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农业开放对粮食安全与收入的影响

2012-03-13 09:58 来源:农业 人参与在线咨询

WTO谈判农业承诺对我国粮食安全和农民收入的影响是一个极为重要的问题。分析之前做两点说明,一是本文讨论的我国WTO谈判农业承诺内容来自美方发布的“市场准入和议定书承诺”(下面简称“议定书”),因而在分析的一个前提性假定是美方文件真实反映了双边谈判的实际情况。二是本文仅限于从经济方面分析,未涉及我国进入WTO可能带来的非经济性利益或成本。基本看法是,如果能够在现有农业承诺基础上进入WTO,对我国农业和经济的影响从整体和长期来看是有利的,对于改善我国经济下世纪国际竞争环境和实现持续发展目标具有极为重要的积极作用。对这一可能前景的重大深远意义应有充分认识。然而,农业承诺也不可避免对我国农业产生短期调节压力,对农民收入增长带来某些不利影响。因而,应当考虑采用适当的应对政策,帮助农民更好地利用进入WTO带来的新机遇,并控制和化解对农民收入(特别是中西部经济发展水平较低地区农民收入)可能发生的不利影响。

“中美农业合作协议”对我国农业和粮食安全的具体体现

已经达成的“中美农业合作协议”涉及我国在小麦、柑桔、肉类进口卫生检疫方面所做的政策调整和让步。其中对美国“矮腥黑穗病(TCK)”小麦产区的小麦进口禁运政策改变,尤其具有关键性意义。

“矮腥黑穗病”(TCK)是一种小麦病害,具有种子传播、土壤传播、远地传播并且难以根除的特性,小麦感染该病后会严重减产。不过,TCK小麦面粉经过加工食用对人类健康一般没有负面影响。我国没有TCK病害,美国太平洋西北部的7个州(如华盛顿、蒙大那等)小麦产区有TCK病害。为了防止TCK通过贸易方式传入并危害我国小麦生产,我国从70年代初开始对TCK疫区出产的小麦实行进口禁运。对此,美方认为不必要和不合理,长期以来通过多种渠道要求我国解除这一禁运。

一般而言,通过适当的动植物检疫手段保护国内动植物安全,属于一国主权范畴内容。维护主权的根本原则无疑不可让步。然而,在实际政策手段选择上,则应当在确保上述原则的前提下,具体考虑政策实施效率以及政策本身的科学性和透明度,并与有关国际多边规则相衔接。

从有关TCK小麦进口解禁问题的讨论看,关注的焦点集中在两个问题上:一是允许TCK小麦进口是否会通过病害传染对我国国内小麦生产带来灾难性后果;二是这一政策调整是否会导致美国进口小麦急剧上升并危害我国粮食安全。

第一个问题无疑具有重大而严肃的含义。系统阅读近年讨论这一问题的文献材料,我国政府有一点原则很明确,就是在考虑调整TCK禁运政策时,替代性办法必须能够确保国内小麦生产不受境外TCK侵害。例如,在谈到一些专家关于防范我国小麦生产通过贸易渠道受TCK侵害的建议时,一位领导人于1996年1月4日在有关专题会议上明确指出,决不能让进口小麦把TCK传进来。就是专家同意了,也不能进,因为老百姓不会同意。病虫害传进来,对农业生产造成危害,造成无穷后患。可见这一原则一直是明确的。

我个人理解,这次我国在TCK问题上改变政策,决不是放弃通过卫生检疫保护国内小麦生产的原则立场,而是在控制TCK的方法上做了务实有效的调整。对此可以从两方面来看:首先这是一个务实的调整。以前的禁运政策一定程度上以“零风险”要求为假想目标。实际上,由于美国国内与其它产地小麦混杂后出口到我国,我国近年海关检查发现不止多起美国进口小麦包含受TCK感染样本,说明疫区禁运政策并不能保证实现“零风险”目标。可见,过去禁运政策在目标和手段之间存在不尽吻合之处。另外,禁运政策难以从有关多边规则方面得到必要的支持,因而必然会受到我国贸易伙伴的质疑和责难。应当看到,这些问题在7O年代不突出,并且即便存在对我国经济利益的制约性也不会显著,因而当时采取禁运政策是适当的。现在,无论是国际农产品贸易环境还是我国经济的对外开放水平都已发生根本变化,从而使我们考虑这一问题的基本背景发生了相应的改变。近年来中美之间有关这一问题长期争论表明,在我国经济面临与70年代根本不同的国际化背景下,继续维持原先政策的机会成本很高,缺乏现实性。因而,政府在慎重考虑利弊的前提下,顺时应变地进行政策调整是务实和明智的。

第二,这也是一个有效的调整。这一点尤其重要。根本问题在于,从我国政府采取的对策来看,新的监管和检疫政策并未牺牲实现给定目标的有效性。有效性主要表现在两方面,一是动植物检疫部门将一如既往地加强对美国进口的粮食和农产品海关卫生检疫,确保能够查出所有受TCK感染的进口小麦(无论从疫区还是非疫区进口),使之不得进入我国小麦产区。二是将TCK小麦转运到海南省加工处理,为此海南省依据中央指示精神正考虑在洋浦开发区加快建设专门处理TCK小麦的面粉加工厂。之所以选择海南,主要有以下几点考虑:其一,海南不具备小麦生产的气候条件,因而TCK对当地农业生产没有危害。其二,TCK小麦面粉加工食用对人类健康无害,所以对消费者没有不利影响。其三,海南地理位置与可能传播TCK的北方小麦产区(主要在西北部地区)海峡相隔并距离遥远,完全有可能通过适当措施保证TCK小麦麸皮不进入我国大陆,有效实现保护我国小麦生产免受TCK危害的目标。

再来看TCK进口小麦解禁对我国小麦贸易市场国内小麦自给率的影响。第一,由于新政策允许太平洋西北部TCK小麦产区小麦向我国出口,因而其直接影响会使美国对华出口小麦的产区分布结构发生显著变动。第二,TCK小麦对华出口可以就近从美国西海岸起运,向我国出口小麦运费比现在从南部黑西哥海湾离岸运费会有所降低(估计每吨10美元左右),这一因素会使美国小麦竞争力有所上升,因而有助于提升美国小麦在我国进口市场的占有率。第三,由于我国现阶段主要利用非关税手段控制小麦和粮食进口量,因而TCK小麦解禁本身并不直接影响我国小麦进口数量,对我国小麦生产不应有重要影响,也不会对农民收入产生明显影响。因而,就上述政策本身影响而言,它会对我国小麦进口的产地分布发生作用,但对进口数量不会产生显著影响。

另外,农业协议还涉及柑桔和肉类解禁和放松限制。与TCK小麦解禁有所不同,这方面政策调整可能会使这两类商品进口量有所上升。然而,从这两类商品比较竞争力看,国外产品竞争优势主要不在价格方面,而在品种和质量方面,估计进口需求增长可能主要限于像大饭店、高收入阶层等对优特产品特殊需求的较小范围内,因而影响应是局部性和有限的。

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