粮食流通改制与财政管理思考

2012-05-22 16:55:37 来源:写作指导

 

受困于同一陷阱:国有粮食企业与地方财政关系现状及原因分析   国有粮食企业是我国经济中一个特殊的部门:它一头连着农民,负责粮食的收购,关系到农村粮食生产和农民利益的保护;另一头连着粮食市场,关系到粮食供给和粮价的稳定;还一头连着国家财政和银行,影响到银行信贷质量和财政收支状况。由于国有粮食部门在国民经济中的特殊地位和作用,在我国经济体制改革二十年来,它既受计划经济旧规则的特殊保护—粮食收购与储存费用等资金基本上全部由国家银行信贷提供,粮食购梢价格倒挂的巨额亏损全部由国家财政给予补贴;它同时又受到市场经济洪流的迅猛冲击—粮价放开、粮食经营放开后,它成为市场竞争中受冲击最大的“受害者”—经营效益逐年下降,亏损逐年大幅度上升;它甚至还是新旧径济体制转轨过程中最大的管理“真空’,—少数地方粮食部门钻国家粮食购销政策的空子、通过巧立名目混淆政策性亏损和经营性亏损等手段,套取巨额的国家银行信贷资金和国家财政补贴,用于小集团挥霍浪费或兴建楼堂馆所,致使国有粮食企业本身和地方财政“雪上加霜。”在新旧经济体制的交互作用下,在扭曲的粮食购销体制下,国有粮食企业和国家财政双双受困于“体制陷阱”而难以自拔,国家银行也深受其害。   中央财政用于专储粮保管费用和利息补贴、中央和地方共同建立风险基金的补助、对粮食企业老挂帐的利息补贴几笔财政支出就高达292亿元;国有粮食企业在银行的亏损挂帐近两年也以罕见的速度增长,去年底已累计达1200多亿元,今年一季度又增加了270亿元。国有粮食企业的严重亏损,已经与财政和银行形成了牢牢的资金死结,并危及到银行和财政资金的正常运转。解开这一资金死结,使国有粮食企业、国家财政和国家银行一起走出困境,已经是一项不可延缓的改革任务。   在分税制财政管理体制下,地方财政对于地方经济建设尤其是农村经济建设负有不可推卸的责任。但是由于新预算体制和新税制的着要任务是提高中央财政收人占全国财政收人的比重(分税制按税收总额中央与地方6,4分配来设计),地方财政收人所占份额逐渐缩小是必然的,地方财政会面临短期的困难也是预料之中的事。1994年,在全国2400多个县中,有一半以上的县发生财政赤字,贵州、青海和新疆赤字县分别高达76.7%、77.1肠和88.2%,有少数县全年的财力还不够当年的工资性支出。如何振兴地方财政仍然是一项既艰巨又长期的任务。振兴地方财政无非是在“增收”和“节支”两个方面做文章。“增收”主要依靠培植税源和加强征管,而培植培源又是带根本性的措施。我国地方财政大量税源来自农业、农村和农民,绝大多数农民又以种粮为主业,所以培植农村税源首先应当保护农民的种粮积极性。这就要求地方财政要竭力支持粮食系统按市场价敞开收购粮食。在原有粮食购销体制下,地方财政必然要背负起粮食系统巨额的亏损补贴。但是这一补贴规模过大而且持续增大,已经严重地削弱了地方财政的支农能力,这又会影响粮食的生产和有效供给。如果财政对粮食生产的这一重要的经济调节不能很好发挥作用,那么又是财政工作的严重失职。由此形成的“悖论”已使地方财政处于两难境地。   挥动起“多刃剑”,粮食流通体制改革的综合效应分析与对策建议   (一)彻底改革粮食流通体制是一把“多刃剑”   通过以上对国有粮食企业和地方财政现状及其原因的分析,我们看到,国有粮食企业的经营状况已经远远超出了它自身的生存与发展的界限,它关系到粮食生产、农民利益、银行效益和财政收支状况等一系列重大的经济问题。因此,寻求国有粮食企业扭亏为盈的办法和途径,实际是要寻求到能够综合性解决以上多方面问题的一把“多刃剑”。我国粮食流通体制改革方案就是一把锋利的“多刃剑”,它以国有粮食企业体制改革为中心环节,以保护农民种粮积极性、确保国有粮食企业能够扭亏为盈、减轻直至完全取消财政对国有粮食企业的亏损补贴为三大主体目标,既较充分地发挥了市场机制的作用,又符合中国国情,综合采用了经济、法律和行政手段进行宏观指导和控制,充分显示了有中国特色的社会主义市场经济体制在粮食购销体制中贯彻执行的强大威力。地方财政振兴的希望也在很大程度上寓于这一重大改革之中。   这次粮食流通体制改革的中心环节是要使国有粮食企业真正实现政企分开,使之真正成为自主经营、自我发展的法人实体。旧体制下的国有粮食企业和其它国有企业一样,事实上成为政府的附属物,是按计划收购粮食和供应粮食的一个执行机关。在改革的过程中,国有粮食企业的这种地位和性质并没有根本改变。当粮食价格全面放开,允许多种经济形式多种渠道经营粮食后,国有粮食企业受到了前所未有的冲击:一方面,它必须仍然按计划收购粮食;另一方面,它又必须与许多个体粮商在销售市场展开激烈竞争,由于国有粮食企业经营机制不灵,总是在个体粮商的质量、价格和服务优势冲击下败下阵来。   于是,大量粮食产品积压,企业管理费用和利息支出急剧增加,其直接后果是国有粮食企业连年亏损,负债累累;其间接后果便是财政补贴逐年增加和银行信贷质量下降,风险增加。由于财政补贴负担过重和银行信贷资金被长期占用无法偿还,国有粮食企业周转困难,于是农民卖粮难成为必然。可见,粮食流通体制问题是关系到粮食生产、农户利益、国有粮食企业效益、银行效益和财政收支状况的关键问题,其中心环节又是政企不分的国有粮食企业经营体制。因此,只有抓住这一中心环节,彻底改革粮食流通体制,才能避免自然风险和人为垄断对粮食市场的冲击和操纵,稳定粮食市场,从而稳定物价总水平和稳定人心,稳定社会。   (二)粮食流通体制改革的几项重要对策建议   首先,粮食收购价应通过立法确定基准价格—“成本十平均利润”或略高于此。这次粮食流通体制改革要求做到“按市场价敞开收购,主渠道掌握粮源,顺价销售”。其总体思路是十分正确的。但是由于农产品市场调节有其特殊性,农产品的需求比较稳定,而其供给却因自然条件容易出现波动;特别是在粮食大丰收的年份,粮食市场价就可能降至其价值以下,甚至低于成本,以致“谷贱伤农”,最终影响粮食生产和供给的稳定增长。#p#分页标题#e#   因此政府应当承担起建立农产品特别是粮食市场稳定机制的职责,在特殊情况下对粮食价格形成进行必要的干预。近年国内有的学者常拿我国粮价与国际粮食市场价格相比来评判其过高或过低,这是十分有害的。因为:我国是人地矛盾十分尖锐的国家,而且未来30年内这一矛盾还有日益尖锐的趋势。根据我国的特殊国情,粮食价格是否合理应当主要根据我国粮食生产和供求状况及其变化趋势来决定。为了减少粮食浪费,鼓励节约用粮;为了稳定粮食生产,增加农民收人,开拓农村市场;为了逐步弥补过去长期实行工农产品价格“剪刀差”给农民造成的巨大损失,中国的粮食价格在严重供过于求时其基准价格不得低于“成本+平均利润,!,在正常情况下应当略高于此。在大灾年份或供不应求时应当更高些。另外,根据马克思的地租理论,农产品价格在“成本+平均利润”之上也应当还有地租额。所以,实际上“成本+平均利润”的粮食价格还是违背马克思的地租理论的,只有高于“成本+平均利润”的粮食价格才是科学的。由中国特殊国情所决定,中国国内粮食价格要经常保持高于国标粮食市场价格水平。这样不但有利于节约粮食消费和确保国有粮食企业盈利,以减轻地方财政补贴压力,增加地方税收;而且有利于粮食进口,增加粮食供给和调节粮食供给品种结构。   其次,要建立合理的粮食储备体系和吐吞调节机制,保护产粮省区种粮积极性。这次粮食流通体制改革,从根本上改变了中央对粮食问题管理得太多的旧体制,重新划分了中央与地方在粮食管理上的事权。中央政府今后的宏观调控主要在于控制总量平衡,省级政府要对地方粮食生产、收储、流通全面负责。这就在减轻中央财政负担的同时,有可能加重产粮大省的财政负担。有的产粮大省、产粮大县面对这一压力,已经着手建立大规模的粮食转化体系,如办大型酒厂、办大型的早稻饲加工厂。这种情况出现在人粮矛盾日趋尖锐的中国是非常危险的,是值得高层决策者注意的。因此,中央政府只负责粮食总量控制和调节是不够的,还必须建立一种经济机制以调节地区之间的粮食供求平衡和维护财政负担的地区公平。根据中国人地矛盾人粮矛盾十分尖锐而且日趋尖锐的特殊国情,起码下面几项措施是十分必要的:   (1)国家统管的粮食储备基金应当是粮食调人省(区)多出,粮食调出省(区)少出,以鼓励产粮大省多种粮,种好粮。   (2)要制定粮食正常调出人制度,粮食调人省(区)必须承担相应的粮食储存任务和储存成本,以平衡各省(区)的财政负担。   (3)中央要通过经济杠杆维持粮食调人省(区)的市场粮价适当高于粮食调出省(区)的市场粮价,使粮食调出省区种粮越多,获益越多,地方财政越富。   最后,要防止国有粮食企业体制复归。这次粮食流通体制改革的一项有力措施是要保证主渠道掌握粮源,禁止个体粮商到农村收购粮食。这实际上又使国有粮食企业重新获得了粮食垄断经背地位。当国有粮食企业真正成为自主经营、自负盈亏的“企业”后,追求微观利益最大化这一企业最高宗旨不可能不左右其经营行为,一旦国家宏观控制和监督不力,国有粮食企业凭借其垄断地位,或地方政府为了增加地方财政收入指使国有粮食企业,以垄断低价收购农民粮食,又以垄断高价在粮食市场上向市民销育粮食的现象就不可避免地会经常发生。因此,有必要立下法规,既保障主渠道掌握粮源,又防止国有粮食企业体制复归。