摘要:
发展现代农业，必须高度重视农业科技成果转化工作，充分发挥政府在农业科技成果转化中的角色作用。政府的角色作用在具体的农业科技政策中都有明确的表述，但是农业科技成果转化是一个复杂的过程，相关政策的执行需要一定的灵活性，因此政府介入农业科技成果转化发生角色移位有一定的必然性。政府的“角色移位”实质上是政府介入农业科技成果转化发挥特色作用的一种习惯，是对农业科技成果转化超常规的支持和帮助。政府的“角色移位”需要把握好节点和时机，避免“缺位”和“越位”，在政策法规允许的范围内实现灵活准确“移位”，形成联动机制，使政府的角色功能进一步得到强化和完善。
关键词:
农业科技成果转化;政府;角色移位;利益协调
科学技术是农业发展的推动力，农业科技成果转化是政府推进现代农业发展的必然选择和趋势。政府的角色定位在农业科技成果转化中是一个内涵丰富的重要问题，政府角色的功能和属性、内容和职责都是当今学术界广泛讨论的热门话题。在市场经济的浪潮下，有些学者倾向于在农业科技成果转化中政府应该简政放权，只进行宏观调控;也有的学者认为政府应该高调介入农业科技成果转化并实施具体指导计划。当代政府的角色功能呈现出多样性、复杂性、不确定性的特点，但是农业科技成果转化并非简单的照本宣科，相关政策的执行需要一定的灵活性，要考虑多方利益，视具体情况而行，因此不可避免会产生这样或那样的调整或偏差。笔者将这种农业科技政策实施中的调整或偏差定义为政府的角色移位。政府的角色移位不是“缺位”和“失位”，而是在原有角色作用基础之上进一步丰富和完善角色功能;政府的角色移位也不是“越位”和“错位”，而是在农业科技政策法规允许的范围内针对农业科技成果转化发挥更为具体的特色作用。在形式上，政府的角色移位不是成文的规定，而是政府介入农业科技成果转化的一种习惯或风俗;从内容上，政府的角色移位不是按部就班，而是超越常规的支持和帮助。政府的角色移位总的目的是进一步促进农业科技成果转化。
1政府介入农业科技成果转化发生角色移位的理论分析
1.1农业科技成果转化需要政府发挥角色作用
农业科技成果转化是对有价值的农业科技成果进行的实验、示范、培训、推广以形成新产品、新方法、发展新产业的活动。农业科技成果转化与一般性科技成果转化不同，具有周期长、风险大、影响广的特殊性，成果转化存在高度的不确定性，因此需要政府的介入，主要体现在3个方面:一是农业科技成果转化需要政府发挥保障作用。市场机制“无形的手”不能有效解决信息不完全和信息不对称等问题，所以需要政府“有形的手”增加农业科技成果转化市场的“透明度”，保障农业科技成果的供需双方都能获得充分的市场信息，实现快捷交流与合作，降低交易成本和风险。二是农业科技成果转化需要政府发挥杠杆作用。农业技术成果转化有一定的风险性，企业或私人一般不会主动投入，这就要求政府制定相关优惠政策，或者通过财政投入、税收调节、政府采购，健全风险投资制度、提供公益性服务等杠杆手段降低农业技术成果转化的风险。三是农业科技成果转化需要政府发挥桥梁作用。政府能够引导农业院校、科研院所与涉农企业建立良好的关系，促进其科技成果向企业转移;政府还可支持涉农企业建立自身的科研机构，进一步夯实涉农企业在农业科技成果转化中的主体地位;而且，政府介入农业科技成果转化也是负责任的政府履行职能的表现，是为了实现国民经济发展的既定目标而采取的必然步骤。政府对农业科技的基础研究和相关成果转化的投入并非是对成熟商品的投入，而是在创新产品问世的前期环节，因此不违反国际上关于反倾销与反垄断的规则。而且，美国、法国、日本、澳大利亚等发达国家的政府在农业科技成果转化中也采取了许多有效措施发挥了重大作用，这为中国、越南等发展中国家的政府介入农业科技成果转化发挥角色作用带来许多有益的启示。
1.2政府介入农业科技成果转化发生角色移位的必然性
农业科技成果具有公共产品的性质，政府通过计划指导、产业规划、发挥社会中介组织和涉农企业的力量介入农业科技成果转化，是政府履行其经济职能的表现，但是农业科技成果转化有其特殊性和复杂性，政府的一些常规性做法未必能落到实处，政府也很难事无巨细地去维护涉农企业合法权益而对整个转化过程进行管理或监督，因此，政府介入农业科技成果转化大致可分为2种形式:一是成文的政策法规形式;二是不成文的习惯或习俗。成文的政策法规及其落实是政府介入农业科技成果转化行使一般职能的途径;不成文的习惯或习俗主要是指政府针对农业科技成果转化的帮扶和指导。前者有一定的稳定性，属于政府的角色定位;后者蕴含可变性，属于政府的角色移位。政府角色的定位和移位是相辅相成、辩证统一的。因此，政府的角色移位具有必然性。纵观世界各国，即便是市场经济较为发达的国家(例如美国、英国)，政府在介入农业科技成果转化的过程中也会出现角色移位的现象，主要表现为时而强化或弱化政府对农业科技的干预，或超出预算调整对农业科技的投入，既突出农业科研的专业性特色，又强调科技合作在农业科技成果转化中的重要作用，在信息、服务、人才、税收等方面经常性地突破既定政策框架对农业科技成果转化予以帮扶支持。由此可见，政府的角色移位也是为农业科技成果的所有者和使用者提供某种保障和激励，是为了促进社会产出的最大化。正如经济学家诺斯所说:“政府的作用在于其所提供的基本服务，也就是规定一些根本性的竞赛规则，无论以不成文的习俗形式，还是以成文的发挥形式，都具有2个目标:一个目标是规定竞争和合作的基本规则，以便为统治者的所得租金最大化提供一个产权结构(即规定要素和产品市场的所有权结构);另一个目标是在第一个目标的框架内减少交易费用，以便促进社会产出的最大化”［1］。近些年来，美国、德国、日本、荷兰、以色列等约20多个国家跨入农业创新型国家行列，从某种意义上讲，都是通过不断调整政府职能和角色移位介入农业科技成果转化实现的。当然，政府规定一些根本性的竞争规则，培养一种成熟的农业科技成果转化机制和体制，监督和强制各种合同契约的履行，是现代政府责无旁贷的职能;同时，政府通过角色移位巩固参与转化的农业产学研各方产权，减少不必要的成果转化和交易费用，亦是现代政府无可替代的职能。
1.3农业科技成果转化中政府要把握好角色移位的节点和时机
农业科技成果转化是一个复杂、漫长的系统工程，受多种因素制约［2］。综合考虑农业科技成果研发、实验、转化、推广的整个链条，考虑人才、资源等基本要素和政策、市场等环境因素，政府的角色移位具备技术因素和非技术因素2种向度。技术因素包括农业技术设施的先进性、农业技术人才的素质、技术水平及成熟度、农业科技成果的实用性和适用性以及技术配套服务的科学性、完整性和延续性等;非技术因素包括农业技术政策、农业技术市场、技术管理和服务、技术保障因素等。农业科技成果研发、实验、使用、推广的转化过程中，不同阶段内各种因素发挥的作用不同，因此，政府的角色移位需要把握住节点和时机，尽可能有针对性地发挥角色作用，排除不利因素的影响。农业科技成果转化链条中哪个地方出现了问题，政府可以通过角色移位作用于哪些因素，是宏观介入还是微观介入、介入的力度大小且是否及时、要不要充分尊重市场规律，综合表现为政府发挥角色移位作用的节点和时机。在农业科技成果转化的技术因素层面，一些学者认为政府能发挥作用的地方很少［3］。当然，政府介入不能面面俱到，但是政府可以适时地提供部分资金购置技术设施或作为先进技术引进补贴;可以通过改革和完善教育体制，为农业科技成果转化培养和引进农业技术人才等，资金和人才是农业科技成果转化最重要的节点，政府的支持与辅助无疑将有力促进成果转化质量和效率。非技术因素方面，政府移位介入农业科技成果转化的节点是出台新的配套政策和提供服务，在配套政策上确立农业科技成果转化的优先地位、根据农业科技发展规划和相关制度调整政策支持方向、建立和完善农业科技市场、促进科技经济相结合等;在服务上，通过打造信息服务平台、引进技术项目、提供公益服务等排除农业科技成果转化过程中一些不利因素的影响。政府在必要时动用行政手段干预，运用人财物资源调节，移位本身也是政府调控和公共资源重新分配的过程。实践中，我国各地政府的做法也不尽相同，如辽宁省辽阳市以国家现代农业示范区建设为契机，积极强化现代农业保障体系建设，加强科技支撑体系建设，稳定并逐步扩大基层农技推广人员队伍，建设农业信息服务平台，启动辽阳市“12316”金农热线服务中心建设，形成了具有地方特色的“辽阳”模式［4］。
2农业科技成果转化中政府角色移位的基本要素
2.1“规划者”角色移位，集中力量解决关键问题
农业科技成果转化对于转变农业增长方式、推动传统农业向现代农业转变具有重要意义。作为农业科技成果转化的“规划者”，政府的角色主要是出台各项农业政策和科技政策为成果转化创造优越的政策环境，但是农业技术成果具有不同程度的非排他性和非竞争性等公共产品的特征，必然会出现技术成果外溢的“搭便车”现象;而且农业受气候和环境的影响较大，农业科技成果转化存在潜在的经济风险，研究机构或个人很难独立承担农业科技成果转化的任务。因此，仅仅依靠一些政策法规和规划设计是不够的，政府的角色不应仅仅是宏观领域的规划者，还应该是微观领域的实施者、服务者、协调者，尤其是针对一些农业领域的关键技术，更需要政府在原有政策的基础上“特殊”对待。例如，“九五”期间，我国政府针对推广水稻旱育稀植和节水技术、ABT植物调节剂和小麦旱地全生育期地膜覆盖栽培等重大技术采取了一系列具体措施，有力地保障了“九五”期间我国粮食增产目标的实现;“十五”期间，我国政府又把超级杂交稻的研究推广作为一项重要任务来贯彻执行，划出专门的地域范围推广超级稻;“十一五”期间则直接提出“星火富民工程”，从培育农村区域科技成果转化中心和创新型龙头企业着手，转化数千项农村先进适用技术，建立覆盖全国的星火110科技信息共享和服务平台，建设部级星火培训基地和学校培训农民技术骨干等;“十二五”期间政府围绕农业领域核心关键技术提出了重点攻克农业生物功能基因组学、动物干细胞、食品营养品质靶向设计和农业物联网等前沿技术。在政府的宏观规划之外，政府主动发挥更多的角色功能，有所作为，为农业科技成果转化开拓了无限的需求空间，避免了走重复研发、重复转化、资源浪费的发展老路，在全国形成了“重点突出，特色鲜明，优势互补、结构合理”的农业科技成果转化发展格局。总之，政府“规划者”角色移位的优点在于集中力量迅速解决农业技术领域的关键技术瓶颈问题。
2.2“服务者”角色移位，提供更多的特色全方位服务
政府作为农业科技成果转化中的服务者，其角色服务功能主要为营造农业科技成果转化需要的信息平台、法律平台、研发平台和推广平台，为农业科技成果转化提供良性运作环境。平台建设和维护属于社会公共事务，需要政府战略性的公共投资，通过公共服务来实现，但是农业科技成果转化是由知识产生、知识应用、知识迁移等多个部分组成，整个转化链条具备一定的流动性，仅靠政府提供的一般性公共服务很难达到转化目的，需要政府角色移位提供更多的特色服务。在国家科技政策大环境的影响下，政府可以针对某项效益前景较好的重大农业科技成果，从财政、金融、税收、场地、人才等方面提供更多的额外服务，比如，可以采取人才配备、减免税金、返还利税、财政倾斜等手段对该项成果转化进行扶持;可以发动倡导该成果相关涉农企业合作，进一步整合有实力的农业科技资源;可以鼓励银行贷款或成立融资性担保公司，引导各种社会资本或外资进入该项目成果转化，为农业科技成果的顺利转化提供资金保证;可以持续不断地对农民开展形式多样的科技培训服务，并倡导形成宽容的社会文化和活跃的创新氛围。总之，政府“服务者”角色移位的目的应是为建立健全权责一致的农业科技成果转化机制提供更多的特色性服务，进一步深化农业技术推广体系改革，为农业科技关键成果转化提供全方位的帮助。
2.3“协调者”角色移位，创造更好的转化条件和环境
在农业科技的推动下，我国的农产品供求关系发生重大变化，农产品结构和质量问题成为当前农业发展的突出矛盾，人们对优质农产品的需求不断增加［5］。在此背景下，进一步调整优化农业产业结构，推动先进农业科技成果转化成为新阶段我国农业发展的迫切要求。这就需要政府发挥“协调者”的作用，宏观上进行必要的体制和机制创新，加强对农业科技成果转化的引导、扶持和统筹协调;微观上从全局角度出发，根据全国各地的农业发展特色，进一步协调农业科技产品生产和市场需求。此外，市场经济体制下，农业科技成果产学研相关各方注定要以赢利为目的寻求生存和发展，市场规律注定他们会根据各自的目标追求利益最大化，各方之间难免存在利益冲突和恶性竞争，需要政府进一步发挥“协调者”的作用，整合各种社会资源，协调各种社会力量，妥善协调各种利益所得。而且，农业科技成果转化所需的供需对接、机构服务、专家服务、评价评估等都需要政府出面协调。政府“协调者”角色移位的优点在于，政府和农业科技产学研各主体之间没有直接的利益矛盾，可以公平公正地协调各方利益，为农业科技成果转化创造更好的条件和环境。
3农业科技成果转化中政府角色移位需要注意的几个问题
农业科技成果转化过程中政府的角色移位对转化效果会产生至关重要的影响。
3.1政府角色“移位”要避免“越位”和“缺位”
总理［6］曾说过“政府该放的权要放，该管的事还要管好”。政府尊重参与农业科技成果转化的产学研各方主体地位，就需要把握好政府在农业科技成果转化中的“角色”定位，准确“移位”，避免“越位”和“缺位”。政府职能“越位”，主要是指政府在农业科技成果转化过程中干预过多。政府适当的介入或干预有利于提高农业科技成果转化的效率，但是如果干预过多，则意味着政府取代了农业技术市场的调控性作用，干扰了正常的经济秩序，容易造成资源配置低效率以及资源浪费。准确“移位”、避免“越位”可以从3个方面考虑:一是政府要尊重经济规律，避免农业劣质技术泛滥，出现“”;二是政府要尊重科学规律，避免农业科技成果的“硬转化”和“重复转化”;三是政府要尊重市场规律，根据市场供求状况推动相关成果转化。政府角色“缺位”，主要指在农业科技成果转化过程中，本来应当由政府提供的公共产品和服务却没有充分尽到责任。通俗的说，是政府在农业科技成果转化过程中该管的不管。准确“移位”、避免“缺位”需要从3个方面着手:其一是政府要切实履行自己的职责，发挥自己的作用，杜绝行政漏洞;其二是政府要保护农业科技成果转化主体的合法所有权、使用权和收益权不受侵犯;其三是政府本身受到约束，不侵犯农业科技成果持有者的权利，不允许任何公务人员从中谋取私利。
3.2农业科技成果转化中政府必须是依法移位
强化政府在农业科技成果转化中的“角色移位”功能，需要进一步健全农业科技成果转化相关的法规体系。目前，我国专门的农业科技法规还很不健全，农业科技成果转化过程中遇到一般性的问题可以援引一些公共性的科技法规或经济法规，遇到一些有争议的复杂问题时往往会出现法律适用的难题。政府应以《中华人民共和国促进科技成果转化法》为核心，颁布一些专门的农业科技相关法律法规，例如:《农业科技投入法》、《农业科技成果管理法》、《农业科技产权交易法》、《农业科技仲裁法》及《农业科技中介机构规范服务条例》等，或者建立专门的《农业科技成果转化法》，形成完备的农业科技成果转化法律法规体系。
3.3政府角色移位的目标指向:激励和利益保护
经济社会各种复杂关系的核心是调节利益关系。农业科技成果转化中政府的角色移位也应该以利益为目标指向。从我国目前的相关激励机制看，需要进一步完善相应的激励和利益保护制度。根据相关调查，我国在科技成果转化激励和利益保护方面存在不少问题，例如:奖项名目繁多，除了各级政府科技部门设立的奖项之外，政府其他部门、各类社会团体也纷纷设立各种名目的奖项;许多奖项不仅没有奖金，还会收取数目不等的评审费;一项成果重复获奖，一个奖项数百项成果获奖;报奖限项，各单位推荐出来的成果负责人往往就是单位领导，青年科技人员获得的优秀成果却有可能连申报资格都没有;许多单位过于偏重SCI、SSCI、EI等依据论文等级奖励科研工作者，忽视了将农业科技成果的应用效果、经济效益等作为奖励的根据等［7］。毫无价值的奖项泛滥不仅起不到应有的激励作用，反而会助长落后成果的蔓延、抑制优秀成果的转化。因此，政府应该及时采取有效措施，通过角色移位调整科技奖励结构，严厉打击非法设奖，取缔表里不一、哗众取宠的假大空奖项;重点对有突出贡献的农业科技工作者予以个人奖励，树立榜样，带动其他农业科技人才努力工作;注重对青年科技人才奖励，改善青年科技人才的工作条件;各省市地方政府根据农业科技成果的水平和转化情况，对做出重大贡献的单位和个人实施奖金奖励，提高奖励标准并授予荣誉称号等。利益是驱动农业科技成果转化与推广的核心要素，合理的利益分配能有效促进农业科技成果转化与推广［8］。由于缺乏安全可靠的利益回报机制，大多数企业和其他社会资金对农业科技成果转化投资望而却步［9］。在网络科技和信息技术高度发达的今天，技术的“外溢”和“搭便车”现象更加严重，往往是农业科技成果尚未面世，研究机构和企业已面临着无形的“维权”压力，因此，在利益保护方面，政府角色移位的目标指向应该从保护知识产权、技术秘密、农业科技成果入股分红等方面。政府应该有一套紧跟时代、成熟的利益保护办法或措施，具体保护方式可以是通过法律和司法程序，建立起完善的农业科技成果转化的利益保护长效机制，加大知识产权保护力度，公平合理地依法解决纠纷，依法规范市场秩序，提供公平、合理、有序的农业科技成果转化环境，使参与转化的各方利益都得到兼顾，积极性都得到充分激励。
3.4政府角色移位形成联动力量
农业科技成果的应用和顺利转化仅依靠政府发挥一般性的“角色”功能是不够的，需要进一步完善成果转化所需的社会支持体系。农业科技成果为社会接受，更重要的是要建立起与经济主体(包括农业企业、农业合作社、农民群众等)、金融机构、农科媒体、中介机构、技术市场等的经济联系所组成的社会支持体系，形成一个完整的农业科技成果转化链条。农业科技成果转化成功与否，在某种程度上取决于政府角色移位所营造的各种社会支持体系;取决于成果所有者和需求者的组织、链接、创业和推广的能力。一种先进的新技术或新产品脱离了社会支持体系就会被束之高阁，农业科技成果虽然具有公共产品的性质，政府也可以利用自己掌握的资源进行转化推广，但最终仍需要在市场中求生存，被社会所接受，这是真正决定农业科技成果转化能否成功的标准。因此，政府推动农业科技成果转化、扶持农业技术企业的发展，就不能仅仅关注农业科技立项、提供科技资金和设备等一般性服务，还必须通过角色移位形成联动的力量，尽最大努力健全和完善农业科技成果转化所需的社会支持体系。
作者：李兆友 夏一维 单位：东北大学文法学院 西原农林科技学院
参考文献:
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