评估标准论文范例6篇

评估标准论文

评估标准论文范文1

[关键词]图书馆;绩效评估;广西

图书馆绩效评估从20世纪的五六十年代始发展至今,由于受到企业经营管理理论与方法影响,一直是业界人士关注的热门议题,这由其纷杂多样且不断创新的表述可见一斑。而“绩效评估”一词是直至20世纪80年代因美国政府及公共事务机构采用才得到通行的,我国则是直至21世纪中国国家图书馆对《国家图书馆绩效评估指标体系》的研究与制定,才真正引入了“图书馆绩效评估”的概念。

1 我国图书馆绩效评估发展历程

随着美国图书馆协会《公共图书馆服务绩效评估》第二版的出版、美国大学及研究图书馆协会《评估学术图书馆绩效标准》的制定,特别是1998年4月1日国际标准化组织《信息与文献工作——图书馆绩效指标》(IS011620)的颁布,为世界各国制订图书馆绩效评估的具体指标提供了统一的指导,大大推动了图书馆绩效评估在各国的实施。我国早在20世纪80年代初就开始了图书馆工作评估实践。1983—1985年,中国科学院出版图书情报委员会组织专家对上海、兰州文献情报中心的发展方向、工作任务、学术活动和人才培养等四个方面进行了学术评议。1985年5月27日中共中央下达的《中共中央关于教育体制改革的决定》推动了高等教育评估的理论研究和实践活动。1991年由国家教委下发了《普通高等学校图书馆评估指标体系大纲》、《关于指标体系大纲的说明》和《关于开展普通高等学校图书馆评估工作的意见》,比较完整地对评估的内容、级别和评估的组织领导和方法等进行了详细的说明,并展开了全面的评估工作。目前,高校图书馆的评估工作已纳入每5年一轮的学校整体评价之中,其标准要求是2003年修订的《普通高等学校图书馆评估指标(征求意见稿)》。由文化部组织领导的公共图书馆评估活动是于20世纪90年代开始活跃起来的。1992年12月文化部在广西柳州召开的全国公共图书馆工作会议对图书馆评估工作进行了部署,并于1993年在部分省、市、自治区图书馆进行试点。1994年3月7日文化部下发了《关于在县以上公共图书馆进行评估定级工作的通知》,成立了相应的评估工作领导小组,正式开始了省、地、县三级公共图书馆的评估工作,1998年和2003~2004年又进行了第二、第三次全国性的公共图书馆评估定级工作,并计划于2008年进行第四次全国公共图书馆评估定级工作。文化部根据各级图书馆的不同任务和服务范围,制定了相应的评估标准,且每一次新的标准都较前次在评估内容、评估分值、评估标准等方面有显著变化。2003年,中国图书馆学会及各省级图书馆学会首次受文化部及各省文化厅委托,负责组织专家评估组对各级图书馆进行评估。同时,中国图书馆学会制定并印发了各级图书馆评估标准《细则》,对《标准》的大部分款项做了更为详细的解释和分值的细化分配,并对各级图书馆提出考评需要提供相应材料的具体要求,从而大大增强了评估工作的可操作性。四年一次的评估定级制度,有效地推动了全国公共图书馆事业的发展。在三大系统图书馆评估实践的基础上,中国国家图书馆于2001年参照国际标准,贯彻绩效评估理念,制定出了《国家图书馆绩效评估指标体系》,这标志着中国图书馆评估与国际图书馆绩效评估的正式接轨。

2.2关注焦点

随着各系统图书馆评估工作的逐步展开,广西图书馆界在评估实践和学术研究方面出了不少成果,研究内容广泛涉及了对图书馆整体的评估如综合性理论、评估指标体系、评估方法,以及针对图书馆某一工作环节的评估如信息资源评估、信息服务评价、读者(用户)满意度评估、人力资源评价、图书馆自动化系统评价、图书馆效益评价等,其中还有相当部分是根据一些省、市公共图书馆和高校图书馆评估的实践经验与工作探讨。

2.2.1信息资源评价由早期的藏书评价向多元化资源评价发展。我国图书馆界一直以来比较重视文献的收集、加工和存贮,藏书评价是业界关注的焦点之一。广西也不例外,大家都试图从多个角度对藏书进行评价。针对当前存在的部分高校图书馆“达标至上,滥竽充数”的现象,提出了应坚持“读者至上,藏以致用,质量达标”的观点,并给出了具体的应对措施及评估表;从文献采访的角度分别提出创新型采访机制的重要步骤是建立采访评估体系和各类型文献的采集价值评价标准。随着时展,研究热点向电子资源、数字资源评价转移,对数字时代图书馆整体馆藏的评价标准进行了深入研究,并试图构建新的评价指标体系,建立了基于用户满意度的图书馆整体电子资源使用评价模型。

2.2.2图书馆信息服务评估成为新的评估视角之一。20世纪90年代后期,图书馆生存和发展环境及自身的巨大变化使得图书馆界不得不拓展图书馆评估的内容,寻求新的评估视角,图书馆信息服务评估便是其中之一,且随着信息服务向提高社会效益方向发展,而越来越侧重于信息服务质量评估。对处于图书馆评价体系中核心地位的图书馆服务功能评价进行了研究;分析了图书馆用户感知价值的特性,并提出了提升策略;构建了公共图书馆信息服务质量的三级评价指标体系;对传统、数字参考咨询服务评价方法及评价内容进行了综合论述;就协作参考咨询服务质量评价指标构建、评估机构建立和评估方法选择等进行了初步探讨。

2.2.3图书馆用户(读者)满意度评价逐渐引起重视。庄子逸在20世纪80年代曾撰文指出读者评价的重要性,但由于评价的高成本和大阻力,没有引起较大的反响。进入21世纪,图书馆界开始更多地意识到从读者角度评价图书馆服务质量的意义。认为“读者满意度”指标的合理设计是图书馆人力资源绩效评估工作的一种全新价值取向,并设计了以绩效为导向的部分岗位“读者满意度”指标;指出了传统读者满意评价工作流程的局限性,提出了基于网络环境下人性化的读者满意度评价系统的总体构架;将商业用语“用户满意度”与图书馆整体电子资源使用评价结合在一起进行了研究,指出了图书馆评价体系缺陷的根源,提出了社会参评的必要性及社会评价的主要内容。

2.2.4评价标准与评价方法的研究渐趋于科学化、实用化和多样化。针对文化部几次全国性公共图书馆评估定级工作中评估标准不足之处的研究早期有,近年有;而则就广西乡镇图书馆评估定级工作中评估标准的特点与问题提出了修订意见;针对现行教育部教学水平评估方案所存在的问题,提出了以财务和就业为核心的新评估方案及设想;采用因子分析法,对影响我国地区公共图书馆可持续发展能力的相关因素即公共图书馆可持续发展能力综合评估指标体系进行了实证分析。评价方法研究方面,早在1988年就用Q型点群分析这种多元统计方法,对具体的八所高校图书馆的工作水平进行分类和综合评价;而近几年,探讨了层次分析法,则利用服务质量的测试工具SERVQUAL对具体的图书馆服务质量进行了调查及统计分析。

2.2.5评估的实践经验与探讨的可操作性较强。由于高校图书馆和公共图书馆两大系统意识到开展图书馆评估的积极意义和作用,在各自的系统内开展了较大规模的评估实践,相关的实践经验较多,且大多都具有较强的可操作性,这些论文一方面使得现有的评估理论得以发挥其指导作用,另一方面为理论的完善发展提供了实践基础。

2.3不足之处

2.3.1缺乏有效组织与领导。目前,我区图书馆评估理论研究还缺乏强有力的组织与领导,处于各自为政的状态,二十年间发表的相关主题学术研究论文仅占全国同主题学术研究论文的2.69%(见表一),而各系统图书馆开展评估工作前后,相关的研究论文则较多。公共图书馆评估方面的研究论文相对集中在文化部几次评估活动之后,如在文化部组织的第一次全国公共图书馆评估定级工作当年就及时研究了评估标准的不足之处;又于第二次全国公共图书馆评估定级工作之后的2000年,探讨了评估原则问题;大量的研究论文集中在第三次全国公共图书馆评估定级工作前后,占了二十年间公共图书馆发表的相关论文的近81%。高校图书馆由于数量众多,且高校图书馆评估理论研究和实践活动早于20世纪90年代后期就纳入了学校整体评价之中,因此相应在评估方面的研究论文较公共图书馆多,占了全部相关论文的近72.8%。

2.3.2专著方面是空白。笔者网上查询国家图书馆和上海图书馆的书目结果显示(2007年12月25日查询),截至2006年,我国作者出版的有关图书馆评估主题方面的专著有5部。而广西尽管发表了相当数量的研究论文,但系统的理论研究仍显薄弱,图书馆评估主题方面的专著呈现空白状态。这与国内、外图书馆绩效评估研究的丰硕成果形成强烈反差,也从一定程度上折射出我区在图书馆评估理念研究方面的不足,同时,与理论研究薄弱密切相关的人才问题也有所凸显。

2.3.3绩效评估理念滞后。从21世纪我国真正引入“图书馆绩效评估”的概念伊始,国内有关专家纷纷把目光投向绩效评估,较早发表的研究论文是发表于《国家图书馆学刊》2002年第2期上的5篇专题文章。据统计,从2002年至今,全国在CNKI收录的中国全文期刊中共发表有关图书馆绩效评估的学术论文49篇(2008年元月3日查询统计,检索策略:关键词=图书馆and绩效评估)。研究表明,我国图书馆绩效评估已形成了一定的制度,也有了相对规范的操作程序。但广西目前则只有极少数作者将研究触角延伸到图书馆绩效评估上来,这从一个侧面反映出我区在图书馆绩效评估方面的实践还未全面展开,也从一定角度揭示出我区图书馆工作者还应进一步强化图书馆绩效评估理念,加强图书馆绩效评估的理论和方法研究。

评估标准论文范文2

论文关键词:以就业为导向;高职;评估体系

以服务为宗旨,以就业为导向,以能力为本位,以实践为基础,这很好地诠释了高等职业教育的特色性,也就是说,发展高等职业教育的核心问题是以就业为导向。然而,现行的评估体系却使高等职业教育发展处于左右为难的境地:一方面要求高等职业院校在办学方向上坚持以就业为导向,广泛地开展产学合作,重点培养学生职业岗位需要的技能,突出高等职业学校的办学特色;另一方面对高等职业教育的水平评估还是偏于普通高校的评估范式。下面进行具体分析。

1现行指标体系不能很好地体现高职教育特色

目前,教育部已经启动和实施国家示范性高等职业院校建设计划,在此春风下,对现行高等职业教育指标体系进行研讨,是一件很有意义的工作。下面我们以《高职高专院校人才培养工作水平评估方案》(试行)为依据,从评估标准的制定,标准的指标体系、评估专家的组成等几方面人手,对标准进行简要的分析和探讨。

1.1理论覆盖实践,对高职教育激励作用不明显

标准的指标体系。评估指标体系是标准的分解,指标是在某一方面要求的具体化。《水平评估方案》共分七个一级指标,分别是办学指导思想、师资队伍建设、教学条件与利用、教学建设与改革、教学管理、教学效果、特色与创新项目。十五个二级指标,其中重要指标八个,分别是产学研结合、师资队伍结构、实践教学条件、专业、课程、职业能力训练、质量控制、就业与社会声誉。从指标体系、评估工作的原则、学校按评估指标要求提供的主要信息分析,可以看出这个方案是一个以过程评估为主的评估方案,在七个一级指标中,除教学效果和特色二个指标外,其余都以过程评估为主;也是一个静态评估为主的评估方案,基本上以查阅学校准备的各种文件资料为主;它还是一个以模糊评价为主的评估方案,在三十六个三级指标中,只有生师比、专任教师结构、兼职教师比例、教学仪器设备、教学经费比例、教材建设、实践训练体系、学生能力、新生报到率和毕业生就业率、社会对毕业生的综合评价等十个指标有量化的标准。

由于评估方案偏重于过程评估,学校要准备大量的文献资料供评估专家查阅,学校需要花费大量的人力、物力对文献资料进行整理和分类,这在一定程度上也加重了被评估学校的负担。同时,对有些文献资料,学校往往是事后补上的,有的甚至是对照指标体系“造”的,并不能完全体现学校的真实状态。

1.2为评估而设定标准。对高职教育导向作用不强

评估指标的确定,应当建立在充分的科学研究基础上。高职院校在进行评估时往往将目光锁定在设定目标的专家上:评估标准是由国家组织相关专家制定。由于我国实施的是行政主导型管理体制,由国家制定评估标准,标准权威性比较高,容易被高职院校实施。但制定标准的专家,是由教育部有关部门聘请的,基本上来自高职院校,很少有来自行业和企业的专家,评估的标准出台后,也很少向行业、企业的专家征询意见。为区域经济发展培养高技能人才的高职院校的办学水平高低用人单位最有发言权。因此,评估标准的制定,如果行业、企业专家的参与度不够,“权威性”难免会受到人们的质疑。

2构建职业教育发展指标体系的理论依据

2.1OECD教育发展指标体系

采用CIPP分析模式(背景一投入一过程一产出模式),吸收了人力资本理论和其他有关理论的精髓,深化了对教育功能的认识,能较全面地对现代教育发展问题进行分析。OECD教育发展指标体系在实践中一般以“教育经费占GDP(GNP)的比例”或“人均公共教育经费”等具体数据,建议将其设计为“职业教育投入指数”。

2.2CBE理论

CBE理论强调对学生能力特别是职业能力的培养,运用DACUM方法解决职业教育所面临的问题。CBE理论的目的应该是培养能力人,基本原则是满足用人部门(包括产业界、政府和其他公共机构等)的需求。它对我们提出的“职业教育成就指数”有很强的理论支持作用。

2.3系统论

系统论注重把握整体同外部环境的联系及其相互作用,把握影响发展过程和质量的因素。职业教育的发展应在系统论指导下,综合考虑各种影响因素。应把职业教育置于系统中加以讨论,尤其是社会经济发展水平的高低,影响到人们受教育需求以及对教育支出承受能力的强弱。从系统论的角度来看,“职业教育规模(层次)指数”是社会经济发展的要求。

2.4教育经济学理论

从教育经济学的观点看,各国的人均GNP的水平与教育发展水平呈直接相关的关系,尤其与职业教育发展的相关度很大。经济结构中产业结构和技术结构决定着劳动力的类型结构和层次结构,进而影响着教育的类型结构调整和层次变化。因此,“职业教育社会化指数”能较好地反映职业教育于社会经济的双向互动关系。

3对策与思考:重过程评估转化为过程与结果相结合评估

评估要起到推动高职院校确立以“就业为导向”办学思想的作用,就必须使评估的指标体系由重过程评估转化为兼重过程与结果的评估,评价中要突出学生和用人单位对学校办学水平的评价。而关于评估专家的组成这个问题上,《高职高专院校人才培养工作水平评估工作指南》中对专家组组成作了如下规定:“专家组由学术水平高、工作经验丰富的教学干部、教师和比较熟悉教育评估、教学评估理论与方法的人员7人组成”。我们从高职高专院校人才培养工作评估专家库名单中得知,专家库中的专家绝大多数是各高职高专院校中的校级领导,很少有来自行业、企业的人员,以及纯粹来自基层的教师。这样的水平评估难免会给人以“自家人评自家人”的感觉,评估结果的公信度也受影响。

因此,要切实落实“以服务为宗旨,以就业为导向”的办学理念,就必须进行高职教育评价体系的改革,充分发挥评估在推进高职院校办学观念转变、产学研结合深入、办学水平提高、特色形成中的作用。

首先,要建立以效果评估为主的高职教育水平评估标准。可以借鉴国外对高等院校办学水平评估的指标体系,建立符合我国高职教育发展要求的评估标准。国外衡量一所学校办学水平的高低主要通过七个指标来体现:一是学生就业率。就业率的高低是衡量一所学校的办学水平,是否受到学生欢迎的主要标志。二是就业对口率。这是指学生所学专业与所从事职业之间的对口率,对口率越高,学校的专业设置同社会需求之间的对应度越高,学校的综合办学效益越高。三是职业稳定率。这是指学生毕业若干年后,其所从事的职业岗位与毕业时就业岗位之间的对应关系。职业稳定率越高,表明学校所培养学生的技能水平、职业素养越高。四是岗位晋升率。这是指与同类学校毕业生相比,学生在相同岗位上的职位晋升率。晋升率越高,说明学校所培养学生的综合素质越高,发展潜力越大。五是学生的满意率。这是指学生(在校生和毕业生)对学校的满意率。在满意率中,要充分重视毕业生对学校的评价,因为毕业生经历了社会实践,他们对学校的教育质量和教育过程的价值判断最具发言权。六是企业的满意率。这是指社会用人单位对学校的满意率。高职院校主要是为行业、企业培养所需的高技能专门人才,因而,高职院校的教育评估理应同用人单位发生直接的关系。企业对学校的满意率主要是通过评估学校所培养毕业生的质量来进行的,它是社会对高职院校教育成果的一种总结性评估。七是工资水平。这是指学校所培养的学生与同类学校的学生相比,工资水平所处的状况。工资水平比同类学校学生的平均水平越高,说明学校所培养学生的竞争力越强。上述指标重在评估学校的教育效果,以社会评价和学生评价为主,并用具体的数字加以衡量,指标数字所具有的说服力是通过与同类学校的比较中确立的。因此,评估结果比以过程评价为主的评估的客观性、可信度更高,更能真实体现学校的办学状态和办学水平。

所以,在建立以高职教育评估指标体系的时候,应该借鉴国外评估指标体系中的有益成份,由重过程评价为主转变到以重效果评价为主,构建符合我国高职教育发展实际的评估指标体系。

评估标准论文范文3

关键词:资产评估;价值类型;认识分歧

中图分类号:F123.7 文献标识码:A 文章编号:1001-828X(2013)10-0-01

一、对我国资产评估行业理论基础的评价

结合我国国情,结合历史和现实分析才能对我国资产评估行业理论做出正确客观的判断。然而中国资产评估有其独特的一面,在其初期发展过程中是政府立法强制推行的。由于历史的原因,我国的资产评估理论具有浓烈的中国特色。某种程度上讲,具有中国特色的资产评估理论也使国际资产评估理论显得更加丰富。仅就我国国情而言,我国在理论方面实力还是很强。然而随着国内和国外经济环境的改变,具有中国特色的资产评估理论显得有些过时,特别是加入WTO后,对外开放已经上升为一种部级别的政策。旧的衡量标准显得“力不从心”。然而这些衡量标准已经在很多人心里根深蒂固。因此,相当―部分业内人士错误的认识了我国的资产评估定位,从而导致了认识上的差异,在资产评估价值类型的选择上显得尤为明显。因此,我国资产定位上的分歧和价值类型选择直接影响了我国资产评估基本准则出台

二、价值类型选择认识分歧的历史回顾

我国资产评估在价值类型选择上的认识分歧可用两个阶段概括。第一阶段中标志性的事件是我国资产评估基本准则的第一次起草工作。在这次基本准则起草的过程中,关于资产评估价值类型选择问题出现不同的意见。其中一方认为,应把收益现值标准、重置成本标准、现行市价标准和清算价格标准写进资产评估准则;另一方认为,应把在资产评估理念基础上形成的资产评估市场价值和非市场价值写进资产评估基本准则。虽然,1998年市场价值和非市场价值被写进去。但这并不代表认识分歧消失。在1999年和2000年的辅导教材中第一方的观点被写了进去。当初反对资产评估价值类型的人,却接受了资产评估价值类型的形式,而仍然坚持资产评估估价标准的内容和本质。

关于资产评估准则价值类型选择认识分歧的第二阶段,大约从2001年初资产评估基本准则以及无形资产准则的再次起草算起。此时很少有人在意资产评估价标准的重要性。然而,价值类型选择问题上又出现新的分歧:(1)区分资产评估价值类型选择何种市场价值;(2)使用传统的市场价值和非市场价值,还是使用市场价值及其他特殊的资产评估价值形式。可喜的是分歧越来越小。至少,整体的框架和平台基本没有分歧,在此种情况下讨论资产评估准则中价值类型的选择问题显得更有意义。

三、关于资产评估准则中价值类型认识分歧的理论思考

从上述论述的两个阶段来看,第一阶段的认识分歧不同的人站在不同的角度上,进而对资产定位方面有不同的认识,各有利弊。第二阶段的认识分歧主要体现在:第一是市场价值如何把握及有没有被公允市场价值替代;第二是非市场价值的存在是否合理及如何把握,能否被其他特殊价值类型所取代。

(一)市场价值和公允市场价值的选择

部分人认为若用《国际评估准则》中的市场价值和非市场价值则会产生诸多问题。理由是:(1)我国的资产评估与国际标准差别很大,两者没有可比性;(2)市场价值定义的条件比较苛刻,对交易市场和参与者有严格的要求和时间限制;(3)非市场价值的适用范围比较小。为了使评估人员更好地把握评估过程,采用公允市场价值既有益于评估人员更有益于评估报告正确的表达。然而从评估人员的角度看,却未必能达到预期的目的。这是因为,被评估资产无论在何种条件下,其公允价值必须要评估出来。公允价值与非正常条件下的公允价值之间的差别在于公允价值成立条件和使用范围的不同。评估人员要想顺利的把握评估过程及参数的选择,必须要清楚条件与结果之间的关系,并清楚不同条件下的区别,否则很难把评估结果和使用范围表达清楚。从评估条件和环境可把价值类型分为市场价值和非市场价值,从这个意义上讲,选择公允市场价值远不如选择市场价值和非市场价值。不赞同的人,或许考虑了各种市场价值成立条件。然而,资产的最佳使用是只有在更高层次上的正常使用才能发挥出资产的最佳使用效果。

(二)关于非市场价值定义的合理性和替代性

部分人士认为不如直接具体研究每种价值类型,理由是非市场价值没有定义。然而一个建议是否好坏须符合以下两个条件。那就是合理性和可操作性。显然用各种特殊价值形式取代非市场价值可操作性不强。非市场价值恰好符合评估条件的特殊性。非市场价值为评估员揭示了在资产评估中可能会遇到的各种特殊情况;在特殊情况下评估出的价值是公允的,但适用范围有限。若因为上述原因,就用其他特殊价值形式取代非市场价值是不可取的。一名优秀的评估师必须有能力在实际操作中把握住资产的公允价值。同时我们也应该清楚公允价值与市场价值的差别。实际情况是市场价值比公允价值更为具体,更有利于评估人员把握。由于市场价值概念的明晰性和可把握性,资产评估行业一般选择市场价值作为标准。市场价值的确能够肩负这些使命:(1)在正常条件下易于把握;(2)资产评估结果无外乎市场价值和非市场价值,理解二者具有相通性;(3)市场价值是准确把握其他价值的基础。正是由于这些特点,市场价值被广泛的应用于国际场合,也正是市场价值在资产评估中被定义,抽象的公允价值才会如此容易的掌控并成为资产评估的基本目标。资产评估市场价值的重要性是不言而喻的,关键是它已经成为我们衡量资产评估结果公正性的一个重要参考。

四、结束语

评估标准论文范文4

论文摘要 地方立法质量与立法数量的统一是地方法治建设的前提条件,地方立法效果评估作为提升立法质量的重要措施逐步得到立法机关和公众的认可。本文通过对地方立法效果评估基本概念的介绍,针对我国当前地方立法效果评估实践中存在的问题,提出了构建地方立法效果评估体系的建议。

论文关键词 立法效果评估 评估主体 评估标准 评估程序

地方立法质量与数量的协调统一是创建良好地方法治环境的前提条件。改革开放后,我国地方立法的数量显著增加,但很多地方立法没有起到应有的作用,因此如何保障地方立法数量与质量的统一已成为立法部门的一大难题。而通过建立地方立法实施效果评估体系为地方性法规和地方政府规章的“立、改、废”提供依据以提高地方立法质量已经逐渐被各级拥有地方立法权的机关所认可。

一、地方立法效果评估的概念

地方立法效果评估是指有特定的主体,根据一定的原则、标准和程序,对已经实施的地方法规和地方政府规章的效果,进行综合性评价,并将评价结果作为地方立法“立、改、废”依据的活动。地方立法效果评估制度作为立法的继续和延伸,立法效果评估的内容涉及立法技术、立法的执行和实施绩效等多个层面,与立法监督检查活动有明显的区别,具体体现在以下几个方面:

第一,地方立法效果评估更具客观性。立法效果评估的客观性来源于评估主体的多元化。而评估主体的多元性在一定程度上反映了立法效果评估制度的社会价值。地方立法效果评估主体有法定评估主体和非法定评估主体之分。其中法定评估主体包括立法机关、执法机关和立法授权的其他机构;非法定评估主体是指法定评估主体之外的公民、法人和其他组织。这些评估主体在评估活动中必须处于中立的位置,根据实现确定的评估标准和原则,对收集的信息做出客观的分析评价。

第二,地方立法效果评估更具民主性。在立法效果评估过程中,尤其是收集整理分析和分析信息资料阶段和论证评估结论阶段都需要保证公众和专家学者的广泛参与,全面调查了解行政执法机关、社会团体、企事业单位、公民的意见。对于公民、法人和其他组织通过各种方式提供的评估信息资料和意见、建议,评估主体应当认真研究处理并采取适当方式进行反馈,保证地方立法效果评估的民主性。

第三,地方立法效果评估更具全面性和系统性。地方立法效果评估往往是针对评估对象,不局限于法规条文本身,而是针对地方立法的合宪合法性、立法之间的衔接、立法的实施效果等内容进行全面而系统的评价,分析得失,权衡利弊。

二、我国地方立法效果评估现状及其存在的问题

(一)我国地方立法效果评估的现状

一部地方立法的质量如何,除了了看其内容、立法技术外,更重要的是看其实施效果怎样,是否达到了制定地方立法所预期的目的。因此立法效果评估能够有效地检验地方立法的成效。地方立法效果评估制度作为提高立法质量的有效措施,最早来源于西方国家。为了提高法律、规章的严格性和质量,美国、澳大利亚、爱尔兰、新西兰和欧盟都广泛开展法律效果评估。20世纪末到本世纪初,我国的立法效果评估实践逐步在各地展开。一些地方政府法制办、省级地方人大以及国务院法制办,都相继启动了立法后评估的试点工作。其中,安徽省人民政府法制办自 1999 年开始,每年选择 3 至 4 部政府规章,与相关实施部门联合进行规章实施效果测评,向省政府提交测评报告,并提出修改和废止相关规章的建议,取得了较好的效果。2005年7月至 2006年4月,上海市人大常委会对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》开展了历时近10个月的立法后评估工作,最终形成了评估报告,并提交市十二届人大常委会第二十七次会议审议。这是上海市人大常委会组织的首次立法后评估,在评估的方法和手段上都进行了一系列积极的探索,积累了宝贵的经验。据不完全统计,自2000年以来,山东、甘肃、重庆、云南、福建、海南、吉林、太原、武汉、北京、上海和深圳等省市人大常委会对其制定的地方性法规,安徽、河北、杭州等省市政府对其颁布的政府规章都相继开展了立法效果评估工作。这些地方立法效果评估实践取得了良好效果,对相关地方立法的可操作性、可接受性以及规避执行的原因等方面进行了全面的调查评估,对其中发现的问题及时予以解决,在立法机关和社会之间形成了一种良好的互动,有效推进了地方立法的科学化和民主化进程。

(二)我国地方立法效果评估存在的问题

虽然我国很多省市已经在地方立法效果评估方面开展了有益的探索,但截止目前地方立法效果评估仍没有成为地方立法机关的规范化和常态化的工作内容,这也导致存在问题的地方立法没能及时修改或废止。综合分析我国各地所实施的立法效果评估活动来看,问题主要集中在以下几个方面:

第一,各地对立法效果评估工作的意义认识不到位。由于地方立法效果评估在我国仍处于起步探索阶段,目前尚未形成普遍认可、共同遵循的立法效果评估制度,其在地方立法中的意义没有被拥有地方立法权的机关的足够关注。这也导致有些执法机关和被调查的对象对评估活动的配合度不高,社会公众对立法效果评估活动的关注度和参与度较低,这在一定程度上降低了地方立法效果评估的质量和实际效用。

第二,评估主体过于单一,缺乏广泛性。地方立法效果评估主体包含评估动议主体、组织主体、参与实施主体等。在我国的地方立法效果评估实践大多是采用自上而下的评估方式,因此评估动议主体往往与组织主体重合,既由地方法规或者规章的制定主体提出评估动议并组织实施评估活动,有的时候则由组织主体委托第三方即评估中介组织或者高校、科研院所来实施。这种以相对单一的评估主体,缺乏社会公众的广泛参与,从而导致地方立法效果评估结论的客观性收到一定程度的影响。

第三,评估过程过于封闭,欠缺公开性。由于当前的地方立法效果评估大多处于自发和半自发的状态,整个评估活动都由组织主体和实施主体掌控,加之评估信息公开没有制度化和规范化,使得社会公众很难参与这种相对封闭的评估活动,这也使得评估结论的科学性和民主性受到一定程度影响。

三、我国地方立法效果评估体系的构建

地方立法效果评估在坚持地方立法实效性和合法合理性,提高立法质量中的作用不可忽视,因此我们有必要针对我国当前地方立法效果评估中存在的问题,建构一套立法效果评估体系,进而充分发挥地方立法在促进法治建设、经济发展和社会进步等方面的积极作用。

(一)确立地方立法效果评估的原则

1.客观公正原则。该原则是地方立法效果评估活动必须遵守的首要原则,它要求评估主体必须对地方法规和地方政府规章的执行情况作深入的调研,在调研数据和信息的基础上,充分了解规范性法律文件的适用主体、社会团体、企事业单位和社会公众的意见,进而客观公正地得出评估结论,对地方规范性法律文件的“立、改、费”提出相关建议。客观公正原则还要求评估主体避免主观臆断,克服部门利益、地方利益倾向。尽量保证评估主体的多元化和中立性,防止立法效果评估流于形式,确保评估结论的质量。

2.程序公开原则。地方立法效果评估结论的客观真实离不开评估程序的公开。该原则要求在评估活动的过程中,组织者应对评估的实施主体、评估对象、评估标准和评估结果通过各种途径和媒介向全社会公开,但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。

3.民主参与原则。立法过程强调开门立法、民主立法,地方立法效果评估作为立法的延伸和继续,也应坚持民主参与原则。该项原则要求评估组织主体也充分保证社会公众在了解评估相关信息的基础上,给其提供各种方式和途径对地方立法提出建议和意见,并及时对社会公众提出的意见和建议进行反馈,提高公众参与立法的积极性和实效性。

(二)确保地方立法效果评估主体的多元化

地方立法内容多是各地普遍关注和关系到地方发展的重大问题,也涉及群众的切身利益,因此确保地方效果评估主体的多元化,实现既有内部评估主体,即制定机关或者实施机关,也有社会团体、社会中介组织、专家学者以及社会大众等外部评估主体的参与,这对保证评估结论的客观公正有着重要的意义。

(三 )建立科学合理的地方立法效果评估标准

评估标准是实施地方立法效果评估时所采用的标尺,只有建立科学合理的评估标准,才能实现通过评估来体现地方立法的实际效益。笔者认为,就地方立法而言,评估标准应该包含以下几个方面:

第一,法制统一性标准。这也是地方立法效果评估的首要标准,即审查地方性法规和地方政府规章的具体规定是否与宪法、法律等上位法统一,是否与其他处于同一位阶的规范性法律文件协调一致。尤其是随着上位法的“立、改、废”,地方立法的内容是否与上位法的立法精神、基本原则和具体规定有相抵触、相矛盾的现象。

第二,合理性标准。“立法内容的合理性主要表现为合规律性和合利益性。”⑥衡量地方立法的好坏非常重要的一个内容就是看其是否符合经济社会发展的需要,所规定的各项内容和措施是否合理得当。

第三,实效性标准。该标准就要求对地方立法在实际生活中是否具有可操作性,是否得到了良好的执行和遵守,是否是以较小的成本实现了预期的立法目的。

(四)确立规范的地方立法效果评估程序

评估程序对于立法效果评估活动来说并非可有可无的,因为它本身就是对地方立法效果评估过程的监督和制约,规范的评估程序不仅可以防止评估主体出现恣意专断行为,而且可以提高评估结论的科学性、公正性和权威性。

一般地方立法效果评估分为三个阶段,即评估的启动、评估的实施和评估总结。在评估启动阶段,评估主体需要制定地方立法效果评估方案,确定评估对象、评估范围、评估标准和评估方法等内容。在评估实施阶段,评估主体主要根据之前确定的评估方案实施评估活动,组织相关的调研活动,听取执法机关、社会团体、科研院所以及社会公众的意见和建议。对于公民、法人和其他组织通过各种方式提供的评估信息资料和意见、建议,评估主体应当认真研究处理并采取适当方式进行反馈,保证地方立法效果评估的民主性。在评估的最后阶段,评估主体的工作主要是整理分析实施阶段所获得的各种信息和数据得出评估结论,为地方立法的“立、改、废”提出意见。

评估标准论文范文5

关键词: 行政规范性文件;合理性标准; 比例原则

中图分类号: D912.1文献标识码:A 文章编号: 1673-9973(2011)04-0035-06

Utilizing of Standard of Rationality during Evaluation of Administrative Normative Documents

HU Jun

(Department of Law, Hengyang Normal University, Hengyang 421008, China)

Abstract: The Standard of Rationality is one of the basic standards during evaluation of administrative normative documents. We must grasp the intension of the standard of rationality, and the standard of rationality is not conflict with the standard of legitimacy. In order to control the power of administrative discretion, we ought to evaluate the necessity and feasibility about formulating administrative normative documents, and must evaluate its content. And subject of evaluation ought to evaluate administrative normative documents objectively and fairly, and reflect its rationality in conclusion of evaluations.

Key words: administrative normative documents;standard of rationality; principle of proportion

颁发行政规范性文件是各级政府机关进行行政管理活动的重要手段,行政规范性文件在行政管理活动中起了非常重要的作用,有力地保障了国家规范性法律文件在实践中的具体施行。但在现实生活中行政规范性文件却存在着杂、乱、多、不规范等突出问题,有的行政规范性文件成了部门争权、乱收费的依据,行政规范性文件“扰民”、“乱民”的事件常有发生,甚至出现行政规范性文件任意设定处罚权、许可权等现象。因此对行政规范性文件采取相应的措施进行监督已成为近年来实践部门和理论界所共同关注的问题,有的认为要加强对行政规范性文件的事前控制;有的则认为要对行政规范性文件制定过程予以监督;也有的直接对已经出台或生效一段时期的行政规范性文件进行事后的“挑刺”。①事后监督是对行政规范性文件进行监督的一种常用的方法,其主要方式有:备案监督、行政监督、司法审查、评估监督等。而这些监督方式有些在行政管理活动中是不具有实效的,如备案监督与行政内部监督都是行政系统内的监督,其监督不具有公信力,而司法审查这种形式对行政规范性文件的监督却是“无能为力”的,因为我国《行政诉讼法》明确规定抽象行政行为是行政诉讼的排除范围。而对行政规范性文件的评估监督是有相关的依据的,2004年3月22日国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中的规定:“规章、规范性文件施行后,制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关;制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理”。随着近年来行政立法后评估活动的相继开展,对行政规范性文件的评估也在实践中陆续得以展开。行政规范性文件的评估本身是一项系统工程,要使其能够在实践中发挥应有作用,要求我们必须对评估的基本问题予以明确。评估标准的确定是顺利开展评估活动的基础,只有明确了评估的标准才会在评估活动中不会偏离正确的方向。行政规范性文件评估的标准一般有:合法性标准、合理性标准、技术性标准、效益标准等。②合理性标准是对行政规范性文件评估的基本标准,其能够弥补合法性标准的不足,因而可以与合法性标准起一个相得益彰的作用。但合理性标准在实践中往往是难以把握的,因为合理性标准的内涵是不确定的。合理性标准在对行政规范性文件评估过程却是不可或缺的,因为行政规范性文件是政府用以进行行政管理的手段,其涉及对象是不确定的,并且文件中赋予了行政机关在许多领域中的自由裁量的权力。

一、对行政规范性文件的合理性评估应当在合法性标准的前提下进行

对行政规范性文件的评估应当是在依法行政的大前提之下所进行的,这是行政权行使的必然需要。从行政权的性质而言,行政权必须在法定的范围内运行才是正当的、合理的。在行政权须依法行使的大前提下,任何行政行为必须达成法定行政任务,方获得合法性。如果一个行政行为不能达成法定目的,则此行政行为即丧失行为之合法性,应毋庸置疑。所以,妥当性原则乃依法行政的当然之理。[1]行政规范性文件的评估如果脱离合法性的评价,则会使对行政规范性文件的评估失去任何意义,因为合理性的评价如在合法之外是对行政规范性文件的一种无边无际的评判。对行政行为而言,合理性的评价是在合法性基础上的一个逻辑推导,即合理性是在合法性前提下的合理。因为行政机关制定行政规范性文件的行为是国家公权力运行的一种方式,其必须在法律确定的范围内活动,否则就会失去合理性的根基。与公民的行为不同,对公民行为的合理性评价则可以依据法律之外的正当、理性、道德等来进行评价,因为对公民而言法无禁止即自由。

(一)以法律优先原则作为正当与否评价的前提

行政命令乃行政行为之一种,受依法行政原则之支配,有效之行政命令须以具有合法性为前提。[2]法律优先原则是指行政机关的所有行政活动应当受法律的支配,不得有违反法律规定的行为,否则行政行为就应当认定为无效,相关的行政机关及其工作人员就应当依法承担相应的责任。正如法谚所言,无法律即无行政。而对于行政规范性文件而言,法律优先原则首先要求行政机关制定相关的行政规范性文件时应当遵循法定的权限,不得有逾越宪法和组织法所规定的权限,否则即应被认定为无效。行政机关只能在法律设定的范围内行使行政权力,正如英国著名的行政法学者韦德所言,合法性之于政府,要求每个政府当局必须能够证实自己所做的事是有法律授权的,几乎在一切场合这都意味着有议会立法的授权。[3]行政机关或行政机构颁发行政规范性文件是有严格的法定权限的,不得有任何机关或机构采取积极或消极的方式进行逾越,如果没有法律的授权,行政机关是不能做出相应的行政行为的;同时行政机关或行政机构制定行政规范性文件的行为不能以消极的不抵触法律为满足,而应当有法律的明文规定为前提。一个机关或机构能否制定、行政规范,关键在于该机关或机构是否为依法成立的独立国家行政机关或享有一定的行政管理职能,而行政机关的内部机构只能对内而不能对外以自己的名义行政规范。[4]其次,要对行政规范性文件的内容进行合法性的评价。内容的合法性是行政规范性文件正当与否的基础,如果失去合法性而片面强调其客观、适度或符合情理等,则会使合理性的判断失去一条基本的评判标准。行政规范性文件本身是国家法律法规的实施性文件,因而其必须在法律法规的范围内对行政行为的手段、相对人的权利与义务、行政主体的职权与职责等作出规定,不得有任何逾越。行政规定和行政习惯只能在法律的范围内具有依据价值,但不允许将其置于法律之上。[5]

(二)合理性标准的最高评价指标应当是法治行政的理念和目的

现代行政法的主旨在于治吏、治权,要通过依法行政来“切实保障公民权利”。[6]法治行政的根本目的在于对行政权力进行有效的规制从而实现对民权的保障。行政法与行政权力之间并不存在保障与被保障的关系,单就行政权力本身的性质而言,权力本身就是强制他人服从的力量,行政权力本身可以使掌握者实现自己的意愿,无须其他人来提供保障,否则也就不能称其为权力。[7]尽管控权与保权是行政法功能的“双刃”,但控权是行政法的起点与理论架构的基础。制定行政规范性文件是行政机关或行政机构用以进行行政管理活动的基本手段,因而行政主体不能以其作为为地方或部门谋利的工具,更不能将其作为自己利益的“护身符”。对行政规范性文件的评估应当从其制度本身及制度的实施来判断是否实现了控权和保权的基本法治理念。同时行政规范性文件作为国家法律法规的施行性的文件,应当通过其实施不仅能够保障个人利益或促进经济的近期或局部发展,而应当将人权的保障作为根本的价值追求,使行政规范性文件能够真正促进社会和人的可持续性发展。这既是法治行政对行政规范性文件的最高要求,也是对行政规范性文件进行合理性评估不可或缺的核心指标。

(三)合理性标准也包括对行政规范性文件进行正当法律程序的评价

合理性既包括实质的合理性,也包括形式的合理性。对行政规范性文件的形式合理性的评价主要在于对行政规范性文件的表现形式和行政规范性文件的制定是否遵循了正当法律程序的要求的评判。正当法律程序起源于英国的“自然公正”原则,并且在当时主要是针对司法审判而定的一个基本程序规则。后来,这个原则被美国、日本等国家予以承继,并在美国宪法中将其确定为一个基本法治原则。正当法律程序是以控制行政行为的正当性、妥当性为目的的,至今已被确定为行政法治中的基本法律原则。正当法律程序往往是对法律工作的最低要求,这种要求之所以是最低的,因为它是克服一些人们普遍认为是不公正、不合理的情况而存在的,它只是确保程序正义得以实现的必要条件,而不是充分条件。[8]行政机关制定行政规范性文件的活动是一种典型的抽象行政行为,因而行政机关在做出相应活动时必须遵循法定的程序。这是保障行政规范性文件的正当性的基础,同时也是防止行政机关在行政规范性文件制定过程中的行政恣意。正当法律程序本身属于合理性的范围,如果行政机关在制定行政规范性文件过程中可以不顾正当法律程序的限制,势必使行政规范性文件在形式上缺失合理性。程序的正当是内容正当、合理的基础,只有在程序上遵循正当的基本要求,才会保障实质上的正义与合理。当前关于国家立法活动有《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等对立法程序的具体而明确的规定,而关于行政规范性文件的制定却缺失了明确的程序限制,行政机关往往是根据《国家行政机关公文处理办法》规定的内容来进行的。所以在行政管理实践中,常常会出现为贯彻落实政府的一次会议精神或因领导的一次个人讲话、一句表态而制定相应的规范性文件,甚至有的行政规范性文件是政府办公室的工作人员连夜起草出来的,经过领导一签字就变成了行政规范性文件。通过这种方式所制定的行政规范性文件既没有经过充分的调研,也没有相应的群众基础,所以其在实践中自然得不到民众的认同,从而缺失了正当性。那么对行政规范性文件进行该方面的评估不能只是凭感觉进行的,要根据合理性标准的内涵进行事后的问卷调查、代表访谈及相应的行政规范性文件实效性的评价。根据2010年10月10日国务院颁布的《关于加强法治政府建设的意见》规定,制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件,要公开征求意见,由法制机构进行合法性审查,并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定;未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的,不得施行。这是关于行政规范性文件制定的基本程序,因此在对行政规范性文件评估时应当将此程序作为评估的基本内容。

二、合理性标准应当与对行政规范性文件制定过程中的行政自由裁量权的控制相结合

行政机关是国家法律的执行机关,负责国家的行政管理活动,因而其涉及的领域十分广泛,并且所涉及的事项复杂多变,要求行政机关能够根据客观情况的不断发展变化做出相应的灵活性的处理与应对。所以行政机关在行政管理实践中常常会根据相应的事项在法律规定的方式、种类、幅度等范围内做出相应的行为选择。这种选择即是通常所说行政自由裁量权。①伴随着福利社会与行政国家的日益凸显,行政自由裁量作为行政法的“精髓”,已成为现代法治行政的“核心问题”。通过必要的裁量不仅可以保持行政的能动性,而且能够最大限度地实现个案正义。[9]行政自由裁量权是保证行政管理活动顺利进行、提高行政效率的需要,同时也是行政权区分于司法权、立法权的一个显著特征。但行政自由裁量权的行使在现实生活中出现了许多难以克服的问题,如行政自由裁量权在运行过程中出现了滥用的现象,导致行政相对人权利的侵害;同时行政自由裁量权往往是行政机关或公务人员借以任意行政的手段,导致运行过程中针对不同的人进行不同的处理和决定,特别是出现了行政处罚或者处分过程中的显失公正,使行政行为在民众中失去了应有的公信力;行政自由裁量权的不受限制导致行政机关或公务人员不依法行政,仅凭个人意志行事,并且在其裁量权的行使过程中出现了许多的现象,从而在某种意义上,行政自由裁量权变成了部分公务人员进行“权力寻租”的工具,成为腐败行为滋生与蔓延的“缺口”。对行政自由裁量权必须进行控制,否则其将影响和制约法治行政的推行和全面推行依法行政目标的实现。近年来行政法学界对行政自由裁量权予以相当的重视,从理论上对行政自由裁量权的控制进行了系统的研究。同时实务部门也对其予以关注,并着手采取一系列行之有效的措施对行政自由裁量权进行治理。②

对行政自由裁量权的控制有许多方法,既有事前的控制,也有事中的控制,还有事后的控制。无论事前控制、事中控制,还是事后的控制,从法律的角度进行规控是对行政自由裁量权控制的一种有力措施,所以合法性的审查与监督是对行政自由裁量权控制的基本方法。但行政自由裁量权本身的性质决定了合法性标准在对行政自由裁量权控制的有限性,为弥补合法性监督的不足,合理性的监督与评价便成为对行政自由裁量权进行规控的另一基本方法。在英国,对行政行为进行合理性的评价是对行政权进行控制的基本手段,“合理性原则之演进,不啻代表英国近百年来之行政法发展史中最重要之一页”。[10]合理性原则已经成为控制行政机关自由裁量权的最重要武器,是“赋予行政法生命力最积极和最著名的理论之一”。[6]行政机关在制定行政规范性文件过程中的自由裁量权往往是最大的,从近年来行政规范性文件制定过程中行政机关行使裁量权的内容来看,主要表现在一方面制定与不制定行政规范性文件由行政机关自由决定,另一方面在行政规范性文件的内容设定,行政机关拥有很大的裁量权。因而在对行政规范性文件进行合理性评估时,应当从这两方面把握合理性标准的内涵。

(一)对行政规范性文件制定的必要性和可行性进行评估

颁发行政规范性文件虽然是行政机关行使行政权的行为,但这一行政权的运行并不能由行政机关来任意行使,否则就会出现行政权的运行不当或行政职权的滥用。行政规范性文件是针对不特定的对象、并且是反复适用的,因而不能在行政管理活动中任意使用行政规范性文件进行管理,倘若对单个的个人或者一部分人的行为进行管理时,采取颁发行政规范性文件来进行管理则是手段上的一种选择错误,违反了行政手段与行政目的之间应当均衡的基本原则。该方面的评估主要应当从以下几个方面进行:

1. 起草行政规范性文件的目的是否明确。明确目的是进行行政管理活动的基础工作,如果目的不明确,势必使行政机关或其工作人员在行政管理活动中可以凭其主观意愿来决定是否制定行政规范性文件。同时明确目的,也是具体的行政规范性文件内容构设的指针,只有确定了目的,才会使行政规范性文件的制度构设与内容安排不会偏离基本的宗旨和方向。正如有学者所言,目的是全部法律的创造者,每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种事实上的动机。[11]对于制定行政规范性文件而言,其目的应当是符合公益标准的,即制定行政规范性文件不是为了行政机关自身的需要,也不是纯粹为了行政管理的高效,而应当是为了公共利益和人民群众的个人利益的需要而颁发行政规范性文件。一部行政规范性文件是否良善,其在制定的目的与动机上应当是良善的,应当符合保护公民个人利益和公共利益的目的,绝不能利用手中的权力追求一己之私利或故意刁难、打击报复,借口维护实际并不存在的所谓神圣的“人民的权利”而侵害相对方的合法权益,借口维护小集团利益而损害国家和公共利益。

2. 起草过程中是否经过充分论证,是否广泛听取了相关人的意见和建议。公众参与是民主行政的基本原则,只有让公众参与行政管理活动之中,行政管理活动才会具有正当性的基础。公众对制定行政规范性文件的参与一方面是行政管理过程中坚持以人为本的执法观的应然需要,另一方面也是行政规范性文件之所以能够在实践中得以施行的力量之源。正如马克・霍哲所说:“即使政府提供服务的效率没有改变,更多的公众参与也可能会使政府更受其公民的欢迎。因为当参与程度提高后,公民对政府运作的理解也就提高了,对政府机构的批评意见也会减少”。[12]根据《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》规定,法律法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见,听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。制定行政规范性文件是一种“准立法”行为,其在起草过程中应当采取论证会、座谈会、听证会等民主方式广泛地听取相关人的意见和建议。同时近年来国家在推行法治行政过程中对民众的参与行政非常重视,《全面推行依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设的意见》都明确规定,涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项,应当事先组织专家进行必要性和可行性论证;社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项,应当向社会公布,或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。通过对行政规范性文件在制定过程中是否采取民主化的方式进行评估,既是对行政权行使的正当性基础的评判,也是对行政规范性文件是否具有合理性的本源上的认定。当然在该方面的评价应当把握两点,既要从形式上看民众是否参与行政规范性文件的起草与制定,还要从其实质层面评价民众的意见和利益是否真正在行政规范性文件中得以体现。民主的广度是由社会成员是否普遍参与来确定的,而民主的深度是由参与者参与是否充分,由参与的性质来决定的[13]。

3. 从效益的角度对行政规范性文件进行正当与否的评价。近年来,美国总统和国会都积极地推行另一官制改革计划,即要求行政机关在采取每一行政行为之前,应特别严密地考虑成本效益分析。[14]124制定行政规范性文件是行政机关进行行政管理的一种方式,这种方式的运用应当切合行政管理的实际,如果有其他方式可以替代,则制定行政规范性文件可以考虑不予采用。虽然制定行政规范性文件有许多优点,如可以实现行政管理中的规范化、制度化管理,但其所耗费的行政成本也要较其他的行政管理手段高,因此在评估中应当将制定行政规范性文件与行政规范性文件施行后产生的效益进行综合评估,如果效益远多于成本,则证明行政规范性文件是可取的,否则应当弃之不用。

(二)对行政规范性文件的内容进行合理性的评估

对行政规范性文件所规定内容的评估是其实质合理性评估的重要部分,要求评估机关在对其内容合理性评估时必须注重以下几点:

1. 行政规范性文件的内容是否合乎常理,即是否合乎法理、法的精神、客观规律、人民的普遍价值观念及社会公德。该方面的评价是对行政规范性文件所规定的内容是否符合公序良俗要求进行的评判。其既要求行政规范性文件符合基本的法理,也需要行政规范性文件符合社会公德、弘扬人性、尊重人格及保障人权等。除了法理上的评价外,对行政规范性文件主要从两个方面进行评估:一方面要求行政规范性文件的内容符合人本法律观,要求行政规范性文件能够以人权的保障作为基本内核进行相关制度的构设,同时要求行政规范性文件以人为制度构设的出发点和归宿,真正做到保障人权、弘扬人性、尊重人格。行政法乃人性尊严之具体化,尊重与保护人性尊严应作为行政法的一般法律原则。[15]行政规范性文件作为行政机关进行行政管理活动的规范性文件,应当将保障人权、弘扬人性、尊重人格作为一条制度构设的主线,并将其贯穿于制度运行的始终。如果行政规范性文件在这方面不符合要求,其评估结论应当确定为不合格。另一方面要以社会公德作为对行政规范性文件评估的另一核心指标,符合社会公德的要求不仅是对行政规范性文件的一个最低要求,同时也是对行政规范性文件的基本要求。

2. 要运用比例原则对行政规范性文件是否注重了公共利益和个人利益之间的平衡进行评估。行政必须使公民相信其在行政活动中合理考虑了他所追求的公共利益和他所干预的私人利益之间的平衡。[16]这要求评估机关对所评估的行政规范性文件中涉及的公共利益有一个正确的认识,不能以公共利益为“幌子”而任意对个人利益进行侵害。如果在特定情况下确需对个人利益作出一定的限制或侵害时,必须在充分权衡的基础上方可为,也就是要求将个人所受损害与公共利益作一比较,看这种侵害或限制是否属于必要。在对行政规范性文件所设定的手段或方法进行评估时应当看其对公民或法人的损害与要实现的公共利益是否相当,不能为了小小的公益而使相对人的个人利益蒙受巨大损失。一般而言,要求行政规范性文件所保护的公共利益要远远地高于个人利益,否则就应当以个人利益保护优先。

3. 要根据行政公平、公正原则对行政规范性文件进行评估。行政规范性文件是一种抽象行政行为,对特定的相对人应当是平等保护的,其所规定的内容必须达至行政公平、公正。行政公平是行政法中贯穿始终、承上启下的原则。[3]要求行政规范性文件在规定具体的权利、义务或者职权、职责条款时应当遵循无差别待遇原则,即不能对不同的人群规定不同的行为模式,也不得规定不同的法律后果。特别是避免制定行政规范性文件中的地方保护主义或部门保护主义。法律之平等保护所禁止的不是法律的分类,而是法律的不合理、专断或专横的分类[17]。

4. 对行政规范性文件所规定的限权性的措施与手段是否适当、必要进行评估。行政规范性文件往往会对相对人的行政违法行为作出限权性的规定,其限权性规定不得超出国家法律法规所规定的范围,这是毋庸置疑的。然而在符合国家法律法规的同时,如果法律法规赋予行政规范性文件以一定的幅度如方式、种类、处罚的范围等方面的选择时,要求行政规范性文件在进行相应的具体化时必须要符合客观实际,不得任意做出规定,要做到罚行相当。

5. 责任设定适当性的评估。责任条款是行政规范性文件中重要组成部分,对一部完备的行政规范性文件而言,有行为模式的规定,就应当有相应的责任条款部分予以保障。但考虑到责任条款是对相关行为人的不利后果,所以大部分都是以准用性的条款予以规定。但部分应当在行政规范性文件中予以规定的责任条款,必须做到适当,符合合理性标准的要求。其对行政规范性文件的责任部分的评估主要在于:责任承担的主体是否全面,因为许多行政规范性文件往往是作为行政机关的管理性文件而出现,因而在规定责任时常常只是对相对人的行为设定责任,而导致行政机关或公务员违法作为或不作为也没有责任的承担,要求行政规范性文件应当遵循控权的基本理念,要对行政权力设定相应的责任条款;责任条款是否具有可操作性,要求行政规范性文件的责任条款具有很强的可操作性,能够在实践中据以具体的运行,而不能是一种纸面上的摆设。

三、合理性标准应当在行政规范性文件评估中产生应有的实效

合理性标准是一个在评估实践中难以把握的标准,如果操作不当,合理性标准则会在评估过程中虚置,无法产生应有的实效。不同于合法性、技术性、效益性等标准,合理性标准往往是一个具体内容不是十分明确、且指标体系又是非常繁杂的标准,因而其在评估实践中需要评估主体予以正确把握,而且合理性标准能否产生实际效果往往和评估结论有着紧密的联系。要求评估主体能够居中对行政规范性文件进行合理性的评判,从而需要评估主体能够处于超脱的地位。评估结论必须对合理性标准予以准确地反映,如果仅有评估过程中的合理评估,其评估最终只是沦为政府机关用以“作秀”的工具而已。

合理性标准需要一个独立的评估主体或机构能够客观、公正地对行政规范性文件做出评估。合理与否的评价往往不是自己能够进行评判的,对自己的行为是否符合理性的判断是无法取信于民的。而当前,对行政规范性文件的评估常常是采取一种政府主导型的“官评官”的方式,即由行政规范性文件的制定机关自己来进行评估或者由政府法制部门来进行评估,如《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》规定:国土资源部依据本办法的规定对本部门制定的规章和规范性文件进行后评估,由部政策法规司负责组织实施后评估工作。这种由政府机关自己来对自己的行为进行的评估是一种典型的“自己作自己案件的法官”,在程序上是不公正的,同时其也无法对自己制定行政规范性文件的行为进行适当与否的评判,也无法从理性的角度对其做出客观评价。要真正实现对行政规范性文件评估的客观、公正,应当从目前的“内部评估”、“同体评估”转向“外部评估”、“异体评估”,即由一个独立的评估主体或机构来主持评估。为了保证合理性评估标准在评估实践中的有效实施,这个评估机构应当由行政机关以外的机关、社会组织及公民个人来组成。因为正当、适度、符合理性往往不是由个别人的意志决定的,而应当建立在广泛的群众基础之上,所以评估机构的组成人员中大都应当是普通民众的代表,这样实现对行政规范性文件评估的自下而上的进行。正义的要求常常是针对能够采取行动的主体的。[18]合理性本身是需要建立在相关的群众基础之上的,离开民众参与的评估势必理而无据。

合理性标准的评估应当通过评估结论得以体现。对行政规范性文件的评估绝非为了评估而评估,否则评估活动就变得无任何价值和意义。评估只是一种手段,其目的是为了更好地改进工作,促使行政规范性文件趋于良善,同时也通过评估发现问题存在的原因,并结合评估结论对相关的行为人进行相应的法律责任的认定与归责。对行政规范性文件的合理性评估既应当在评估过程中得以体现,更应当在评估结论中将其予以述明。合理性标准在评估结论中应当通过以下方式表现:评估结论中应当对所评估的行政规范性文件的不合理的内容予以一一述明,如行政权行使的不当、内容设定上的失当、对公共利益与个人利益的失衡规定、条款规定上的操作性不强等;对不合理产生的原因进行剖析,指出问题解决的具体方案与对策;对不合理的行政规范性文件产生的危害进行分析,对相关的责任人应当在结论中提出责任追究的相关建议,以便行政机关对有关机构或公务人员的行政问责。

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评估标准论文范文6

关键词:评估指标;教学质量;标准;体系

教育部《普通高等学校本科教学工作合格评估调研方案指标》明确指出,制定教学评估指标体系的根本原则是“三个符合度”,即高校自身的办学和人才培养目标的符合度;高校教学工作状态与高校的培养目标的符合度;高校人才培养质量与人才培养目标的符合度。“三个符合度”精辟地阐述了本科教学工作标准的价值取向和评估尺度,它也是构建应用型本科院校教学质量标准体系的根本依据。

一、评估指标解读

从评估调研方案来看,本科教学评估指标既为构建教学质量标准体系提供了新的导向和路径,也为新建应用型本科院校制定教学质量标准提供了可资遵循的“国家标准”和政策法规依据。[1]

从评估指标的主要内容来说,体现了以下特点:

一是强调以区域经济社会需求和就业为导向,引导新建院校科学定位。以应用型人才培养目标为主线,从学校办学定位、指导思想到师资队伍建设、专业设置和调整、培养方案、教学内容与课程体系建设、实践教学,再到学生就业等关键环节,一以贯之地引导新建院校坚持以区域经济社会需求和就业为导向,准确定位,走产学研结合,培养应用型人才之路。

二是注重考察领导作用。根据新建院校办学历史短、管理薄弱的特点,加强了对学校各级领导班子尊重教育教学规律、提升管理能力、确保教学工作中心地位的考察。

三是注重考察地方政府(举办方)对学校的经费投入。不仅考查学校教学经费投入情况,还要考察政府(举办方)投入。

四是注重建设一支符合新建院校办学定位的教师队伍。指标体系不仅重视教师队伍的学历提高,更加注重加强教师专业(行业)职业资格和任职经历的培养,重视教师的培训和教学方法的改进,引导新建院校建设一支适应应用型人才培养的教师队伍。

五是注重突出“以学生为本”的现代教育理念。特别单列一个一级指标 “学风建设与学生指导”,强调学校应在学习指导、职业生涯规划指、创业教育指导、就业指导、贫困生资助、心理健康咨询等各个方面为学生提供良好的指导和服务。

六是注重实践教学和产学研结合。对实践教学的要求有所提高,如要求 50%的毕业论文(设计)应在实验、实习、工程实践和社会调查等社会实践中完成,要求真题真做,加强学生的综合训练;对师范类专业教育实习要求不少于 12 周。

七是注重教学质量保证体系建设。根据新建院校的情况,从确定办学思路到制定各主要教学环节的教学质量标准,到建立基本教学质量保证体系并运行有效,都将构建和完善质量保证体系的要求贯彻在整个评估指标体系中。

因此,新建应用型本科院校应当自觉落实这一教学质量标准制定的“国家标准”和政策法规依据,基于“合格评估模式”的要求,认真领悟本科教学评估指标的新的价值取向,并在教学质量标准的制定中,充分体现评估指标的新导向、新要求。

二、构建教学质量标准体系

结合评估指标的要求,根据教学质量标准的性质特征,把教学质量标准体系分为 12个大类。

1.计划管理类标准:指专门用于教学计划管理的相关表系。包括教学分工、课程教学实施计划、课程表和调(停)课申请等。

2.课堂教学、教案和课件评价类标准:指专门用于课堂教学或相关评价的标准。包括本科理论课专家同行领导和学生用评价标准、本科实验(践)课专家同行领导和学生用评价标准、机关部门用教学进度表和院领导听查课记录、教案专家同行评价标准、教学课件专家同行领导和学生评价标准等。[2]

3.专项评估及教学评价年度自评类标准:指专门用于专项评估及教学评价年度自评的相关标准。包括课程评估标准、实验室评估标准、学科(教研室)评估标准、自编教材质量评审标准、本科生毕业论文评估标准、专业评估标准等。

4. 过程管理类标准:指专门用于教学过程管理的相关表系。主要包括标准化教案模板、教学联系会、集体备课、试讲、第二课堂、考场纪律、课程教学小结、课程总结等。

5.实验(践)管理类标准:指专门用于实验(践)教学管理的相关表系。包括实验目录、实验教程、技能训练量化考评标准(细则)、实验分组、实验室开放、实习前强化技能训练等。

6.实习管理类标准:指专门用于学生实习管理的相关表系。包括实习计划、实纲、实习手册等。

7.考试管理类标准:指专门用于考试(核)管理的相关表系。包括技能操作考核、毕业考试小结、毕业论文专家审核等。

8.教材建设类标准:指专门用于教材建设的标准和相关表系。包括教材选用申请表等。

9.满意度测评类标准:指专门用于教师和学生满意度测评的相关表系。包括教师对院系领导重视教学的满意度、教师对机关各部门以教学为中心的满意度、教师对学生学习风气的满意度、学生对教师授课质量的满意度、学生对教学保障的满意度、学生对文化活动的满意度、学生对后勤服务的满意度等。

10.专家帮带类标准:指专门用于专家帮带初任教师的相关表系。包括专家帮带责任书和专家帮带考核验收评分表等。

11.问卷调查类标准:指专门用于专家问卷调查的相关表系。包括总体规划、专项规划、教师队伍、管理队伍、科研学术、实践教学基地设施、实验室与设施设备、信息资源、制度落实、内部反映等。

12.表系设计评价类标准:指专门用于专家对现用部分表系设计质量评价的相关表系。包括顶层设计质量评价、教学计划质量评价、教学准备质量评价、考试管理质量评价、实践教学质量评价、毕业论文质量评价、教材建设质量评价、专家帮带质量评价和教学管理表系质量评价等。

参考文献:

[1]顾永安. 试论应用型本科院校教学质量标准制定的依据与要求[J].中国大学教学,2010(6)

[2]席芳,陈汉. 教学质量标准系统建设探讨[J]. 西北国防医学杂志,2013(4)