摘要:文章以行政村为单元，结合农田水利试点工程实践，全面分析了工程管理过程中存在的管护制度缺失、水价作用被忽视、水权无科学界定、产权不够明晰、工程厉害关系人作用未充分发挥等问题。为加快推进农村水事民主化，提出工程管护全面监督、用水按规定缴费、工程水收益权村民共享、产权归村集体所有的权责利统一管理机制，深入探讨利害关系人议定的管理机制，旨在推进乡村振兴战略的实施、充分发挥基层水利服务机构职能以及打造工程运营管护利益共同体。
关键词:农田水利;管理现状;机制创新;实效分析
0引言
近年来，我国持续加大对农田水利工程建设的投资力度，同时工程运行维护管理和体制机制创新问题日趋突出，针对如何创新、哪里创新、创新程度等问题越来越引起管理单位及相关技术人员的高度重视［1－3］。考虑到农田水利的公益属性及当前土地政策，紧紧围绕以下原则创新管理机制，具体如下:原则一:工程效益共享，这是维护农田水利公益属性的根本要求，也是农户支持管理的内在要求。因此，效益共享是实现受益人支持管理体制机制改革的前提，这也是工程与受益群体间建立命运共同体、工程有效维护责任共同体的基础。原则二:保证农田水利的长效运行，这是实现机制创新的根本目标和工程可持续利用的基本条件。原则三:管护经费足额落实，这是农田水利管理机制创新的出发点，保障工程管护经费是改革创新管理模式的核心内容。
1农田水利设施管理现状
1.1水利工程产权不够明晰
农田水利工程产权与其他财产相比具有独特的特征，主要体现在工程使用权、受益权、所有权、管理权等方面，严格意义上讲工程所有权具有象征性，即名义上的所有。因此，要充分保护国民待遇权，即对农田水利和水资源的福利权、享有权。实际上，工程使用权是可以创造收益的支配权，即使用权［4］。一般地，工程使用权与管理权归属于同一对象，农田水利运行过程中需要维护管理，而维护管理又是为了更好的发挥工程的使用功能。对于农田水利工程产权，以往的情况都认为是归国家所有，建成后向村委会或乡镇政府移交，村委会或乡镇政府承包了事。实际上，工程使用权和附带的部分管理权才是真正被移交承包的内容，没有充分认可认定大部分人的工程享有权。因此，能够获取工程效益的人数较少，工程承包逐渐成为一种个人行为。
1.2未发挥利害关系人的作用
农田水利工程的利害关系人也是运行管理中的利益相关者，主要有使用管理权人、受益人、产权人、县级水管员代表等。然而，长期以来主要是行政部门包办创建、运行，未考虑利害关系人在工程管理体制中的作用。。由此以来，在很大程度上限制了利害关系人主观能动性的发挥，运行机制形成过程中工程缺少利害关系人的参与，大大降低管理体制机制的可行性、适用性。因此，目前农田水利设施依然存在运行机制可行性低、管理运行不畅等问题。虽然，有的农田水利工程也有产权移交过程，但移交后各参建单位较少过问工程的运行维护管理情况，加之管理权限模糊等，使得农田水利功能效应不断下降，甚至存在被废弃的情况［5］。
1.3忽视农业水价的关键作用
我国北方地区较少提起灌溉排水和农田水利供水水价，工程价值难以充分体现，水利设施逐渐被赋予公益属性，管护费用也逐渐转变成公共负担。因此，在决策阶段往往忽视农业水价对项目可行性的影响，从而导致立项容易、维护困难的局面。此外，农业水价有利于调节运维管理，但目前较少考虑农业水价保护水资源、支撑工程管护的作用。
1.4工程管理养护等制度缺失
工程产权移交流于形式，向村或乡镇移交后如何进行养护、管理较少有人过问，部分地区缺少切实可行的运行维护管理制度，制度化运行管护更是无从谈起［6］。
2农田水利管理体制机制的创新
以行政村为基本单元，结合区域实际情况和管理机制创新工作要求，明确农田水利工程管护权、水权和产权责任等，以体制机制创新为抓手加快形成工程运行管理制度。
2.1建立健全权责利统一体制机制
1)根据服务对象固定、水资源国有特征和服务区域特点等，从保证水源不私有化、保障公益属性的层面上，进一步明确农田水利工程产权归村级集体所有，按效益面积由受益户分摊用水水权，并且确保全体村民的享有权。此外，制定农田水利工程使用管理制度、水费收缴制度、水权制度、产权办理办法和水价形成机制等。2)完善创新管理体制，建立健全农田水利管护机制，贯彻落实工程运行维护监管职责，加快形成权责利统一的运行管理体制，即形成有有管护责任、有工程产权、有水收益权利的管理体制。3)强化基层水利建设，针对农田水利规模小、布局散、数量多、覆盖面广、统一管护难度大等问题，以加快基层水利机构建设为核心实现长效管护。通过落实乡镇级基层水利部门的经费和编制，配备必要的办公设施以及技术服务人员，对现有人员开展不定期或定期的专业培训，在培训、技术服务和指导等方面给用水协会提供一定支持等，建立健全小型农田水利基层服务体系。
2.2完善议事决策机制
工程厉害关系人议定主要是在使用管理权人和县水管员代表参与的情况下，针对涉农用水事项经多方商定、全体大会宣布通过报上级审批而而确定的办法，按2∶2∶2∶5的分配比例确定水管人、产权人、水权人、管护责任人各方代表人数。工程监管工作主要有水管员负责，其他厉害人参与农田水利工程有关权衡、订立等事宜。完善议事决策机制是改革创新管理机制的关键，此外还要确认项目区内的相关制度、规定、办法等。为保证改革创新工作的顺利实施，有必要建立完善的议事决策制度，其中最为有效且直接的措施是采取议定确认的方法。通过以上议定流程，可以真实体现各利益方的基本诉求，在兼顾各方利益的同时又省去了反复磋商的过程，从而保证有关决策生效于实、约束于行、来源于民和改革创新步步为赢等目标的实现。目前，为实现村域特色的精准把握和有效操作，以行政村为工作单元实行厉害关系人员议事决策机制，因地制宜地建立切实可行的管理体制机制，形成有效的“各具特色、一村一款”的管护模式［7］。
2.3完善农业水价形成机制
通过加快推进水费制度改革，更好地促进水利事业健康发展。根据水利行业政策科学核定可执行水价，结合区域水资源状况，充分利用水价作为杠杆，更好地促进水源保护、节水、水资源开发利用。在科学确定水价的情况下，加大水费征收力度，为确保农田水利更新改造、维护管理费用以及实现水资源高效利用奠定基础，充分发挥水资源经济效益。同时，应建立科学、透明的水费计收机制，在充分调研的基础上，由县物价局结合农民负担、回收成本等因素制定合理水价。
2.4建立农田水利管护机制
1)加强农田水利履职问责，实行管护奖惩与激励机制，出台可操作性强、时效性好的管护制度或实施办法，按照管护时效和“奖优罚劣”的原则实行奖惩，对各责任人与责任单位压实农田水利管护责任，协调督促各方履职尽责。2)明确农业农村部门和各级水管部门对农田水利的建管职责，加快建立各方协调的工作机制，为避免出现多管理空白区、建管责任主体不一致、多头管理等提供政策保障。3)要加大宣传力度，合理利用互联网、广播电视等手段加强水利相关政策和法律法规的宣贯，明确基层水利服务站、用水合作组织、用水户、水管部门、地方政府及其他产权所有人职责，提高各工程管护责任主体和各级水利部门对农田水利管护工作的积极性，特别是要增强村级、乡镇管护主体的认识［8－11］。
2.5建立适当的分级运营管理机制
农田水利工程建设后，骨干工程、水源工程、计量设施的运行管理由政府负责，农田水利工程的运营和维护管理则由投资方、用水合作社按股份比例成立的公司负责。一般情况下，运营期不少于20年，水费和经营服务收入为薪资报酬主要来源，双方的权利和义务按投资比例承担。地方政府依据工程管理考核标准，对工程运营期内的运行管理工作实行年度考核，对达不到考核标准且处于政府补贴期限的可以适当降低补贴标准。农民用水合作组织、投资企业、县水务局联合财政局制定农田水利工程管护办法，明确工程管护主体、相关管理部门职责和田间工程管护范围，规范工程运维经费筹措、管理和使用办法，明晰工程运行与建设管理程序。
3创新实效分析
3.1权责利一体机制更加有活力
工程产权归集体所有、基层水利服务机构承担管护责任、水收益权村民共享“三位一体”机制的实行，有利于增强管理体制活力和有效性，加快形成广大村民关系管护、参与监督的利益共同体。
3.2制度形成机制更加实用
将议定决策机制应用于村域范围内，能够在决策初期实现各方意见及时广泛的征询，切实反映各利益方的诉求，在很大程度上促进民主化水事工作进程，促使相关制度机制更具有可操作性、更加实用以及更加贴近实际。
4结语
农田水利建设的最终目的是实现农业稳产丰产、农田灌溉高效便捷、农村稳步发展，因此工程管护责任理应由村级组织承担、受益权归村民共享、产权归集体所有，水管部门发挥监管职能。因此，农田水利工程实行厉害关系人议定制度，这是一种改革创新的管理模式;为进一步拓展工程水的功能，保证农田水利工程效益的持续发展，必须实行微利加成本缴费制度，将水费收入用于工程运行维护管理，这符合产业融合发展趋势以及经济发展规律，广大用水户也能够接受具体的工作;通过落实基层水利部门编制和经费，配备必要的设施和技术服务人员，定期开展专业培训，给予技术指导等，建立完善的基层服务体系，为贯彻落实乡村振兴战略的提供强有力的支撑。
作者：张磊 单位：盘山县农业水利事务服务中心