管理型向核算管理型转变。农村税费改革前,乡镇财政以维持乡镇政府正常运转为目标,建立了较为完善的预算管理制度。预算编制、预算执行、保证收支平衡是乡镇财政工作的主要内容。2008年,湖北全面推行以“乡财县管”为主要内容的乡镇财政管理方式改革。对基础较好、管理较规范、财政收入增长能够满足自身支出需要的乡镇实行“一级政府一级预算”管理方式;对绝大多数自身财力不足、管理基础薄弱的乡镇,实行了“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”改革,打破了原来乡镇独立编制预算的格局。乡镇财政预算内外收入全部纳入县级财政管理,乡镇财政支出由县级财政核定后划拨,乡镇预算管理职能趋于弱化。与此同时,乡镇财政的核算管理职能不断加强。2000年底,湖北在全省推行“零户统管”。乡镇对所属行政事业单位在保持单位资金使用权和财务自主权不变的前提下,取消单位银行账户,收支直达,由乡镇财政部门统一管理会计人员、资金结算和会计核算。随着非税收入管理的逐步规范,乡镇财政的核算职能得到加强。2003年,湖北推行新型村级财务管理制度。全省绝大多数乡镇依托乡镇财政所(经管站),建立了农村会计服务中心,村级资金、财务实行“委托双”的新型村级财务管理制度。农村会计服务中心和乡镇财政所(经管站),一套班子两块牌子,各村只设一名报账员(会计)。会计服务中心与村集体签订规范的协议,受村级组织委托,辖区内村级集体资金和会计核算两项主要工作,并协助村级组织搞好财务公开和提供会计信息服务等工作。会计服务中心以村为单位,编制财务收支情况公布表,在村财务公开栏按时公开,接受群众监督。由此,乡镇财政已将辖区内的行政事业单位、村财务核算全部纳入管理范围。
(三)乡镇财政由生产发展型向公共服务型转变。服务地方经济发展、加强财源建设是乡镇财政工作的一个重要方面。在财源建设的实践中,湖北各地形成了许多宝贵的经验。20世纪80年代中期襄樊、荆州等地提出梯级财源建设理论;1994年湖北省财政厅提出的“建设效益财政”的理论;2000年襄樊提出的“质量财政”理论,等等。20世纪八九十年代,乡镇企业处于高速发展期。为支持企业发展,乡镇财政采取向上级财政申请周转金、向金融部门贷款、向私人或企业借款等方式,筹集了大量资金,并投放到生产中。但由于部分乡镇财政部门在乡镇财政周转金的管理、使用和回收上,措施不得力,使用不尽合理,管理比较松弛,致使大量资金无法按期归还,形成呆账,给乡镇财政带来较大风险。为强化乡镇财政管理,控制财政财务风险,1999年,财政部发文要求整顿财政周转金,所有财政周转金一律只收不贷。乡镇财政失去了支持经济发展最重要、最直接的手段。与此同时,随着我国社会主义市场经济的发展,行政管理体制改革的深化,公共财政体制的完善,政府与市场间的职能边界更加明晰,政府逐渐将提供公共服务作为其核心职能。服务群众、服务乡村经济社会发展正在成为新时期乡镇财政工作的显着特征。乡镇财政通过加强预算收支管理,服务基层政权建设;通过落实各项惠农政策、筹集新型农村合作医疗基金、落实农村综合改革政策等工作,服务社会主义新农村建设;通过加强基础设施建设,提供农村公共产品,服务社会事业发展。
二、新时期乡镇财政承担的主要职能
随着农村税费改革、农村综合改革的不断深入,乡镇财政承担的职能也在发生变化。主要包括四个方面:
1?乡镇财政收支管理职能。包括:乡镇政府预(决)算编制、税收收入监管、非税收入征管、农村合作医疗基金征管、农村社会养老保险基金征管、易涝地区农业排涝水费征管、财政转移支付资金和专项资金监管等。具体看,在乡镇政府预(决)算编制、税收收入监管职能方面,主要在组织征收、督办入库、资金调度安排等方面发挥参谋助手和综合协调作用;在非税收入及两项基金征管、财政转移支付资金和专项资金监管等方面,则是由乡镇财政直接承担征收及管理职责。其中,以乡镇零户统管为平台的非税收入征管,是强化资金监管,增强乡镇政府调控能力的重要手段。两项基金征管,是构建农村社会保障体系的物质基础。财政转移支付资金和专项资金监管,是确保各项涉农惠农政策落实到位的重要职责。
2?惠农政策和资金落实职能。包括:财政补贴资金发放和监管。近年来,各项惠农补贴政策和资金不断增多,仅2009年直接发放到农民手中的惠农补贴资金就达29项,这些政策和资金的落实工作都涉及乡镇财政所或完全由乡镇财政所承担。但由于补贴项目多,发放程序复杂、政策标准不统一,这项工作已经成为乡镇财政所落实难度最大、工作任务最为繁重的部分。
3?乡镇财政财务管理职能。包括:乡镇行政事业单位财务监督管理、乡镇国有资产管理、乡镇政府债务管理、政府采购、会计管理、村级会计委托服务、农村土地承包经营及流转管理、农民专业合作经济组织建设等、财政与编制政务公开管理等。其中,农村土地承包经营及流转管理、农民专业合作经济组织建设等为原乡镇农经站工作职能,在农经站并入后,统一纳入乡镇财政职能范围。
4?农村综合改革工作。包括:农民负担监管、农村“一事一议”资金监督管理、农村公益性服务“以钱养事”资金监管等。农村公益性服务“以钱养事”项目,主要指文化体育、农村广播电视、乡镇农机技术、乡镇农业技术、乡镇特产技术、乡镇农业水利水产、村镇建设、乡镇动物防疫、乡镇计划生育等9类站所公益服务项目。
三、当前乡镇财政履行职能过程中存在的问题及原因
农村税费改革以来,乡镇财政认真履行财政职能,积极发挥基层财政服务、管理和监督的基础性作用,为支持社会主义新农村建设、贯彻落实党的支农强农惠农政策、提供公共产品和服务、保障和改善民生、深化和延伸财政改革、推进财政科学化和精细化管理作出了有益的尝试和重要的贡献。但是,全面而深入地进行分析,乡镇财政在当前履行职能过程中,也还存在许多问题,主要表现在:
1?支农惠农资金监管不到位。当前,乡镇财政的资金监管作用不到位,主要体现在两个方面。一是监管工作不到位。当前,涉农惠农资金发放存在一些问题,如滞留、截留、挪用资金,专款不专用;不按规范程序申报、拨付、发放补贴资金;虚报、冒领,骗取补贴资金;不按规定上网公示;部分地区惠农政策宣传不够,惠农补贴发放工作不透明等。这些问题的出现,很大程度上是因为监管工作流于形式,不落实。二是监管职能不到位。由于条块分割,很多涉农政策和资金都由相关职能部门具体落实,项目资金存在挤占、挪用等现象,乡镇财政在监管方面“插不进手”。
最新乡镇财务管理制度范文4
一、乡镇财政财务管理存在的主要问题
1.财权和事权不相称，征管与分配体制不顺。
从我国目前财税部门的主要职能来看，税务部门承担税收征收责任，税收收入任务的完成，主要取决于税务部门；财政部门负责非税收入征收和财政资金筹集、管理和分配“，征收”和“分配”由不同部门实施。而乡镇又缺乏有效的协调机制，乡镇财政只能根据实际收入情况来进行资金分配，这就造成税收征管体制上的不顺畅。根据现行的财税财力分配体制，乡镇财政留存公共财政预算收入50%左右的财力,财权受到限制。而乡镇财政事权却又繁冗和复杂得多，不仅要承担全镇行政事业单位保运转经费，还要承担全镇拆迁、基础设施建设、环境保护和生态文明建设等社会公共服务支出，财权和事权严重不匹配。
2.公共服务水涨船高,支出压力日趋沉重。
“上面千条线，下面一根针”，各项政策的实施和落实最终会落在基层乡镇。随着各项改革的推进，政府在教育、医疗、养老等民生方面加大投入力度，在新农村建设、惠农补助、计生事业、招商引资、社会稳定、基础设施建设等社会事业上的投入也居高不下，公共服务支出水涨船高，乡镇财政支出压力日益突出，同时也加大了地方政府性债务负担，制约了地方经济的健康发展。
3.预算约束不够严谨,财务管理不够完善。
部分乡镇财政预算编制不够精细、全面和科学，造成有些预算项目搁置无法实施，或者频繁追加预算项目，支出进度跟不上。预算执行未严格按照预算项目、资金用途和账务处理的要求使用资金，出现调整预算、挪用指标和改变资金用途等现象。乡镇人大机关虽然对财政资金年初预算进行审议和批复，但由于财政预算的复杂性和地方人大专业人才缺乏等原因，再加上财政资金的安排大多由乡镇“一把手”说了算，这就使得地方人大的监督流于形式，存在一定的财务风险和廉洁风险。乡镇财务管理制度形同虚设，资金审批和拨付未严格按照管理办法操作，专项资金与经常性经费混用，虚列专项资金支出，直接通过政府或财政“暂存款”长期挂账，支付时冲减往来款等。
二、存在问题的原因分析
1.内部控制不健全。
目前，我国的财政监督专门机构只设到县（区）级，乡镇缺少专职的财政监督机构和人员，使得乡镇财政监督“缺位”。乡镇财政只是乡镇政府的资金管理部门，在资金使用上却无话语权，缺乏过程的参与和监督。乡镇财政内部管理制度不规范，职责分工不明确。有些岗位未严格按照岗位规定设置，再加上人员紧缺、执行不力等原因，很难做到管理与监督相分离。有些乡镇即使进行了会计基础工作内部互查，但是碍于情面，也只是走过场，没有起到实质的监督作用。
2.外部监督不到位。
对乡镇财政的监督和审计，经常局限于经济责任审计、领导离任审计和廉政审计等专项检查，审计对象是单位主要负责人，检查方式也主要是抽查和访问，属于事后监督，缺乏事前监督和事中监督，对全镇宏观的财政监督则显得鞭长莫及。由于现行的法律法规和规章制度不够完善，使得有些检查事项无法可依。由于基层审计机关人员缺乏，无法对所有的乡镇进行经常性审计，审计周期较长，有些审计出来的问题，由于种种原因，无法得到及时有效的整改。
3.财政队伍不匹配。
由于乡镇财政处于财政管理体系的末端，工作面广，服务项目多，而补贴兑付工作程序和标准要求较高，致使基层财政工作人员的任务十分繁重。虽然最近几年财政队伍不断壮大，高学历的人才不断涌现，但是也存在着业务经验不足、浮躁不实的现象，财政业务工作质量不高，与建立规范化财政所和标准化业务操作有一定距离。
三、加强乡镇财政管理的对策和建议
1.以预算管理为重点，强化预算约束机制。
一要明确事权和财权。要保障乡镇财政正常开展工作、充分发挥乡镇优势，就必须要深化财税体制改革，理顺县乡两级财权分配关系，规范财政转移支付制度和收入增长激励机制，加大转移支付和税收返还力度，积极用财政杠杆推动乡镇的经济社会发展。二要健全预算管理体系。按照新《预算法》要求，建立健全科学合理、动态管理的预算支出定额标准和资产配置标准，健全预算项目库建设，健全人员编制、资产管理和预算管理相结合机制，有效推进预决算公开，建立透明预算管理制度。三要加大预算执行监管力度。强化化预算约束，严格执行人大批准的年初预算，严禁超预算和无预算支出。进一步规范财政收支行为，实现对乡镇预算执行、预算追加、开支标准、支出范围的全程动态监督，严把支出审核关，建立预算执行风险预警机制。实行预算支出执行通报制度，督促相关单位尽早尽快实施预算项目。
2.以内部控制为抓手，强化乡镇财政资金监管。
按照分事行权、分岗设权、分级授权的原则，通过优化和再造内部运行流程，切实加强财政内部控制建设，提高财政管理科学化、规范化、信息化水平。建立预算编制风险、信息系统管理风险、岗位利益冲突风险等专项风险管理办法，健全内部控制的制度体系。抓住内部控制建设的关键环节，实施不相容岗位分离控制，将内控制度嵌入业务流程。对财政业务运行流程进行持续的监督、评价和优化，实现指标流、资金流、业务流的流程统一，形成顺向相互支撑、有效制衡，逆向真实反馈、有效监督的完整体系。规范非税收入管理，严格实行分类管理制度，推进政府会计改革，大力培育和发展管理会计，加强行业监管。积极运用信息化手段，建立大数据平台，最大限度减少财政业务和内部控制的人为操纵因素，构建运行高效的资金管理机制。
3.以队伍建设为支撑，提高乡镇财政管理效能。
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一、进一步完善乡镇财政管理体制
在认真做好乡镇教育经费管理体制、工商税收管理体制上划工作的基础上，科学确定乡镇政权基本运转最低财力保障需求和村社基层组织基本运转最低保障标准，规范各类津补贴、奖金发放政策，分类制定公用经费定额及标准，进一步完善乡镇财政管理体制。
二、建立缓解县乡财政困难激励约束机制
一是鼓励乡镇消化赤字。对已还清县财政债务资金、且消化历年财政赤字的乡镇，按消化财政赤字数额的一定比例予以奖励。二是积极偿还乡镇历年债务。建立激励约束机制，限期清偿乡镇历年政府债务。三是坚决制止未经批准擅自新增乡镇债务。严禁乡镇政府为经济活动提供贷款担保，严禁以任何名义为企业贷款提供担保和抵押，凡违反规定担保出现的新债，实行“谁签字，谁负责”。建立新增债务责任追究制度和乡镇干部离任债务审计制度，凡违反规定新增债务的乡镇，必须追究乡镇主要负责人的经济和行政责任。
三、规范乡镇支出管理和民主理财
明确乡镇支出范围，开支标准，支出顺序和财务审批程序。按照“保工资、保运转、保重点”的原则拨付支出，对会议费、招待费、小汽车运行费、电话费等弹性支出进行严格控制。
四、全面开展乡镇“五清”工作
开展清理银行账户、票据、债权债务、财政供养人员、资产工作。撤销不符合规定的银行账户；收费票据统一管理，统一使用省财政印制的收费票据；认真进行清产核资，登记造册，防止乡镇资产流失；进一步清理核实乡镇债权债务，严格控制新债，积极化解旧债，加大清欠力度。
五、完善政府采购改革
强化政府采购中心职能，实行“管采分离”，规范政府采购行为。
六、严肃纪律，做好资产债务清理工作。各乡镇要对乡镇资产、债权债务往来款项进行一次全面清理认真登记造册并报县财政局备案。县财政局要加强对清理工作的组织领导。
七、强化管理，确保改革顺利实施。乡镇财政所工作人员要加大业务培训，提高业务素质和管理水平。严肃纪律规定，不准使用非规定收据、私设小金库、擅自开设账户、坐收坐支和体外循环。一经查实，将从严追究主要负责人和直接责任人的责任。县财政要建章立制，规范内部业务流程。乡财县代管人员要加强政治业务学习，提高业务素质。要严格执行《会计法》、《预算法》和党风廉政建设有关规定，坚持依法理财，努力提高工作效率，为基层和单位服好务。要加强作风建设，树立正确的人生观、价值观和权力观，发扬艰苦朴素，勤俭节约精神，严禁向服务对象吃、拿、卡、要。
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关键词：乡镇；财政；城乡一体化建设；缓解之道
我国乡镇财政是中国乡镇政府管理的一级财政，更是国家赋予乡镇政府的职能，乡镇财政是社会产品和国民收入分配、再分配的主要形式。乡镇财政作为地方财政的基础单位，更是我国财政体系重要的基础组成部分，承担着建设地方基层公共设施的职能，承担着巨大的社会责任。随着分税制度体制改革，在一定程度上缓解了中央的财政困境，并且协调了中央政府和地方政府之间的财政关系，强化了国家的宏观调控能力。但是分税制度体系也对乡镇财政带来了一定的影响，并且乡镇财政还存在诸多的历史发展问题、历史遗留问题，所以我国乡镇财政普遍存在一定程度的困境。乡镇财政作为地方建设的根本基础保障，更是农村地区稳定发展的关键基础。正所谓“基础不稳、地动山摇”，乡镇财政是否可以正常运转，不仅是农村地区经济发展的重要保障，而且是我国财政体系改革亟待解决的问题。本文将针对乡镇财政困境的缓解之道进行详细研究分析。
一、乡镇财政发挥的重要作用
1.乡镇发展的基础物质保障。在我国乡镇一体化发展和新农村建设的当下，乡镇政府所肩负的责任非常重要。党的明确提出了“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”想要践行中央的政策，就需要强大的物质基础保障。乡镇政府作为国家政策的执行者，承担着农村地区经济发展的职责。在编制新农村建设计划、“三农”发展策略的过程中，需要政府强化农村基础设施建设，并且通过政策优惠等诸多手段带动其农民的生产积极性。所有的政策执行都需要资金物质保障，而乡镇财政是政府践行中央政策、促进农村地区发展的根本，起到了乡镇发展基础物质保障的作用。
2.供应农村公共服务。在我国城乡一体化建设日渐完善与推进的当下，保障城乡之间的基础设置均衡是推进城乡一体化建设的关键基础，这就需要乡镇政府展现出自身公共服务的职能，加大对农村地区的公共产品投入和供应。乡镇财政作为我国财政体系当中的一级财政，乡镇财政适用范围最主要的内容也是公共服务。只有在稳定、充沛的乡镇财政支撑之下，才能够结合乡镇地区实际发展情况，将其与党中央的政策进行紧密联系，在展现出乡镇政府公共服务职能的基础上，促进城乡一体化进程。
二、当前乡镇财政所面临的困境
1.乡镇财政债务繁重。在市场经济发展的当下，乡镇政府为了农村地区建设和发展，多多少少都存在着不同的负债。造成乡镇政府负债的因素相对较多，有历史遗留问题也有偿还能力不足等自身因素。针对历史遗留问题来说，很多乡镇政府的负债是在税费改革之前便已经存在的，农村税费改革之下转变了传统财政收支情况，导致乡镇增加了偿还历史债务的能力。在此基础上久而久之乡镇政府债务利滚利债务规模也不断膨胀，直接造成了乡镇财政风险，乡镇政府债务已经成为阻碍乡镇发展的沉重包袱。
2.乡镇财政收支不均衡。我国乡镇地区发展仍处于摸索阶段，很多乡镇地区的经济发展水平是相对较为缓慢的。并且我国现代化农村政策仍在落实的过程中，很多农村地区的产业结构也相对较为单一，在建设现代化农村的过程中也需要乡镇财政的投入。并且在农业土地税务改革之后，乡镇财政也失去了以往的税务来源，只能依靠很小的税源和上层政府财税分配来维持乡镇政府的日常开销。因为乡镇政府长期处于支出大、收入少的现状，乡镇财政收支极度不平衡，导致乡镇财政赤字严重。
3.乡镇财政管理有待加强。纵观当前乡镇管理工作来看，很多乡镇在乡镇财政管理工作的过程中，依旧采取传统粗放式财税管理的手段进行管理。并且乡镇政府财务管理人员的管理观念相对较为陈旧，财务人员自身素质也相对较低，很难细化乡镇财政的各项管理内容，并且乡镇财政管理机制也并未完善。在我国社会不断发展的当下，分税制财政体制和农村税费改革随之而来，但是很多乡镇政府并未针对财税改革内容作出具体的协调和改革，导致乡镇财政管理机制落后。例如，针对新农合资金管理、独生子女费管理等层面很难细化管理，导致很多乡镇财政资金的流失和浪费。
三、乡镇财政困境的缓解之道
1.多途径创设高效乡镇财政来源。想要切实的保障乡镇财政的收支平衡、乡镇财政的稳定运行，就应该从根本的层次上解决乡镇财政收支不平衡的稳妥。结合本地的实际情况出发，实事求是的多途径拓展乡镇财政来源，把握好乡镇财政来源发展的重点，将乡镇财政来源视为“活水”，端正好乡镇财政来源探寻的心态。乡镇财政收入多途径探寻的主要途径有以下几点，其一，抓住本地特色财源建设，秉承“大而全、小而全”的理念，结合乡镇地区的实际情况选择可持续的财政来源。其二，深入分析乡镇地区的实际情况，科学合理的制定出乡镇财政收入拓展途径，正确定位乡镇自身的产业定位，并科学合理地调整乡镇财政收入的结构。其三，基于短期财政收入、发展长期财政来源项目。积极秉承我国中央政策，在建设“三农”、新农村的层面上，构建出多种适宜可持续发展的产业，并稳定乡镇财政收入来源，致力于产业兴旺、生态宜居的新农村建设。秉承科学发展观念，从工业、农业、服务业等各个层面上进行协调，构建出多层次、多方面的乡镇财政收入机制。
2.充分发挥出乡镇资源优势。为了最大程度上促进乡镇地区的可持续发展和现代化发展，乡镇政府必须要秉承新农村建设与乡镇财政收入协调发展的观念，最大程度展现出乡镇本地的资源优势。首先，对乡镇地区的集体企业的闲置资源进行整合。将乡镇地区集体企业土地、房屋、机械设备通过拍卖、租赁、剥离、资源重组、股份制改革等诸多形式进行可续合理的改革，充分地将濒临危险的企业、限制的资源进行盘活和改革。其次，应该结合乡镇当地的实际发展情况，充分挖掘出乡镇地区具备开发的领域和资源。大力开展农业建设、土地资源开发、矿产资源开发、水电资源开发、旅游业开发等诸多项目，在促进新农村建设的基础上，为乡镇财政提供更多的来源，在带动乡镇地区经济的基础上，为乡镇地区带来更多的就业机会，保障乡镇地区和财政收入的双赢。
3.深化乡镇财政管理机制改革。想要确保乡镇财政平稳运行，就应该在完善的乡镇财政管理机制的基础上，科学合理地进行乡镇财政管理。乡镇政府应该结合自身实际情况深入乡镇财政管理改革，在完善分税制财政管理权责的基础上，合理规划乡镇政府财权事权，并不断完善乡镇政府财务管理机制。首先，严格按照我国公共财政管理要求，结合乡镇政府实际情况开展分税制改革细化。在乡镇政府当中按照“事权与财权对等，权责相统一”原则，针对乡镇财政各项工作进行划分，确保各级政府财权事权相统一。其次，积极开展乡镇财政管理探索，制定出属于本乡镇自身的财政管理机制。在坚持“三不变”原则的基础上，优化预算管理、资金管理权、财政使用权、财务审批权的各项工作内容。全面在乡镇地区践行“镇财区管”的乡镇财政管理机制。通过“预算共编、账户统一设置、集中收付、采购统办、票据统一管理”等诸多手段，确保乡镇财政管理的标准化与统一性。最后，应该严格的针对乡镇政府财务管理工作进行细化。结合乡镇政府的实际情况，严格把控每一笔资金流动，制定出乡镇政府的短期以及长期乡镇财政支出预算策略，并严格开展乡镇财政资金支出审计工作，确保专款专用，保障乡镇财政的支出标准化、精准性、严谨性。
