摘要：实施营造林工程监理制度是营造林工程项目建设的一项重要监管措施。该文对广东省营造林工程监理工作的现状与存在问题作了一些探讨，并提出了相应的几点建议，期望对促进广东省营造林工程和其他林业工程监理工作的不断完善能起到一定作用。
关键词：营造林；工程；监理；建议
中国于20世纪80年代开始试点实施建设工程监理制，20世纪90年代在全国范围内推行。1997年的《中华人民共和国建筑法》中规定：“国家推行建筑工程监理制度”，第一次从法律上明确了建设工程监理制度的法律地位。20世纪末中国开始实施营造林工程监理制度，广东省则是在21世纪初开始推行营造林工程监理制度的，最初在深圳市宝安区、中山市等经济发达地区先行试点，然后在全省推广。广东省的营造林工程监理队伍从无到有、从小到大，监理经验亦从无到有不断积累，监理工作对提高广东省营造林工程质量和成效起到了重要作用。但实施营造林工程监理制度是一项新的质量监管措施，它有一个逐步成长和不断完善到成熟的过程。
1广东省实施营造林工程监理制度现状和特点
1.1营造林工程的监理广度
广东省目前的营造林工程施工监理对象主要是政府投资的林业建设项目工程，基本上还未在社会企业和民间资金投入的林业建设项目工程中开展；在已实施监理制度的营造林工程中，以林业生态建设项目为主体，用材林、经济林和其他建设项目实施工程监理制度的较少。究其原因是中国的民间资金对林业建设项目的投入目前还不多，而政府对林业建设项目的资金投入又以生态建设为主体，多数以工程补助形式投入资金。
1.2营造林工程的监理深度
目前只在营造林工程的施工和验收两个环节实施了监理制度，还未对一个项目工程从设计、招标到施工、验收实施全过程监理；在施工和验收环节监理中，工程建设单位（业主）只授予了监理单位施工质量控制和施工进度控制两个目标监理权，并未授予投资控制监理权[1]。
1.3已实施监理制度的主要营造林工程项目
自实施营造林工程监理制度以来，广东省已经实施营造林工程监理的主要项目有：生态风景林造林工程、沿海防护林造林工程、水源涵养林造林工程、森林碳汇造林工程、主干道两侧生态景观林带工程、主干道绿化造林工程、森林抚育工程、有害生物防治工程、低效低产林分改造工程、迹地更新造林工程、石漠化综合治理林业建设项目工程和乡村绿化美化工程等。
1.4营造林工程监理队伍建设现状
根据广东省林业厅公布的相关信息[2]，2017年底全省有137家具有营造林工程监理资质的社会监理单位，其中乙级资质监理单位33家、丙级资质监理单位104家。据不完全统计，全省通过培训考核后发放监理员证书（营造林工程监理上岗证）的有400多人，平均可供每家社会监理单位吸收的有监理资质的监理人员不足3人。
1.5营造林工程监理特点
营造林工程监理与其他项目工程监理有着明显不同的特点。营造林工程施工全过程均为露天作业，存在点多、面广、时间跨度长、受季节和气候影响大等特点。绝大部分营造林工程都分布在边远山区，山高路远，工作条件差，监理人员必须配备专门的交通工具和其他必要设备。除了中幼林抚育项目工程的施工时间较短以外，与城市园林绿化工程相比较，普遍的营造林工程施工监理时间持续长，大部分营造林工程施工监理合同时间为3a，最短的也要1a；而且各工序施工时间不连续，如整地与种植、追肥抚育等工序的施工时间基本上都是不连续的。因此，营造林工程的监理成本与园林绿化等工程的监理成本相比，无论是在人力、物力上的投入还是在时间上的投入，营造林工程监理成本都要高许多。
2广东省营造林工程监理工作中的存在问题
2.1营造林工程监理费用低
中国营造林项目工程的投入资金普遍很低。中央或省财政以补助形式投入资金，建设单位的同级财政配套资金除部分沿海经济发达地区外，大部分市县只是配套了间接费用，山区贫困县则连间接费用也没有配套。广东省目前规定的营造林工程监理费用为该工程直接投资费用的1～3%，普遍执行的是1.5～2.5%，个别项目更低。如果按上面的标准提取监理费用，就很难保障营造林工程监理工作的正常开展。这样必然带来如下情况：一是施工现场监理人员不足；二是因监理人员不足带来施工现场监理不到位。监理单位是一个独立的社会企业单位和经济实体，要对承接的每一个工程监理项目进行成本核算，除了人员工资、社保福利（五险一金）、交通工具、工作设备、办公费用等以外，还要缴纳国家规定的各种税费，监理单位根据该项工程监理成本核算来确定该项工程的监理人员配置。因此，现场监理人员配置不足就变成一个突出的现实问题。由于施工现场监理人员配置不足，影响工程监理效果，边远的施工地段和工程的隐蔽工序往往监理不到位。特别是施放基肥、追肥等隐蔽工序如无足够监理人员在施工现场旁站监理，施肥数量和质量难以保证。
2.2具有营造林工程监理上岗证的监理人员严重不足
广东省的营造林工程监理队伍规模仍然不能满足当前林业生态建设的需要，主要矛盾不是社会监理单位数量的多少，而是具有监理资质的人员明显不足；而且在已取得营造林工程监理员证书的400多人中，有相当一部分是省、市林业事业单位的公职人员，根据现行管理制度，他们只能对工程监理实施指导，而不能作为第三方人员参加施工现场的监理工作。这样，在施工现场实施监理的人员中真正具有施工监理资格证的人就非常少了。
2.3施工监理人员的监理业务知识培训不足
广东省的营造林工程监理工作远未达到实施营造林工程监理制度的预期效果。造成这种状况的原因众多，其中原因之一是在一线从事营造林工程监理工作的大部分监理人员均未取得监理上岗证，而业务主管部门又缺少对这些监理人员进行系统的监理业务知识培训，更谈不上监理人员的专业技术方面的继续教育。
2.4部分工程施工标段规模过大
前几年广东省碳汇造林项目工程大规模开展，各建设单位年度建设任务大，有的建设单位将规模较大的项目工程无论是面积接近万亩或超过万亩都只设一个标段进行招标施工。工程标段规模一旦超过了中标单位的施工能力，加上受造林季节时间紧迫的限制，中标单位为了能按合同工期完成任务，将部分工程转包给其他施工队，其他施工队又将接手的工程分成若干份转包给几个更小的施工队。经过几次转包，直接投入的造林资金就大大降低，加上施工队伍素质参差不齐，给工程监理也增加了极大的难度，就必然导致了工程质量的降低。
2.5营造林工程监理缺少规范化操作
由于监理费用低、监理力量薄弱、监理人员业务素质参差不齐等原因，至目前为止，广东省营造林工程监理制度的实施还远未实现工程监理规范化操作。因此，只有在解决上述问题之后，才有条件在全省范围内逐步实现营造林工程监理工作的规范化[1]。
3建议
3.1提高营造林工程的监理费用
《广东省营造林工程定额与造价》[3]虽已于2010年9月，但大部分基层营造林工程预算并没有按此地方标准执行。原因是大部分山区县（市）的财政收入较低，配套资金投不足，工程建设单位只能根据上级部门下拨的工程专项补助资金数额来进行营造林项目工程的设计和施工，导致营造林工程建设费用严重偏低。按此设计的营造林工程费用的1.5～2.5%来计算工程监理费用，使营造林工程监理费用也跟着低。提高营造林工程监理费用的比较可行的办法是提高营造林工程的投资定额成本（造价）。提高营造林工程的投资定额成本，不仅有条件采用新的营造林技术和提高营造林工程质量标准，保障营造林工程的优质效果；与此同时，由于营造林工程定额造价的提高，相应地提高了营造林工程监理费用，保障营造林工程施工质量的提高。
3.2完善营造林工程监理队伍建设
一是逐步壮大营造林工程监理队伍以适应和满足林业生态建设需求。快捷有效的办法是定期举办监理单位监理人员培训班，加强在职培训、考试，实行持证上岗。同时建议专业院校设立营造林工程监理课程，使学生在掌握林业专业技术知识的同时也掌握了营造林工程施工监理知识，从学校一毕业出来就能适应社会需要，经过几年实践和锻炼能较快成为林业行业的专业骨干。二是提高营造林工程监理人员的职业素质。营造林工程监理人员既是工程技术服务人员，又是裁判员，还是处理建设方、施工方和监理方三方关系的协调员。因此，监理队伍的职业素质非常重要。针对监理过程中出现的问题或不足，不定期对营造林工程现场监理人员进行业务技术培训；定期组织营造林工程监理人员开展监理经验交流与研讨活动，不断总结提高广东省的营造林工程监理水平；在加强对营造林工程监理队伍的专业素质教育的同时，还要加强监理队伍的职业道德教育，才能打造一支真正的技术和素质过硬的营造林工程监理队伍。为此，建议制订《营造林工程监理人员守则》用于约束营造林工程监理人员的行为，树立营造林工程监理人员的光荣感和责任感，保证营造林工程监理队伍的纯洁性和营造林工程监理工作的严肃性与公正性。
3.3加强营造林工程监理队伍的管理
对具有营造林工程监理资质的社会监理单位和监理人员应实行年度考核制度和档案管理制度。广东省林业主管部门可在各县（市）的年度营造林工程（如目前的四大工程造林项目等）中对营造林工程项目监理单位进行考核，作为监理单位年审的评价标准之一。对监理效果好、业务娴熟、原则性强、善于做好协调工作的监理人员和单位给予表扬和奖励；对个别业务素质差、怕苦怕累、不坚持原则甚至徇私舞弊或玩忽职守造成工程质量差的监理人员轻则批评教育，重则给予取消监理资格等处分；对连年考核不合格的监理单位给予降低监理资质等级的处理。
3.4加强对林业基层干部和施工单位管理人员的专业知识培训
保障工程的施工质量和工程效果不能看作是监理单位一家的事，而是需要建设单位（业主）、监理单位、施工单位三家相互协作、相互配合。尤其是施工单位，如果不了解实施工程监理制度的目的、监理工作的相关程序和要求，认为纯粹是监理与被监理关系的话，就不会主动地配合建设单位和监理单位的工作。只有三方都了解了实施工程监理制度的目的、监理工作的有关程序和要求，才能心往一处想，劲往一处使，相互配合，按时按质按量实现项目工程预定目标。
3.5对面积较大的营造林工程项目严格控制施工标段的规模
施工标段规模的大小应根据备耕和种植季节的时间紧迫度、工程施工的难易度、施工单位的施工能力等因素综合考虑确定，让中标施工单位尽可能在最佳造林施工季节内完成工程标段各工序的施工任务，以保障《工程承包合同》的工期目标实现，同时可以杜绝或减少工程转让情况的发生。据我们近几年的监理经验，一般熟练的种植工人，按照备耕、种植、抚育等工序，年人均施工面积约6.67hm2。如果超过此值会对施工工期或质量造成一定的影响。
3.6制订适合广东省营造林工程监理的管理和实施办法
建议根据国家林业局《林业生态工程建设监理实施办法（试行）》，结合广东省的实际情况和十多年开展营造林工程监理工作的实践经验制定广东省营造林工程监理管理办法和实施办法，以促进广东省营造林工程监理工作逐步走上规范化道路。
3.7逐步推进营造林工程监理的深度和广度
随着营造林工程监理队伍的不断壮大和素质的提高，以及监理经验的不断积累，营造林工程的监理深度和广度也要相应扩展。项目工程设计、工程招投标以及工程投资控制目标都要逐步纳入监理范畴[1]，同时要将工程监理制度逐步推广至社会企业和民间投资的具有一定规模的营造林工程。
作者:曾觉安 叶剑锋 卢紫君 林欢 单位:广州沛森园林景观设计有限公司