[摘要]以湛江中心人民医院迁建工程项目为例，剖析项目全过程跟踪审计的各层级关系和作用。医院重大建设工程项目审计成果的生成和转化，要以国家审计为主导、社会审计为补充、内部审计为保障，齐抓共管，闭环整改，达到全过程跟踪审计的预期效果。
[关键词]医院重大建设工程；全过程跟踪审计；项目审计成果；内部审计
当前，国家“十四五”规划全面启动实施，各级政府对医院“新基建”投入空前，医院重大建设项目数量大幅增加，工程规模不断扩大，各类风险也随之而来。全过程跟踪审计作为控制建设项目投资风险的有效手段，必然被广泛应用。本文基于业主视角，对湛江中心人民医院迁建工程项目全过跟踪审计的实施现状、效果及存在问题进行系统分析，探讨医院重大建设工程项目跟踪审计成果转化的措施和方法。
1背景
本文所述的全过程跟踪审计，是指项目全生命周期内国家审计机关、社会审计机构（即工程咨询单位）和业主内部审计部门等组织实施的全过程审计及效果跟踪。主要包括四个层面：一是国家审计部门对项目投资风险、资金使用和进展情况进行综合性审计和效果跟踪；二是委托社会审计机构对项目工程预（概）算、中间结算和竣工结算进行专项审计；三是业主内部对项目制度建设、工作流程、合同签订、履约过程、造价审核及工程结算等方面进行执行性审计和监督；四是各层级的审计相互联结、相互促进、互为保障，并贯穿项目全过程。本文所述的审计成果转化，是指审计结果形成书面成果，由被审计单位自身对照执行或上级督办整改，纠正错误，提升项目绩效（包括质量、造价、进度、运营效果等），防止和制止不良事件的发生。审计成果转化多指国家审计成果的转化，内部审计和造价专项审计的成果也可通过被审计单位领导和上级审计机关审定认可来提升其执行效力，达到有效利用和转化的目的。
2湛江中心人民医院迁建工程项目审计情况
湛江中心人民医院迁建工程项目是湛江市“十二五”“十三五”规划期间的重点民生工程项目，也是2015年国家全科医生临床培养基地建设项目，总投资约21亿元，占地面积14.4万平方米，建筑面积34.2万平方米。2011年7月启动，2012年12月破土动工，2017年10月建成使用，2020年9月工程质保期基本结束，合同基本终结，项目全生命周期约9年。该项目建设资金来源较复杂，包括中央财政拨款（全科医师培养基地项目专款）、政府无偿划拨土地、社会捐赠、政府担保贷款及全额贴息、医院自筹资金及无贴息贷款作为补充，因此是中央、省级、市级国家审计的必审项目，中央和省级审计主要委托市级审计实施，采用定期或不定期形式检查和报告。湛江中心人民医院迁建工程项目建设采用代建制模式，项目全过程跟踪审计从三个层级开展（见表1）。一是国家审计，包括中央、省级、市级专项或综合审计，审计对象实体以医院和代建单位为主，自2013年起，湛江市审计局分别于迁建项目建设不同时期组织了3次综合性跟踪审计，审计成果直接发给医院和代建单位落实整改，同时报告市政府，由市政府督办室以督办函的形式下发给医院和代建单位，要求限期整改，并及时报告整改效果。2015—2017年，湛江市审计局受上级审计机关委托，定期对全科医生培养基地项目建设和资金使用情况进行专项审计4次，配合上级审计部门审查重要违纪线索2次。二是建设单位内审，以医院和代建单位内审机构为主，审计监督医院及代建、设计、造价、施工等单位和个人，由医院和代建单位各抽调1名审计负责人进驻项目部，对接经常性跟踪审计工作，接受单位审计监察部门的业务指导，负责跟踪监督项目制度流程、项目管理、合同履约、造价审核，以及国家审计成果转化等外联内控工作。三是工程造价专项审计，审计对象是施工单位，通过招标，委托一家工程咨询公司提供以审核项目工程预（概）算、中间结算及竣工结算为主要内容的全过程造价跟踪服务。受委托的工程咨询公司派驻1名业务主管和8名造价技术人员，会同医院及代建、监理、施工等单位跟踪造价情况，参加工地例会、现场巡查及验收见证，力求准确审核过程造价；每季度向代建单位和医院报告阶段性造价审核总体情况，分析存在问题和原因，并提出合理化建议。
3成效及亮点
在各方共同努力下，经工程咨询公司全过程造价跟踪审计，湛江中心人民医院迁建项目工程造价控制取得较好的成效。初步审计数据显示，已完成结算审计成果的建安工程项目核减约1.37亿元，核减率达9.5%。
3.1审计重点突出，层次分明
湛江中心人民医院迁建工程项目是湛江市重点民生工程，项目启动初期，市政府明确提出要高标准、严要求，将项目打造成“阳光工程”“样板工程”。市审计组要求医院先行自查摸底，并收集项目立项、用地、规划等前期工作文件及批复；在建设过程中，市审计组全面梳理采购招投标、建设施工、竣工验收等阶段工作台账，紧扣审计主线，瞄准各环节风险点，编制详实的审计实施方案，分初期、中期、后期三个阶段进行综合性跟踪审计。在审计过程中，建立审计工作台账，做到重点突出，层次分明，整改落实到位，有效提升了项目绩效，预防和制止了不良事件的发生。
3.2充分利用审计成果，扎实推进整改
充分利用审计成果，将审计成果转化为纠正错误、改进工作、提高质量、控制造价、推动进度的实实在在效果。特别是市级综合性审计，虽然不是全过程进驻现场，但是每轮审计周期均在3个月以上，对项目文件、资料和事实进行取证和研究，指出存在问题。为做好审计成果的转化工作，医院协同代建单位认真研究审计成果资料，建立审计整改工作台账，按“审计发现主要问题”“应关注研究问题”和“审计建议”三个层面罗列整改清单，细化分工，明确责任，扎实推进整改工作。
3.3紧盯风险点，有效提升防控能力
工程建设项目的风险点主要分布于投资决策、制度执行、采购招投标、施工管理、设计变更、合同签订和履约、工程款支付和竣工结算，以及进度管理等环节，这也是医院工程建设项目审计的重点。市审计组的审计成果一般会提出方向性指导意见，具体工作由单位内部审计监督执行。这就要求医院内审部门及时厘清“早期预防、中期控制、后期问责”的总体工作思路，形成长效机制，有效提升风险防控能力；同时，建立项目资料分类归档制度，便于查找和分析问题脉络，快速实现审计信息共享。例如采购招标活动中的招标需求书编制环节，医院内审部门及时提醒参与者坚守底线，避免出现指定品牌、泄露招标不公开信息等；施工现场协同监督管理过程中，医院要求代建单位健全和完善核心管理制度，严格执行材料进场、变更审批、质量验收等制度流程，避免以次充好、随意变更、重复签证的现象发生。另外，政府投资医院项目建设是围绕政府下达的任务指标开展工作的[1]，这些任务指标就是市审计组研判医院和代建单位行政责任的重要参考依据。但是，代建单位的经验式管理，往往对监理和施工单位的进度细化管理要求不够，对此，医院内审部门经常采用“口头提醒—函件催促—书面敦促—报告市政府”的方法，强力推动代建单位按市政府下达的节点时间完成阶段性任务。
3.4加强对第三方造价审计的监管和指导
工程咨询公司作为第三方造价审计单位，是业主委托的有偿审计服务机构，受传统造价审核观念的羁绊，往往“重计轻审”，“施工单位送来什么就审什么”，缺乏正确处理审计工作关系的意识，也缺乏对造价相关资料收集整合的自觉性。这就需要业主按合同对工程咨询公司进行全面监管和指导。一是要求工程咨询公司共同参与市审计组资料取证和问题研究工作，接受市审计组的业务指导和监督，以提升综合审计意识，强化审计责任。二是医院和代建内审部门加强对工程咨询公司的协同管理，定期或不定期检查和考核工程咨询技术人员出勤和工作情况，要求工程咨询公司分阶段提交造价跟踪审计报告。三是在签订委托合同时尽可能拓展工程咨询公司与造价相关的审计责任。
4讨论
4.1建设项目的全过程跟踪审计尚有不足
医院重大项目建设，历时长、耗资大、审计覆盖广，其审计工作显现出一个全过程跟踪的完整版审计刍形，展示了审计成果转化的有效措施和方法。但从项目全生命周期和建设全过程角度看，尚存在一些不足的地方，主要表现在：建设单位对各层级审计概念和功能混淆，各层级审计工作联结不够紧密，审计机构之间存在信息不对称，驻现场的专业审计队伍力量簿弱，内部审计跟踪不是很到位，审计成果闭环整改仍为粗线条管理。另外，对项目建成运营后质保期内的跟踪审计整体重视不够，甚至出现脱节，以致规划验收、人防验收、证照办理、工程结算审核、资料归档等工作滞后，设计和施工缺陷整改也得不到有效落实。
4.2厘清功能定位是全过程跟踪审计的前提
全过程跟踪审计真正的含义，是指审计部门（或经审计部门授权的咨询机构）依据有关法律、法规、合同，对建设项目参与者在建设过程中行为的合法性、规范性、真实性进行跟随、监督和审计，有效利用有限资金和资源，最大程度地促使项目实现预期目标[2]。实践发现，人们往往将全过程跟踪审计单纯理解为工程造价跟踪审计，认为工程咨询单位能解决一切审计责任问题。虽然近年来工程建设领域的政策发生重大变革，工程造价审计的功能正在进一步延伸，但仍离不开国家审计机关和单位内审部门的指导和监督。当前，一些工程咨询单位受传统造价审计思想影响，在短期内仍摆脱不了“重计轻审”；同时，在社会审计评价体系缺失的背景下，业主单位无法完全信任工程咨询单位，更不可能让工程咨询单位把控审计工作全局。因此，全过程跟踪审计的完整模式应包括国家审计、社会审计和内部审计等三个层面，并厘清三个层面的关系和工作侧重点。同时，结合建设项目实际，做好审计功能定位和分工，以培养建设单位自律、自觉为方向，全面提升审计工作意识，推行风险导向审计，促进建设单位从“要我审计”到“我要审计”的思想转变。
4.3造价专项审计是健全多元共治、互为支撑的协同监管格局的重要元素
当前，工程咨询单位的强项在造价审计，其审计结果是投资决策、工程进度款支付、工程结（决）算的重要依据，充分体现了“工程计价”的行业权威。但是从赋能授权和工作站位看，委托合同要求的延伸服务项目，例如对建设单位的决策流程、制度执行、问题追责和监理履约等方面审计，工程咨询单位完成的并不理想，其质量和效力是不足的。又如《建设项目工程结算编审规程》（中价协〔2010〕023号）提出，工程造价咨询企业和工程造价专业人员在进行工程结算编制和工程结算审查时，应遵循发承包双方的合同约定，维护合同双方的合法权益。显然，工程咨询单位应更多充当“中立”“裁判”角色，与医院单向维权的出发点不完全一致。可见，医院不能完全依赖于工程咨询单位，但是医院内审力量又不足以完成重大建设项目造价审计任务，因此其全过程跟踪审计必需多元共治、互为支撑、协同监管，这也与《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》提出的“坚持政府主导、企业自治、行业自律、社会监督，鼓励新闻媒体、从业人员、消费者、中介机构等发挥监督作用，健全多元共治、互为支撑的协同监管格局”[3]相契合。同时，要加快建立社会中介机构跟踪审计质量考核评价指标体系，强化委托跟踪审计质量控制，对项目审计组跟踪审计工作进行客观评价，促进跟踪审计管理质量和效果的全面提升[4]。
4.4内部审计是全过程跟踪审计的纽带，是审计成果转化的根本保障
内部审计是指本单位及所属单位对财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理等，进行独立客观的监督、评价和建议，以促进本单位及所属单位完善治理、实现目标[5]；其性质和内容从属于国家审计，是国家审计的前哨和助手，也是联结国家审计、社会审计及审计成果转化效果跟踪工作的桥梁，是项目全过程跟踪审计的纽带。当前，很多医院将代建制或其他模式的建设项目单纯理解为“交锁匙工程”，对项目建设全过程跟踪审计认识不足，甚至未能将项目审计工作归入医院内审和内控管理，出现“制度孤岛”，内审结果未能上升至成果层面付诸实施，成果资源的整合和转化有较大偏差；另外，公立医院内部审计出具的意见也较为局限，缺乏对问题原因的深层分析与挖掘，无法体现内部审计的价值[6]。医院只有重视内部审计队伍建设，完善组织机构建制，充分利用国家审计成果，强化社会审计质量和效果的监督评价，创新工作方法，抓实闭环整改，才能确保审计成果有效转化。
作者：吴梦强 单位：无