落实全面推进依法治国方略，全面推进依法治企，是国有企业的政治任务和责任担当，也是国有企业实现高质量发展的必由之路。行之有效的企业管理制度是依法治企的前提和基础，国铁企业应当加快健全高质量的企业管理制度体系。
一、企业管理制度基本原理的构建
企业是国家的基本经济组织，其管理制度遵从国家法律的基本原理，才会受到法律保护，才易被企业管理者及职工执行和遵守。为确立企业管理制度的权威，增强可执行性，有必要借鉴应用我国社会主义法的基本原理，构建关于企业管理制度要素、体系、效力范围、实施、冲突解决等的基本原理，指引企业制定良好管理制度，形成完善的管理制度体系。
（一）企业管理制度要素
2017年年底，我国全民所有制企业基本完成了公司制改革，公司制已成为我国企业的主要组织形式。因此，本文所探讨的企业管理制度就是指公司制企业的管理制度，即由企业及其出资人依据法律法规或法律法规赋予的权利制定的，以规范经营管理和生产或服务行为为主要内容的，由企业纪律或国家强制力保障实施的行为规范的总称。从形式上讲，企业管理制度由制度规范组成，可以区分为制度原则和制度规则。制度原则是为制度规则提供某种基础或本源的综合性的、指导性的原理或价值准则的一种制度规范，是制度规则制定的统领和适用的指导。其次，制度规则要包含假定条件、行为模式、法律后果，指明哪些是应当做的、哪些是可以做的、哪些是禁止做的，明确适用的主体、条件及违反后应当承担的责任，保证可操作性。从内容上讲，首先，企业管理制度要体现一定的意志。企业管理制度要在体现国家意志的前提下，体现出资人和企业的意志；国有企业的管理制度还应体现大多数职工的意志。其次，企业管理制度既应含有实体性规定，也应包括实施程序。制度的实体正义要靠程序正义来保障，企业在规定管理职权的同时，必须规定行权流程。
（二）企业管理制度体系
企业管理制度体系是指企业现行有效的管理制度，按照一定的标准和原则，划分为不同的管理制度系统、领域而形成的内部和谐一致、有机联系的整体。横向上，企业管理制度应当覆盖企业的各个管理领域，确保经营管理的各个方面都有相应管理制度可依。同时，各领域的管理制度应当相互协调、和谐统一。纵向上，企业管理制度应当有明确的层级。以公司章程为统领，章程具有最高效力。章程之下可以划分为基本管理制度、具体规章制度。基本管理制度是调整各管理领域普遍性的关系、规范相关行为的制度。具体规章制度与基本管理制度相衔接，包括基本管理制度的具体实施办法以及调整各管理领域中某一方面的关系、规范相关行为的制度。
（三）企业管理制度效力范围
企业管理制度效力是指管理制度的约束力，即管理制度适用的主体应当按照管理制度规定的行为模式来行为，否则，将受到纪律处分或法律制裁。企业管理制度效力范围可以分为对人的效力范围、地域效力范围和时间效力范围。对人的效力是指企业管理制度对哪些人具有约束力。企业管理制度可以约束企业及其出资人、企业管理人员和其他职工。地域效力是指企业管理制度在什么范围内具有约束力。企业管理制度在其管辖的范围内有效，也即在企业内部有效，有的管理制度对其所出资企业有约束力。时间效力是指企业管理制度的生效时间、失效时间以及溯及力。制度的生效时间可以规定为自制度公布之日起生效或规定具体生效时间。制度的失效即制度被废止，可以在新的制度中明文规定废止旧的制度；如不作规定，在新旧制度冲突时，适用新的制度，旧的制度事实上被废止。溯及力是指制度对其生效以前发生的事件或行为具有约束力。借鉴现代法治社会法不溯及既往的原则，企业管理制度原则上应当不溯及既往，但纪律处分的规定宜“有利追溯”。
（四）企业管理制度实施
企业管理制度的实施是指企业管理制度在企业管理中具体运用的过程。企业管理制度不实施或实施不了，就如同一纸空文。企业管理制度的实施可以包括制度的执行、遵守、监督三个方面。制度的执行是指企业的出资人和企业的管理部门、管理人员按照制度的要求行使管理职权、履行管理职责的活动。制度的遵守是指制度适用的各主体以制度规范为行为准则，自觉行使权利、履行义务的活动。制度的监督是指企业管理部门以及董事、监事、经营管理人员和其他职工等对执行或遵守制度的监视、督促。监督主体的多元是企业管理制度实施的重要保证。
（五）企业管理制度冲突解决
企业管理制度冲突的解决是指在企业管理制度适用、遇有相互冲突的情形时，按照制度效力等级确定适用哪一制度的活动。确定制度效力等级通常遵循以下原则：一是上位制度优于下位制度。制度的效力等级首先取决于其制定主体在企业中的地位，由不同主体制定的制度，效力等级不相同，权力机构制定的制度效力最高，决策机构制定的制度效力高于执行机构制定的制度。二是特别制度优于一般制度。当同一主体在某一管理领域既有一般性制度规定，又有特殊制度规定时，特殊制度的效力优于一般制度。三是新的制度优于旧的制度。当同一主体按照相同的程序先后就同一管理领域的问题制定了两个以上的制度时，新制定的制度效力优于旧的制度。
二、企业管理制度常见问题分析
近年来，通过对一些企业的管理制度进行调研和学习企业管理制度方面的专著、论文，发现目前企业管理制度主要存在以下一些问题。
（一）制度结构方面
一是忽视制度原则的设定。一些企业不注重深入研究管理制度所依赖的宏观形势、所依据的政策法规，往往在指导思想都不甚清晰的情况下，即一头扎进制度规则的起草中了，不能很好地确立制度原则，也难有高质量的制度规则。二是重实体轻程序。一些企业的管理制度热衷于设定针对所出资企业的审批权，但不规定或不清晰规定审批条件、审批时限、审批流程，所出资企业不知满足什么条件、在多长时间内能够获批，有审批职责的相关部门扯皮打架，严重影响效率效益。三是忽视责任条款的设定。违反规定承担责任是确保企业管理制度实施的重要防线，但一些企业不对违反管理制度后应当承担的责任作出规定，或者只是模糊地作出规定，在管理过程中遇有违反相关规定的，难以依制度严格定责，直接影响了制度的权威与实施。
（二）制度内容方面
一是不能正确表达意志。有的企业的管理制度只注重出资人和企业的意志，过分追求股东利益的最大化，忽视国家利益、社会责任和职工意志；有的企业过分注重国家利益和社会责任，忽视职工意志，不能很好保障职工权益。二是操作性不强。有的管理制度规定得过于原则、不好适用，有的管理制度不切合实际、针对性不强。三是创新性不够。有的企业凡制定管理制度都要求有法律依据。实质上，法律有规定的，企业可以据以制定实施办法；法律没有规定的，企业可以结合实际创造性地制定管理制度。
（三）制度体系方面
一是存在制度空白。有的企业是新设的，随着自身的成长进程动态、临时制定管理制度，有的企业是从原政企不分的政府部门中分立而来的，新建制度往往从管理急需开始逐渐铺开，制定了大量管理制度，但是否覆盖全部管理领域不清楚。二是层级不清。有的企业管理制度没有划分层级，有的企业虽划分了层级，但名称混乱、名目繁多，层级并不清晰，常常会出现下位制度修改上位制度的不当情形。三是制度间相互矛盾。企业管理制度通常是由企业内设部门起草的，不同的部门会从不同的角度对同一问题作出规定，同一个部门在不同时期对同一问题也会作出不同规定，面对大量的规定，会签或审查有时难以发现相互间的不一致，这就造成了制度间的冲突。
（四）制度效力方面
一是适用对象超出管理权限。一些从政府部门分立而来的企业，由于思维惯性，易把原行政相对人仍然纳入管理对象；有的企业延伸自己的股东权，把自己的制度直接适用于合资企业。二是对溯及力没有明确规定。有的企业对管理制度是否适用于实施前的行为没有规定或规定得不清晰，特别是纪律处分方面的规定，是否具有溯及力直接影响着职工的利益，在适用时极易发生争议，但没有明确规定。三是清理不及时。一些企业的管理制度成千上万件，跨度几十年，有的不一定适用新的形势、新的需要，但没能及时清理，该修改的没修改，该废止的没废止。
（五）制度实施方面
一是宣传培训不够。让制度的适用主体具有强烈的主动执行或遵守意愿，这是制度实施的重要基础，制度后必须下大力气进行宣传教育，但一些企业制定管理制度后，不宣传、不培训，直接影响了制度的实施效果。二是监督检查不够。有的企业把制度的制定作为工作任务完成的标志，贯彻法律法规或上级的制度也只是实施办法，至于后执行情况如何，是否落实到位，不进行或很少进行监督检查。三是没有评估制度或评估机制不健全。首次建立的管理制度不一定非常完善，在执行过程中可能存在这样或那样的问题，需要对实施情况进行评估，作为进一步完善的依据，但不少企业缺乏相应制度或机制。
三、高质量高效率健全国铁企业管理制度体系的建议
为加快构建高质量的国铁企业管理制度体系，建议采取以下措施。
（一）尽快建立企业管理制度的管理制度
铁路政企分开改革后，国铁企业在管理制度的建设和实施过程中，有意无意地借鉴应用了我国社会主义法的法理，但毕竟企业管理制度不同于法律，有必要制定一个类似《立法法》的制度文件，对企业管理制度的要素、体系、效力范围、冲突解决等基本问题作出明确规定，为制度建设及实施提供遵循。为此，建议在研究相关理论、学习其他企业好做法、总结国铁企业管理制度经验教训的基础上，尽快制定中国国家铁路集团有限公司的制度管理办法，确立管理制度建设和实施等基本原理的权威，实现依制度立改废制度。
（二）加强企业管理制度建设的组织协调
中国国家铁路集团有限公司挂牌后不久即增设了制度建设处，要组织优化企业管理制度建设规划，并加快推动落实。1．在制度结构方面，要做到原则和规则、实体和程序的齐备。制定企业管理制度首先要深入研究相关政策法规、宏观形势和企业实际，准确把握制定的目的、适用的对象、调整的关系，确立基本原则。制度规则要科学先进，公平合理，明确具体，可执行、便操作，少作或不作号召性规定，避免使用意思笼统的词语。在规定权利义务的同时，必须规定权利行使和义务履行的程序，以完善的程序保障实体正义的实现。2．在制度内容方面，要体现国家意志、企业利益和职工权益的统一。国铁企业的管理制度要坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻落实对铁路工作的重要指示批示，充分反映人民铁路为人民的服务宗旨，以保障安全和提高服务质量为导向，服务国家经济社会发展大局，服务人民群众运输需求；要有利于运输效率效益的提高，有利于国有资产的保值增值；要坚持以方便基层、利好职工为出发点，充分调动所属企业的积极性和广大职工的创造性，保障广大职工的合法权益。3．在制度体系方面，要实现管理领域和制度层级的协调。全面开展企业管理制度建设，使制度覆盖国铁企业经营管理各领域，确保企业经营管理各个方面都有制度可循、可依。清晰界定制度层级，确立公司章程在企业管理制度中的核心地位，其他制度不得与章程相违背；基本管理制度要对相应管理领域内的全部事项作出规定，为具体规章制度的制定提供上位依据；具体规章制度要对所涵盖事项作出全面清晰的规定，避免需要出台实施办法的实施办法、细则的细则。加强合法性审查，防止制度间相互矛盾，严禁以下位制度修改上位制度，保障制度的和谐统一。4．在制度效力方面，要保证与管理权限相符合和违规责任的可预见。对人的效力，根据出资关系和劳动合同关系，公司章程对出资人具有约束力，其他制度通常适用于本企业及其职工，可以规定适用于全资子企业，但要立足于股东职责、股东权限，区别不同类型的子企业作出规定，并保障子企业的市场主体地位；为了实现集团战略、发挥集团优势，要推动控股企业履行法定程序，使母公司制度适用于控股企业。对于时间效力，为便于制度适用，生效和废止均采用明示的方式，在制度中明确生效时间和废止既有制度。对于溯及力，为了不使适用对象承担行为之后的制度规定的责任，要明确企业管理制度实行不溯及既往的原则，但纪律处分的规定，按照新的制度规定不应当处分或处分较轻的，适用新的制度。
（三）加强企业管理制度实施的推进和保障
企业管理制度的生命力在于实施，企业管理制度的权威也在于实施。国铁企业要加强管理制度实施的推进和保障。1．加强企业管理制度的宣传教育。制度实施的最好方式是适用对象发自内心地认同制度，自觉执行、自觉遵守。因此，国铁企业管理制度后要加强宣传培训，使全体职工知晓制度、掌握制度、遵守制度。要健全企业管理制度宣传教育机制，实行企业职能部门“谁主办，谁负责”的宣传培训责任制，各部门、各单位在业务学习时也要专门安排时间学习企业管理制度。2．加强企业管理制度实施的监督检查。企业管理制度后是否得到了贯彻落实，要及时了解掌握情况，定期或不定期地进行监督检查，没有落实或落实不到位的要及时督促，对不执行或执行不坚决，没有达到预期管理效果或者造成经营损失及不良影响的，要考核问责。要健全企业管理制度实施的监督检查机制，实行企业职能部门“谁主办，谁负责”的监督检查责任制，主办部门制度后，对是否得到贯彻落实不督促、不检查造成不良后果的也要承担相应责任。3．加强企业管理制度实施效果评估。按照全面依法治企对企业管理制度的高要求，也即企业管理制度应当是制定得好的管理制度，对于已实施的企业管理制度，哪些能够调动各方面的积极性，哪些束缚或限制了所属企业及职工的主动性、创造性，哪些符合实际适用性强，哪些操作性差适用性弱，哪条规定在管理工作中经常使用，哪条规定一直得不到认可长期搁置，需要进行综合评估、准确掌握，为制度的立改废提供重要依据。要把企业管理制度实施评估作为提高制度质量的重要手段，研究建立制度实施评估制度，加强制度实施效果评估。
（四）适时进行企业管理制度的清理
企业管理制度应当适应管理的需要和变化的实际，因此国铁企业要每隔一定时期对管理制度的内容进行一次审查、分析和整理，做出继续适用、需要修改、宣布失效或废止的决定，并组织进行完善，实现管理制度的优化升级。当前，中国国家铁路集团有限公司特别要对权限范围内原铁道部制定且仍然适用于国铁企业及铁路总公司制定的规范性文件开展全面清理，继续适用的，以中国国家铁路集团有限公司名义，不符合现行法律规定的，不适应新形势新变化要求的，不适应新体制新机制运行需要的，加快予以修改或者宣布停止执行、失效或废止。多次强调，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”“要以立法高质量发展保障和促进经济持续健康发展”。这是对立法工作的明确要求，也为企业管理制度建设指明了方向。国铁企业要采取强有力的措施，加快形成高质量的管理制度体系，以管理制度建设的高质量保障和促进铁路改革发展的高质量，全面推进依法治企。
作者:张美厚 单位:中国国家铁路集团有限公司企业管理和法律事务部
