规章制度论文范文1
【关键词】海外投资保险制度；单边模式；双边模式；混合模式
一、海外投资保险制度的概念
海外投资保险制度（overseasinvestmentinsurancescheme）又称海外投资保证制度（investmentguaranteeprogram），是资本输出国政府对本国海外投资者在国外可能遇到的政治风险，提供保险或保证，投资者向本国保险机构申请保险后，若承保的政治风险发生，致使投资者遭受损失，则由国内保险机构赔偿其损失的制度。投资者向本国投资保险机构申请保险，在获得批准后，若承保的政治风险发生，致使投资者蒙受损失，则由国内保险机构补偿其损失。国际法条文中，通常用“海外投资保证制度”代替“海外投资保险制度”，从严格意义上讲，海外投资保险制度与海外投资保证制度是既有区别又有联系的。承保范畴的区别：海外投资保险制度，是国家政府支持下的一种特殊的保险制度，承保范围只限于政府指定的政治风险；海外投资保证制度，不仅包括对政治风险的承保，而且也包括对非政治性的商业风险的承保。赔偿方式上的区别：投资保证，一般对所受损失进行全部补偿；投资保险，只按投资的一定比例并且基于一定条件进行补偿。从功能的联系上讲，二者是一致的，都是为了鼓励、促进、保护本国海外投资而建立的保障制度。
二、海外投资保险制度立法模式的几种类型介绍
（一）双边模式
双边模式是以双边保护协定的存在作为承保海外投资风险的前提，即美国与东道国订有双边投资保护协定，投资者只有在于美国签订双边投资保护协定的国家投资，才可以申请保险。当规定的政治风险出现，美国向投资者赔偿损失后，就取得了法定的代位权求偿权。美国政府就有权向东道国索赔。
（二）单边模式
日本的海外投资保险制度采用的是与美国截然不同的单边模式。即不以日本同东道国订立的双边保证协定为前提，只依据日本的国内法，就可以对海外投资进行保险。
（三）多边模式
多边模式又称混合模式，以德国为代表。多边模式将双边模式与单边模式结合在一起，以双边模式为主，以单边模式为辅，比单纯的双边模式和单边模式更具有灵活性。即与德国订有双边保护协定的东道国采用双边模式，未与德国订有双边保护协定的东道国采用单边模式。将单边模式与双边模式结合在一起后者，交相为用，以便更好得促进海外投资事业的发展，保护海外投资。
三、关于建立我国海外头投资保险制度模式选择的几种学说
目前，过于构建我国海外投资保险制度的模式，学界的学说基本可以归纳为三类：
第一种主张，我国的海外投资保险制度应采取日本式的单边主义模式。即投资保险制度不以投资母国和东道国之间签订双边投资保护制度为法定前提。主张单边模式的理由是，我国与他国订立的投资保护协定数量并不多，若实行双边模式，会使许多在没有与我国订立双边投资保护协定的国家投资的投资者，得不到投资保险的保护，即投资保险制度不以投资母国和东道国之间签订双边投资保护制度为法定前提，也会使海外投资保险制度发挥作用的范围受到限制。
第二种主张，我国的海外投资保险制度应实行美国式的双边主义模式。即，投资者只能在与母国签订双边投资保护协定的国家投资才能加入保险。也就是将国家间的海外投资保护协定作为投资母国国内法的海外投资保险制度的法定前提。双边模式的海外投资保险制度的最大的优势是，有利于代位权的实现。
第三种主张，采用德国式的混合模式。一部分学者主张，采取单边模式还是双边模式要依东道国的政治风险的大小而定，对于在政治风险小的国家投资，采取单边主义的模式，对于在政治风险大的国家投资采取双边主义模式。另一部分学者主张，对于在于我国订立双边投资保证协定的国家投资，采取双边模式；对于在没有与我国订立双边投资保护协定的国家投资，采用单边便模式。
我国在建立海外投资保险制度应充分考虑我国的经济发展的实际状况和海外投资的发展现状。依据现实，根据实际需要，全面考察三种制度模式的利弊，做出科学合理有效的制度模式设计。
四、单边模式与双边模式的比较分析
就双边模式而言，他有许多单边模式所不具备的优点：
1.双边保险制度可以解决本国政府在私人海外投资保险机构的代位权中的出诉权问题。出诉权是指，投资国母国政府将本国海外投资保险的保险机构的向东道国政府行使代位求偿权的请求提交国际法庭，或通过外交渠道支持这种代位求偿请求权的资格。在海外投资保险制度中经常出现投保人国籍不连续的情况，在这种情况下，出诉权是否要遵守国籍连续原则，国际上尚无共识，而双边保护制度中投资国和东道国可以通过签订条约商定是否适用“国籍连续”原则。
2.双边保险制度能加强本国海外投资的保险机构代位求偿权的法律效力。投资母国的海外投资保险机构通过代位权的行使将投资者与东道国的经济关系转化为投资母国同东道国间的官方的关系。对于求偿主体的变更往往会遭到东道国拒绝，在这种情形下，承保机构可以寻求外交保护或签订双边投资保护协定，然而外交保护受很多不确定因素的影响和严格原则的制约，而双边投资保护协定可以使代位权确定化、公法化，为保险机构代位权的实现提供了充分有效的制度保证。
但是，双边模式的保险制度和单边模式的保险制度相比也有其不可避免的缺陷，双边模式的保险制度，以投资母国与东道国的双边保护协定为前提，这就排除了一部分与投资母国未签订双边投资保护协定的国家或地区的投资者，这些投资者无法享有投资保险制度的保护。而单边模式投资保险制度下的海外投资者不受双边投资保护协定的限制，在任何国家地区投资的海外投资者都可以受到平等的保护。但是单边制度下通过外交权途径行使代位权受到一定的限制。如“国籍连续原则”“用尽当地救济原则”“卡沃尔条款”的限制，这些限制使海外投资保险制度的施行处于不确定状态。
五、我国海外投资保险制度双边模式的确立
笔者认为，根据我国海外投资发展的现实以及我国国情，我国适合采用美国式的双边模式的海外投资保证制度。双边模式最大的优点在于能保证海外投资承保机构的代位权的实现。在双边投资保护协定承认两国海外投资保险机构的代位权的前提下，国际法上的履约义务使得原属国际私人契约关系的这类代位赔偿关系上升为国际法上的法律关系，从而使得海外投资行为受到国际法层面的保护。相对单纯依靠外交权追偿的单边保证模式，双边模式可以有效地消除东道国政府援引“卡沃尔主义”条款拒绝投资母国依据外交保护提出国际索赔。也可以避免因“用尽当地救济原则”“国籍持续原则”给纠纷处理带来的不便。具体表现在以下几个方面：
双边模式的海外投资保险制度有利于代位权的实现。根据国际法原则，国家间的地位是平等的，任何国家都没有权利将本国的意志施加给别的国家，因而海外投资保险制度中最重要的权利——代位权，只有在东道国认可的前提下，才可以顺利实现。因而双边模式是在两国订立双边投资保障协议的前提下，投资母国的代位权得到东道国的认可的前提下实施的，因而双边模式更有利于代位权的实现。
通过外交保护来行使代位权相比通过双边投资保护协定来行使代位权要受到更多的限制。外交保护权只有存在投资者在东道国受到不法侵害或不公正待遇时，东道国不提供救济或救济不合理时，投资者要求母国通过外交途径对其进行保护。但实践中外交权的行使是相当琐碎复杂的。在国际惯例中，国家代表投资者通过外交途径向东道国求偿，要受到严格的条件（用尽当地救济原则、国际持续原则）制约。除非投资者得不到东道国合理的司法行政救济，否则外交保护权利是不可以行使的。同时，要求投资者受侵害期间或提出外交保护时属于被请求国国民。可见如果不符合“用尽当地救济原则”“国籍持续原则”，便会使海外投资保险制度中的代位权的实现受到阻碍。除此之外，“卡沃尔主义”被拉美广大的发展中国家认可，投资者只有在放弃外交保护的前提下，才可以在东道国投资。目的在于防止发达国家滥用外交权以此损害东道国的国家利益。我国目前海外投资集中在发展中国家，在这种单边模式下，通过外交途径来实现代位权是相当困难的。
双边模式可以快捷地解决投资争议。从对海外投资者提供的保护的实际效果来看，双边保护模式能跟有效的保护投资者的利益。潍坊学院教师王春燕认为，投资者能否得到有效的保护不仅要看投资者的损失能否及时得到赔偿，更要看赔偿后投资者能否尽快摆脱与东道国的投资纠纷。效率对于海外投资事业的发展至关重要，而在单边模式下，投资者只能在用尽当地救济之后，才可以向母国寻求外交保护，此过程耗费时间和精力使整个运作过程效率低下。而双边模式下的海外投资保险制度可以使投资者及时得到赔偿，尽快脱离纠纷，把精力尽快地投入到建设投资项目中去。及时得到赔偿、尽快解决纠纷是投资者投保的真正目的，卷入无休止的繁琐的政治纷争绝非投资者所愿。所以，双边模式的海外投资保险制度，能使经济纠纷通过商业化途径解决，避免了国际经济纠纷的政治化。
双边模式的海外投资保险制度可以降低政治风险的可能性。双边模式的海外投资保险制度，不仅有“防患于未然”的功能，也有“补救于已然”的功能。在单边模式的保险制度下，投资国与东道国之间没有订立了双边投资保护协议，东道国的政治风险活动不受协议约束，同时对投资国没有保障对方投资安全的义务。这就造成了在东道国制造有可能损害投资者利益的行为时就可以肆无忌惮无所顾忌。尤其是在某些发展中国家，事后利用“卡沃尔条款”来拒绝投资母国的外交保护。而目前，我国的大部分的海外投资在发展中国家，发展中国相对政局动荡、法律不健全，采用单边模式风险太大。而双边模式与单边模式相比最大的优势在于，投资母国与东道国订立了双边投资保护协定，两国之间的关系由具有平等地位的国家关系，转化为东道国对投资母国具有保护其投资安全的国际义务的关系。在东道国违约时就不得不顾及由违约导致的国家责任。在制造政治风险时就会有所考虑，从客观上降低了海外投资的政治风险。
用双边模式的海外投资保险制度符合我国国情，有利于经济的长远发展。海外投资保险制度的模式确立，应由我国的现实国情和投资发展的现状来决定。即根据国情需要，如何最大程度上维护好国家利益是选择投资保险制度模式的根本标准。双边模式最大的缺陷在于使投资东道国的范围受到一定的限制。但是这个缺陷与投资母国代位权的顺利实现相比，似乎是微不足道的。
改革开放三十年来，我国的经济发展发生了翻天覆地的变化，但是整体水平比较弱，还处于市场经济的初级阶段，海外投资的规模、质量、效益与发达国家相比还有很大的差距。制约我国经济发展的主要瓶颈之一还是资金不足，所以引进外资和国际融资一直是我国开放型经济的主旋律。目前，国家也鼓励有能力的企业“走出去”，但是国家的政策只是鼓励、支持，不是大力提倡。我国的海外投资还处于初级阶段，发展还不成熟完善，需要国家的宏观调控和引导。而双边模式的保险制度，可以通过对投资项目的审批，引导投资者的投资方向。向与我国订立双边保护协定的国家投资，这样的国家一般与我国的关系比较友好，社会、政治、经济、法律发展相对稳定完善，在这样的东道国投资会更有利于海外投资事业的发展。对海外投资的引导调控作用是单边模式的保险制度所不具备的。
双边模式的海外投资保险制度对我国海外投资保险事业的发展也至关重要。根据国际惯例，海外投资保险都是由国家财政支持，一旦代位权无法实现，就等于用国家财政补贴私人海外投资的由政治风险带来的损失。这对于海外投资保险的发展是相当不利的，对海外投资事业的长远发展也会带来不利影响。
海外投资保险制度与双边投资保护协定相辅相成，不可分而治之。国内法层面上的海外投资保险制度需要国际法层面上的双边投资保护协定的支持。国际法层面上的双边投资保护协定具有“防患于未然的作用”，而国内法的海外投资保险制度可以“补救损失于已然”，两个功能相互补充、相互作用，从而防范风险的发生，补救风险带来的损失，促进我国海外投资的发展。目前，我国已经与世界100多个国家订立了双边投资保护协定，其中已经包括了我国海外投资的相对集中的20多个国家，其中绝大多数条款都规定了“代位权”，而且目前签约国的范围还在不断扩大。这样从签约的数量和范围上看基本能满足我国海外投资处于初级阶段的发展要求。
综上所述，双边模式顺利的解决了海外投资保险制度中最核心最关键的代位权问题，具有单边模式不可比拟的优势，根据我国国情，双边模式的海外投资保险制度的建立对海外投资的长远发展都十分有利。
参考文献：
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我们在中国特色社会主义道路上取得的一项重要成就，就是从过去的“人治”走向今天的“法治”。在举国上下“依法治国”的新时代，各行各业大都立法建制，有法可依，有制度可循，照章办事，已经成为可喜的社会风尚。同其他行业的突飞猛进一样，我国文学艺术事业在“为人民服务、为社会主义服务”以及在“百花齐放、百家争鸣”方针的指引下，也取得了繁荣和发展，但是，文艺的法制化和制度化还没有实现，还有些“摸着石头过河”的朦胧。在这种情形下，张利群教授的新著《文艺制度论》(中国社会科学出版社，2008年5月出版)，具有相当重要的理论价值和实践意义。
首先，《文艺制度论》填补了文艺制度化理论的空白。什么是文艺制度?张著认为，文艺制度是指保障和规范文艺及文艺活动的外部和内部、显性和隐性的制度、体制、机制的形式。作为文艺运作的社会形式，中国文艺制度的实践发展远远超过文艺制度理论及理论研究的发展。长期以来，文艺制度实践一方面没有很好地总结和升华，缺乏理论的支撑和指引；另一方面，文艺理论也缺乏对文艺制度的研究，从而造成文艺制度理论和理论研究的双重缺席。这种长期缺席的后果是，要么让文艺沦为某种政治需要的工具(如过去的极左路线)，要么成为商业化低俗化的玩偶(如目前某些所谓畅销作品)，而缺乏引起中国和世界审美文化瞩目的典范之作。因此，《文艺制度论》的问世，打破了理论无语的寂寞状态，通过深入探索中国文艺制度的起源、产生、发展、变革、转型的规律和特点，有利于增强对文艺制度建设的自觉性和主动性，将有效指导文艺制度运行的实践，从而推动社会主义文艺的大繁荣大发展。
其次，《文艺制度论》体系完整，思路辩证。张著共分六章，前三章从纵向上描述从古到今的文艺制度发展状况，后三章从横向上论述文艺制度的“理论构成”、“文艺评价制度”、“制度的改革与发展”。这样的篇章结构，既简明扼要，又保证了历史的厚度和现实的深度，体现了文艺制度理论必要的体系性和完整性，在最后一章还可贵地显示了该书思路的辩证性和灵活性。在第六章《文艺制度的改革与发展》中，该书没有偏执地将“制度”的优越性推向极顶，而是既看到文艺制度在保障和规范文艺活动中所具有的积极性，也看到“制度”本身的消极性、局限性和保守性。该书之所以看到了文艺制度性的负面作用，是因为认识到“文艺是人类最具有自由、自主、自律性特征的活动”，文艺活动的绝对自主性与文艺制度的相对保守性就构成了必然的一对矛盾――这就是文艺制度的悖论。由于看到了这种悖论，张著不仅花费大量篇幅论述文艺制度的建构，也专门以一章的篇幅论述文艺制度的改革与发展。这不仅显示了该著理论上的辩证性、开放性和正确性，也是与中国特色社会主义与时俱进的实践特色相一致的。
再次，《文艺制度论》不仅有“提出问题”的理论品格，而且有“解决问题”的实践品格。有些理论著作，或许可以构成周密而庞大的理论体系，但往往凌空虚蹈，很少可操作性。而张著《文艺制度论》就主要是针对我国文艺制度实践问题“有感而发”的，不仅能够发现问题和提出问题，而且能够提供解决问题的方法或途径。比如《文艺制度的改革与发展》一章，就是主要论述文艺制度“如何”改革、发展的问题，是最具实践品格的篇章。其中每一节大都由“提出、分析、解决”三大部分构成。比如第六章之第二节《文艺制度的改革和创新》，先是谈“文艺制度存在的问题及改革的必要性”，接着就探讨“文艺制度创新的基本思路和措施”。这些“措施和思路”都很具体：从“观念的改革”到“体制的创新”，从“文艺机制”的改革创新，细化到投入机制、运行机制、评价机制和市场机制等等的改革创新，条分缕析，具有可操作性。可以说，《文艺制度论》既是一个实践性、针对性、对策性很强的应用性课题，又是一个科学性、学理性、学术性很强的理论命题。
最后，《文艺制度论》提出的“文艺立法”论，对正在进行的文化体制改革具有启示作用。我国从1992年确立了社会主义市场经济至今，各行业逐步建立了社会主义市场经济体制。但文艺系统的市场经济体制还没有完全建立，计划经济时代的某种长官意志式的模式还依稀可见，文艺的制度化、民主化、法制化还刚刚起步。因此，为适应社会主义市场经济体制的需要，中央正在开展文化体制改革，但历经数年，可以说举步维艰。张著《文艺制度论》提出“健全文艺立法制度，加强文艺法规建设”，也许是个不错的思路，还提到“加大文艺立法的民主化进程，使之更适应文艺的特殊性”等举措，更是个可操作性的办法。总之，“文艺立法”是个很有见地的观点，既符合依法治国的大政方针，也是一条很有实践品格的举措。也许，《文艺制度论》将不仅能有效地解决目前亟待解决的现实的文艺实践问题，而且也能在理论与实践的结合上提供方法创新的意义。
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第一条 为了规范市政府拟定地方性法规草案和制定规章的程序，保证地方性法规草案和规章的质量，根据《中华人民共和国立法法》、国务院《规章制定程序条例》和《江西省人民政府拟订地方性法规草案和制定规章程序规定》，制定本规定。
第二条 市政府拟定地方性法规草案以及规章的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释、评估、清理、修改和废止适用本规定。提出地方性法规修正案、废止案草案参照本规定执行。
第三条 本规定所称地方性法规草案，是指市政府在《中华人民共和国立法法》规定的权限内拟订并作为议案提请市人民代表大会或其常务委员会审议的规范性文件草案。
本规定所称规章，是指市政府在《中华人民共和国立法法》规定的权限内制定并以市政府令形式的规范性文件。
第四条 市政府根据《中华人民共和国立法法》规定的权限就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项拟定地方性法规草案和制定规章。
拟定地方性法规草案和制定规章应当符合上位法的规定，从本市的具体情况和实际需要出发，坚持为本市经济建设和社会发展服务。
第五条 市政府法制机构负责组织或协调拟定地方性法规草案和制定规章的有关工作。
第二章 立项
第六条 市政府根据本市国民经济和社会发展的实际需要，编制年度拟定地方性法规草案和规章的工作计划。
编制年度拟定地方性法规草案和规章的工作计划应当遵循条件成熟、突出重点、统筹兼顾以及立、改、废并举的原则。
第七条 市政府法制机构应当于每年8月初开始，向市政府工作部门、市直各单位、各县(市、区)政府征集下一年度的拟定地方性法规草案和规章项目;同时还可以通过新闻媒体、政府网站或者采取问卷调查等形式，征求公民、法人和其他组织对拟定地方性法规草案和规章的建议。
市政府工作部门、市直各单位可以从人大代表建议和政协提案中选择适当的项目提出立项申请。涉及规范政府共同行为等方面的立项，可以由市政府法制机构直接提出。
第八条 市政府工作部门、市直各单位、各县(市、区)政府认为需要拟定地方性法规草案和规章的，应当于每年10月1日前向市政府法制机构报送下一年度的立项申请。立项申请应当对拟定地方性法规草案和规章的必要性、可行性、立法依据、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明，并附项目初稿。立项申请应当经申请单位主要负责人审定并加盖单位公章。
公民、法人和其他组织提出拟定地方性法规草案和规章的建议，应当对其必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。
第九条 市政府法制机构应当对拟定地方性法规草案和规章立项申请及建议进行汇总研究，拟订工作计划，报市政府批准。
年度拟定地方性法规草案和制定规章工作计划报市政府批准前，市政府法制机构应当将其中的地方性法规草案项目与市人民代表大会常务委员会法制工作机构充分协商。
年度拟定地方性法规草案和制定规章的工作计划，应当明确地方性法规草案和规章的名称、起草部门和报送市政府的时间。
第十条 立项申请有下列情形之一的，不予列入市政府年度拟定地方性法规草案和规章的工作计划：
(一)拟定地方性法规草案和规章的宗旨不符合党和国家基本方针、政策，不符合社会主义市场经济发展规律和政府职能转变要求的;
(二)大量照搬照抄上位法条文，无实质性内容，拟定地方性法规草案和规章的必要性不充分的;
(三)对项目所要规范的内容未进行深入调查研究，对主要问题把握不准，拟定地方性法规草案和规章的时机尚不成熟的;
(四)不需要通过拟定地方性法规草案和规章解决的事项。
同类项目已列入上级或者同级人民代表大会及其常务委员会、上级政府立法工作计划，或者国务院有关部门正在进行立法的，一般不列入市政府年度拟定地方性法规草案和规章的工作计划。
第十一条 年度拟定地方性法规草案和规章的工作计划经市政府批准，由市政府办公室印发执行。
因特殊情况确需调整年度拟定地方性法规草案和规章工作计划的，应当经市政府法制机构提出意见后，向市政府提交书面报告。
第三章 起草
第十二条 地方性法规草案和规章可以由一个或者多个部门具体负责起草工作;重要行政管理地方性法规草案和规章由市政府法制机构起草。
起草单位可以邀请有关组织、专家参加起草工作，也可以通过社会购买服务等方式委托有关组织、专家等第三方起草。
第十三条 起草单位应当成立起草小组，落实领导责任、起草人员和工作经费，按时完成起草任务。
第十四条 地方性法规草案和规章应当对制定目的、适用范围、主管部门、具体规范、法律责任、施行日期等作出规定。
地方性法规草案和规章应当内容具体、明确，具有可操作性，能够切实解决问题，上位法已经明确规定的内容，原则上不作重复规定。
第十五条 建立基层立法联系点制度和立法咨询专家库制度，推进立法精细化、专业化。拓宽公民有序参与立法途径，健全地方性法规草案和规章公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。
第十六条 起草地方性法规草案和规章应当深入调查研究，总结实践经验，借鉴国内外的立法成果，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。涉及重大行政决策事项的，适用重大行政决策程序的规定。
地方性法规草案和规章内容涉及重大法律问题或者专业技术问题的，起草单位应当就该问题召开论证会，听取有关方面的专家或者专业技术人员的意见。
第十七条 起草地方性法规草案和规章，直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，或者对社会有重大影响的，起草单位应当向社会公布征求意见，并按照有关规定组织听证会。
第十八条 起草地方性法规草案和规章涉及市政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商;经充分协商仍不能达成一致意见的，应当在报送市政府时予以说明。
第十九条 起草的地方性法规草案和规章应当由起草单位的法制机构审核，经起草单位集体讨论通过，形成送审稿，并由起草单位主要负责人签署后，报市政府审查;几个单位共同起草的送审稿，应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。
第二十条 起草单位向市政府报送地方性法规草案和规章送审稿时，应当提交下列材料：
(一)报送市政府审查的请示;
(二)送审稿文本和电子文本;
(三)送审稿起草说明和电子文本;
(四)有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的不同意见及部门之间协商的材料;召开了听证会、论证会的，应当附有听证会、论证会笔录;
(五)有关制定依据;
(六)其他有关材料。
第二十一条 地方性法规草案和规章送审稿起草说明应当包括下列内容：
(一)制定的必要性，拟规范事项的现状和主要问题;
(二)起草经过;
(三)规定的主要措施及其法律依据;
(四)有关方面的意见，相关部门协商情况以及对不同意见的处理;
(五)需要说明的其他问题。
第二十二条 起草单位应当按照市政府年度拟定地方性法规草案和规章工作计划的安排和要求，按时完成起草工作并报送审查;因特殊情况不能按时完成起草工作并报送审查的，应当向市政府提交书面报告说明情况，并抄送市政府法制机构。
第二十三条 市政府法制机构应当对地方性法规草案和规章的起草工作进行指导，可以提前参与有关调研、论证工作。
第四章 审查
第二十四条 地方性法规草案和规章送审稿报送市政府后，先由市政府分管领导签署意见，再交市政府法制机构从以下方面进行审查：
(一)是否符合本规定第三条的规定;
(二)是否与有关法律、法规协调、衔接;
(三)是否正确处理有关机关、组织和公民对地方性法规草案和规章送审稿主要问题的意见;
(四)是否具备实施的环境和条件;
(五)是否符合立法技术要求;
(六)需要审查的其他内容。
第二十五条 地方性法规草案和规章送审稿有下列情形之一的，市政府法制机构可以缓办或者退回起草单位：
(一)未列入市政府年度工作计划，也未经市政府批准增加的项目;
(二)基本条件不成熟或者没有制定必要的;
(三)主要内容严重脱离实际，或者不适当地强化部门权力，强调部门利益，需要作重大修改的;
(四)未征求意见或有关部门、机构对地方性法规草案和规章送审稿规定的主要内容存在较大争议，起草单位未与有关部门或者机构协商的;
(五)内容存在严重缺陷，需要作全面调整的;
(六)不符合本规定第三章其他规定的。
第二十六条 市政府法制机构应当将地方性法规草案和规章送审稿发送有关机关、组织和专家征求意见。
市政府有关部门、市直有关单位和各县(市、区)政府接到征求意见稿后，应当按时反馈加盖本单位公章和主要负责人签署的书面意见。因特殊情况不能按时反馈的，应当向市政府法制机构作出说明。
第二十七条 市政府法制机构应当就地方性法规草案和规章送审稿涉及的主要问题，深入进行调查研究，听取有关机关、组织和公民的意见。
第二十八条 地方性法规草案和规章送审稿涉及重大问题的，市政府法制机构应当提请市政府或自行召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。
第二十九条 起草单位未按本规定在起草过程中向社会公开征求意见或举行听证会的，市政府法制机构应当将地方性法规草案和规章送审稿退回起草单位，也可以直接向社会公开征求意见或举行听证会。
第三十条 有关机构或者部门对地方性法规草案和规章送审稿涉及的主要内容有不同意见的，市政府法制机构应当进行协调，达成一致意见;不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和市政府法制机构的意见，提请市政府决定。
市政府法制机构按照前款规定召开协调会时，起草单位及有关机构或者部门的负责人应当参加。
对部门间争议较大的重要事项，引入第三方评估，充分听取各方面意见，召开市政府专题会议协调决定，不能久拖不决。
第三十一条 市政府法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，对地方性法规草案或者规章送审稿进行修改，形成地方性法规草案讨论稿或者规章草案及说明。说明应当包括制定的必要性、审查经过、拟解决的主要问题、确立的主要措施、与有关部门协调的情况、听取和采纳意见的情况以及需要说明的其他问题。
地方性法规草案讨论稿或者规章草案及说明，由市政府法制机构主要负责人签署，提出提请市政府有关会议审议的建议。
地方性法规草案和规章送审稿交由市政府法制机制审查的时间不少于90个工作日。
第五章 决定、公布和备案
第三十二条 地方性法规草案和规章应当由市政府常务会议或者全体会议决定。
第三十三条 审议地方性法规草案讨论稿或者规章草案时，主要由起草单位负责人作说明，也可以由市政府法制机构负责人作说明。
第三十四条 起草单位应当根据市政府常务会议或者全体会议审议的意见，在10个工作日内，对地方性法规草案讨论稿或者规章草案进行修改，形成修改稿，送市政府法制机构审查后，报请市长签署。属于地方性法规草案的，以市政府议案形式提请市人民代表大会或者市人民代表大会常务委员会审议;属于规章的，以市政府令形式公布。
第三十五条 提请市人民代表大会或者市人民代表大会常务委员会审议的地方性法规草案，应当同时提供地方性法规草案文本及其说明、依据材料和其他必要材料。
第三十六条 公布规章的命令，应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、市长署名以及公布日期。
规章未经公布不得实施。
第三十七条 规章签署公布后，应当及时在《景德镇日报》和市政府网站上全文刊登。在《景德镇公报》上刊登的规章文本为标准文本。
第三十八条 规章应当自公布之日起30日后施行;但涉及国家安全等事项以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。
实施机关应当在规章施行前做好宣传和实施的准备工作。
第三十九条 规章自公布之日起30日内，由市政府法制办按照有关规定报送国务院、省人大常务委员会、省政府和市人大常务委员会备案。
第六章 解释、评估和清理
第四十条 地方性法规的解释，按照《景德镇市立法条例》的有关规定执行。
第四十一条 规章有下列情况之一的，由市政府进行解释：
(一)规章的规定需要进一步明确具体含义的;
(二)规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。
规章的解释由市政府法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报请市政府批准后公布。
规章的解释同规章具有同等效力。
第四十二条 规章实施中的具体应用问题，由有关主管部门在职权范围内提出意见，报市政府批准后作出解释。
第四十三条 规章施行每满二年，实施机关应当对其实施情况进行评估，并将评估情况上报市政府。市政府法制机构认为必要时，可以组织开展规章评估工作。
评估的主要内容包括：规范对象对规章的理解、接受情况，立法目标的实现情况，施行后的执法成本、社会成本及产生的效益，施行中存在的问题等。
第四十四条 规章应当定期进行清理。规章有下列情形之一的，实施机关应当及时向市政府提出修改、废止的建议：
(一)与上位法的规定相抵触或者不一致的;
(二)所规范的事项客观情况发生重大变化的;
(三)实施机关发生变化的;
(四)按照前条规定进行评估后，认为需要修改、废止的;
(五)其他应当修改、废止的情形。
第七章 附则
第四十五条 制定市政府非规章的规范性文件参照本规定执行。
第四十六条 编辑出版规章汇编，由市政府法制机构依照《法规汇编编辑出版管理规定》的有关规定执行。
规章制度论文范文4
关键词：企业管理；制度建设；对策；研究
规章制度建设指企业围绕建章立治所进行的一系列活动，是企业管理的基础。企业管理没有科学、全面、完善的规章制度，没有覆盖全面的管理措施，就会造成生产管理职责不明确，执行者就会变得无所适从、相互推诿、相互扯皮、导致生产过程控制出现许多变数。
当前企业规章制度建设中存在的主要问题及对策研究：
一、规章制度的设计
制度框架体系距离科学合理尚有差距。部分企业的制度框架体系是通过借鉴上级单位或兄弟单位的制度框架体系建立，这种拿来主义快捷，但如果不切实际盲目照搬照抄，不仅使制度建设缺乏本单位的文化传统和企业特色，而且使制度建设更多地流于形式，脱离实际。我国绝大多数企业目前规章制度设计程序是由各个职能部门自行制定管理体制。
对策研究：需要企业管理者、部门负责人及执行着代表成立规章制度规划小组，设计、制定企业规章制度框架体系。对上，要符合国家法律法规和相关政策，符合行业规范要求，符合上级公司的章程、发展战略、企业文化；对外，要不拘一格，充分借鉴和吸纳国内外、同行业优秀企业的先进理念和管理精华；对内，要结合企业自身改革发展需要，延续本单位文化传统和行为习惯，适合企业经营管理需要。
二、规章制度的制定
规章制度先天存在缺陷，缺乏可操作性。有些规章制度已经执行很多年，内容出现滞后，跟不上形势发展，又不及时修订和完善，导致可操作性和实用性不强，逐渐陷入生搬硬套、机械操作模式，影响了管理人员灵活性、积极性和创造性的发挥。很多企业在制度建设方面没少下功夫，制定的制度也很多，也建立了纵向贯通、横向配套的制度体系，但在企业实际管理中并没有完全发挥出作用，主要原因就是不少制度规定程序复杂，缺乏可操作性。
对策研究：一是制定制度应尽量简洁明了，通俗易懂，做到内容清晰，含义明确，可操作性强，要让大家看得懂，也能够方便执行。二是制定制度一定要全员参与，要让当事人参与制度编写，大家讨论，群策群力，要寻求制度合法、合理、合情的均衡点，这是制度全面执行的基础保证。三是制度建设必须要优化管理流程，减少办事层次，提高工作效率，降低各项成本。要使制度流程简捷、科学、有效，不要有冗余的过程，将复杂的问题简单化。
三、规章制度的执行
有的企业制定了程序性规范管理规章制度，但缺乏适用性监督控制管理制定的支撑和保障，使规章制度在执行、评估过程和约束措施中存在重制订轻执行、重责任轻权利、重约束轻处罚的现象。没有形成有效的执行文化。有的规章制度需要多个部门共同制定，协同执行，但往往是一个部门制定，其他部门会审，由于个别部门领导工作繁忙，对送来会审规章制度未认真审阅，对具体内容没有查阅和研究。
对策研究：企业制度就是企业的、企业的法律。制度执行力是制度建设的核心，必须要坚决培养有章可循、有章必依、执行必严、违章必究的企业管理习惯。企业建立的制度，对下属各个单位和广大干部员工个人都具有约束力，必须要维护其绝对的权威性。
四、规章制度的宣传教育和监督管理
企业规章制度管理的价值在于落实，没有严格执行的制度只能称之为“制度文件”。执行者对制度内容的理解和认同是关系到制度执行与否、执行好坏的关键。在实际工作中，很多企业相关主管领导对规章制度内容有充分的理解。只管埋头制定、传达，下发之后就不闻不问，没对所涉及的各个基层单位和员工有进行及时、有效宣贯。对规章制度的宣贯、落实、检查工作没有形成制度化和长期化。
对策研究：要加强宣传教育，要及时将规章制度宣传下去，让员工明白为什么要推出这项制度，有什么好处，目的和意义在哪里。只有让大家真正明白了、理解了、认同了、才会真正自觉地遵守执行。实行企业管理者责任制，在规章制度面前人人平等，无论是谁，只要违反了制度，都必须接受相应的处罚。
五、规章制度的完善
部分企业制度建设没有形成动态管理机制，十几年“墨守成规”地坚守着一套规章制度、一种行业标准，未能随着国家有关政策的改变而及时修订，未能随着企业发展变化及时完善和改进，使制度建设明显滞后于企业管理需求的步伐，不仅增加了企业的管理成本，导致效益的损失，而且还影响职工积极性和主动性的发挥，进而制约企业的发展。
对策研究： 首先，规章制度制定后，要畅通反馈渠道，制度制定部门要及时整理汇总各种意见和建议，可在一年征询一次意见，进行一次评估，据情对规章制度进行修订，促进规章制度不断完善，保持过程管理的稳定。其次，要把国家法律法规对企业的要求，内化为企业的规章制度1.建立企业创新管理机制，开放式地吸纳外部先进管理理念；2.规范各项规章制度立、改、废等工作流程；3.健全统一有效、全面覆盖、内容明确的规章制度体系；通过规章制度的力量来管人、管权、管事，为企业发展保驾护航。
六、结论
规章制度建设是科学管理的起步、是企业兴衰成败的生命线，是一个循序渐进、不断优化、持续改进的过程。规章制度的推行要与管理念、管文化、抓意识相互融合。“欲木之长，必先固其根本；欲流之远，必先溯其源泉”，企业要根据自身特点，开拓管理思路、创新管理模式、规范管理行为，在生产、经营、质量、技术、人力资源管理等方面制定精准、规范的规章制度，促进企业的决策与响应速度的提高、促进企业管理质量和效率的提升、促进企业综合素质和竞争能力提高，才能更好地保障企业健康、稳定、可持续地发展。
参考文献：
[1]李勇军.企业战略管理浅议[J].科技信息（学术研究），2007，27.
[2]毕睿罡.企业战略管理浅谈[J].创新科技，2010，05.
规章制度论文范文5
关键词：高校；学生管理；机制
高等教育从规模发展转变到稳定规模、提高质量的内涵发展的道路上，学生发生了很大变化，尤其是新一代大学生的入学带来新的挑战，学生工作如果还固守原来的管理理念必然会带来许多的问题。从科学发展观来看核心是以人为本，对于高校而言就是要以学生为本，而现在还有不少学校学生管理主要是命令式的,学生管理者具有绝对的权威；管理理念应注重过程，而至今仍有很多高校是以“结果管理”为目标的学生管理理念。规章管理制度没有及时更新，跟不新一代大学生的要求，有很多方面没有相应的规范制度。所以，要加强新时期高校的学生管理机制应从以下两大方面着手：
一、建立科学的学生管理机制，强化管理队伍建设
（一）解放思想,更新观念,建立“以学生为本”的科学管理机制。人是教育的基础，也是教育的根本。一切教育必须以人为本，这是现代教育的基本价值。所以，我认为高校应树立以学生为本的教育管理核心理念。要实现以学生为本的教育管理核心理念，就要尊重青年学生，尊重他们的人格，尊重他们的个性，尊重他们的基本权利和责任。管理是引导，不是去左右；管理是影响，不是去支配；管理是感染，不是去教训；管理是解放，不是去控制。以学生为本是对学生人性的唤醒和尊重。真正的管理是以学生为本的管理，让学生体验学校生活的美好，体验学习成功的快乐，体验同学间友谊的纯洁，通过各种教育活动培养他们积极的人生态度、鲜明的价值判断、丰富的思想体系。学生管理要高度关注学生的自由、幸福、尊严和终极价值，用全面发展的视野培养全面发展的人。学生管理要体现人文关怀和道德情感。无论现代管理手段多么先进，都不能否定面对面的教育工作；无论现代传媒多么发达，都不能代替人与人之间的感情交流融合；无论各项制度多么完善，都不能忽视人文关怀和道德情感。现代管理要用真理的力量、人格的力量、道德的力量、情感的力量，将外在规范要求内化为思想品格。学生管理工作要认同学生在学校的主体地位，了解他们，尊重他们，为他们服务。准确把握学生的思想脉搏，不仅要掌握学生的群体特点，还要关注学生的个性特征。不仅要把他们看作教育法律关系中的权利主体，还要把他们看作能动的、有创造力的行为主体，真诚关爱青年学生健康成长，坚持解决思想问题和解决实际问题相结合，从青年发展需求出发，把职业发展、心理健康、帮困育人作为人生指导的重要内容，把教育着力点从消极防范和控制转向积极引导和真诚服务上来改变传统学生管理者高高在上的姿态,从以教师为中心的模式转变为以学生为中心,充分肯定学生的优点,给予学生相对自由的空间发挥其自主性和创造性。
以往的学生管理主要是命令式的,学生管理者具有绝对的权威,而现阶段“90后”大学生具有强烈的参与意识,喜欢竞争且个性独立,他们希望被尊重,不喜欢被强迫接受某种观点和理论,根据这些特点应该提倡学生的自我管理、自我教育,学生管理者应担当指导者的角色,引导学习和工作的方向,并且在其过程中给予提示和警告。
(二)加强学生管理队伍建设。高素质的学生管理人员是学生管理工作的重要保证,也是学生管理工作是否顺利有序进行的关键。在加强学生管理工作方面,要严格要求学生管理者按照规章制度执行工作职责,建立完善的工作监督体系；还要做在工作、生活上关心他们,充分调动其工作积极性;同时要大力加强学生管理者的培训和学习,经常安排他们参加各种业务培训活动,提高业务水平。
二、规范管理，完善规章制度
（一）规范规章制度制定程序是关键。目前，高校的规章制度一般都是由有关职能部门负责起草，法制工作部门负责审查，经校长（院长）办公会议审议通过后，由学校公布施行。因此，规范规章制度的制定程序涉及起草、审查、审议与决定以及公布等诸多环节。
首先，起草工作最具基础性，对于保证规章制度草案的质量有着决定性的作用。在起草工作开始前，起草部门应当对拟起草的规章制度进行必要性和可行性论证，学校也应按期编制计划。只有经过深入调研，论证充分，各方面条件都比较成熟的规章制度项目，经批准并列入计划后，才能开始起草工作。立项程序的设置，对于事先发现问题并解决问题具有重要意义。
其次，在审议和决定阶段，必须明确规章制度草案须经校长（院长）办公会议按照规定的程序进行审议。经审议通过的规章制度必须在全校范围内公布。同时，还应当允许教职员工和学生查阅、复制或者摘抄已经公布施行的规章制度，并且建立相应的权利保障机制。
（二）对规章制度的解释和适用进行规范，是规章制度实施的保障。严格地讲，规章制度的解释应当遵循“谁制定，谁解释”的原则，即由制定主体——高校负责解释。有关职能部虽然负责了起草工作，但却不是该规章制度的制定主体，不享有解释权。以往，高校的规章制度大都规定由起草部门负责解释，这是不规范的。因此，规章制度，特别是需要对新情况明确适用依据和作补充规定时，应当由学校负责解释。当然，在行政工作中具体应用规章制度的问题，一般仍由有关职能部门研究处理。
规章制度建设工作是一项系统工程。新时期，我们的首要任务是在立项、起草、审查、决定与公布、适用与解释等各个环节都及时地建立起相应的制度性规范。其中重点应集中在建立重大事务和涉及教职工切身利益事项的议事、决策与监督程序，以及逐步建立健全学生纪律处分程序和学生申诉机制，以创造体现法治精神的育人环境。
（三）从学校的实际、学生的实际出发,把学生管理的内容和要求体现在管理的各项制度中，使学生在日常的学习和生活中受到潜移默化的教育。同时根据不断变化的新形势，及时调整和完善相应的管理制度，做到与时俱进。在具体的管理工作中认真执行规章制度，告诉学生学生可以做什么，不能做什么，让学生懂得怎样为人处世，在校园内营造良好的学习、实践、创新的氛围；同时将解决学生的实际问题放在首位，在管理工作中学生不论在学习还是生活中的出现的问题能够积极有效的解决，通过问题的解决使学生对学生管理工作产生信任感，愿意积极配合学生管理工作，同时还能够促进学生管理工作的发展和进步。不断跟随学生的时代变化，及时跟新换代各种规章制度，规范管理，使高校的管理更加贴切和符合新一代大学生的要求。
参考文献：
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[2]章荣琦.论以人为本的我国高校教育管理[j].现代管理科学，2004（12）；
[3]杨慧.大学生心理健康教育问题与对策分析.山东省青年干部学院学报，2007，（5）：45-47；
[4]董则方.“以人为本“是大学办学的第一理念.中国高等教育,2002；
规章制度论文范文6
关键词： 行政立法；回避；委托立法；招标立法；合法性
abstract:
as a democratic legislative means used in the process of making administrative law, the challenge system should be well established for china’s administrative legislative activities so as to ensure fundamentally the quality and effectiveness of administrative laws. of course, the existence of the challenge system in the process of making administrative laws as a democratic institution is justified and legalized. to make full use of it, the legislation related to challenge must be improved, the qualification of the agencies bidding for law-making, the entrusted specialists or organizations must be expressly provided and the official regulations must be made in a professional way.
key words:the administrative legislation; challenge; trusted legislation; bid for legislation; legitimacy
行政立法活动随着福利国家行政的到来而产生，并在国家法治建设中发挥着非常重要的作用。wWW.133229.COm在我国，行政立法是立法活动中的不可或缺的重要地位。其所制定法律文件在我国法律体系中占据主要部分，据国务院法制办有关法规、规章备案情况统计资料显示，仅1988年至1998年，地方政府制定的规章就达10 061个。从1949年到1993年底，我国有效的法律不到400个，行政法规则有1 000多个，而行政规章则数以万计，仅《中华人民共和国法律法规全书》选收的就超过了2 000多个(注:数字来源于对《中华人民共和国法律法规全书》（十卷本，全国人大常委会法工委审定，中国民主法制出版社，1994年4月第1版）所载法律、法规和规章的统计。)。但是由于行政立法主体的特殊性，行政立法往往在立法实践中出现了立法的部门化、地方化倾向，使行政立法活动变成了一个“部门利益、地方利益法制化”的过程。正如广东省人大常委会副主任钟启权的“五利说”所言： “有利则争，无利则推，不利则阻，他利则拖，分利则顶”，概括了“部门利益法制化”的倾向［1］。为改变行政立法的现状、提高行政立法的质量，立法实践部门在近来的行政立法实践中进行了大胆的改革与探索，如为打破传统的“部门立法”模式，推进民主立法、开门立法，贵州省首次尝试委托立法，贵州省人民政府法制办公室与贵州一所律师事务所签订了委托起草的协议，将政府规章草案委托社会力量起草；随后北京、青岛、郑州等市政府也先后启动了委托立法；重庆市为了使地方立法摆脱部门利益的影响，在全国率先建立了政府立法回避制度，明确规定：“与某一立法项目有直接明显利害关系的单位和个人，不得参与法规和规章的起草、审查和评审，不得主导立法进程。”从而一种新的立法民主制度——行政立法回避制度得以在立法实践中产生并得以全面实施，同时这种民主立法制度也引起了理论界及实务界的广泛讨论与关注。大部分人对行政立法回避制度是好评声一片，极力为之呼与鼓，但也有少数学者认为行政立法回避制度不宜全面推广，因为其不仅违背了宪政和行政法治原理，构成了对行政组织法原理的破坏，而且直接违反规章制定程序的相关条例，不利于政府立法资源的充分利用，也不利于整个行政系统的协调和整合［2］。笔者认为，行政立法回避制度做为一种民主立法制度应当在我国行政立法活动中全面推广，并且其是提高行政立法质量、增强行政立法法律文件实效之本源。在本文中，笔者从法理层面对行政立法回避制度进行分析，以为行政立法实践提供一定的理论参考。
一、行政立法回避制度的现实意义
（一）行政立法中回避制度的推行可以提高行政法规、规章的质量，以避免行政法规、规章的“先天不足”。行政立法的主体是有权的国家行政机关，而行政立法活动的许多内容是关于行政管理活动的，因此行政立法主体在立法时往往囿于自身的利益，在行政立法中简化行政责任：一些地方的行政立法，给政府部门规定了很大的行政权力，但对政府部门及其工作人员责任与义务的规定常常都是一个简化的模式；所以，通过立法回避将法律文件交由无利害关系的社会组织、专家起草可以避免立法中的地方保护主义和部门保护主义以及强势力量的不适当干涉。地方政府规章的制定尤为突出，地方人民政府规章是我国法律体系中内容最多的规范性法律文件，由于它的层次最低、内容较具体和操作性较强，它在行政法律规范体系中被法学家们誉为“具有手和脚的作用”，……没有地方人民政府规章，法律、行政法规、地方性法规就很难在全国各个不同行政区域具体操作和贯彻执行［3］。因此，地方政府规章的质量不仅攸关中国特色的社会主义市场经济法律体系的构建，而且直接影响我国法治国家的推行。立法质量始终是人们关注的重要问题，法治的前提是要有数量足够和质量优良的法［4］。中共十五大明确提出“加强立法工作，提高立法质量”是今后我国一段时期立法工作的指导方针。党的十七大重申要加强和改进立法工作,进一步提高立法质量。地方政府规章是我国法律体系的重要部分，其良莠直接关系到我国良法体系的形成。实践证明将地方政府规章通过公开招标或者委托给具有某方面特长的专家或者中立的社会组织去完成，可以发挥其专业优势、吸收民意，使制定的政府规章能够充分反映民众意志并具有可操作性。通过专业人员参与地方政府规章的制定，可以实现专业人士自律与制度他律相结合，将使委托立法制度真正成为防止立法中的部门利益化，提高立法质量的有效途径［5］。
（二）采取委托立法、招标立法等立法回避方式可以解决行政立法中行政机关难以应对的许多专业性、技术性问题。随着科学技术的迅速发展，立法的领域也相应扩宽，许多新领域需要我们制定法律文件予以规范，从而给国家立法工作提出了许多新的要求与挑战。为此，许多国家都采取招标立法、委托立法等方式解决此问题。行政管理领域涉及到政治、经济、文化等各个方面，因此行政立法机关在制定政府规章时也相应地涉及政治、经济、文化等各个方面许多专业性、技术性的立法。随着行政立法领域的扩张，行政立法机关特别是地方政府机关在制定一些专业性、技术性问题时往往“无所适从”。目前行政立法一般是由政府法制机构、内部某一或几个部门负责起草，没有专门的负责立法的机构，从事立法工作的人员往往是一身二任或多任的，并且目前地方政府机关的立法人员素质偏低。所以，通过公开招标或者委托有关专家、组织立法，既能够解决目前地方政府机关中立法人员素质偏低的问题，又能解决地方政府规章制定中出现的许多专业性、技术性的问题。
（三）行政立法回避制度也是民主立法与民众有序参与行政立法的必然需要。民主立法是法治国家的重要组成部分，也是我国立法活动所必须遵守的基本原则，我国《立法法》第5条明确规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”近年来我国采取了许多行之有效的民主立法措施，如听证会、座谈会、专家论证会、立法动议、公众评议、通过媒介收集立法建议等方式，并且通过这些民主立法的措施，有效地提高了法律文件的质量。但在行政立法活动中，立法回避的方式却常常被漠视，行政立法主体经常将行政立法行为视为一种纯行政管理行为，从而套用“自上而下”的管理模式。正如学者所言：我们不能把希望寄托在行政机关在不与公民进行广泛讨论的情况下能自觉、先觉地表达公民的真实意愿［6］。2001年出台并于2002年1月1日生效的《规章制定程序条例》在第13条第4款明确规定：“起草规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。”但委托立法一直被立法实践所忽视，没有被真正启动起来。行政立法无论从其立法性还是从其行政性而言，均应当发挥人民群众的智慧，调动人民群众参与行政立法的主动性、积极性。采取听证会、座谈会、专家论证会、立法动议、公众评议、通过媒介收集立法建议等方式进行行政立法是民主立法的表现形式，而采取委托立法、招标立法等立法的回避形式应是民主行政立法的最好形式，这也是立法程序公正的基本要求(注:刘武俊认为,立法公开招标的实践,既是立法改革的新举措,同时也是从立法层面扩大公民有序政治参与的生动实践,其现实意义不可低估。（刘武俊.立法招标有益于公众有序参与［n］.法制日报,2008-03-25）)。正如原重庆市人大法制委员会主任俞荣根所说：“委托重庆行政学院起草《重庆市招标投标管理条例草案》，也可以作为政府的建议稿，作为第三方，也有优势，站得比较开，无部门利益，更能体现公开、公平、公正的原则，也符合立法工作开门立法、民主立法的趋势。”［7］
二、行政立法回避制度的合法性与合理性
杨建顺教授在《“政府立法回避”不宜全面推广》（以下将该文简称《杨文》）一文中从三个方面分析了实行政府立法回避不具有合法性与合理性：在立法起草阶段实行“回避”是违法的；“在评审、审查环节，相关人员如与立法项目有直接利害关系，也应主动回避或强制回避”的做法是违法的；如果针对大量的政府立法起草工作全面推行所谓“政府立法回避”，不仅将导致相关立法部门的法定职责的不履行，造成政府立法资源的严重浪费，而且将会因受委托的专家或者社会组织不熟悉各领域的专业、欠缺必要的信息和技术而难以确保立法质量，从而导致相关立法看似公正却不具有实效性，使得政府一系列的实际工作无法开展。笔者认为该观点有失偏颇，只是对行政立法的一种感性的认识。行政立法回避制度之所以能够做为一种民主制度存在既有其存在的合理性，也有其存在的合法依据。
（一）法不能只从法律条文的字面上去理解。众所周知，法律规范、法律原则、法律精神、法律目的、法律概念、法律技术性规定等都是法的重要组成部分，而在这些组成部分中，法律规范、法律概念、法律技术性规定是法的外在表现，而法律原则、法律精神、法律目的是法的内在“驱动力”与“灵魂”。因此，我们评价某一行为或活动是否合法不能只从外观或感观上认定其是否符合法律法规现行的规定，而要超越法律规范去从法律原则、法律精神、法律目的层面对其进行合法性的评价。一个职业法律工作者应当超越法律表面文字去理解、运用法律，否则在法律实践中会变成一个不折不扣的“法律贩子”。正如博登海默所说：法规的意图比它的明确的文字更被看重，更值得研究，因为法规文字中所谈的事情往往出自法规条款，而法规的条款并不出自立法者的意图，理解国会法案的最好办法是根据意图而不是文字［8］。立法者的中立性是自然公正原则以及正当法律程序原则对立法者的最基本要求，也是立法过程中最低限度的公正要求［9］。行政立法回避制度是正当法律程序原则对行政立法行为的基本要求与体现，因此，尽管现行的宪法、组织法与立法法中找不到明确的法律规定，但行政立法回避制度是符合现代宪政原则、行政法治原则、立法基本原则的，因此，笔者认为，杨文中所主张的“政府立法回避违背了宪政和行政法治原理”是没有法理依据的。法的精神是法的最高层次，对整个法律制度与法律体系起统率作用，具体的法律制度都应当源于一个时代的法律精神。一个时代的法律精神是这个时代一切社会制度的价值基础，任何法律制度一旦权威地形成之后，人们必须以宗教式的虔诚去捍卫它，任何非正统形式的否定、修改、曲解法律的行为或动议都是对社会正义的直接危害［10］。在法治社会，法律应当是人民意志的体现，正如列宁所言：人民的利益是最高的法律。我国《宪法》与《立法法》都明确规定了：国家一切权力属于人民、立法应当体现人民的意志，所以，在行政立法中实行回避制度正是为了发挥人民群众与社会组织在行政立法中的作用，以防止行政立法中行政部门偏私的干涉，进而保护人民的利益与体现人民群众的意志与愿望；因此行政立法回避制度正是当前我国法律精神之使然。
（二）重庆市所采取的行政立法回避制度指的是：与某一立法项目有直接明显利害关系的单位和个人，不得参与法规和规章的起草、审查和评审，不得主导立法进程。起草环节的立法回避制度主要通过委托起草、招标起草和重庆市政府法制办直接起草三种方式实施。委托起草和社会招标就是对一些专业性强、难度较大或部门利害关系明显的法规和规章进行区分：可以定向确定起草单位的，采取委托方式起草，不能定向确定起草单位的立法项目，采取面向国内外公开招标的方式起草。从该制度的具体内容来看，并不意味着行政立法中立法权的转移，也不是特定行政机关的法定职责的丧失。虽然与某一立法项目有直接明显利害关系的单位和个人，不得参与法规和规章的起草、审查和评审，不得主导立法进程，但并不意味着在行政立法的全程回避，我认为，最终的行政立法结果即公布行政法规与行政规章仍然只能是以有权的行政机关的名义。所以行政立法回避不是行政立法权的回避，而是立法程序上的回避，是通过一种程序上的公正以实现实体的正义，因此，行政立法回避制度不是对行政立法权的让渡，也不会构成对行政组织法原理的破坏，更不会造成立法主体的多元化；同时从行政立法权的权力来源来说，推行行政立法回避制度正好体现了行政立法权力回归于民。龚祥瑞教授在《比较宪法与行政法》一书中指出：“不论是直接授权还是间接授权，凡是委任立法都具有法律同等的效力，其理论根据就是民法的说。”［11］这说明行政机关行使的立法权只是国家立法权的一种行使方式，最终这种权力是人民的，应当交由人民来行使，并为人民的利益服务。
（三）我国《规章制定程序条例》第13条第4款明确规定：“起草规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。”这说明行政规章的制定，采取委托起草的回避方式是有法律依据的，而《杨文》中开门见山地指出行政立法回避直接违反《规章制定程序条例》，这显然是对法律规定的一种漠视。接着《杨文》中又指出在某个领域、某个具体的阶段，提倡和推进委托专家、组织承担立法起草工作，不仅是合法的，而且也是确保立法的民主性、科学性乃至权威性的内在要求。而在分析“政府立法回避”不具有合法性与合理性时《杨文》又指出，根据《规章制定程序条例》的规定，规章起草阶段应当充分征求相关部门的意见，确保相关部门的广泛参与。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规章草案送审稿时说明情况和理由，所以，在立法起草阶段实行“回避”是违法的。这就使得读者读了《杨文》后立即陷入前后矛盾，甚至使读者无法领会作者对“政府立法回避制度”的态度。我认为，行政法规的制定采取委托起草尚无法律的明确规定，这正是我国《立法法》与《行政法规制定程序条例》存在的不足之处。而行政规章的制定中采取委托起草这种立法回避方式是于法有据的，所以地方政府如重庆、贵州、北京等地的政府采取行政立法回避方式制定政府规章是依法而为的行为。而令人遗憾的是《规章制定程序条例》于2002年1月1日生效，而行政立法回避制度却姗姗来迟。
（四）前文已经分析了行政立法回避制度的现实意义，但因为这种民主立法制度在我国尚处于初创时期，尚存在许多问题（受委托方应具备的资质、立法责任的承担、社会力量参与地方立法的广度和深度等）需要我们去面对并积极采取措施予以解决。但我们不能因为其存在问题就“因噎废食”。担心会因受委托的专家或者社会组织不熟悉各领域的专业、欠缺必要的信息和技术而难以确保立法质量是完全可以理解的，也是我们应该正确面对的。行政立法回避制度是否会导致相关立法看似公正但不具有实效性，使得政府一系列的实际工作无法开展呢？笔者认为这种担心不但是多余，相反还有“杞人忧天”之嫌。一种民主制度其基础是人民群众，其最终的结果也在于为民、便民。行政立法回避制度尽管在其过程中会存在许多这样或那样的问题，但最终是为了保障人民的利益、克服行政立法过程中的部门化、地方化倾向，因此绝不会出现因为保障了人民的利益就会妨碍政府工作的开展；相反地，摆脱部门利益、地方利益影响的行政法规与行政规章能够促成“良法”体系的形成，也可极大地提高行政法规规章的实效性。通过委托起草、招标起草、直接磋商等方式进行行政立法，不仅不会造成我国行政机关相关法定立法部门法定职责的不履行及政府立法资源的浪费，反而会促使有行政立法权的主体积极创造条件，采取多种方式充实立法队伍，集思广益，提高行政立法的质量，使立法部门的法定职责得以充分履行；同时当前我国行政立法机关立法资源普遍存在不足，没有一支专门从事行政立法工作的人员，大都是一身二任或多任，因而许多行政机关在行政立法过程中往往显得力不从心。通过委托起草或招标起草可以解决行政机关的这种“无奈”。重庆、贵州、北京等政府机关采取的委托立法无不出于此种考虑。
三、行政立法回避制度的构建
行政立法回避制度做为一种新兴的民主制度既有其存在的合理性，也有其存在的合法依据。但目前对行政立法回避制度的理论研究明显滞后，同时在制度层面上关于行政立法回避的制度也付之厥如。在行政立法实践中往往会面临许多未曾出现的问题，如果事前防范到位或者事后处理适当，行政立法回避制度才会发挥其应然的价值，使行政立法从根本上摆脱部门利益、地方利益的束缚。同时在行政立法实践中由于被委托的组织或个人没有从事立法的经验或不懂立法技术，致使委托立法的法律文件质量不高、实效性差。要从本源上解决行政立法回避的实际问题，发挥行政立法回避制度的作用，首先就应从制度上予以健全，使行政立法回避活动有法可依。考虑到当前我国行政立法回避制度尚处于初创时期，行政立法回避还难以全面铺开，因此，目前的重点是在行政规章制定中如何完善行政立法回避制度及其在立法实践中的具体实施。
（一）行政立法回避制度的立法完善。目前对行政立法回避制度的规定仅有《规章制定程序条例》第13条第4款的规定：“起草规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。”而关于招标立法尽管立法实践已经先行(注:山西省太原市人大探索立法招标,以规避部门利益。最近,一份起草《太原市文化产业促进条例(草案建议稿)》的立法招标公告出现在太原市人大网站及当地媒体上。这次尝试得到了社会的积极响应,截至目前,已经有多家投标单位报名参加。太原市人大称,此举旨在实践立法改革,是一种创新立法方式的探索。)，但目前尚没有关于招标立法的法律明文规定，既无概括性规定也无具体的可操作性程序规定，导致在立法实践中各立法机关将其做为一种新的立法方式在“摸着石头过河”。从现有的规定来看，其对政府规章委托立法的规定存在以下不足：（1）“可以”本身是一个模糊性的语言，尽管其包涵有“应当”和“自由选择”两层含义，但其出现在法律语言中我们必须慎之又慎，并且其给法律实践中的自由空间太大，因此，“可以”作为法言法语在许多情况下都是形同虚设，往往在法律实践活动中被相关人作为规避法律的正当理由；（2）现行规定只是对行政规章委托立法的纲领性的规定，根本不具有可操作性，在立法实践中我们无法据以操作：既没有关于委托立法的程序规定，也没有关于委托立法的实体规定；（3）委托立法的适用范围太窄，且《立法法》、《行政法规制定程序条例》均没有相关的规定。对此，笔者认为要充分发挥委托立法在地方政府规章中的作用，就首先应当从立法上予以完善，构设好委托立法的良法制度，具体就从以下几方面加以完善：第一，扩大委托立法的适用范围，并在《立法法》、《行政法规制定程序条例》中明确规定行政法规制定的委托立法。委托立法是一种民主立法方式，不应当只限于行政规章的制定，无论是法律、法规还是规章都应当是人民意志的体现，所以都应当在这些立法过程中吸收人民、专家及有关组织的意见。正如刘莘教授所言：立法只有法律的形式还不行，还要有法律的立场，法律的立场应当是人民的立场［12］。因此在《立法法》中应当对委托立法做出概括性的规定，然后在《行政法规制定程序条例》、《行政规章制定程序条例》中予以具体的规定。第二，修改现行规定。将“可以”修改为“应当”,使关于委托立法的法律规定从任意性的规定转变为强制性的规定。具体可表述为：“起草规章应当邀请有关专家、组织参加，对于专业性、技术性很强的，或者涉及对公民、法人或者其他社会组织不利规定的，应当委托有关专家、组织起草。”第三，由国务院出台一部关于行政规章制定中采取委托立法的具体实施办法。明确规定委托立法的具体程序、委托立法的条件、被委托专家或组织应当具备的资格、委托立法的适用范围、委托立法的法律责任等内容。委托立法只是行政立法回避中的一种主要形式，因此，在完善委托立法的同时，还应当将招标立法、建立行政立法的部级与省部级专家咨询库等立法回避的方式明确予以规定。对招标立法，应当在《立法法》中将其作为一种民主立法的方式予以明确规定，并出台一部关于招标立法的具体实施办法，对立法招标公告、招标立法的适用范围、实施程序、法律监督等做出具体规定。
（二）关于投标单位、被委托的专家、组织等应当具备的资质。招标立法、委托立法是为了应对立法实践中的许多专业性、技术性问题而生，“随着社会分化和复杂性的增大，专业性的法案起草机构和委任立法方式的作用也越来越大”［13］。因为现代立法所遭遇的议题日益向着复杂化、专业化、高技术含量的方向发展，民选的立法代表仅依其常识已经无法对立法的内容有一个全面、明晰、透彻的了解与把握，所以，立法机关往往将部分立法委托给有相应专长的专家完成，这是世界上许多国家所采取的一种立法手段，如美国、日本、英国、德国等国家都采取这种立法方式。但立法投标单位、被委托的专家与组织必须具备一定的资质，足以能够完成所承担的立法任务。许多国家通过立法程序法明确规定了专家或者组织应当具备的资格，如在日本能够参加专家立法的专家必须适度超然于立法活动之外、必须适度超脱于日常事务之外［14］。笔者认为作为政府规章制定中的招标立法、委托立法中的投标单位、被委托的专家或组织必须具备以下资格或条件：首先，投标单位、被委托的专家或组织应当超脱于行政机关与规章的效力范围之外，即与政府规章的制定没有利害关系，这是行政立法回避制度的本质所在。其次，投标单位、被委托的专家或组织必须具有某方面专业特长，能够熟练地了解和解决行政立法中所遇到的专业性、技术性难题。因为招标立法、委托立法的初衷即是为解决政府规章立法中的专业性、技术性问题，并且这些专业性、技术性问题是行政立法机关无法解决的，投标单位、被委托的专家或组织既要懂得专业领域的基本规律，也要懂得如何规范该专业行为的运行，所以将规章委托给律师事务所完成有时恐怕勉为其难；因为大部分律师只是通晓法律方面的知识。再次，投标单位、被委托的专家或组织应当有通晓立法技术、法言法语的人员，并且要有崇高的立法理念。立法活动是一种法律实践活动，需要参与者具有很强的法律意识——法律思想与法治理念。当前许多地方政府机关将政府规章立法委托给律师事务所或大学法学教授起草，无不出于该种考虑。最后，投标单位、被委托的专家或组织在立法过程中不应有偏见：在立法过程不应有支持一方或反对另一方的偏私，不得将个人情感表现在立法行为或语言中，对立法过程中的各方利益应做出公正的权衡等。
（三）行政立法回避中行政立法责任的界定与承担。职权与责任的统一是行政法治中的一个基本法律原则，正如温家宝总理在《政府工作报告》中所强调的：有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。行政立法主体无论从其立法性还是行政性来说都应当承担相应的法律责任，否则将使行政立法权变成无责任的权力（power without responsibility）。行政立法责任是指行政立法主体对其违法行为所应承担的法律责任［15］，因此行政立法责任的承担主体是具有立法权的行政立法机关。在政府规章委托立法中，行使规章立法权的是被委托的专家或组织，但其不是以专家或组织自己的名义行使行政立法权，并且规章对外时也是以委托的行政机关的名义，所以，规章制定中出现不当或违法时不能由被委托的专家或组织承担法律责任。从严格意义上说，委托立法中的责任承担主体应被区分为形式责任主体与实质责任主体，即委托的行政机关是形式上的立法责任的承担主体，而实质上的责任主体则是国家。但如果被委托的专家或组织在委托立法中有故意或重大过失，在行政立法主体承担责任之后，应当依据行政追偿的有关规定由行政机关向被委托的专家或组织依法追偿。通过招标进行的行政立法其立法责任也并不因立法行为主体的改变而转移行政机关的行政立法责任，其实，招标立法只是行政机关行使行政立法权的一种手段，所以根据“谁行为、谁责任”原则，招标立法中的行政立法责任的承担主体仍然是有立法权的行政机关。
（四）为保障行政立法回避制度的实施，政府规章的制定应走职业化之路，并建立专门的从事规章制定的中立的社会组织并培养一批从事规章起草的专家。各国为了防止议会立法权旁落和政府权力的过度膨胀，在两种立法（议会立法与行政立法）民主形式之外又衍生出另一种形式——职业立法，即通过职业化的立法者立法［16］。世界上许多国家都成立了专门的机构或专家专事立法工作，如美国的立法顾问局与行政法官、英国的议会顾问、日本的国会法制局等。针对地方政府规章采取招标立法、委托立法形式越来越多的现状，成立专门的从事委托行政立法的机构或者有竞标资质的单位，可以解决投标单位、被委托组织或专家素质偏低而难以胜任行政立法的难题，也可以克服招标立法、委托立法中可能产生的偏私并提高立法的质量。笔者认为应在每一个省至少成立一个（在北京、武汉、上海、重庆等法学教育发达的地方可成立2—3个）专事委托立法的立法服务机构，该机构采取民间组织的形式，由当地权力机关负责监督，并由国家财政承担其正常运行的费用与工资。该机构的成员必须具备上文提及的基本资格，从大学法学院、律师事务所、立法机关、行政机关及相应领域抽调有丰富的专业知识、行政管理经验和法律素养的专家组成。同时成立一个由大学法学院、律师事务所、立法机关、行政机关及相应领域的资深学者与专家组成的招标立法、委托立法的顾问团，解决招标立法、委托立法中的理论难题及裁决行政立法中的纷争。该机构由国家统一管理，在地方政府规章的招标立法、委托立法中严格实行回避制度，即只能通过公开竞争的方式或由有关机关指定从事异地政府规章的立法。借鉴安徽省的经验（成立立法咨询专家库），在各级有立法权的行政机关分别设立一个行政立法咨询专家库。
行政立法回避制度是民主立法制度中的重要设计，其实施既能够防止行政立法中部门利益、地方利益对行政立法的干扰，也能利用专家学者、法律实务工作者、基层法制部门等在行政立法中的智慧。尽管该制度在我国只是处于试行阶段，制度本身还不够完善，实践操作中也是“摸着石头过河”；行政立法回避制度的出现引起了理论界及实务界的广泛争论，但它作为一种民主制度有着强大的生命力，完全能够在中国这个民主法治的国度生根开花并结出丰硕的果实。重庆、贵州等地方政府能够首开先河，大胆试行行政立法回避制度，为该制度在行政立法领域的全面推行起到了示范作用。随着理论研究与实践的不断深入，行政立法回避制度也将日趋完善，相信在不久的将来，这朵民主制度的奇葩定将会在神州大地流光溢彩！
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