投诉建议范文1
关键词：建筑工程；质量通病；质量投诉
中图分类号：TU198 文献标识码：A 文章编号：
一、建筑工程常见质量通病类型及危害
在建筑施工过程中，受设计和施工等方面的影响，普遍存在质量通病的问题。建筑工程质量通病是指建筑工程中经常发生的、普遍存在的一些工程质量问题。由于面广量大，因此对工程质量危害较大，建筑工程质量通病的种类很多，主要包括以下十个方面：砌砖工程，钢筋混凝土工程，屋面、厕浴间、外墙消除渗漏，楼地面工程，内外墙面抹灰及顶棚抹灰，面砖，门窗安装，给排水管道安装，电器安装，电梯运行等。这些质量通病一方面影响了用户的正常使用；另一方面严重的质量通病对结构强度、安全性会造成一定的影响，严重的会影响建筑工程的整体功能及安全。
二、形成建筑工程质量通病的原因
建筑工程出现质量通病的类型非常多，对其原因进行分析，主要有设计、材料选择、施工等方面，但是由于施工占据建筑施工周期的大部分，质量通病往往出现在施工方面。对于建筑施工中出现质量通病的原因又可以分为人为因素、材料因素、施工技术因素等面，只有在施工中对这些施工因素进行控制，就能对施工质量进行有效的控制，减少通病的发生。设计方面的原因，在住宅建筑设计过程中，设计人员往往对各个细部工程重视程度不够，没有根据工程的实际情况对细部构件进行结构分析，直接引用图集，容易出现各种质量问题，工程造价控制过低,也是会形成质量通病。房屋建筑工程施工的质量情况与工程造价有直接的关系，当项目管理人员对造价进行极端控制，往往会出现一些质量通病。如果造价过低，会增加施工企业的施工压力，往往从忽视管理、忽视材料的采购等方面来减小造价影响的压力，对材料和管理的忽视就无法保证施工质量了，如当前施工中所用的铝合金窗户质量通病普遍存在，虽然其厚度可能达到了设计要求，但是铝合金材质可能不均匀、表面腐蚀层质量差，在很短时间内就出现了腐蚀现象，这都是施工人员选用的价格低廉的材料与配件所造成的；有些建筑物在防水屋面的选择上，往往选用石油沥青油毡等低档次的防水卷材，这些防水卷材耐久性差，极易产生渗漏现象。可见，施工单位不应该以控制造价来提高经济效益，往往利用这种方法会带来适得其反的效果，一旦控制了施工造价，施工人员就会从材料采购方面进行压缩，选用一些质量低劣的产品，出现一些质量通病。
三、工程质量通病引起的投诉问题
建筑工程的质量安全性事故（如不均匀沉降、结构强度低等）始终是质量管理工作的核心，但功能性缺陷（如墙壁渗水、空鼓）则更为频繁地干扰着广大住户的正常生活，还可能引发严重的纠纷和社会矛盾。多年投诉处理工作的实践证明，减少功能性缺陷，才是住户最迫切的需求。
1 工程质量投诉的基本情况及简要说明
依据投诉的原始材料内容， 将问题分为10个大类（表1），并将这5年的年新增工程数量及其面积（连线1和连线2）、年验收工程数量及其面积（连线3和连线4）和年受理投诉的次数总和（连线5）绘于图1中，以观察其变化趋势和相互关系。从表1可看出， 施工影响的投诉呈整体上升趋势；房屋渗漏的投诉除2009年稍微偏低外， 也大致表现为上升态势；装饰投诉2010年呈下降趋势，但2011年上升速度较快。从投诉的累计数字看施工影响达到78次，渗漏28次，装饰缺陷20次，板厚偏小15次，其次是开裂9次，其他8次，说明施工影响引起的居民投诉最多，渗漏和装饰功能缺陷投诉也较多。
表 1 2007～2011 年质量问题投诉次数汇总
图1 投诉受理次数及承监工程量变化趋势
按常理，图1中的年承监、竣工工程量应与年投诉次数在变化趋势上呈相同的增减（正相关）关系，即住户刚购买房屋时最容易发现质量问题，或是新增工程的基础施工（桩和基坑）最容易给周边房屋带来不利影响，但图中却显示“年新增”和“年竣工”工程量均呈总体下降趋势，而投诉次数只随时间单调增长，即工程量与投诉量大致呈现了负相关关系。下降的原因：一是由于房地产行业的投资逐年趋紧 （存款准备金和贷款利息的提高），二是近年来市级建筑工程质量监督机构只承监大型工程（地上32层或地下室2层以上）。因受全球金融风暴的影响， 图中2009年的年新增工程量急剧下降，该科新增的承监工程量较2008年降低了39%，从而使2010年的年竣工工程总面积减少了74%， 承监工程量大起大落的变化破坏了前述“正相关”关系。 投诉次数的“单调增长”也预示着住户越来越寄托于借助投诉来解决房屋质量问题。
2 投诉揭示的问题
5年内该科受理投诉的总次数为170次，用图2分解出各类投诉的所占比例，对照投诉内容，分类结果如图2所示。
图 2 各类事件占总投诉次数的比例
(1)安全保障措施存在的问题
图2中“施工影响”所占比例达46%，主要是“基坑”“桩基”和“噪声”影响，系安全保障措施不够健全所致。就桩基工程而言，主指工程桩施工的挤土现象，如大量管桩挤入土中，引起了压桩区域土体密度增大，土体产生侧向位移， 从而导致周围房屋受损。 基坑的影响则主要由于降水工程易使周围基础薄弱的房屋产生不均匀沉降，引发墙壁开裂、倒塌等工程事故。
(2)“赶工期”行为留下的痕迹
图2中“渗漏”和“开裂”两项投诉次数之和占20%以上的比例，可见“渗、漏、裂”一类最常见的质量通病构成了另一大投诉热点。“渗、漏、裂”缺陷会影响住户的正常生活，屋面漏雨常使顶层住户面临无法居住的尴尬，墙面渗漏还会引起墙面潮湿发霉、家具变形。这类缺陷常与施工过程的“赶工期”有密切联系，多发生在“形象工程”和“领导工程”中，其特点是开工时间不一定能保证，但完工时间必须确定，导致合理工期被压缩。
(3)“空鼓”的遗留
本文的“装饰缺陷”均指装饰墙（地）面的空鼓，虽只占总次数的12%，但由于只发生在（不足该科承监工程总量的15%）精装修住宅中，瓷砖脱落还可能诱发伤人事件，社会影响较大；而空鼓的形成原因仅仅是不按规范的装修工法施工， 细微的操作失误却严重地损害了高档住宅的正常使用功能。
(4)结构通病的“漏网之鱼”
“板厚偏小”、“层高超差”、“露筋”三种缺陷在结构验收时较为常见，值得注意的是，这些结构通病都是在各方主体及有关机构层层把关后的“漏网之鱼”。“板厚偏小”的投诉却时有发生，揭示出建筑工程还未能摆脱粗放型的运行模式，必须对操作环节实施更为严格的要求，监督工作才能实现高效运作。
(5)误解与纠纷的困扰
图2中剩余的三类投诉 “假冒材料”“偷工减料”和“其他”的总和所占比例不到10%（仅15次），但也应给予重视。 表1中“其他”的内容较复杂，其中6起与“施工影响”有关，如由于深基坑施工被临时疏散的住户认为领取的疏散补偿偏低， 或是其受损的房屋未得到修缮等。这些投诉的调解工作成为“困扰”，是因为造成问题的原因常不在各方主体或其调解工作超出了质量监督机构的责权范围，但若让住户自行出钱修复缺陷（如管壁损伤），或未能提高（疏散）补偿费用，住户往往不满意，会引起再次投诉，因此有时还要说服被投诉方以社会稳定的大局利益为重，做出适当让步。
3 投诉量逐年增长的原因
(1)投诉范围扩大化
处理“施工影响”的投诉是在调解纠纷，但不一定是在处理施工质量问题。以基坑支护工程为例，只有不按设计方案施工产生的影响才能算作施工质量问题，即便是由施工质量问题引起的不良影响， 也须召开技术专家会议来分析其形成原因， 况且设置支护工程的目的是为保证地下室施工过程的安全。显然，由质监机构来处理这类投诉就等于扩大了其工作范围， 但投诉量的增加却是近5年总投诉量快速增长的首要原因，所以应将安全保障、环境保护等方面的投诉交由其他监督机构或投诉受理机构受理，才有利于问题得到妥善处理，并提高质量监督机构投诉处理的工作效率。
(2)对功能性缺陷不重视
纵观投诉内容， 事关房屋质量的投诉基本为功能性缺陷，一般不会引发安全事故，因而得不到各方主体的重视，但最终还是会暴露；再加上各方主体不愿出钱花大力气进行修复，社会影响极坏，这是投诉量逐年快速增加的另一重要原因。事实证明，这些年在解决房屋质量安全问题上的努力卓有成效， 但在消除功能性缺陷方面尚任重道远， 故工程质量投诉给监督工作的提示是，今后应将工作重点放于预防功能性缺陷上，首要任务是让各方主体对功能性缺陷的出现与防治给予充分重视。
(3)对质量缺陷的应对态度不端正
投诉材料的统计分析结果表明， 事关房屋质量的投诉多与不注重信誉的开发商有关； 住户反映住房质量问题时，也常遇各方主体的相互推诿、消极应对，甚至会使一处渗漏缺陷修了又漏、漏了再修。因各方主体不及时进行售后服务， 住户才不得不依靠质量监督机构来主持公道，明确质量问题的责任归属。 因此，住户是否投诉不仅取决于缺陷的严重程度， 还取决于各方主体的应对态度， 只有端正各方主体的工程质量和售后服务意识， 使质量问题得到预防或在投诉前就得到解决，投诉量才会下降。
(4)投诉人获取赔偿的心理
质量投诉受理途径主要有上级批转、 媒体曝光和质监机构接洽三种， 经前两种途径受理的投诉常附带赔偿要求。以该科受理过两起典型的获赔投诉为例：其一是因天花板出现不足0.5m2的浅层现砂（设计单位认定不影响楼板安全）情况，住户要求赔偿15万元，而不要求修复； 其二是发现3年前购置的房屋墙壁有裂缝，住户要求建设单位以比该小区2011年新楼盘定价还要高得多的价格退房。按理说，房屋的质量缺陷不仅影响了住户的正常生活， 还造成了相应的损失 （如地板泡水、墙面霉变等），责任方除修复外，理应实施适当赔偿。
四、工程质量通病引起投诉给质量监督工作的提示
1．工程质量监督部门要发挥职能
但就如何来做好工程质量监督本身而言，政府的工程质量监督机构是如何发挥职能的最大化、最优化，并监督管理工程参建的建设单位、勘察设计单位、监理单位、施工单位等各方主体质量行为，严格按照政府赋予的监督职责和管理职能，建立和遵循严格的工程质量监督工作程序，加大建设工程质量的监督力度，提高工程质量监督管理的现代化水平从而服务于项目，管理好项目整体的工程质量。
2、监督人员的责任
监督人员首先应做到熟悉所监督管理工程的设计文件、监理规划及实施细则、施工组织设计，同时还应掌握相关的施工规范、操作规程以及工程质量验收标准等有关资料。
（1）对受理建设工程项目编制严密的受监工程的质量监督方案，并按照质量监督方案实施监督管理工作。监督人员有责任将质量监督方案以文字方式传达各受监方，并请业主和各受监方配合监督。
（2）深入施工现场，对参建各方责任主体的质量行为及工程实体的地基基础、主体结构、关键工序等实施重点监督，对原材料、构配件按规定进行监督检测，包括对预制建筑构件和商品混凝土的质量进行监督并做好监督记录。审核各施工单位编织的施工组织设计的合理性。监督进场施工单位的工程技术人员、施工过程中要严格按规范要求控制施工，对施工过程中施行全过程、全方位、全天候的现场监控，以抽查为主，辅以科学的测试手段，尤其是保证基础主体结构安全。预控不仅有宏观上的预控，即在大问题上不违反原则，符合规程规范，还要微观上注意到每个细枝末节。
3、防患胜于抢救
建设工程中的多发病、常见病，如墙体裂缝；上水管道或暖气片阀门漏水等。因此对质量控制应将预控作为重点，要尽可能多的事先想到一、两步，预料到将可能发生什么问题，做到防患于未然。
（1）监督建设单位组织的工程竣工验收的组织形式、验收程序以及在验收过程中提供的有关资料和形成的质量评定文件是否符合有关规定，工程质量的检验评定是否符合标准。确保验收合格工程的实体质量没有严重缺陷。对验收合格的工程进行竣工验收备案，建立建设工程质量监督档案等，并向委托部门报送工程质量监督报告。
（2）参与工程重大质量事故的调查与处理。对调解建设工程质量纠纷时，坚持公平、公正、公开的原则。
（3）监督人员应加强业务学习，熟读图纸规范及合同。常驻现场，坚守岗位，认真做好施工过程中的各项监督工作，确保监督工程优质、高效、安全及造价合理。
（4）建立健全的技术管理和质量管理制度，坚持科学的工作态度，严格按国家规范、标准实施监督，以检查、试验、测量的数据为监督的主要依据。其次监督人员应明确职责，摆正位置，顾全大局，实事求是。不向第三方推荐分包队伍和推销设备材料，更不准兼任第三方的实职或虚职(顾问)。加强自身思想建设，廉洁奉公，不谋私利。不以任何方式收受第三方任何形式的馈赠，抵制不正之风，确保自身公正地位。
参考文献
[1]李玉琳，廉慧珍．加强施工质量的过程控制［J］．建筑技术 ，2009
投诉建议范文2
〔关键词〕 香港申诉专员，公署，绩效评估，价值，指标
〔中图分类号〕D630.9 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）01-0076-05
〔收稿日期〕 2013-10-25
〔基金项目〕 教育部人文社会科学研究青年基金项目“历史制度主义视域下的香港申诉专员制度研究”（12YJC630022），负责人陈志勇。
〔作者简介〕 陈志勇（1975-），男，福建仙游人，福建莆田学院管理学院副教授、行政管理博士，主要研究方向为绩效管理与公共政策。
罗自刚（1966-），男，湖南邵东人，中共山西省委党校公共管理教研部副教授，主要研究方向为公共行政。
香港申诉专员制度是一种重要的行政监督制度。作为该制度的重要实施主体，香港申诉专员公署主要通过调查“行政失当”行为（包含行政低效率、拙劣或不妥善等）来监督和改善公共行政，即基于投诉或出于主动调查政府部门及公营机构的行政不足，并建议补救和改善措施，借此促进公平合理、开明负责和迅速回应的良好公共行政。为了描述香港申诉专员公署的运行结果，解释香港申诉专员公署高绩效的自变量，有必要研究香港申诉专员公署的绩效评估问题。
一、对香港申诉专员公署进行绩效评估的必要性分析
奥夫切特和赫特夫认为，评估申诉专员主要基于两个方面的考虑：技术和政治的 〔1 〕 （P389 ）。分析申诉专员公署绩效评估的必要性，在某种程度上就是揭示申诉专员公署绩效评估的用处和原因，也能够增强评估的主动性和自觉性。
（一）技术层面的需要。香港申诉专员绩效评估技术层面的价值主要表现为：促进责任、改进不足、作出决定和记录活动。绩效评估的首要价值是促使香港申诉专员向任免机构负责。任免机构想知道的三个重要问题是：（1）申诉专员有效果吗？（2）申诉专员有效率吗？（3）申诉专员是平等的吗？要回答这些问题，就必须评估香港申诉专员的绩效。评估的第二个价值是发现能被提高的地方，挖掘潜力，弥补差距，取长补短，拉长短板，克服劣势。认为：“评估公共组织的一个主要原因是帮助官员改善他们的项目。” 〔2 〕 （P70 ）香港申诉专员绩效评估既要测量绩效优劣状态，又要分析绩效原因，还要提出巩固和提升绩效的对策。作为一种评估结果的运用方式，香港申诉专员评估的第三个技术价值在于为香港申诉专员的留任决策提供信息。香港申诉专员评估的第四个技术价值是能提供申诉专员活动和程序的记录。这既能帮助局外人理解申诉专员做什么，又能为申诉专员的研究者提供数据资料。
（二）政治层面的需要。对香港申诉专员进行绩效评估还有其政治层面的需要。这种政治层面的需要与评估背后的动机或政治利益直接相关。第一，香港申诉专员公署绩效评估是多方主体政治利益表达和实现的一种载体，如香港申诉专员和职员对评估有强烈的利益取向。申诉专员公署在评估其自身时，自然想凸显其成就和最小化其问题。他们也用这些问题为增加预算或运营经费提供理由。公众对良好、有效的申诉专员公署有既得利益，他们往往视申诉专员为、非正义和腐败的反对者。为了将来签订和履行委托合同的利益，作为绩效评估者的咨询者也经常去取悦于雇佣者。学术界在香港申诉专员公署绩效评估上有许多综合利益，如他们的名声、任期、晋升和资助等等。第二，香港申诉专员公署绩效评估是多方主体政治利益竞争和博弈的一条途径。利益主体可能亲自从事或控制评估，提供和传播绩效信息，左右舆论，为自己的政治主张和政治行动辩护和论证，争取或扩大自身的政治利益。利益主体也可能按照有利于自己的方式利用和引用别人的评估结论和观点，使用他人产生的绩效信息作为竞争和博弈工具。如香港审计部门、香港议员可能把申诉专员看作投诉、争取大众注意和公共资金的竞争者。总之，“不同的人与组织对评估申诉专员有自己的利益。他们的利益可能交叉和冲突。每一个利益相关者可能对申诉专员的目的和评估的目的有不同的看法” 〔1 〕 （P390 ）。
二、香港申诉专员公署绩效评估的指标及其测度
克服申诉专员绩效评估困难的关键是设计有效可靠的绩效指标，因为“绩效考评是定期界定、监测和使用关于组织和工作项目绩效的客观指标的过程” 〔3 〕 （P2 ）。不同的学者提出了不同的绩效评估指标。在借鉴这些观点的基础上，笔者从以下四个维度构建和运用多个指标评估香港申诉专员公署的绩效：
（一）公署的产出指标。香港申诉专员公署的产出就是其工作的直接产品。“产出指标是很重要的，因为它们代表着公共和非营利工作的直接产品。” 〔3 〕 （P50 ）香港申诉专员的业务工作主要有三项，即处理查询（指公民要求公署提供资料或意见）、调查投诉和主动调查（指尽管没有接到投诉，但基于公众利益而决定主动进行调查）。因此，测量香港申诉专员公署产出指标就有查询数、已处理的投诉数和完成的主动调查项数。表1归纳了最近五个年度的公署产出。从指标数据看，公署的产出稳定在较高的水平。
（二）公署的效率指标。包括以下两部分：
1.营运开支与产出的比率。评估香港申诉专员公署效率的一个指标是营运开支与产出的比率，因为“效率测量是一种更为细致的方法，以之来评价每单位产量或工作数量的资金耗费” 〔4 〕 （P314 ）。香港申诉专员公署的营运开支包括雇员福利支出、物业、机器及设备折旧、差饷及管理费、停车费的营运租赁租金、核数师（审计师）酬金、宣传广播开支、短片制作开支和其他开支。有的开支不是年年都有，如短片制作费用。有的开支在每年变化较大，如宣传广播支出、雇员福利支出。由于雇员福利支出（含薪金、津贴等）占营运开支的比重最大，近几年营运开支逐年增加的主要原因是雇员福利支出的逐年增加，如2013年度的雇员福利支出比2012年度的增加将近500万港元；2012年度的雇员福利支出比2011年度的增加430多万港元。从表2可以得出，香港申诉专员公署严格遵循稳健的财务原则，把每个产出的开支控制在17300港元以下。如果考虑到这些开支同时用在处理查询和性质更加复杂、难度系数更大的主动调查（一宗主动调查的花费可能相当于处理几十宗投诉的花费，特别是以查讯方式处理投诉的费用），那么它的营运开支与产出的比率是较高的。
2.工作速度。效率是指以较少的投入获得较多的产出。投入不仅仅是资金，还应包括时间。而且，迟到的正义不是正义。所以衡量香港申诉专员公署的工作效率第二个指标是工作速度。工作速度可以用特定时间内完成的投诉比率来测量。特定时间内完成的投诉比率=特定时间内完成的投诉数/已处理的投诉数。少于3个月完成的投诉比率越高，说明公署工作速度越快，工作效率越高。表3计算了近五年的公署处理投诉个案所需时间。通过表3数据可以发现，申诉专员公署工作速度不断提高。
（三）公署的工作质量指标。申诉专员的工作质量直接影响其权威。“影响申诉专员权威的第一个重要因素是工作的质量。当调查结果是有质量的，申诉专员可以不做任何让步。如果他的工作缺乏质量，他将失去权威，不管其他因素是否起作用。” 〔5〕 （P12 ）因此，评估申诉专员的工作质量是必要的。香港申诉专员公署主要是一个提供服务的法团，因而对其质量测量主要是指服务质量测量。要对服务质量进行评估，必须把握质量的内涵。鲍法德在质量概念的发展演变中区分了四种主要概念：质量要合乎规范，质量要适应目标，质量要满足顾客期望（源自顾客心理学），质量要充满激情的感情投入——质量是语言和数字之外的东西。〔6 〕 （P138 ）在倾向于接受源自顾客心理学的质量概念的基础上，笔者构建了案件复检改变率、对公署的投诉率等评估指标来测量公署的服务质量。复检改变率=经复检作出改变决定的案件数/决定复检的案件数；对公署的投诉率=对公署的投诉案数/已处理的案件数。经计算，2008年至2013年的复检改变率分别是1.64%、11.9%、11.9%、10.26%、6.25%；对公署的投诉率分别是0.26%、0.44%、0.33%、0.27%、0.43%。由此可见，复检改变率和对公署的投诉率相当低，这说明公署的工作质量高。
（四）公署的效果指标。其效果主要体现在建议采纳落实方面。从建议的功能看，香港申诉公署所提出的建议大致可分为两类：昭雪冤屈的建议和改善行政的建议。疏解不满的建议旨在纠正错误，改善行政的建议旨在促使有关机构改正整体或某些方面积极行政。被投诉机构如果接受和落实申诉专员的建议，就会采取多种类型的改善行政的措施，如制定清晰、一致的措施，改进跨部门的协调安排，改善处理公民查询、投诉的措施，改善客户服务的措施，加强管制措施，订立更加清晰合理的规则，为公民提供更及时、清晰的资料，进行员工培训。一言以蔽之，建议的采纳，不仅意味着投诉人的权益得到维护，而且意味着公共行政得到改进。因此，年度建议采纳率是一个衡量公署效果的重要定量指标。年度建议采纳落实率=被采纳落实的建议（全面调查后提出的建议+主动调查后提出的建议）。每个年度，公署的大部分建议都能得到落实。值得注意的是，未被当年度采纳的建议会在下个年度采纳，因为公署继续定期跟踪监察，甚至采取法定的向行政长官报告措施，直至所有建议均被落实。
另外，香港申诉专员公署活动的效果还体现在申诉专员对行政部门产生震慑作用。香港第一任申诉专员贾施雅指出：“专员在增进政府效率方面，亦有一定的刺激作用，单是因为知道有人专责调查政府人员的行政失当，已足以促使政府人员在执行职务时更加尽责。” 〔7 〕 （P6 ）香港第四任申诉专员黎年也认为：“有些部门在本署进行调查期间，主动采取改善措施，这种进取精神令人鼓舞。由此可见我们的调查无形中成为了行政改革的催化剂。” 〔8 〕 （P6 ）如在2010年度，在公署开始查讯后，机电工程署随即加强对注册承办检查升降机工作的规制管理，并设定时限促使职员督促承办商纠正违规行为。
三、几点启示
从以上指标数据看，香港申诉专员公署在产出、效率、质量和效果取得了好的成绩。香港申诉专员公署绩效高既得益于良好的外在环境，如政治法律制度、经济发展和社会文化，又取决于其自身特质和积极行动。
（一）法律的保障。香港申诉专员公署根据香港法例第397章《申诉专员条例》成立。《申诉专员条例》明确规定了申诉专员的任免条例和程序、申诉专员的职权范围、调查和提出建议的权力。申诉专员拥有广泛的调查权力，包括进行查讯、获取资料文件、传召证人和检查被投诉机构的处所。《申诉专员条例》赋予申诉专员独立的财权和人事权，申诉专员自主决定职员薪金、委任条款与条件，专员的开支和职员薪金、利益，须由立法会为该用途而通过的拨款支付。香港申诉专员公署是独立的法定机构，香港申诉专员不是政府的雇员或人，公署也不是香港政府的组成部分，与被监督机构相互区别、相互独立，它的成立和运行有充分法律依据和保障。公署的法定性和独立性为其高绩效奠定了良好的前提。
（二）健全的组织。香港申诉专员公署实行层级制，最高层为申诉专员，下一层为副申诉专员，第三层包括评审组、调查科1、调查科2、行政及发展科、编译组等5个部门。调查科1下设A组、B组E组和主动调查组1。调查科2下设C组、D组、F组和主动调查组2。行政及发展科管辖外务组、总务及财务组、人力资源组、资讯科技组。截至2013年3月31日，公署有4名首长级人员、60名调查人员、47名行政与支援人员，还有3名临时调查人员，总人数114名。公署采取三管齐下的措施建立干练的调查团队，即聘请没有工作经验或经验较浅的大学毕业生、聘请一些具有公营机构工作经验的人员、聘请具有丰富公共行政经验的临时调查人员。公署提供比较丰厚的福利待遇吸引优秀人才。为了提高专业知识、业务能力，更有效地履行职责，公署非常重视员工培训。这些完善的组织和精干的队伍是香港申诉专员公署高绩效的组织和人员保障。
（三）管用的制度。公署建立顺畅的处理投诉流程，即投诉——评审——以查讯、调解和全面调查等方式投诉个案——发出调解结果、查讯结果或调查报告给投诉人和所涉机构——监察落实建议的情况——终结个案。处理投诉程序的一个重要内容是时间和期限，公署在这方面已经向社会作出服务承诺。如在发出认收函件或初步评审的处理时间上，目标是不少于80%的投诉在5个工作日内完成，不超过20%的投诉在6～10个工作日完成。在不属于公署职权范围或条文限制不得调查的个案处理时间上，目标是不少于70%的投诉在10个工作日内完成，不超过30%的投诉在11～15个工作日完成。如在其他已经终结的个案的处理时间上，目标是不少于60%的投诉在3个月内完成，不超过40%的投诉在3～6个月完成。公署还有可靠的建议落实机制，即“政府复文制”和“行政长官报告制”。“政府复文制”是指公署每年把申诉专员年报提交给立法会，而政府当局则会提交《政府复文》，汇报所涉机构如何落实申诉专员的建议和落实建议的进展情况。“行政长官报告制”是指如果任何机构没有充分落实有关建议，申诉专员可向香港特别行政区行政长官呈交报告；如果发现所涉机构有严重失当或处事不公的情况，申诉专员可进一步向行政长官报告；在申诉专员向行政长官呈交报告后，政府当局须在一个月内或行政长官确定的更长的时间内把报告的文本提交立法会审议。除此之外，公署还构建和改善投诉异议制度、主动调查制度、人力资源管理制度、财务管理制度、宣传推广和对外交流制度，等等。这些科学完备、高效运转的制度、机制为香港申诉专员公署高绩效提供背景、结构和规则。
（四）正面的文化。香港申诉专员公署建立和巩固自己的理想、使命、信念。它的理想是确保香港的公共行政公平和有效率，负责开明、服务优良。它的使命是透过独立、客观及公正的调查、处理及解决因公营机构行政失当而引起的不满和问题，以及提高公共行政的质素和水平，并促进行政公平。它的信念包括：以公正客观的态度进行调查；勇于承担责任，为市民和在本署职权范围内的机构提高便捷的服务；对市民和机构尊重有礼；维持专业水平，切实履行各项职能。香港申诉专员公署的行动不仅对投诉人有积极意义，而且对政府部门也有积极意义。第四任申诉专员黎年说：“本署进行查讯及调查，避免会令所涉政府部门的工作量有所增加，但本署的行动实有正面功能：可证明部门的决定和行为合理，或指出行政方面有不足之处，让他们引以为戒，加以改善，避免重蹈覆辙或招致不断的投诉。” 〔9 〕 （P10 ）公署不仅建立正面的投诉文化，还向政府和社会推广之，将投诉的负面情绪转化为带动积极改变的正能量。这些正面积极的投诉文化为香港申诉专员公署的高绩效提供不竭的精神动力。
（五）多元的支持。从系统论看，投诉人、公众、媒体、专业人士、社区领袖、政府机构等是香港申诉专员公署的重要输入和支持。正如申诉专员黎年指出：“本署若要继续提供高效率的服务，便必须获得所涉各方充分合作，适时地提供完成的相关资料”。〔10 〕 （P5 ）公署通过与投诉人签订“约章”来赢得投诉人的合作。约章明确约定了投诉人的责任，即清楚说明投诉事项、适时提供真实的资料、配合查讯工作、以合理的态度提出投诉、对职员有礼和尊重。为了获得公众支持，公署采取多种方式、载体开展宣传教育活动。如制作广告、电视剧、短片，并在电视、公共交通工具、网络播出；在社交网络平台Facebook设立支持者专栏。公署也举办一系列巡回展览，在香港的政府办公大楼、购物商场和港铁车站等地点设置展览摊位和竖立展板，向市民派发宣传单和纪念品。公署凭借大众传媒重要消息；公署每年举行多次记者招待会，公布多份投诉个案调查报告和多项主动调查的结果，宣布要开展的主动调查；公署通过举办讲座和实施“申诉专员嘉许奖”等方式加强与政府部门和公营机构的沟通与合作；公署委任的工程、社会工作、法律、卫生等领域的顾问和邀请的“太平绅士”为工作提供不少专业意见和重要支持。申诉专员每年都会与立法会议员会面，讲述公署最新工作情况。除了宣传推广和开展对外关系，公署通过提升自己的行动表现和帮助能力获得了源源不断的支持。正是由于这些众多而强大的输入和支持，香港申诉专员公署才有好的输出和影响。
注 释：
①报告年度自每年4月1日至翌年3月31日。
②文中的数据均来自香港申诉专员年报第21期至25期。
参考文献：
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〔4〕〔美〕尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2002.
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〔8〕香港申诉专员公署.香港申诉专员第二十二期年报〔Z〕. 香港：政府印务局，2010.
投诉建议范文3
关键词：住宅工程质量投诉处理
中图分类号：[F287.8] 文献标识码：A 文章编号：
近年来，随着住宅工程质量规范、标准等法律法规体系的健全，各地城乡建设主管部门监管力度的加强，参建主体责任制的强化落实，住宅工程质量呈现稳中有升的态势。但住宅工程质量投诉未见明显减少，究其原因，有以下几方面因素：一是房屋是大宗特殊商品，动辄需花费老百姓数十年的积蓄，对于如此昂贵的商品，耗费的心血越多,自然期望值也越高；二是通过网络视听等传媒让老百姓对住房的质量意识日益增强，尤其是房屋质量的专题报道和网络专业评论及所谓验房师的评说让老百姓对房屋工程质量有了进一步了解，不再像以前那样容易被开发商忽悠；三是住宅工程建设资金庞大、生产周期长、安全和质量要求高，大量的手工作业、中间控制环节多、质量特性点多面广等，影响房屋质量过程因素不易全面控制，作为粗放型商品难免有一定瑕疵，建设方的处理不妥自然就招来非议，尤其对于那些刚刚买房就遇楼市经济萧条的业主，其购房成本单价处于历史高位，心理上易产生纠结，也就难免会对房屋质量过于挑剔。
作为具体负责投诉处理监督工作的工程质量监督机构（以下简称“质监机构”）, 受政府委托处理好质量投诉工作，为维护业主合法权益,促进社会和谐稳定, 维护工程质量监督机构的良好信誉，对房屋建筑工程质量投诉问题进行分析研究显然很有必要。
1. 住宅工程质量投诉问题的分析
1.1投诉问题的分类
据统计,投诉较为普遍的几类问题是:一是空鼓裂缝问题，如墙体、楼板或变形缝处出现的空鼓裂缝等；二是渗漏问题,如屋面、厨卫间或窗户的渗漏等；三是尺寸问题，如房间平面尺寸大小头、板厚尺寸、层高偏差等；此外还有具备工程专业知识水平的人士才能识别的问题，如与设计文件或规范规定有冲突的问题已成为工程质量投诉的新增类型。
1.2 投诉的渠道
从投诉渠道上可分为二大类：一是直接向建设工程质量监督机构投诉；二是通过市长信箱、12345热线等政府渠道投诉。
1.3 投诉人的心态分析
关于投诉人心态的分析主要有以下两类：第一类是本着务实的态度提出合理的诉求,请求政府部门帮助督促解决，期望能尽快解决房屋质量问题给其带来的生活不便。第二类是以不务实的态度不配合协调，以完全可修复的质量问题作为要价的筹码，不理会专业人士的分析解释和判断，以不合理的经济赔偿作为维修的前置条件拒绝维修，故意刁难，人为设置障碍，期待能获得不合情理的巨额赔偿。上述第一类人群占多数，第二类人群占极少数，但就是这极少数部分的投诉往往要牵扯住政府部门的大量资源投入，却收效甚微。
1.4引发投诉的关键性因素
引发投诉的关键性因素是开发商的售后服务工作不到位。关于质量保修问题，《建筑工程质量管理条例》和《房屋建筑工程质量保修办法》等法规文件对工程质量的保修范围、保修期限及保修责任的承担都有明确的规定，如《房屋建筑工程质量保修办法》中规定：第七条在正常使用条件下，房屋建筑工程的最低保修期限为：（一）地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规定的该工程的合理使用年限；（二）屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为5年；（三）供热与供冷系统，为2个采暖期、供冷期；（四）电气管线、给排水管道、设备安装为2年；（五）装修工程为2年。其他项目的保修期限由建设单位和施工单位约定。第八条房屋建筑工程保修期从工程竣工验收合格之日起计算。依据上述文件规定，有些投诉反映的质量问题事实清楚，责任明确，但业主与开发商经多次沟通仍无法解决，究其原因，某些开发商对业主提出的质量问题处理不及时或重视不够，对群众的合理诉求态度不积极诚恳，不主动承担应付的责任，甚至有推诿扯皮的现象，售后服务的不到位造成群众心理积怨很深，有些原本很简单的问题却引发极大的矛盾，还有的即使进行了维修，也是敷衍了事，同样的质量问题因维修多次仍无法彻底解决，给业主带来生活不便的痛苦持续加重，最终迫使业主无奈走上投诉维权的道路。
2. 投诉处理环节的重点把握
投诉处理的依据是本地区的建筑工程施工质量投诉处理办法、设计文件，保修规定、分户验收规范等规定，大致的处理流程如下：受理现场勘察和协调出具方案处理、结案。遇有下列情形投诉处理可终结：①投诉处理监督机构已将投诉处理结果告知投诉人；②投诉人撤诉；③投诉在处理过程中进入诉讼程序或因其它原因移交其它部门处理；④投诉人在责任方按《建筑工程施工质量投诉处理意见书》落实整改期间，人为设置障碍的。根据笔者的工作经验，为使投诉处理工作顺畅结案，各环节应把握的重点如下：
2.1受理应及时联系，初步了解投诉心态。
2.1.1受理的及时可向投诉人表明政府受理部门积极处理的态度，首次通电中态度应亲切诚恳，约谈投诉双方及现场勘查应以方便投诉人为前提，以此取得了投诉人的信心和初步信任，为协调工作的配合做好铺垫，同时还应与建设方及相关物业管理方取得联系进一步了解投诉人的相关信息。
2.1.2电话联系中初步了解双方的各自心态观点和隐情，如前期双方有没有交涉过并存在哪些矛盾争议，当牵涉复杂问题的解释，酌情提前做些准备部署，如受理人可安排设计等专业人士到场协助处理，准备设计文件和过程质量控制资料等，为后期问题分析处理及投诉的顺畅解决提供合理合法依据。
2.2现场勘查应仔细，协调工作有技巧。
2.2.1协调工作开展前应组织相关责任方共同到场勘查，请投诉人介绍现场的实际情况，必要时应做影像取证。
2.2.2受理人应具备一定的专业知识的和谈判技能，在开协调会前受理人可依据投诉管理规定向投诉双方做必要的程序解释，排除投诉人对受理机构常见的几个思维误区：①将质监部门视为房屋验收单位即房屋质量责任单位，实际上质监部门只是监督验收，是验收过程的监督方，对房屋质量只是抽查验证，房屋质量问题不应该由质监部门担责；②将质监部门等同于鉴定机构，虽然质监机构从事工程施工过程的质量监督，具备专业水准，但不是检测机构，涉及复杂质量问题的检测鉴定应由有资质的检测鉴定机构承担；③认为质监部门可协调经济方面的赔偿问题，《建筑工程质量管理条例》和《质量投诉处理办法》的规定中已明确质监机构的职责范围，质监部门的职责只能是督促责任单位对质量问题予以修复直至正常使用。事实上，就笔者多次处理投诉的经验证明，我们也不主张以金钱来买质量，否者会助长少数心态不好的别有用心的投诉者，同时也不利于本地区工程质量的提高。
2.2.3受理人应先组织双方交换意见，受理人应处在公平、公正的立场上，对投诉人的合理诉求，应明确态度予以支持，对事实清楚责任明确，应立即提出处理意见，并及时督促责任方提出合理方案限期处理完毕，同时责成建设方以换位思考的方式商定详细周密的修复方案，如选用的维修材料、修复的工艺保证及维修中家具设施的保护等，充分保障投诉人的权益，并要求售后服务方选派技术好责任心强的人员参与维修整改等。
2.2.4涉及存在主体结构安全和主要使用功能缺陷、质量问题难以界定的，应责成建设单位委托工程质量检测机构进行检测，检测部位、内容、数量按照相关规范标准或由工程原设计单位确定，设计单位根据检测结果提出处理意见，质监机构向责任单位提出《建筑工程施工质量投诉处理意见书》，并督促其限期整改。
2.2.5对技术复杂、处理难度较大、可能危及主体结构安全的严重施工质量问题，除进行检测外，必要时由建设方在建设行政主管部门确定的专家库中随机抽取一定数量的专家组成专家组，召开专家鉴定会议，形成专家鉴定意见，由原设计单位提出处理意见，质监机构向责任单位提出《建筑工程施工质量投诉处理意见书》, 并督促其限期整改。
2.2.6对于不合理的诉求，应向其明确质监机构的职责范围无法予以支持。本着就地解决问题与疏导教育相结合的原则，一方面，就不合理的诉求，请投诉人补充充分合理的依据，同时结合实际情况明确提出可予以解决的方案；另一方面，请专业人士帮助分析排除其所谓的疑虑，若不存在影响结构安全且可修复的质量问题，明确质监机构的职责范围，只负责协调督促责任单位将质量问题处理好，无权协调或仲裁双方发生的经济纠纷，受理人可明示若人为设置障碍将不再受理，问题长时间得不到解决对投诉人也是种损失，说服其可先行维修，涉及赔偿等问题可引导其走司法途径或其他渠道解决，避免久拖不决。
2.2.7关于群访群诉的协调，更应注重处理技巧。通常群访群诉事件的引发，与前期责任方的处理很不到位或无法简单处理的复杂棘手问题长期得不到解决有很大关系，投诉群体的积怨很深，如何降低协调工作的难度，除上述要求外，还应把握好以下几点：①责成建设单位的领导亲自出面配合处理，通过与投诉人面谈沟通的方式，对重大问题可及时做出决策，不仅避免了因层级审批带来的双方隔阂进一步加深，也有利于研究解决矛盾纠纷中的突出问题；②按条例要求投诉人应推选代表商谈，避免因个体差异问题多，使主要矛盾问题反映不突出，协调工作易陷入无休止的争吵中；③现场协调中应控制双方尤其是投诉人的情绪，通过控制会场谈判的节奏，请代表轮流发言，情绪激动者可请其情绪平稳后再表述意见，建设方应有问有答，并及时做好会议纪要笔录；④问题涉及政府多部门职责范围的，应共同到场做好协调工作和后期的督促跟踪，对职责不清的，可由本级人民政府或者其指定的机关受理；⑤必要时，还应组织专家团队会同出具方案解决，过程中按程序要求及时做好笔录。
2.3过程做好良性互动，结案方式多样应切合需求。
2.3.1结案的方式有以下几种：①问题修复完毕并取得投诉人认可；②问题不完全修复，辅以一定经济补偿，双方达成谅解备忘录并签字确认；③双方以完全经济赔偿的方式达成谅解备忘录并签字确认（此条不适用于有影响结构安全隐患和功能使用障碍情形）；④适用投诉处理可终结的情形。
2.3.2结案的方式应切合投诉人需求，无论采用何种方式结案，过程中受理人应及时跟踪督促，必要时应对双方确认的方案是否及时贯彻落实做必要的回访；凡结案中涉及非质量修复内容的，应立字据明确双方协商一致的内容。
3.建议
3.1 建设方应加强素质培训，提升服务意识。
建设方应主动担负维护社会和谐稳定的重任，建议其切实加强售后服务力量，转变服务态度，提高自身的业务素质和沟通能力。某些住宅质量问题不大却引发了投诉，若建设方能及时跟踪解决，安排精兵强将一次性彻底修复，即可避免投诉带来不必要的政府资源浪费，此外，有些所谓的质量问题是缺乏必要的专业解释而引发的矛盾，如房屋变形缝处的开裂、与主体脱开的室外台阶沉降引起的开裂，通过专业人士的解释和及时修复，也完全可以避免投诉的发生。建议建设方交房时多做一些细致性工作，如为避免厨卫间渗漏问题引起的邻里关系紧张，可在交房时会同业主上下试水，这可避免二次装修后出现渗漏造成责任无法界定的纠纷，此外，建设方每年可定期组织售后服务人员的培训，内容包括专业知识及投诉处理技巧的理论普及，为消化房屋质量纠纷中的基层矛盾做充分准备。
3.2 畅通投诉渠道，及时化解矛盾纠纷。
多种渠道关注百姓心声，督促建设方及时处理纠纷，避免矛盾激化。房屋质量投诉多发于新房交付阶段，在楼盘新交付期间，建议政府部门可安排专职人员有针对性的及时关注该楼盘的网上评论，对问题集中的情形可主动走访建设方，提醒其做好售后服务工作。对非正式投诉的来电密切关注，及时派员到场协调，及时消化矛盾纠纷，避免矛盾激化后，投诉人采取正式的投诉或走上渠道，从而增加政府资源不必要的耗费。
3.3 加强过程控制，消除质量通病隐患。
总结投诉普遍存在的问题及矛盾，加强过程中实体质量控制，消除质量投诉隐患。建议质监机构对本地区每年的质量投诉问题进行统计分析，有针对性的在工程质量的过程控制、住宅工程质量分户验收等各环节加强监控，在开展创优治劣工作的同时，倡议各责任主体树立全寿命周期工程质量的意识，对裂缝、渗漏常见通病防治措施设置抽查关键点。
3.4 多部门联动促投诉处理到位。
质监机构作为工程质量投诉受理机构，由于只有职责委托而无处罚权，对责任单位和责任人缺乏有效的约束力，对建设方推诿不办或不积极整改的，致使群访群诉事件处理长期得不到推动的，建议地方政府协调多部门联动，责令其限期整改，对处理不力的，应加大处罚力度予以惩戒。
参考文献
[1]《房屋建筑工程质量保修办法》 [S].建设部令第80号.
[2]《中华人民共和国条例》[S].国务院第431号令,2005.
投诉建议范文4
创建消费放心城市基层投诉站成立大会主持词
××*创建消费放城市基层投诉站成立大会主持词（20xx年9月9日）
各位领导、同志们：
今天，我们在这里召开××*镇创建消费放城市基层投诉站成立大会。出席我们今天成立大会的领导有××*市消保委副会长、××*工商行政管理局××8副局长、××市创消指挥部、市消保委××秘书长、××*镇党委副书记××*、镇政府副镇长××*以及镇创消工作各成员单位的负责人和各管理区、各村有关领导。
首先，让我们以热烈的掌声对各级领导在百忙中前来参加我们的会议表示热烈的欢迎！
今天，我们这次会议的主要议程有：
一、××*市创消指挥部、市消保委刘谦秘书长宣读关于同意新港镇中南村等26个村级单位成立“消费者维权投诉站”和“12315联络站”的批复
二、举行授牌、送法仪式
三、举行揭牌仪式
四、中南村（江枫苑社区）维权投诉站站长、中南村村委会主任××*向大会作表态发言
五、新港镇创消指挥部副总指挥、镇政府副镇长××*同志作工作报告
六、镇创消指挥部常务副总指挥、××*镇党委副书记××*同志讲话
七、××*市消保委副会长、××工商行政管理局××*副局长向大会作指示
八、××*市创消办××*主任作消法知识培训
首先，进行第一项议程，请××*市创消办、市消保委××秘书长宣读关于同意××镇中南村等26个村级单位成立“消费者维权投诉站”和“12315联络站”的批复。
（宣读毕）
下面，进行第二项议程，举行授牌、送法仪式，请港南村、李袁村、三湾村、白莲村上台。
（授牌毕）
下面，进行第三项议程，举行揭牌仪式，请××工商行政管理局××*副局长、××镇党委副书记××*为新港镇中南村维权投诉联络站揭牌，大家欢迎！
（揭牌毕）
下面，进行第四项议程，请中南村（江枫苑社区）维权投诉站站长、中南村村委会主任××*向大会作创消工作表态发言。
（发言毕）
下面，进行第五项议程，请××镇创消指挥部副总指挥、镇政府副镇长××*同志作创消工作报告。
（报告毕）
下面，进行第六项议程，请镇创消指挥部常务副总指挥、新港镇党委副书记××*同志讲话。
（讲话毕）
下面，进行第七项议程，请××*市消保委副会长、××工商行政管理局××*副局长向大会作指示。
（指示毕）
各位领导，同志们，××镇创建消费放城市基层投诉站成立大会马上就要结束，接下去，请大家原地休息两分钟，我们接着举行消法知识培训。
（更换会标）
投诉建议范文5
键词：ECFA；争端解决机制；WTO；CAFTA；NAFTA
中图分类号：F740
文献标识码：A 文章编号：1002－0594(2f111)06－0065－07 收稿日期：2010－12－06
2010年6月29日，两岸签署了《海峡两岸经济合作框架协议》(ECFA)，由此，进一步增进双方的贸易与投资系，建立有利于两岸经济繁荣与发展的合作机制。并且双方同意在不迟于本协议生效后6个月内，就货物贸易协议、服务贸易协议、建立适当的争端解决程序及建立投资保护机制等问题展开磋商，并尽速完成，达成协议(新华社，2010)。2010年9月12日，ECFA正式生效(新华社，2010)。2011年2月22日，两岸经济合作委员会召开第一次例会，会上决定成立6个工作小组，其中包括争端解决机制工作小组，专门负责争端解决协议的磋商。并且在率先启动了投资保护机制协议的商谈工作并取得了一定进展后，两岸经济合作委员会第一次例会上还宣布启动了两岸货物贸易协议、服务贸易协议、争端解决协议等三个协议的商谈(商务部，2011)。有鉴于此，笔者应时势之需，特撰此文，本着“有权利即有救济”的法理思想以及“节约立法成本”的法经济学理论，试图在比较借鉴WTO、CAFTA、NAFTA争端解决机制的基础上，对ECFA争端解决机制的基本框架予以务实性建构，以期对今后两岸争端解决协议的达成能有所裨益。
一、WTO、CAFTA、NAFTA争端解决机制
WTO《于争端解决规则与程序的谅解》之第1条对WTO争端解决机制的适用范围作出规定：本谅解的规则和程序应适用于按照本谅解附录l所列各项协定的磋商和争端解决规定所提出的争端。依据附录1之规定，WTO争端解决机制适用的协定包括：《建立世界贸易组织协定》；《多边货物贸易协定》、《服务贸易总协定》、《与贸易有的知识产权协定》以及《于争端解决规则与程序的谅解》等多边贸易协定；《民用航空器贸易协议》、《政府采购协议》等诸边贸易协定。由这些适用协定可判断：WTO争端解决机制的适用范围着眼于贸易及投资领域所发生的争端。CAFTA《争端解决机制协议》之第2条也对CAFTA争端解决机制的适用范围作出规定：本协议适用于《中国一东盟全面经济合作框架协议》项下发生的争端，《框架协议》包含附件及其内容在内。依据《框架协议》，中国一东盟自由贸易区将包括货物贸易、服务贸易、投资和经济合作等内容。并且，《框架协议》第11条提出要制定争端解决机制，以保证中国一东盟自由贸易区经济合作的正常运转。除《争端解决机制协议》外，截至2009年底，双方已先后签署了《货物贸易协议》、《服务贸易协议》和《投资协议》。(商务部,2009)由此可见：CAFTA争端解决机制的适用范围也立足于贸易及投资领域所发生的争端。NAFTA由主协定和两个分协定构成，主协定涵盖货物贸易、服务贸易、投资、知识产权等内容；分协定主要涉及自由贸易区内的环境合作和劳工合作问题。NAFTA主协定内规定了三套争端解决机制：一是第11章B部分规定的专门适用于缔约国与另一缔约国投资者之间的投资争端的争端解决机制；二是第19章规定的专门适用于反倾销与反补贴税事项的审查与争端解决的争端解决机制；三是第20章规定的一般性争端解决机制，适用于上述两项内容以外事项的争端解决。因此，NAFTA争端解决机制的适用范围也主要解决贸易及投资领域所发生的争端。
综上，在适用范围的限定上，WTO、CAFTA、NAFTA三大争端解决机制均着眼于贸易及投资领域的争端解决。依据《海峡两岸经济合作框架协议》第10条之规定，建立适当的争端解决程序，其适用范围在于解决任何于本协议解释、实施和适用的争端。依据第13条之规定，本协议的附件及根据本协议签署的后续协议，构成本协议的一部分。另据第3、4、5条之规定，除争端解决协议外，双方后续至少还应尽速达成货物贸易协议、服务贸易协议以及投资保护机制协议这三个协议。可见，ECFA争端解决机制在适用范围方面也限定在贸易及投资领域所产生的争端。基于ECFA争端解决机制与WTO、CAFTA、NAFTA三大争端解决机制的适用范围具同质性，这就为彼此间的相互借鉴提供了可能性。
二、WTo、CAFTA、NAFTA争端解决机制可借鉴之处
“他山之石，可以攻玉”。笔者认为，要创建一个行之有效的确保两岸经贸与投资活动平稳运行的ECFA争端解决机制，有必要借鉴一些已获得成功运行的争端解决机制的先进制度；并且，制度间的相互借鉴也符合“节约立法成本”的法经济学理论。由此，笔者通过比较WTO、CAFTA、NAFTA三大争端解决机制，甄选出下列适宜ECFA争端解决机制借鉴的制度设计。
(一)WT0争端解决机制之可借鉴点
1 非违约之诉的受理。在适用范围的规定上，WTO争端解决机制不仅适用于违约之诉，而且适用于非违约之诉。非违约之诉即任何成员认为，其根据另一成员在本协定下的具体承诺所给予的、能够合理预见的利益由于后者实施与本协定条款并不冲突的措施而正在丧失或受到减损，则可援用WTO争端解决机制(WTO秘书处，2003)。将非违约之诉纳入管辖范围，可有效避免缔约方以此为由采取一些规避协定规定的措施。
2 常设上诉机构的法律审。除了专家组进行的事实审与法律审外，还专门设立了由争端解决机构任命成员的常设上诉机构对专家组报告所涉及的法律问题和专家组所作的法律解释进行审理，这种类似“两审制”的做法确保了争端当事方有进一步申诉案情的权利，并使争端解决机制更具准确性与公正性(石广生，2001)。
3 跟踪执行监督机制。经争端解决机构采“反向协商一致”原则审议通过的专家组或上诉机构报告对争端各当事方具约束力，由争端解决机构监督执行。并且任何成员都可随时向争端解决机构提出与执行有的问题，以监督裁决的执行；争端解决机构也应将裁决的执行问题列入会议议程，并进行审议，直到该问题解决。该跟踪执行监督机制的设立，确保了WTO争端解决机制的现实有效性及较强的执行力。
4 报复手段使用的审慎性。申诉方对被诉方的中止减让或其他义务，即报复手段不能自行动用，
需经争端解决机构授权，被诉方还可就报复水平的适当性提请争端解决机构仲裁；并且在报复范围的选择上，严格规定了平行报复、跨领域报复以至跨协议报复三个先后顺序，以防止申诉方滥权。此外，还规定报复仅为临时性措施，强调争端解决的首要目标是使违反条约规定的措施符合条约，报复会使问题复杂化，不利于争端当事方经贸系的提升(沈四宝，2006)。
(二)OAFTA争端解决机制之可借鉴点
1 适用范围明确。CAFTA《争端解决机制协议》第2条对其适用范围作出明确规定：本协议适用于《框架协议》项下发生的争端，《框架协议》包含附件及其内容在内。除非另有规定，《框架协议》应包括将来依据《框架协议》达成的所有法律文件。对缔约方境内的中央、地区、地方政府或者权力机构采取的影响《框架协议》得到遵守的措施，可援引本协议的规定。适用范围的明确性规定体现了建立争端解决机制的一个重要目的，即给自由贸易区的运作一个可预见性(杨丽艳，2008)。
2 排他性选择管辖。CAFTA《争端解决机制协议》第2条还确立了排他性选择管辖，即规定该协议并不妨碍缔约方根据其他条约的规定解决争议的权利，条件是争端各方均为被选择适用条约的成员方。但是，如果争议当事方已经选择根据该协议解决争议，除非当事方一致同意采用一种以上的争端解决机制，则当事方就不得再选择其他争端解决机制来解决争端。这样，《争端解决机制协议》就对根据其启动的争议解决拥有一定程度的排他性管辖权，这在一定程度上提高了启动的争端解决机制的稳定性和可预见性(沈四宝，2006)。
3 报复手段使用的审慎性。作为报复手段使用的中止减让或利益仅为临时性措施，其强调争端解决的首要目标是使违反框架协议的措施符合框架协议；并且，在确定中止减让或利益的适当水平时，方应请求原仲裁庭审查及作出报告；再者，在巾止减让或利益时，方应首先寻求对与仲裁庭认定有违反《框架协议》或者造成丧失或损害情形的部门相同的部门中止减让或利益，如方认为对相同部门中止减让或利益不可行或无效，则可寻求中止其它部门项下的减让或利益。
(三)NAFTA争端解决机制之可借鉴点
1 分散型争端解决机制。所谓分散型争端解决机制是指在NAFTA所涉领域内根据不同的争端事项设置不同的争端解决机构和争端解决程序。分散型争端解决机制的设立使得某些特殊事项的争端解决能够适用特殊的程序，针对性更强，更有利于快速有效解决纠纷(高永富，2008)。例如：NAFTA第19章规定的争端解决机制专门适用于反倾销与反补贴税事项的审查与争端解决，该套机制针对征收反倾销与反补贴税的行政决定具有即时性与突发性，并且对被征税企业的影响巨大的特点，采用直接的法律解决方式，进行法律修改审查与行政决定审查，省却了磋商程序，从而使争端解决更加高效。
2 特色性投资争端解决机制。NAFTA单独在第11章规定了专门适用于缔约国与另一缔约国投资者之间的投资争端的争端解决机制。这一特色性的投资争端解决机制的设立，保证了私人在投资争端解决中的参与权，即私人投资者可直接参与争端解决程序成为“原告方”。私主体作为争端当事方地位的确认使私人投资者在因成员方违反协定而给私人贸易权利带来损害时能够获得充分有效的救济，也能有效避免私人投资者在成员方间贸易争端中成为利益牺牲者，从而将更有利于维护投资者利益，改善各成员方的投资环境，促进成员方间相互投资的增长，增进各成员方问的经济合作(廖增金，洪英利，2010)。
3 协调争端解决机制。基于NAFTA的三个当事方都是WTO的成员，申诉方对WTO和NAFTA下引起的争议有自由选择的权利，只要提前通知被诉方即可。选择一旦确定，那么该机构成为在此争端解决问题上的排他性机构。但是，如果具有实质利害系的NAFTA第三方要求在NAFTA体制下解决，则争端应由NAFTA解决。另外，涉及NAFTA与具体的环境协议的事项，涉及卫生和植物或保护环境健康或特种保存有的标准措施的事项，应被诉方要求，必须在NAFTA体制下解决。对可能涉及的相争端解决机制的协调性规定很大程度上避免了管辖权之争。
(四)三大机制共有之可借鉴点
WTO、CAFTA、NAFTA三大争端解决机制除了上述各自特色性制度适宜ECFA争端解决机制借鉴外，还具备一些共有的先进制度也颇值得效仿：
1 磋商前置程序。WTO争端解决机制中，争端当事方的磋商是争端解决的第一步，也是必经的一步，即磋商是请求成立专家组的前置程序。在作为NAFTA各套争端解决机制之核心的一般性争端解决机制中，争端解决需经过两个磋商程序：先由当事方自行协商，然后在自由贸易委员会的主持下磋商(王春婕，2005)。CAFTA争端解决机制中，方与被诉方的磋商亦是请求设立仲裁庭的前置程序。
2 程序设定明确时间表。WTO争端解决的四道基本程序――磋商、专家组审理、上诉机构审理及裁决的执行与监督均规定了严格明确的时限；NAFTA争端解决的四道基本程序――协商、自由贸易委员会会议、专家组仲裁及专家组报告的执行也均规定了明确的时间限制；CAFTA争端解决的三道基本程序――磋商、仲裁庭仲裁及裁决的执行还是设定了明确的时间表。各环节程序均设定明确时间表，保证了争端解决的效率，并确保能及时纠正违反协定或协议的措施，使受害方的权利获得及时救济。
3 政治与法律方法相结合。WTO争端解决机制采用的争端解决方式包括磋商、专家组和上诉机构审理以及在当事方自愿基础上的仲裁、斡旋、调解或调停。CAFTA争端解决机制在争端解决方式的设计上包括了磋商、调解或调停以及仲裁，结合了争端解决的政治方法与法律方法。作为NAFTA争端解决机制核心的一般性争端解决机制采用的争端解决方式包括协商、斡旋、调解、调停或其他调解可选用的手段以及专家组仲裁。可见，这三大争端解决机制均是一个综合性争端解决机制，采用了多种争端解决方式，在争端解决时都强调政治方法与法律方法相结合。这种政治与法律方法并用的机制，不仅最大限度地创造了和平解决争端的机会，而且增添了规则的准确性和坚实性。
三、ECFA争端解决机制的基本框架构建
ECFA争端解决机制的基本框架构建除了借鉴WTO、CAFTA、NAFTA争端解决机制的先进制度外，还应积极考虑ECFA成员的现实状况。笔者认为，应着重考虑以下两个客观要素：一是ECFA成员法律地位的特殊性。WTO的成员虽然包括国家和单独税区，但主要仍以国家为主，且其属于世界性贸易协定，成员数目众多且彼此间差异较大、系复杂；CAFTA、NAFTA虽是区域贸易协定，但其成员均是国家；而ECFA虽然也是区域
贸易协定，但其是在一个中国框架下的安排，是一国内部的贸易安排，成员是中国这一国家内部的大陆与台湾两个地区，成员的法律地位相当特殊，成员相互间的系也相当特别，不但有别于其他区域贸易协定，而且也有别于“一国两制”框架下的CEPA。二是现阶段两岸解决经贸及投资纠纷的主要方式。据国务院台湾事务办公室投诉协调局和中国国际经济贸易仲裁委员会秘书局的问卷调查结果显示：台商最经常选择的纠纷解决途径中：协商方式占61％，调解方式占12％，诉讼方式占18％，仲裁方式占6％，其他占3％。(于健龙,2007)可见，协商方式占据了绝对优势之选。在以下ECFA争端解决机制基本框架的构建中，笔者在具体制度的设计过程中适时融入了这两个客观要素，以求构建出的ECFA争端解决机制更具针对性和实用性。
(一)适用范围
ECFA争端解决机制于适用范围的规定，笔者建议可在借鉴CAFTA争端解决机制的基础上做出如下规定：该机制适用于《海峡两岸经济合作框架协议》(下简称《框架协议》)项下发生的争端，《框架协议》包含附件及其内容在内。除非另有规定，《框架协议》应包括将来依据《框架协议》达成的所有法律文件。另外，对缔约方境内的政府或者权力机构采取的影响《框架协议》得到遵守的措施，可援引本机制。此外，还应借鉴WTO争端解决机制，明确规定ECFA争端解决机制不仅适用于违约之诉，而且适用于非违约之诉。
两岸均为WTO的成员，《框架协议》第9条亦规定：本协议的任何规定不得解释为妨碍一方采取或维持与世界贸易组织规则相一致的例外措施。由此可见，两岸后续进行ECFA争端解决协议协商时，台湾会争取保留诉请WTO争端解决机制的权利(林淑媛，2010)。但是，基于ECFA成员的法律地位特殊，ECFA协议的内容也存在超出WTO规则规定的部分，笔者以为，在一个中国框架下签署的协议，由此而引发的争端也尽量争取能在这一协议框架下获得解决，而不应再回头寻求多边贸易机制的救济，这不但会违背两岸签订ECFA的初衷，也势必会使双方间的贸易和投资争端升级和复杂化。因此，笔者建议：应借鉴CAFTA、NAFTA争端解决机制中的协调争端解决机制的制度设计，但又要有所区别，具体可做出如下协调性安排：对于ECFA协议项下发生的争端，申诉方应首先提交ECFA争端解决机制解决；除非申诉方对ECFA争端解决机制下的裁决结果不认同，且该争端又符合WTO争端解决机制的适用范围，才可再行提交WTO争端解决机制；但提交WTO争端解决机制并不停止ECFA争端解决机制下裁决的执行。
(二)争端解决机构
依据ECFA成立的两岸经济合作委员会同时作为负责争端解决的常设性机构，解决任何于本协议解释、实施和适用的争端。其在争端解决方面的具体职责包括但不限于：协调两岸的贸易和投资争端问题，进行斡旋、调停与调解；在争端解决各程序中，负责各种文书的传达、请求的受理及提供各种法律支持；管理、保存仲裁员名录；报复的授权及报复水平适当性的审查；依据专家组或上诉机构的报告作出解决争端的建议或裁决；监督和协调裁决的执行；统一管理与争端相的条文、解释、案例等档案；进行定期的信息等。
(三)争端解决方式及程序
从国际性和区域性协定的实践看，任何多边、双边、国际性和区域性的经贸协定的实际运作和执行都不可避免地会发生争议。这些争议有的是当事方政府之间在经济交往中直接形成的，有的则是存在于当事一方的国民(包括自然人和法人)与另一当事方政府之间。前者表现为相当事方的法律、政策、措施是否符合协议的要求；后者则较集中于一方的国民在另一方所受到的待遇是否低于协议的标准(王贵国，2004)。由此，笔者认为：ECFA争端解决机制可借鉴NAFTA争端解决机制，设置分散性争端解决机制，即设立一般性争端解决机制，以应对和解决双方政府层面可能发生的争端；设立投资争端解决机制，以应对和解决一方投资者与另一方政府问可能产生的争端。此外，还可单独设立具备争端解决高效性的反倾销与反补贴争端解决机制，以针对征收反倾销与反补贴税的行政决定具有即时性与突发性，且对被征税企业影响巨大的特点。
1 投资争端解决机制。ECFA投资争端解决机制在争端解决方式及程序的设计上建议可在借鉴NAFTA投资争端解决机制的基础上有所创新，其宗旨是在公正基础上既强调对投资者“弱者保护”的精神，又应考虑到投资者滥用诉权对东道同外资管理权的可能冲击和消极影响(周或，2007)。并且。作为ECFA投资争端解决机制，还应充分考虑现阶段两岸解决投资纠纷的主要方式。笔者以为，具体制度可做如下设计：在争端解决方式上采用一缔约方的投资者对另一缔约方提起仲裁。一缔约方投资者提起仲裁时应满足下列条件：第一，投资者须冈另一缔约方违反ECFA《投资保护协议》所规定的实体义务而受到损害；第二，投资者在诉诸仲裁前，应先行寻求协商方法解决争端；第三，投资者在诉诸仲裁前，应先行用尽当地救济；第四，投资者应在提起仲裁请求前至少90天通知另一缔约方其将争端提交仲裁的意图；第五，投资者提起仲裁请求需在其第一次得知、或应该知道违反协议行为的发生及损失的出现的3年内提起；但是，不能在违反协议行为发生的6个月内提起；第六，投资者应以书面形式同意提交仲裁，申请材料中应附上已先行协商和用尽当地救济的证明材料。仲裁庭由3名仲裁员组成，仲裁员人选宜采争端双方反向选择原则进行确定，即由争端双方在争端解决机构保存的仲裁员名录巾各自为对方选择1名非本方推荐的仲裁员为仲裁庭成员，再在名录中共同选定1名作为仲裁庭首席仲裁员；若在投资者提起仲裁请求之日起10天内，争端双方无法选定仲裁员或首席仲裁员，则由争端解决机构，即两岸经济合作委员会在仲裁员名录中为双方指定。考虑到ECFA成员法律地位的特殊性且仅包括两方成员，笔者建议，仲裁庭解决争端时适用的实体法不应作太复杂的规定，只须包括：ECFA《框架协议》及《投资保护机制协议》、中国大陆或台湾于投资方面的相立法。仲裁庭解决争端时适用的程序规则可借鉴CAFTA争端解决机制拟定专门的仲裁程序规则作为ECFA争端解决协议的附件之一。仲裁庭的审理期限自其设立之日起至其仲裁裁决提交争端双方之日止，一般不应超过3个月。仲裁庭的仲裁裁决自提交争端双方之日起即具拘束力。
2 一般性争端解决机制。ECFA一般性争端解决机制在争端解决方式及程序的设计上建议可在借鉴WTO、NAFTA争端解决机制的基础上有所创新，其宗旨是强调双方友好、公正、有效率地解决争端及争端解决方式的自主选择性，因为两岸毕竟同在一个国家下。具体制度设计如下：在争端解决基本方式及程序上采用磋商前置――专家组审理及上
诉机构审理或仲裁庭仲裁。其中，是启动专家组审理程序还是启动仲裁庭仲裁程序，由争端当事方共同选择。笔者建议，为避免争端当事方在此问题上拖延时间，可规定若在磋商前置程序的期限界满后10天内双方未达成仲裁协议，则自动肩动专家组审理程序。此外，斡旋、调解或调停方式可南争端当事方经协商自愿采用，并可随时开始，随时终止。
磋商前置程序中，请求磋商方应向争端解决机构，即两岸经济合作委员会通知其磋商请求，磋商请求应以书面形式提交。争端解决机构负责将磋商请求送达至对方。如一磋商请求被提出，对方应在收到该请求之日起7天内作出答复，并应在收到该请求之日起不超过30天的期限内真诚地进行磋商，以达成双方满意的解决办法。如对方未在前述的7天内作出答复，或未在前述的30天内进行磋商，或在收到该请求之日起60天内磋商未能解决争端，则双方可协议是否选择仲裁方式解决争端。如双方在10天内未达成仲裁协议，应请求磋商方的要求，启动专家组审理程序。
专家组及上诉机构审理程序中，笔者以为，ECFA成员仅双方，权利义务系较为简单，且成员法律地位特殊，因此，争端的数量和复杂性均不及于WTO；但是，ECFA成员对争端能够快速解决和同类争端统一化处理的要求必然更为突出，且争端双方亦希望在具体权利行使上能够有章可循。故而，笔者建议，专家组宜设立成常设性机构，5人组成，其人选由争端解决机构任命，审理案件时的法定人数为3人。大陆可考虑从台办投诉协涮部门、中国国际经济贸易仲裁委员会及涉台案件审判庭推荐专家，因为这些部门在处理涉台纠纷方面已积累了较多的实践经验，且比较了解两岸的基本情况。专家组的职权主要在于根据争端双方所援引的法律依据，对申诉方的请求予以审查，并提交调查报告，以协助争端解决机构提出建议或作出裁决。自专家组审理程序启动之日起至最终报告提交争端双方之日止，一般不应超过3个月。为了更快速解决争端，尽快恢复双方正常贸易，专家组审理程序中可设立简易程序，适用于申诉方要求采用、事实简单的争端。进行简易程序审理的，自专家组审理程序启动之日起至最终报告提交争端双方之日止，一般不应超过1个月。专家组审理过程中，应首先接收争端双方的书面意见或听取口头陈述，调查事实；在调查过程中，专家组应尽量安排与争端双方进行协商沟通，给予双方以找出相互满意解决方法的充分机会。在必要时，在争端双方同意的条件下征求专家组以外专家的咨询意见并做出初步报告。初步报告应当包含专家组认定的事实、法律结论、争端解决方案等内容。其次，专家组要将初步报告提交给争端双方以征求意见，并可在收到意见及进一步调查取证的基础上重新审查和修改初步报告；在这一征求意见的过程中，专家组可对争端双方进行调解，争取达成调解协议，以终止后续审理程序。最后，在重新审查和修改初步报告基础上提出最终报告。在专家组最终报告提交给争端双方15天内，除非争端方正式通知争端解决机构其上诉决定，或经争端解决机构协商一致决定不通过该报告，否则该报告应在争端解决机构例会或临时会议上予以通过。上诉机构作为常设性机构，7人组成，其人选由争端解决机构任命，审理案件时的法定人数为5人。上诉机构的职权不仅包括对专家组报告涉及的法律问题及作出的法律解释进行审理，还包括对专家组报告认定的事实进行审理；审理后，可以维持、修改或撤销专家组报告。自争端一方提起上诉之日起至上诉机构提交其报告之日止，一般不应超过1个月；若适用简易程序，一般不应超过15天。在上诉机构报告提交给争端双方15天内，除非经争端解决机构协商一致决定不通过该报告，否则该报告应在争端解决机构例会或临时会议上予以通过。
3 反倾销与反补贴争端解决机制。ECFA反倾销与反补贴争端解决机制在争端解决方式及程序的设计上建议可在借鉴NAFTA反倾销与反补贴争端解决机制的基础上有所创新，其宗旨是公正而高效地解决争端。具体制度设计如下：凡涉及缔约双方反倾销与反补贴税措施的案件，采用直接的法律解决方式，即不进行磋商前置程序，而直接进入专家组审查机制。专家组亦设立成常设性机构，7人组成，其人选由争端解决机构任命，审查案件时的法定人数为3人。专家组的职权在于进行法律修改审查与行政决定审查。前者审查被诉方对反倾销、反补贴法律法规的修改是否与ECFA《货物贸易协议》中于贸易救济措施的相规定相抵触。后者依据进口方司法审查标准和一般法律原则，审查其适用反倾销、反补贴法律法规的最后行政决定，以代替中国大陆或台湾地区的司法审查。专家组的审查期限一般不应超过45天。在审查报告提交给争端双方15天内，除非争端方正式通知争端解决机构启动特别异议程序，或经争端解决机构协商一致决定不通过该审查报告，否则该审查报告应在争端解决机构例会或临时会议上予以通过，且一经通过即生效。特别异议程序是指争端方对专家组成员有明显的渎职错误、偏见或利益冲突，实质上违反行为规范及专家组严重背离基本程序规则或明显地超越授权或管辖权的行为提起异议。特别异议程序由常设上诉机构负责审理，审理期限一般不应超过15天。若上诉机构认定异议成立，则发回专家组重审；若上诉机构认定异议不成立，则直接维持专家组审查报告。在维持的情况下，上诉机构提交其报告即视为该报告自动通过且生效。
(四)执行机制
在执行机制的程序设计上建议可在借鉴WTO争端解决机制的跟踪执行监督机制及WTO、CAFTA争端解决机制的审慎使用报复手段的基础上有所创新，充分考虑到ECFA是在一个中国框架下的安排，其宗旨是强调促进双方正常贸易，尽量避免报复。具体制度设计如下：争端解决机构，即两岸经济合作委员会既作为裁决执行的跟踪监督机构，又作为裁决执行的沟通协调机构。在裁决生效后15天内举行的争端解决机构临时会议上，有当事方应将执行裁决的意愿通知该机构。基于ECFA双方法律地位的特殊性，对于裁决的执行主要通过双方友好协商的方式解决，两岸经济合作委员会应利用己身优势，促使双方进行及时沟通协调，尽量促成裁决在双方协商确定的合理期限内得以执行；若被诉方因特殊原因确实无法在合理期限内执行裁决，则应尽量促成双方在执行的合理期限届满前达成补偿协议。若争端双方无法协商确定执行裁决的合理期限，则由原作出裁决的机构予以确定。在确定了合理执行期限后15天内，争端解决机构应将裁决的执行问题列入委员会的例会或临时会议议程，并进行审议，直到该问题解决。只有在被诉方无法在合理期限内执行裁决，且争端双方又未能在合理期限届满后15天内达成补偿协议的情况下，申诉方才可要求争端解决机构授权其中止对被诉方承担的减让或其他义务；但是，在确定中止减让或其他义务的适当水平时，申诉方仍应请求原作出裁决的机构审查及作出报告，且该适当水平的确定应符合相称性原
则，即应当与申诉方因被诉方的措施而受到的利益损害或丧失的水平相当。此外，存中止减让或其他义务的过程中，若被诉方撤销了违反ECFA协议的措施，或被诉方与申诉方就利益损害或丧失达成了补偿协议，则此项报复性措施应立即终止。
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投诉建议范文6
【关键词】农民工 权益 保障机制
引言
随着我国产业化进程的发展，农民工成为推进我国现代化建设的生产力大军，对我国城镇建设的现代化和国民经济的发展做出了重要的贡献。但是，由于我国劳动力市场处于卖方市场，加之农民工受教育的水平普遍较低及维权意识淡薄等多重因素，农民工成为现代城市文明中的弱势群体，其合法权益受到了严重的侵害，维护农民工合法权益成为构建公平正义社会的核心问题之一。
为此，国务院通过了《关于解决农民工问题的若干意见》、最高人民法院通过了《关于审理劳动关系纠纷适用法律问题的若干解释（二）》、司法部通过了《关于为建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》、劳动和社会保障部通过了《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》等相关的法规、解释和政策，为保护农民工合法权益提供了重要的法律和政策上的保障，但由于各项制度之间缺乏有效的衔接，侵犯农民工合法权益的现象仍十分严重。
据劳动和社会保障部2007年2月所做的调查显示，欠薪仍在困扰者农民工。工资拖欠现象虽有所改观，但仍在部分企业存在。调查中，被拖欠工资的企业农民工平均被拖欠金额约为2100元，平均被1.9个企业拖欠过工资【1】。为贯彻“执政为公”、“司法为民”的理念，平衡农民工劳资纠纷中的弱势地位，发挥我党领导下的综合治理的优势，应建立多元化农民工劳资纠纷解决机制，切实维护农民工的合法权益。
一、目前农民工劳资纠纷解决机制
（一）向劳动监察部门提出举报和投诉
根据国务院《劳动保障监察条例》和劳动和社会保障部《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》的规定，劳动者对用人单位违反劳动保障法律、侵犯其合法权益的行为，有权向劳动保障行政部门投诉。劳动保障行政部门通过日常巡视检查、书面审查、举报等发现用人单位有违反劳动保障法律的行为，需要进行调查处理的，应当及时立案查处。对不属于劳动保障监察职权范围的投诉，劳动保障监察机构应当告诉投诉人；对属于劳动保障监察职权范围但不属于受理投诉的劳动保障行政部门管辖的投诉，应当告知投诉人向有关劳动保障行政部门提出。根据《劳动法》第91条的规定：用人单位有下列情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：（1）克扣或者无故拖欠劳动者工资的；（2）拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的；（3）低于当地最低工资标准支付劳动者工资的；（4）解除劳动合同后，未依照本法规定给予劳动者经济补偿的。国务院《劳动保障监察条例》第26条规定：用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬、劳动者工资低于当地最低工资标准的差额或者解除劳动合同的经济补偿；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50％以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金：（1）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的；（2）支付劳动者的工资低于当地最低工资标准的；（3）解除劳动合同未依法给予劳动者经济补偿的。根据劳动和社会保障部《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第15条的规定：有下列情形之一的投诉，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼程序办理：（1）应当通过劳动争议处理程序解决的；（2）已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁的；（3）已经提起劳动争议诉讼的。
（二）劳动调解委员会的调解
劳动争议调解委员会是单位工会组织下设的民间自治性组织，是处理劳动纠纷的重要机制，调解非劳动纠纷解决的必经程序，当事人可以在自愿的基础上申请劳动争议调解委员会进行调解。根据《劳动法》第77条的规定，用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。调解协议不具有强制执行的效力，但是具有劳动合同的效力。根据最高人民法院《关于审理劳动关系纠纷适用法律问题的若干解释（二）》第17条第1款规定，当事人在劳动争议调解委员会主持下达成的具有劳动权利义务内容的调解协议，具有劳动合同的约束力，可以作为人民法院裁判的根据。
（三）劳动仲裁
根据我国《民事诉讼法》和《劳动法》的规定，对于劳动争议可以申请劳动仲裁，当事人对劳动仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁协议15日内向人民法院提出诉讼。一方当事人在法定期限内不起诉又不履行仲裁裁决的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。用人单位和劳动者发生以下劳动争议可以申请劳动仲裁：（1）因用人单位开除、除名、辞退劳动者和劳动者辞职、自动离职发生的争议；（2）因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议；（3）因履行劳动合同发生的争议；（4）法律、法规规定的其他劳动争议。
（四）向法院提起民事诉讼
根据我国《民事诉讼法》和有关司法解释的规定，劳动争议向人民法院提起诉讼的可以分为两种：一是对仲裁裁决不服向人民法院提起诉讼；二是直接向人民法院提起诉讼。绝大多数的案件都要经过仲裁，对仲裁裁决不服的才可以提起民事诉讼。只有少数的劳资纠纷的案件，劳动者可以不经仲裁直接向人民法院提起民事诉讼。最高人民法院《关于审理劳动关系纠纷适用法律问题的若干解释（二）》第3条规定：“劳动者以用人单位的工资欠条为证据直接向人民法院起诉，诉讼请求不涉及劳动关系其他争议的，视为拖欠劳动报酬争议，按照普通民事纠纷受理。”该解释第17条条第2款规定：“当事人在劳动争议调解委员会主持下仅就劳动报酬争议达成调解协议，用人单位不履行调解协议确定的给付义务，劳动者直接向人民法院起诉的，人民法院可以按照普通民事纠纷受理。”
二、目前农民工劳资纠纷解决机制存在的问题
（一）“一调一裁二审”的体制导致劳动争议纠纷解决过程周期长、成本高
根据《企业劳动争议处理条例》的规定，劳动仲裁庭处理劳动争议的期限是60日，案件复杂可适当延长，但不得超过30日。当事人不服裁决可以在收到裁决书之日起15日内向人民法院起诉，法院适用民事程序审理劳动争议案件，一审普通程序的审理期限是6个月，有特殊情况可以延长6个月；若当事人不服一审判决可以在收到判决书之日起15日内上诉，二审程序审理期限是3个月，特殊情况也可延长。这样，一起劳动争议案件在正常情况下也往往需要近1年的时间才能解决。这种耗时费力的争议解决机制，往往会给劳动者的合法权益造成很大的损害，因为资方利用法律规定中的弊端采用拖延战术，劳动者没有足够的时间、精力和财力，很可能因为折腾不起而放弃救济。从审判的社会效果来看，后一种处理方式程序相对繁琐，时间消耗较长，农民工往往难以等待，特别是农民工的工资到了岁末年尾就会出现讨要高峰，外出务工者急于拿到工钱后返乡过年，长时间的等待容易引发恶性事件。
（二）农民工文化程度偏低，维权意识比较淡薄
农民工受文化知识水平及经验所限，往往不知道该到哪个部门投诉，致使拖欠农民工工资的问题久拖不决。农民工的法制观念和维权意识比较淡薄，用人单位拒签劳动合同，也听之任之。有些农民工为了保证择业自由，自己也不愿意签订劳动合同。因此，一旦发生侵权事件，农民工自身缺乏证据，加之取证困难，导致其合法权益难以受到法律保护，不利于维权工作开展。
（三）部门缺乏配合协调，维权资源存在不足
当前在解决拖欠农民工工资问题上，存在着制度不衔接、工作不顺畅等问题，由于条块分割，各自为阵，缺少统一的机构和协作机制，部门之间虽然有一些小范围的协作和配合，但总体来看，在协调配合上还不适应维权需要，维权资源还未有效整合，综合维权优势还未形成。在财力、人力上，维权经费和人员配备的缺口较大，使部门职能作用难以充分发挥。
三、农民工劳资纠纷解决机制的构建
针对我国农民工劳资纠纷中普遍存在的问题，建立多方联动、彼此协调、相互衔接的多元化纠纷解决机制，是保障农民工合法权益的重要举措。
（一）建立部门联席会议制度
为解决目前我国农民工劳资纠纷解决机制之间的各自独立、互不衔接的局面，以及农民工对各种解决机制不了解、缺乏必要的取证能力等特点，在区党委的统一领导下，充分发挥我党领导下多方参与的社会综合治理的优势，建立多方参与的农民工劳资解决联动机制，形成解决农民工问题的联席会议制度。联席会议的成员包括：法院、劳动监察部门、劳动争议仲裁委员会、建设部门、农民工法律援助中心、信访办。联席会议各成员单位应建立、健全农民工投诉登记制度，对于属于自己职权范围内的案件简化立案程序、及时予以处理，需要其他成员单位协助解决的，及时联系有关单位；对于不属于自己处理或管辖的案件，将登记信息及时通知主管单位，引导投诉农民工到主管部门解决，并建立案件处理信息反馈制度，跟踪了解案件处理进程和结果。各部门应指派专人负责，定期把农民工投诉登记信息、立案情况、案件处理情况汇总报信访办，由信访办汇总，在联席会议上进行通报，对一些重大、复杂的案件、群体性案件共同会诊，建立多成员联动的简便、快捷的解决纠纷机制，确保农民工合法权益得到保障。
（二）建立信访综合分析、协调处理机制
充分发挥信访的信息畅通机制，在信访办建立专门的农民工劳动纠纷解决窗口，对农民工的信访投诉及时登记受理，根据案件的不同情况，把案件移交相应的单位进行处理，建立案件跟踪和反馈制度。信访办同时担负起联席会议沟通部门的作用，对于联席会议各成员单位定期汇报的农民工投诉、立案及处理案件的信息进行汇总，加强信访综合分析，及时反映社情民意，协调各单位对农民工劳动纠纷的联动处理。通过月矛盾纠纷预警排查调处机制、信访月通报、信访要事快报和不定期汇报制度，排查不稳定因素，及时解决农民工劳动纠纷。
（三）加强劳动监察处理机制，完善劳动监察与其他部门的协调体系
根据我国《劳动法》、国务院《劳动保障监察条例》、劳动和社会保障部的规定，劳动监察是我国劳动法授予劳动行政部门的职责。劳动监察部门接受劳动者的投诉、履行日常检查和书面审查职责，对违反劳动保障法律、法规的用人单位有权采取相应的行政处罚措施，可以进行强制性的调查收集证据和证据保全活动，是维护农民工合法权益的重要的行政部门。国务院在《关于解决农民工若干问题的意见》指出，强化劳动保障监察执法，加强劳动保障监察队伍建设，完善日常巡视检查制度和责任制度，依法严厉查处用人单位侵犯农民工权益的违法行为。健全农民工维权举报投诉制度，有关部门要认真受理农民工举报投诉并及时调查处理。劳动监察部门对于发现的侵犯农民工合法权益的事项应及时登记，对于属于自己职责范围的事项及时立案处理，需要人民法院协助采取强制执行措施的，及时申请人民法院强制执行，人民法院接到申请后，应当及时审查及时采取强制执行措施。对于农民投诉或在例行检查中发现属于国务院《劳动保障监察条例》第21条、劳动和社会保障部《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第15条、16条规定的情形，用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章，对劳动者造成损害的，依法承担赔偿责任。劳动者与用人单位就赔偿发生争议的，依照国家有关劳动争议处理的规定处理。对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。劳动监察部门对于劳动赔偿争议等事项虽然没有处理的权力，但是对于用于单位违反劳动保障法律、法规或规章的事项应及时予以查处，在查处过程中，要培养证据保全意识，妥善保全证据，并引导当事人到相应的部门进行处理，协助有关部门提供案件相关的证据，在仲裁、诉讼过程中积极帮助农民工提供、收集证据，在按劳动争议程序解决的过程中，发现用人单位有毁灭证据、转移财产等行为的，及时向农民工和案件受理单位报告，引导农民工申请采取证据保全、财产保全、先予执行等措施，以维护农民工的合法权益。
（四）关注农民工等弱势群体，建立仲裁申诉绿色通道
国务院在《关于解决农民工若干问题的意见》指出，加强和改进劳动争议调解、仲裁工作。对农民工申诉的劳动争议案件，要简化程序、加快审理，涉及劳动报酬、工伤待遇的要优先审理。根据实践中的经验，可以推行“农民工案件优先”原则，坚持快立、快审、快结，使有争议的案件能够及时办理，尽早办结。在受理农民工拖欠工资案件全过程中，不向农民工收取任何费用。在劳动仲裁中，从保护农民工权益出发，对《劳动法》第82条规定的“自劳动争议发生之日起算”的解释要贯彻最高人民法院《关于审理劳动关系纠纷适用法律问题的若干解释（二）》第1条规定。在劳动仲裁中根据情况，需要作出先予财产保全、先予执行的、证据保全的，及时引导农民工主动申请人民法院予以协助和支持。同时，在劳动仲裁过程中，对农民工履行释明义务，保护农民工的合法权益。
（五）做好农民工法律援助工作
国务院在《关于解决农民工若干问题的意见》指出，做好对农民工的法律服务和法律援助工作，要把农民工列为法律援助的重点对象。对农民工申请法律援助，要简化程序，快速办理。对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查其经济困难条件。有关行政机关和行业协会应引导法律服务机构和从业人员积极参与涉及农民工的诉讼活动、非诉讼协调及调解活动。鼓励、支持律师和相关法律从业人员接受农民工委托，并对经济确有困难而又达不到法律援助条件的农民工适当减少或免除律师费。政府要根据实际情况安排一定的法律援助资金，为农民工获得法律援助提供必要的经费支持。根据国务院的精神，全国许多城市先后建立了农民工法律援助站，由政府出资给援助站，提供农民工法律援助的，适当给予支持【2】。法律援助人员积极参与农民工劳动纠纷的调解工作。积极与劳动监察部门、劳动争议仲裁委员会和法院联系，为农民工劳资纠纷解决提供法律援助。尽管农民工法律援助站对于维护农民工合法权益能提供有益的帮助，但是由于人员、经费等问题限制了其作用的发挥。笔者认为，司法局和律师协会应规定，每个律师每年至少承担一件农民工法律援助案件，同时应鼓励在校法律院系学生为农民工提供法律援助服务。
（六）建立快速立案、审理和执行的诉讼机制
随着我国劳动用工制度和社会保障制度的改革，劳动关系不断发生新的变化，全国法院审理的劳动争议案件每年约以20％的速度递增，成为民事审判中的热点和难点。《劳动合同法》实施以后，这一情况更为突出。最高人民法院于2006年7月10日了《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》，对农民工提供有效的法律保护，特别是积极解决建筑领域拖欠农民工工资的问题，明确劳动者以单位的工资欠条作为证据可以直接向人民法院起诉。
现实的需要和法律的依据为解决农民工劳资纠纷提出必要性和合法性依据。在合法性的前提下，为贯彻“司法为民”的社会主义法治理念，笔者认为人民法院应当进一步完善诉讼制度，切实维护农民工的合法权益，具体措施如下：1.建立案件信息登记制度。对于农民工到法院申诉或要求立案的案件，建立案件信息登记制度。对于符合立案条件的，立即予以立案，简化立案程序，实行口头立案制度；对于不属于法院主管的案件，立即将登记信息转送主管部门，并告知当事人到其他部门申诉或处理；对于属于法院主管的案件，但是由于告诉人没有获取相应的证据，不符合立案条件的，可以采取两种途径：一是用人单位违反劳动保障法律、法规，属于劳动监察部门管辖的案件，向劳动监察部门发出协助调取证据通知，由劳动监察部门利用强制取证制度，协助调取证据，劳动监察部门应予配合取证，对于取得的证据符合立案条件的，立即予以立案。二是对于不属于劳动劳动监察部门主管的案件，或者劳动监察部门在协查中，没有获得相应证据的案件，把案件登记信息移送农民工法律援助站，由农民工法律援助站指派专人负责办理。在案件信息登记中，立案庭应履行释明义务，使农民工了解案件处理的途径和方法，引导农民工合法行使自己的权利，主动收集相关证据，对于所有移送其他部门的案件，建立案件处理反馈和跟踪制度。2.对于农民工劳动争议的案件，实行不预交诉讼费制度【3】。对于农民工劳动争议，实行不预交诉讼费制度。不预交诉讼费，包括立案时不预交诉讼费和申请执行时不预交诉讼费两个阶段。对于在诉讼中实际支出的其他费用，可以实行减免制度。对于追诉劳动报酬的案件，一律免交其他诉讼费用。3.及时采取保全措施，可以采取无担保保全制度。对于农民工诉至法院的案件，根据案件的情况，有必要的，及时采取财产保全、先予执行的制度。对于采取财产保全、先予执行的，一般可以不提供担保。对于需要保全证据的，在立案同时可以及时采取证据保全。4.法院相关部门应协调配合，及时、快速处理案件。对于农民工劳动争议案件，法院的立案、审判和执行庭要相互协调配合，建立快速处理农民工案件办案机制。对于农民工案件，一般采用简易程序审理。对于符合督促程序的，尽量适用督促程序。对于追诉劳动报酬的案件，可以依职权移送执行。
“农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。”参见2006年3月23日国务院《关于解决农民工问题的若干意见》。为现代城市文明做出了巨大的贡献，同时也是现代城市文明中的弱势群体。切实维护农民工的合法权益，避免农民工“流汗又流泪”的事件发生，需要多方面的共同努力，建立起多方联动、相互协调、彼此衔接的多元化劳资纠纷解决机制，是在全社会实现公平正义，构建和谐社会的重要举措。
注释：
【1】参见“劳动和社会保障部调查显示：’欠薪’仍在困扰农民工”，载《人民日报》2007年2月6日。
