摘要：随着我国经济社会的快速发展，政府投资建设项目数量越来越多，规模也越来越大。因此，如何加强对政府投资建设项目资金的管理，提高资金使用效益，已成为社会各界和各级检查重点关注的内容。本文阐述了政府投资建设项目资金双控管理的意义及模式，旨在通过建设双控管理信息化系统，进一步提高双控管理水平，强化资金监管，最大限度发挥财政资金效应。
关键词：政府投资建设项目；资金双控管理；双控管理系统
1政府投资建设项目资金双控管理的意义
1.1资金双控管理的定义
本文所称政府投资建设项目，是指使用本级财政预算资金、地方政府债券资金、国际金融组织和国外政府贷款等政府主权外债资金以及其他纳入财政管理的资金投资建设的固定资产投资项目。政府投资建设项目资金双控管理（以下简称“资金双控管理”）是指财政部门和项目建设单位对政府投资建设项目资金的使用实施共同管理。
1.2资金双控管理的意义
近年来，随着审计和巡察力度的增大，政府投资建设项目资金的管理暴露出了一些问题，如项目超概算、合同履约不到位、资金支付不规范等，因此资金的全过程监管尤为重要。同时，随着财税体制改革的推进以及全面预算绩效管理的实施，对财政资金的监管和绩效提出了新的要求，我们需纠正过去只注重事后监管的模式，应倡导事前评估、事中监控、事后评价的全过程监管理念，提高风险防范意识，从源头上开始管控，将问题消除在萌芽状态，故强化资金双控管理至关重要。
（1）通过资金双控管理，财政部门能够参与审核各项支出付款资料的合规性、程序性、完整性及准确性等，从而实时监督资金的使用，避免财政资金挪用，真正做到过程控制，降低违规使用资金风险；
（2）通过资金双控管理，财政部门能够实时了解项目进度，从而合理安排财政预算资金支付，避免资金闲置，从而更好地发挥财政资金的社会经济效益；
（3）通过资金双控管理，能够有效促进项目建设单位规范内部流程，严控项目建设成本，按时履约，优化营商环境，提高政府投资建设项目的效用和公众影响力；
（4）通过资金双控管理，能够促使项目建设单位采取有效措施督促项目施工单位按时支付农民工工资，保障弱势群体的合法权益，避免欠薪事件的发生，提升政府职能部门的公信力。
2政府投资项目资金双控管理的模式
2.1资金双控管理的两种模式
目前，资金双控管理主要有两种模式：第一种模式是财政预算拨付环节实施双控管理，即针对使用财政预算资金的项目，项目建设单位凭项目有关批复文件以及设计、施工、监理等相关合同和项目建设单位负责人签署的拨款申请，到财政部门办理拨款手续，由财政部门按程序审核后向设计、施工、监理等单位拨付项目建设资金；第二种模式是项目建设单位支付环节实施双控管理，即财政部门根据年度预算安排及项目建设单位申请，结合项目进度拨付项目建设资金至项目建设单位双控账户，项目建设单位再根据设计、施工、监理等合同执行情况和项目建设单位内部支付审批单，到财政部门办理审核拨付手续，财政部门审核通过后，由项目建设单位向设计、施工、监理等单位拨付建设资金。如果采用第二种模式（即项目建设单位支付环节实施双控管理），项目建设单位需商财政部门，在相关银行设立双控账户，并共同预留印鉴，项目建设单位预留财务专用章和法人代表章，财政部门预留审批人章，对双控账户实行共同管理。双控账户开通网上银行的，财政部门需配备一个终端复核盾。
2.2资金双控管理两种模式的比较
资金双控管理两种模式的目的一样，都是为了监管财政资金的使用。不同点在于，第一种模式是由国库直接支付资金至设计、施工、监理等单位，第二种模式是由项目建设单位支付资金至设计、施工、监理等单位。两种模式各有优劣，综合比较，第二种模式在实际操作中更为高效，更适用于财政部门对项目建设单位政府投资建设项目资金的监管，原因主要在于：
（1）项目建设资金一般按进度支付（其中农民工工资按月支付），支付频次较多，涉及合同、发票、工程量、内部审批及结算等诸多资料，由项目建设单位双控账户发起支付、财政部门审核，更能提高支付效率，降低财政国库部门审核和支付的压力；
（2）项目建设单位作为项目合同签订单位，由其支付资金至设计、施工、监理等单位，能够确保付款方和发票上的购买方一致，实现“货物、劳务及应税服务流”、“资金流”、“发票流”三流合一，保障增值税链条的完整性，避免抵扣环节中出现不必要的麻烦；
（3）项目建设单位作为项目财务核算单位，由其支付资金，有利于保持财务档案的完整性和独立性，同时也避免因多方保存财务资料增大财务工作量；
（4）项目建设单位作为项目管理单位，由其支付资金，有利于提高管理的积极性和有效性，同时也便于项目建设单位统筹使用资金，增加现金流，促进其市场化转型。
3政府投资项目资金双控管理信息化系统的建设
3.1双控管理信息化系统建设的必要性
政府投资建设项目资金体量大，支付频率高、时效性强，尤其是春节、端午节及中秋节等传统节日，资金支付审批时效直接影响社会稳定。同时随着片区开发建设的加速，投资额不断增长，支付数据也越来越庞大，通过依托建设双控管理信息化系统（以下简称“双控管理系统”），及时审批支付资金，实时了解项目资金使用情况，更能真正发挥资金双控管理的作用，达到监管的目的。本文所称双控管理系统，是以上述第二种双控管理模式作为基础，并结合实际情况，由财政部门开发建设，用于区域内政府投资建设项目资金双控管理的信息化系统。资金双控管理实施分两步走，首先由项目建设单位通过双控管理系统提交支付流程至财政部门进行支付流程审批，流程审批通过后，再由财政部门通过预留的双控账户印鉴或网银复核盾进行资金支付审批，支付资金至设计、施工、监理等单位。通过双控管理系统，财政部门实现了政府投资建设项目资金的即审即付，年审批支付资金额不断增加，审批效率不断提升，资金监管职能不断强化，保障了政府投资建设项目的顺利推进。
3.2双控管理信息化系统的建设内容
双控管理系统从政府投资项目的特点出发，根据概算金额控制合同（结算）金额、合同（结算）金额控制资金支付金额的原则设计，对资金支付流程进行线上审批；通过VPN技术建立虚拟专线提供网络连接，在保障数据安全的前提下提高接入便捷性，从而满足不同用户的使用需求；同时结合管理需求，设置项目管理、合同管理、资金管理、账户管理四大模块，达到进一步增加管理手段、提升工作效率、提高工作效果的目标。
3.2.1双控管理系统的特点
（1）双控管理系统具有独立性、安全性和可扩展性。双控管理系统是为实现资金管理而开发的软件系统，具备统一审批和管理职能，因权限及流程设置由财政部门直接管理，具有较高的独立性。系统具有单独的数据库，财政部门对数据库进行管理与维护，通过VPN登录保障其数据的安全性；建设单位各模块用户分别设置录入、审核岗，财政部门设置初审、复审及终审岗，流程上安全可控；系统预留和国库一体化系统对接端口，具有可扩展性，便于后续信息化建设。
（2）双控管理系统模块、流程及审批程序规范简单。双控管理系统分项目管理、合同管理、资金管理、账户管理四大模块，每个模块分设两个角色（录入和审核）至项目建设单位，同时录入和审核角色可分别设置多个用户，实现多人录入，分散单个用户录入工作量，提高录入效率。系统流程简单，建设单位只需完成录入、审核，便可提交数据至财政部门进行网上审批，审批程序便捷。同时系统只进行事项审批，审批完成后，项目建设单位可自由选择付款方式（如支票、网银、银企直联等），可实现即审即付。
3.2.2双控管理系统的模块
（1）项目管理模块。项目管理包含项目申报、项目变更、项目审核、项目综合查询等子功能模块。项目申报用于录入项目基本信息，包括项目名称、项目建设单位、立项及可研批复、概算金额及分类和项目建设资金来源等，并支持上传相关附件资料。通过项目基本信息，财政部门可了解项目基本情况及概算金额，并通过概算金额控制项目的合同录入，进而控制资金支付，避免超概算事件发生。项目变更用于变更项目相关信息，项目申报审核通过后，如项目基本信息发生变化（如概算调整），可通过项目变更实现信息的更新，保证数据的同步。项目审核用来审核项目基本信息及变更信息是否填列正确、相关批复附件是否上传、上传的附件是否与所填信息一致。通过审核，可以识别项目是否属于政府投资建设项目，对于不符合条件或者申报不准确的项目，可退回经办人删除或修改，从而实现源头控制，确保只有符合要求的项目才能进入系统项目库。项目综合查询用于查询录入的所有项目信息，实时了解入库项目所处的系统节点及情况，同时可对项目信息进行筛选、导出，满足管理需要的同时还能为财政预算编制提供参考。
（2）合同管理模块。合同管理包含合同录入、合同变更、合同审核、合同审结、合同综合查询等子功能模块。合同录入用于录入合同基本信息，包括合同类型、合同名称、合同金额等信息，并可选择对应项目；同时设置合同分类为拆迁类、工程类（服务、设备、施工）、管理类（管理费用）、其他类、特殊类（多项目性合同）等五大类，实现项目合同分类汇总、总额控制，根据录入合同金额实时扣减概算额度，确保不超概算。合同变更用于变更合同相关信息，合同录入审核通过后，如合同信息发生变化（如签订补充协议），可通过合同变更实现信息的更新。合同审核用于审核合同基本信息及变更信息是否填列正确、填列完整，附件与所填信息是否一致等，对于不符合条件或者录入不准确的合同，可退回经办人删除或修改，确保付款审批环节依据充分；同时通过合同类别判定并提醒审核人合同是否需公开招投标，监督合同签订环节程序是否合规。合同审结用于填报合同结算情况，并以此控制审结前合同支付比例，避免出现超付风险，同时也能够促进项目建设单位加快结算进度，推进项目进程；合同审结后，系统自动更新以结算金额扣减概算额度（合同录入时以合同金额扣减），实现合同金额与结算金额的双重控制。合同综合查询用于查询录入的所有合同信息，实时了解各合同所处的系统节点及付款情况，可满足不同用户使用需求。
（3）资金管理模块。通过资金来源管理、资金拨付管理、资金调度管理等子模块实现资金的过程控制，同时通过相关综合查询，实时了解资金来源、资金支付的具体情况。其中：资金来源管理用于登记双控账户的每一笔资金流入，并可通过选择对应项目实现按项目统计资金累计流入数，预留国库一体化系统对接接口，为后期国库集中支付数据与双控系统数据共享做准备。资金拨付管理用于资金拨付申请及审核，项目建设单位通过选择相应合同，提交资金拨付申请，财政部门进行资金拨付审批，从而实现资金拨付管理。项目建设单位按照系统要求填列资金拨付申请相关信息后（付款金额、付款账户、收款单位信息等），系统自动生成资金拨付审批表，项目建设单位上传资金拨付内部审批有关资料后，即可实现资金拨付申请。通过资金拨付审批表，财政部门能够了解合同付款金额及比例、项目累计付款金额等有效信息，同时结合上传的相关附件资料，就能在线审批付款事项及流程是否合规，从而达到实时控制和监管。资金拨付流程审核通过后，支票加盖财政部门预留的印鉴，或通过网银复核盾复核，即可支付资金至设计、施工、监理等单位，基本可实现即审即付，实现监管与效率两不误。资金调度管理用于双控账户间资金的合理调度，以满足项目建设单位集团化管理及资金流动性要求，在合法合规前提下提高用户的满意度。
（4）账户管理模块。设置有双控账户管理、双控账户流水管理、双控业务统计管理等功能。通过双控账户管理，实现对双控账户的增减审批。双控账户流水管理，反映资金来源登记和资金拨付申请的每一笔数据，便于财政部门、项目建设单位和银行及时对账，保障资金安全；同时也便于财政部门实时了解各双控账户余额，避免资金出现闲置，降低财政资金使用效益。双控业务统计管理可统计业务工作量数据，为日常工作铺排提供相应参考。
4结语
总而言之，政府投资项目资金双控管理的实施，能够促进项目建设资金的使用更加透明、合规、高效，进一步提高财政资金的经济效益和社会效益，保证政府投资建设项目的长远发展；同时也能促进项目建设单位不断完善内控流程，防范风险，提高项目管理水平和项目绩效。双控管理系统的建设，能够更加丰富财政部门管理的手段，提高资金监管的力度和效率，是财政信息化建设的必然要求。
参考文献
[1]许鸿昌.浅析政府性投资项目资金使用中的控制[J].经贸实践,2016.
[2]周娜.新时期政府投资建设项目资金管理分析[J].财经界,2021.
作者：龙良才 单位：湖南湘江新区管理委员会财政局
