作者：李杰刚 李小捧 成军 单位：河北省财政厅
效益是财政管理的核心，提高绩效是财政改革与创新永恒的主题。结合河北省效益财政建设实践，对效益财政建设的目标、思路和对策提出初步思考。
一、效益财政建设的总体目标
建设效益财政，必须以科学发展观为指导，以追求财政效益为取向，以预算绩效管理为核心，按照调控效果最大化原则构建财政政策体系，实行有利于财政职能作用发挥的财税制度，调整财政支出结构和优先次序，向绿色转型和民生事项倾斜，不断提高人民群众的幸福指数，实现经济社会效益最大化。具体而言，要努力实现以下四个方面的基本目标。
其一，树立起以效益最大化为基本取向的政府理财思想。转变财政部门及政府其他公共管理部门“重分配轻效益”观念，不断增强理财工作人员的效益意识，树立效益观念，开拓效益思路，讲究生财、聚财、理财、用财之道，构建以实现预期效益为基本出发点，以综合效益最大化为目标的理财理念，将效益理念贯穿于公共财政各个环节、各个方面，正确引导和有效规范管理客体的行为，用较少的投人，获取最大的效益。
其二，建立起以绩效预算为核心的财政资金分配机制。以实现预期效益为基本出发点，实现绩效预算、政府预算与政府的中长期战略计划相结合，以政府职能的整体目标为导向，.用绩效目标作为约束手段，调节和引导民间经济资源的配置，调控民间经济运行的规模与结构，促进科技进步、经济质量提高和可持续发展，从而保证整个社会资源的合理配置。
其三，建立起以追求效益为导向的财政管理机制。完善预算编制、执行和监督的管理方法，运用成本收益法和最低成本法等进行分析与决策，构建科学的效益财政管理方法，不断加强公共财政管理的科学化、精细化和高效化，最大限度地提高财政收支管理效率，实现财政资金配置和使用效益最大化。其四，建立起客观公正的财政效益评价机制。以综合效益最大化为目标，科学设计民生财政社会效益、绿色财政经济效益、民生财政支出和绿色财政支出整体效益、民生财政与绿色财政需求和活力财政供给平衡等多重财政效益考评指标。围绕中央和河北省委、省政府的战略部署，制定合理的评价标准，选择科学的评价方法，对财政管理过程及结果的各级管理人员完成指定任务的工作实绩和由此带来的诸多效果作出价值判断，总结效益，找到不足，作出反馈，纠正财政工作机制，实现财政管理与职能发挥的自我完善和科学发展。
二、效益财政建设的基本思路
财政效益表现为综合效益，又来自于多种渠道，需要从财政体制和运行机制及财政政策等多方面找到增效的关键点，全面提高财政资金的分配和使用效益。
1.向财政体制要效益。在政府与市场合理分工的基础上，完成财政管理责权在政府各部门之间，尤其是财政与其他预算部门之间的科学清晰配置，按照支出责任和财力相匹配的原则完善省以下财政转移支付体系，保证整个公共财政体系的有序和有效运行，实现全省公共资源合理配置，促进基本服务均等化，引导区域经济协调发展。
2.向财政收支要效益。为满足社会公共需要，积极调整完善地方财政收人构成，充分发挥税收的主渠道作用和非税收人的调节作用，实现财政收人规模与经济的协调增长;按照公共财政要求调整优化财政支出结构，优先保证和改善民生，放大公共支出调节功能，提高财政资金分配和使用效益，支持经济社会科学发展。
3.向财政管理要效益。按照科学化、精细化的要求，紧紧抓住管理这一贯穿于公共财政各个环节、各个方面的普遍性要素，全面提升实务管理水平，系统完善财政管理机制，不断增强管理主体素质，加强资产收益管理，以科学的动态管理促进公共财政职能和效益的发挥。
4.向财政政策要效益。根据政府施政目标和意图，科学制定政策，高效执行政策，及时完善政策，制导公共财政活动，引导经济资源流动，调控经济运行，真正反映河北省委、省政府关于科学发展、富民强省的战略部署和政策要求。
5.以财政监督保效益。健全监督机制，建立内外结合的财政监督体系，创新监督手段，大力推进预算公开和财政公开透明运行，防止公共权力滥用，接受社会监督，确保公共财政事务管理和财政资金分配、使用的科学有效。
三、建设效益财政的对策措施
1.强化效益意识，将效益理念渗透到理财人员的岗位职责和管理过程之中。财政和各部门预算单位，要紧紧围绕河北省委、省政府的战略部署，实现传统理念向现代效益观念的转变，既要摒弃“重投人、轻效益”的观念，又要避免单纯的“节约、节省”观念，养成“对比产出看投人”的惯性思维。在遵循财政基本理念的基础上，研究成本增减与收益增减的关系，不仅要善于开源，取得财政收人，还能够通过各种成本控制，达到节支的目的，并以最小的公共资源消耗取得同样多的经济和社会效益，或者同样的公共资源消耗取得较大的综合效益。通过强化效益理念，使“花钱要看效果”逐渐成为共识，将效益理念渗透到预算编制、执行等各个环节以及专项资金管理全过程。
2.完善公共财政收人体系，推进税制现代化和非税收人规范化。一是逐步健全地方税体系。密切关注税制改革动向，做好税制改革出台切实可行的有关配套政策、措施储备，利用好国家将要赋予省级政府的适当税政管理权限，落实好国家不断完善的有利于产业结构升级和服务业发展的税收政策。同时，依托科技管理和优化体制模式努力降低税收成本。二是规范和简化非税收人体系。按照部分社会成员享用公共服务应当付费的原理，系统地调整行政事业性收费、政府性基金、经营服务性收费、政府性集资(罚款、摊派、保证金和其他自立收费)项目。
3.完善省以下财政体制，明确政府间公共财政责权配置规则。一是合理划分省以下各级财政支出责任。按照公共财政要求明确政府与市场边界，既要退出一般性竞争性领域，又要强化政府对一般公共服务领域的投人，综合解决政府事权范围和支出边界“缺位”和“越位”问题，财政支出重点用于解决公共性问题，尽可能不干预或少干预市场。巩固和扩大政府间支出责任划分改革成果，全面推进省以下财政支出责任划分改革试点，将所有支出事项纳人改革范围，明确省、市、县三级的支出责任，健全各级政府间财力与支出责任相匹配的体制。对涉及全省整体利益、跨区域的重大公共事务，由省级承担主要财政支出责任;对适宜于基层政府管理的一般公共事务，由市县政府承担支出责任;对两级以上政府共同承办的公共事务，建立财政支出责任合理分担机制。同时按照下放责任、下放事权的要求，尽可能多地下划市县责权，对属于机构类的补助和相对固定、稳定的专款补助，简并补助事项、金额，作为基数列人省对下一般转移支付。二是进一步完善省以下各级收人分享体制。按照财力与责任相适应原则，调整政府间财力配置格局，合理确定各级财政收人的分享比例和主体税种。根据税收本身的性质和特点，确定共享税和独享税，共享税分享比例的确定应与各级财政承担的支出责任大体相匹配，也可以对发展不同地区采取不同收人划分体制和不同税收分享比例。逐步扩大财政收人划分的范围，逐步将一部分基金预算收人和非税收人纳人各级政府分享之中。同时，应尽量减少出台临时的、散碎的、不规范的收入分享办法，以确保财政体制整体功能的有效发挥。三是进一步完善转移支付制度。按照收缩专项转移支付范围、扩大一般性转移支付比重的原则调整政府间转移支付结构。在保持省对下均衡性转移支付规模适度增长的基础上，改革完善省以下均衡性转移支付制度和分配管理模式，整合归并，细化分档，不断健全以标准收支、因素法测算为主，以决算收支测算为辅，并通过财政困难系数适当调节的转移支付分配机制，科学体现地区间支出成本差异和地方政府的税收努力程度，增强转移支付的科学性、透明度，促进基本公共服务均等化。按照国家和河北省政策导向，进一步完善专项转移支付资金分配模式，集中财力，重点用于包括社会保障、基础教育、公共卫生、困难地区交通等公共财政领域范围，增强转移支付政策导向功能。同时，引人激励机制，对省以下均等化努力程度前10位的地区，按照当年测算该地区转移支付额的一定比例给予奖励;完善县级基本财力保障机制，确定县级基本财力保障标准和范围，制定考核办法，分类实施激励性和保障性奖励，推动城乡和地区间基本公共服务均等化。#p#分页标题#e#
4.构建公共财政预算体系，建立以结果为导向的绩效管理模式。一是增强预算编制完整性。将所有政府收支全部纳人预算管理，建立健全涵盖公共财政预算、政府性基金预算、社会保障预算、国有资本经营预算的完整的政府预算体系。同时，各级要彻底打破“基数”概念，对年度内所有可用预算资金按照各类事项的急缓程度、比较效益高低以及与民生的关联程度，统筹安排存量和增量资金保重点、保急需。彻底、全面地做到零基预算。二是全面推进绩效预算。建立以绩效为导向，以改善管理、优化资源配置及提高公共服务水平为目标，以绩效监控、绩效评价、绩效问责和绩效公开为手段，以制度和机制建设为保障，以预算部门为责任主体，以财政部门为组织和监管主体，符合河北省实际的全过程预算绩效管理体系。首先，由公共管理部门根据施政目标和职能，编制绩效预算。各级各部门根据全省经济社会发展总体规划、相关行业事业发展规划和项目绩效指标体系建设的具体要求，科学合理地确定每个项目的绩效目标和考核指标。其次，对资金使用绩效进行评价。各级公共管理部门都要向同级财政部门提交本部门所有项目的预算支出绩效报告，财政部门汇总后报告同级政府和人大，并会同审计部门对同级部门的绩效评价进行重点评审。将部门履行职能的结果与既定的绩效目标相对比，得出客观、公正的评价结果。最后，合理应用绩效评价结果，建立起问责结果的反馈整改和奖惩机制，通过制度防范和纠正理财中的不作为和乱作为行为。
5.完善公共财政支出体系，系统完善财政管理机制。按照政府与市场分工规律，进一步明晰财政供给范围，有进有退，有保有压，彻底解决“越位”与“缺位”并存的问题，提高财政资源配置效率;优化财政支出结构，不断加大对基本公共服务的投人力度，支出向民生财政、绿色财政等方面倾斜，提高支出效益;完善政府采购改革，扩大公开招标采购效果和政策导向作用;深化财政国库管理制度改革，推进公务卡管理改革，强化预算执行管理，实现财政结存资金最大可能的增值;推进公共部门信息系统、行政审批服务中心、科技研发平台等公共物品共建共用，提高财政资源配置和使用效益;以适宜为原则，对部分政府公共服务实行采购式外包，借助市场活动主体力量完成，以提高效率;完善财力性转移支付和社会发展领域专项转移支付资金的因素公式法分配机制，增强科学性和透明度。
6.完善公共资产管理体系，建立更高层次的国有资产管理平台，盘活整个公共资产存量。推进国有资产管理改革，树立资本运作的理念，在财政和国资部门分工管理非经营性及经营性国有资产的基础上，着力构建公共资产管理体系，研究制定行政事业资产配置标准和相关标准费用定额、财政预算定额等有关标准，建立行政事业单位资产统计报告制度;“财政部门一主管部门一行政事业单位”三级管理平台，规范国有资产配置、出租出借及处置收人管理，提高资产使用效益;制定行政事业资产绩效评价机制、评价标准和评价方法，推动绩效考核结果与资产配置挂钩;进一步推进资产管理与预算管理的有机结合，强化与政府采购的衔接，建立与政府非税收人管理等有机结合的联动机制;采取共建共用等方式实现国有资产、资源的转换性整合和统筹配置，盘活整个公共资源存量，提高全部公共资源配置效益。
7.完善公共投融资体系，做大做强政府投融资平台，借助市场机制筹措发展资金。结合经济水平和城乡区域协调发展等情况，配合有关部门制定地方金融发展规划，明确财政政策扶持的方向和重点;进一步改进和完善金融贡献奖励政策，引导股份制银行、外资银行在河北省设立分支机构，逐步建立多元化地方金融体系;支持农村信用社深化改革，完善农业保险保费补贴政策，鼓励和引导各类担保机构为农业产业化企业、种植养殖农户提供贷款担保;支持河北省投融资机构加快发展，统筹运用贴息、融资平台等方式，发挥财政“四两拨千斤”的杠杆作用，打通环保和民生投融资的“瓶颈”，引导更多的社会资本投入经济社会发展。同时，财政部门要密切关注负债率，把其限定在一定水平之内，避免过度举债，控制财政风险。
8.完善公共财政监督体系，加强财政监督问责，不断提高预算公开和透明度。一是推进绩效监督。按照科学性与可操作性相结合、定性指标与定量指标相结合的原则，逐步建立起一套科学合理并行之有效的监督方法、指标体系和标准，建立起自我评价、自我监督、外部评价和外部监督相结合的约束机制，促进建立以结果为导向的预算管理机制。二是拓宽监督渠道。加强与审计、税务等有关监督部门的联网，并开设面向社会的网络端口，接受群众举报等社会监督信息;充分发挥人大、政协和纪检监察、审计机关的监督作用，为广大人民群众实施监督创造条件，依法保障和支持媒体开展舆论监督。三是公开预算信息。进一步推进财政预算公开，建立健全公开机制，扩大公开范围，细化公开内容。进一步细化公开财政总预算和总决算，公共财政预算支出中部分重点支出和总决算公开到“项”级科目。部门预算和决算，出国(境)费、车辆购置及运行费、公务接待费“三公”经费和行政经费支出情况，报送各级人大审查批准后都要及时公开。同时，对公开的财政预决算要作出通俗易懂的说明，并与预决算同时公开，尤其是用于保障和改善民生等群众比较关心的预算资金安排，各级财政部门应按照不同分项、不同角度进行公开，编制预算公开导读，让老百姓看得懂预算、监督得了预算，让老百姓满意。