公共危机管理体系作为国家治理体系的一部分，亟需建立更加常态化的治理体制，将更加多元的主体纳入其中。社会工作作为一门关注社会公平与正义的专业和职业，立足社区，在理论和专业伦理的指导下提供社会服务，从而达到完善社会功能。提高社会福利。预防和解决社会问题的目标。从这个意义上来看，社会工作与国家治理体系有着天然的联系。中国的社会工作具有行政性和半专业化的特点，被纳入了行政管理的范畴，采用自上而下的政府推动模式，符合政府在公共危机管理上的运作逻辑。
一、治理与公共危机
治理是相对于传统的统治而言的一种新的公共权力配置模式，是个人和机构、公共和私人共同管理事务的多种方式的总和，是一个持续不断的进程。通过这一进程可以采取合作行动，容纳相互冲突或不同的利益。治理具有四个特征:（1）它不是一套规则或一种活动，而是一个过程;（2）治理的基础不是控制，而是协调;（3）治理包括公私营两方面;（4）治理不是一个正式的系统，而是持续的交互作用。我国学者陈振明认为治理就是对合作网络的管理，是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力、共同管理公共事务的过程。可见，治理意味着协同合作，强调参与主体的多元性和协调性，并关注主体间互动的过程和互动的灵活性。对于“危机”的理解有两种不同的视角，一种是将危机看成是一种非常规的过程，强调“过程”；另一种是将危机看成是一种或者一系列的突发事件，强调“事件”。对于前者的理解而言，危机有完整的生命周期，这代表可以对危机进行预防、防治和预警。奥古斯丁提出了危机管理的六个阶段：避免危机，准备管理危机，认识危机，控制危机，解决危机，从危机中获利。希思提出了4R模型：减少、准备、响应和恢复。公共危机是危机的一种特殊形式。公共危机事件具有自然和社会双重属性，既要管理导致危机事件的社会环境，又需要管理事件所带来的社会后果，是一种综合管理和全程管理，需要多方的参与和协调合作才能实现，不仅需要保障非政府主体参与和表达的机会，还要在强调政府责任的同时，明确其他参与主体的责任，使他们能够主动参与到危机管理中。突发事件的结束并不意味着公共危机的结束，突发事件之后的“次生灾害”会给经济和社会带来更大的影响，需要加强政府的公共关系，减轻“次生灾害”。治理的特征和内涵正好适用于公共危机管理。在治理视角下，公共危机管理的目的并不是加强政府的领导作用，而是注重政府、社会组织、个人等多元主体之间协调合作关系的建立，发挥除政府外其他主体的能力。从这个意义上来说，作为政府管理和市场运行的共生系统，社会工作具有专业化的知识与理论指导，社区化的工作模式、“助人自助”式的工作方法和社会工作理应成为公共危机管理体系中的重要组成部分。
二、社会工作参与公共危机管理的角色定位
在危机的不同阶段，社会工作者可以扮演多样的角色发挥作用。研究发现，社会工作者具有相当强的可转换的能力，其专业实践技能使他们能扮演提倡者、支持者、教育者等多样的角色，面向不同的人群提供服务，在危机管理的所有阶段中都能发挥重要作用。
（一）预防者预防是社会工作职业使命的一部分。
社会工作在危机管理中发挥预防的作用体现在危机发展的整个生命周期之中。社区社会工作立足于社区，群众基础坚实，可以及时发现潜在的危机，为公共危机预警系统提供数据。危机发生之前的预防是减轻危害的最有效方法，所以在危机发生前，社会工作者可以在社区内开展危机应急反应的教育。已有的研究表明，公共卫生事件的应急教育可以提高参与者对紧急情况下活动、政策和程序的认识，提高整体的能力和信心，且这一效果长期有效。在公共危机发生之后，群众会产生非理性的情绪，且这种情绪会相互传染，不仅不利于个人身体健康，而且可能会引发部分群众的非理性行为，造成更严重的社会影响。社会工作者具有专业的知识和实践经验，可以缓解服务对象的非理性情绪。同时，社会工作者的基层工作经验使他们可以用更加平民化的语言说明危机应对措施和政策，更有利于群众的理解和实施，避免危机的进一步扩大，群众也能在熟悉的服务者那里获得更多应对危机的信心和勇气。此外，在公共危机发生之后，社会的大部分资源和关注点都会转移到危机的直接受害人群，而常规的弱势群体被忽视，基本的权益无法得到保障，影响社会的公平，易滋生“次生灾害”。社会工作者因长期与服务对象保持专业关系，可以在危机发生之后仍给予这类人群足够的关注，并及时提供他们所需的帮助，减少“次生灾害”的可能性。公共危机事件的结束并不代表危机的结束，危机之后的重建是危机管理的重要组成部分。社会工作秉持“助人自助”的理念，关注危机之后受影响群众的社会适应与再融入问题。灾害社会工作是社会工作的一个领域，目的是预防灾后的社会和心理问题，对个人和群体的社会网络和物质环境进行干预。首先，公共危机会给社会经济带来不同程度的冲击，造成失业和贫困问题，对弱势群体的影响更加明显。社区社会工作者扎根社区，可以帮助他们更快、更准地了解社区居民受危机影响的情况，为有经济困难的人群申请经济补助，给因危机而失业的人员提供就业信息和机会。其次，重大的公共危机之后，应对受影响群众进行心理疏导和社会关系的重建。灾害社会工作不仅可以提供专业的服务，还可以协调公共危机管理体系中主体间的实践，有助于解决个人、家庭和社区长期的心理和社会问题。
（二）资源链接者为弱势群体和服务体系之间建立联系，使资源可被获得是社会工作的又一使命。
公共危机的管理需要政府、社会组织、企业和个人等多主体的参与，调动一切可以调动的资源。一方面需要把已有的资源管理好，使每一个部分都能运转有序，有的放矢；另一方面，要开发潜在资源，扩大参与的力量。在资源管理方面，社会工作作为政府与群众沟通的桥梁，将政府的危机应对措施落实到社区，完成政府危机管理的“最后一公里”。同时，社会工作因其草根性的特点，可以更加准确地了解所在地区的危机情况，从而将有限的资源准确输送到更需要的群众手中，避免了资源的浪费，解决了某些弱势群体的资源不可及性的问题，实现了资源的精细化管理。此外，社会工作组织在日常活动中相互交流，链接其他志愿者和民间团体，在公共危机发生之后，社工组织之间、社工组织与其他社会力量可以形成一个危机管理的小网络，实现信息交流和资源协调，提高应对措施的科学性，将有限的资源用在“刀刃上”。在资源开发方面，社会组织公益性和草根性的特点，更容易获得一般群众的信任，也就更容易动员和募捐，从而扩大已有的志愿者队伍，扩大服务范围，更容易获得资源。
（三）研究者社会工作既是职业，也是学科或专业，社会工作的双重特性使其既强调理论也注重实践。
理论研究为实务性的社会工作提供指南，将实务社会工作的经验上升为理论，实践研究旨在解决问题。理论工作者可以在参与公共危机管理中获得实践经验，然后对经验加以总结，将经验整理为系统而有深度的理论，为之后的实践提供理论指导和经验参考。直接参与公共危机治理的实务性社会工作者，可以将获得的经验和发现的问题作为研究的方向，总结经验，使其规范化，促进有效经验的传播。同时，同一个或者几个社工机构可以组建案例研究小组，将类似的问题进行归类，再一起探讨，促进问题的解决，为之后研究和实践提供参考的资料，帮助危机治理主体选择更加有效的危机应对措施。
综上所述，治理理论强调主体的多元性和合作性，公共危机的管理是综合的管理和全过程的管理，需要各方面的参与。社会工作作为一门专业和一种职业，理应参与公共危机的治理体系。在参与的过程中，社会工作以其专业性、草根性和公益性的特点，强调整体性和尊重差异性的本质，可以在公共危机的管理中发挥预防者、资源链接者和研究者的角色，促进公共危机治理的常态化。
作者：李丽萍 单位：南京理工大学公共事务学院
