作者：张重 单位：湖北民族学院计财处
公共财政是政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。加快公共财政建设，更好地满足社会公共需要，为构建和谐社会与完善社会主义市场经济体制“铺路搭桥”，依然是财政管理与改革的客观需要与重要任务。
一、公共财政的内涵
公共财政是市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。它具有公共性、公平性、公益性和法制性四个基本特征。公共性是公共财政的本质特征，政府应从保证最广大人民根本利益的基本点出发，制定与执行公共政策。公平性是财政分配符合社会绝大多数成员认可的正义观念。公共利益是与个人利益相对应的，具有客观性、社会性和共享性，公共产品和服务则是公共利益的具体形式。法治性则是公共财政通过法律体系来严格界定政府收支活动，从而保护个人财产权利不受侵犯。
二、民族地区公共财政建设面临的主要困难
民族地区由于受政治、经济、社会、历史和自然地理条件等多种因素的影响，经济基础薄弱，地方财力有限，与经济发达地区相比，公共财政建设的压力与难度尤为突出。下面就以湖北省恩施土家族苗族自治州公共财政建设为例，说明民族地区公共财政建设存在的主要困难。恩施自治州地处湖北省的西南部，下辖恩施、利川两市和巴东、建始、来凤、鹤峰、咸丰、宣恩六县及一个省级经济开发区，总人口388万人，其中土家、苗、侗等28个少数民族占52.6%。恩施州公共财政建设存在的问题，主要体现在以下几个方面：
（1）财政依赖的经济基础薄弱。2006年，全州国内生产总值实现189.5亿元，扣除价格因素，比上年增长8.8%，占湖北省的比重由2000年的3.34%下降为2.5%；人均国民总值5405元，仅为全国人均国民总值16084元的33.6%，是湖北省人均国民总值13296元的40.7%；全州地方财政总收入仅270473万元，占湖北省地方财政收入的2.3%。
（2）财政自给能力弱，公共服务低标准运转。2006年，恩施州财政平均自给能力系数为0.3，仅为全国地方平均自给能力系数0.606的一半；全州地方一般预算支出419186万元，人均支出1080元，为全国2315元的47%，为湖北省1730元的62%；全州教育支出8.9亿元，人均支出229元，为全国341元的67%，接近湖北省240元的水平；医疗卫生支出2.74亿元，人均支出71元，为全国99元的72%，接近湖北省74元的水平；公共安全支出2.74亿元，人均支出71元，为全国158元的45%，为湖北省132元的53%；社会保障补助支出0.62亿元，人均支出16元，为全国143元的11%，为湖北省177元的9%。
（3）财政增收乏力，支出成本大。一是财政减收因素多，全州重大项目水布垭电站、宜万铁路、沪蓉高速公路等工程接近尾声，由投资拉动的财政收入将出现大幅下降，短期内替代财源缺乏。二是恩施交通运输不便，国家“择优扶强”的金融政策制约金融资金对中小企业投入，产业发展难度大。2007年，全州存贷差达85亿元，比2006年65亿元增加20亿元，增长30%。三是行政成本高，随着全国物价上涨，加剧趋势明显。如差旅费，恩施距离武汉六百多公里，一人去武汉往返需要两天，路费最低六百元，而其他地区仅需要三百元左右。四是财政负担重。随着改革的深入，很多应由社会解决的事务，由于市场发育不完全，只能由政府解决，加大了财政负担。
（4）财政改革不完善，财政管理监督机制依然滞后。为加强财政监管，规范财政资金运行，恩施州先后实施了农村综合改革、财政预算管理制度改革、行政事业单位国有资产管理和财政与编制政务公开，取得了较好效果。但随着改革的深入，新的矛盾逐步显现。一是财政管理总体上仍然是计划经济因袭下来的管理模式，管理比较粗放，财政监督比较薄弱，重分配轻监督现象突出。二是预算编制较粗，总体框架上尚未跳出“基数加增长”模式，在部门预算的审核上，缺乏审核标准，随意性强。三是预算执行刚性不足，缺少全过程的有效监督机制，预算结果缺乏系统的绩效考核机制。四是政府非税收入管理未彻底打破部门利益格局，距离综合财政管理的要求尚有很大的差距。五是行政事业单位在资产管理上重购置轻管理，重复购置与低效运转并存。
三、促进民族地区公共财政建设的对策
（1）加强财源建设，实现财政收入全面协调可持续发展。一是加大民族地区区域自治政策的研究力度，积极争取资金和政策支持，将民族地区优惠政策用足用活，落到实处。不断加大对民族地区的转移支付力度，将公共财政建设与民族区域自治政策紧密结合，落到实处。二是转变财政投入方式，尽可能地逐步减少特殊优惠政策、直接投资和财政补贴，加大财政贴息、财政担保力度。综合运用财政资金、财政政策、财政服务和财政监督手段，促进地方经济全面协调可持续发展，为财政收入的稳定增长提供坚实的经济基础。三是健全机制和体制，规范财税收入管理。健全和完善财政、税务和人民银行的联动机制，推行政府统一预算，形成完整统一的公共财政管理体系。建立财税收入增长监测分析新机制，及时准确监测财源变化和收入增长趋势，加强对重点税源的跟踪检查。
（2）转变政府职能，优化财政支出结构，建立以绩效为导向的部门预算编制体系。一是转变政府职能，建立公共服务型政府。公共财政建设依赖于政府职能的转变，只有彻底解决政府职能越位、错位和缺位现象，才能实现财政支出的公共性、公平性、公益性、法治性。二是逐步优化财政支出结构，实现公共服务的均等化。对存量调整涉及既得利益，调整中面临的阻力和困难大，优化财政支出结构必须是一个循序渐进的过程，要结合民族地区发展的特点，按照增量调整侧重体现政策导向，存量调整侧重分配格局的优化原则，逐步扩大公共服务类财政支出比重，实现城乡公共服务的均等化。三是建立财政支出绩效评价制度，提高财政资金使用效益。建立公共财政支出绩效评价体系，在部门预算编制中将绩效评价从事后评价向预算编制、审查批准、执行过程等上游环节延伸，实现财政支出绩效评价与部门预算的有效结合。
（3）加强制度建设，深化体制改革，建立和完善公共财政监督机制。一是建立和完善财政外部监督机制。不断完善和扩大监督网络，接受人大、纪检监察、审计、社会舆论等对财政的监督。二是建立和完善预算监督机制。开展预算合规性、绩效性审核，充实审核内容，从程序性审核过渡到实质性审核，并使之融入部门预算编审过程。三是建立和完善经常性监督机制。尽快建立税收收入和非税收入的经常监控机制，对收入全过程进行监督，促进依法征收、依法解缴、依法决算，强化部门预算和国库集中收付资金的审核。四是建立和完善财政内部监督机制。要优化管理流程，对财政业务机构履行职能情况进行再监督，切实将财政管理与财政监督有机结合起来。#p#分页标题#e#
