非税收入管理论文范文1
关键词：政府非税收管理财政收入国民收入分配
政府非税收入作为财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种重要形式。在政府收支管理、特别是基层政府收支管理中占有举足轻重的地位。加强和规范政府非税收人管理，是构建公共财政体制的重要内容之一，同时也是整顿和规范财经秩序，从源头上防治腐败的重要举措。但改革至今，尚未形成一套规范化的管理体制，文章拟结合工作实践，就进一步加强和规范政府非税收人管理提出粗浅见解。
一、政府非税收入的历史沿革和特点
加强和规范政府非税收入管理，必须对政府非税收入本身的历史和特点进行研究。只有掌握了政府非税收入的发展规律、特点和管理要求，才能正确地加强和规范政府非税收入管理。
(一)政府非税收入的历史沿革
政府非税收入的概念和范围在《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)中已经有了明确界定，这里不再赘述。政府非税收入概念源起于预算外资金概念，预算外资金最初泛指各种行政事业性收费、政府性基金、专项收人、主管部门集中收入等，因为管理较为松散，多数未纳入预算管理甚至未纳入财政管理，故名之“预算外资金”。随着改革的推进，管理的加强，部分行政事业性收费纳入了预算管理。捐赠收入、公益金、国有资产和国有资源有偿使用收入等也涵盖纳入财政管理的范围。预算外资金的概念渐渐不能适应改革的需要，政府非税收入概念应运而生。政府非税收人概念及其范畴的提出，是深化改革的结果。标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收人机制上向其迈出了可喜的一步。政府非税收入与预算外资金相比，不简单是范围的扩展，管理方式的改变，而是一个质的飞跃。政府非税收入与税收并列，这样从理论上就把政府非税收入摆到了与税收同等的高度，提高了政府非税收入的重要性。
(二)政府非税收入的特点
政府非税收人是指除税收以外，巾各级政府、周家机关、事业单位、代行政府职能的社会体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收人的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。
相对于税收的强制性、无偿性和固定性来说，政府非税收入具有灵活性、补偿性、专用性、不稳定性、非普遍性和自主性等特点：灵活性：灵活性是指政府非税收入在实现政府财政职能上具有方便、灵活的特点。补偿性：按照公共财政理论，社会需要分为纯公共需要和准公共需要，纯公共需要由政府通过税收全部满足，社会准公共需要则只能由政府税收部分满足，不足的部分则要收取一定补偿费用，这就是政府非税收入的由来。专用性：政府非税收入是政府提供准公共服务取得的收入，带有一定的补偿性。不稳定性：税收具有固定的税率、征收范围，调整变动一般较小。非普遍性：政府非税收入的普遍性，是指征收政府非税收入不带有普遍性，只是向需要政府提供准公共服务的人群征收政府非税收入，而不需要政府提供准公共服务的人群则不需要缴纳政府非税收入。自主性：府非税收入的自主性包括两个方面：一是地方政府设立的自主性；二是缴纳的自主性。
由于政府非税收入内容广泛，性质不完全相同，归纳的特点，对于政府非税收入主体是适用的，但不一定完全适用于每一项政府非税收入。充分认识和深刻领会政府非税收人的特点，对于加强和规范政府非税收人管理，提高政府非税收入使用效益，具有积极的指导作用。
二、政府非税收入管理改革的进展情况
政府非税收入管理改革是对预算外资金管理改革的深化和拓展，同时也对改革提出了更高的要求。**年，财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[20o4153号)，正式吹响了政府非税收入管理改革的号角。《通知》的下发，对政府非税收人管理改革起到了很大的促进作用，进一步明确了政府非税收入管理范围，确定了大的指导方针。从地方到中央，对于政府非税收入管理都有了不同程度的加强。制定了一系列政策，采取了一些有效措施，对于强化政府非税收入管理起到了一定的积极作用。一是很多地方财政部门都陆续成立了政府非税收入专职管理机构，为加强政府非税收人管理提供了组织保障。二是制定了一些地方性政府非税收人管理法规和文件，为全国性立法作出了有益探索。三是将政府非税收人纳入部门预算编制范围，通过编制综合财政预算，实现了财政收入的统筹安排。四是建立了政府非税收入年度稽查制度，加大了政府非税收人的监督管理。五是强化征管措施，加强了征收管理。实行了收缴分离制度，有效地杜绝了执收环节截留坐支行为的发生。改革推行几年来，取得了一定的成绩，但也存在不足。主要表现为，改革尚没有形成一套完整的理论，没有统一同定的管理模式，政府非税收入管理水平参差不齐，认识不一，很多地方还停留在预算外资金管理的观念和模式上。离规范化、科学化的要求还有很大的差距。
三、政府非税收入管理中存在的主要问题及原因分析
(一)当前政府非税收入管理存在的主要问题
结合管理实践，笔者认为，当前政府非税收入管理中存在的主要问题有三：一是法律依据不足。政府非税收入管理缺乏全国性的法律、法规，在实践中没有具体的法律法规可以依据执行，加强政府非税收入管理经常要到处寻找法律依据，出现无法可依的尴尬局面。二是机构职能不明。政府非税收入改革起源于地方，很多地方为加强管理成立了专职管理机构。地方成立机构本无可厚非，但财政体制基本是垂直对口管理，由于在机构设置上，地方设置在前，导致下级和上级机构设置不统一．上下级不对口，造成管理关系不顺畅。三是管理体制落后。目前政府非税收入管理的各个环节包括设立管理、征收管理、资金管理、支出管理等仍然基本沿袭原来预算外资金管理的模式和体制，没有随着政府非税收入管理的提升丽完善，存在分散、脱节现象。
(二)主要原因分析
改革推行这么多年，依然存在上述问题不得不引人深思，造成这种局面的原因是多方面的，主要原因是改革的推动力不足：改革的推动力主要来自以下几个方面：一是党委政府的重视；二是职能部门的工作；三是社会各界的舆论。三者中以党委政府的推动力为首，起着决定性的作用，其次是职能部门的工作，再次是社会各界的舆论推动。三者之间既可以相互制约，也可以相互促进。改革的阻力主要来自一些既得利益部门的反对，任何一项改革都会引起利益的重新划分。一些既得利益者当然不会轻易放弃自己的既得利益，会想方设法阻挠改革的进行。推动力与阻力的对比程度决定着改革的进程。
四、加强和规范政府非税收入管理的几点建议
根据政府非税收入的特点，结合政府非税收人管理中存在的问题，加强和规范政府非税收入管理，积极推进政府非税收入管理改革，应重点做好以下几项工作。:
(一)加大宣传力度．营造良好氛围
改革要以舆论为导向，通过舆论宣传，提高社会各界对政府非税收人管理重要性的认识，争取得到党委政府的重视和社会各界的支持。统一思想，形成改革的合力，减少改革的阻力。
(二)加强机构建设，组建专业化管理队伍
对政府非税收入实施专门管理是加强政府非税收入管理的需要，也是社会化分工发展的客观要求。按照整合资源、职能统一的原则，中央、省应组建政府非税收入专职管理机构，整合各项管理职能，做到机构和职能相对应，并对下级管理机构提出明确要求。从而理顺管理关系，强化管理职能。做到上下畅通，规范高效。
(三)加强法制建设。做到有法可依
建议尽快出台全国性的政府非税收入管理法律、法规，明确政府非税收入概念、性质、范围、管理原则、管理机构、管理办法等，以形成包括立项制度、审批制度、征收制度、预算制度、执行制度、监督制度在内的科学管理体系。用以指导、约束政府非税收入管理行为。提高政府非税收入管理的规范化水平。做到依法管理，规范管理。
非税收入管理论文范文2
关键词：高校非税收入 管理实务 对策
中图分类号：C647 文献标识码：A
文章编号：1004-4914(2011)02-111-02
一、加强高校非税收入管理的必要性
实行公共财政改革以来，我国已形成了包括分税制、部门预算管理制度、收支两条线管理、政府采购制度、国库集中支付制度、金财工程和政府非税收入管理制度等较完善的一套公共财政管理体系。推广综合预算、切实实行收支两条线、规范收入分配等就成了当前最主要的任务。政府非税收入是公共财政管理的一项重要内容，加强其管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。高校非税收入是政府非税收入的一部分，因此，高校作为非税收入的一个执收单位，研究、探索加强高校非税收入管理、规范高校收入行为是非常有必要的。
非税收入作为政府收入分配体系的组成部分，与税收互为补充，是以政府为主体的再分配形式，是政府财源的重要来源，在财政收入特别是地方财政收入中占有举足轻重的地位。高校非税收入是政府非税收入的一个重要组成部分。随着社会、经济的发展和高校规模的不断扩大，行政事业性收费成了高校发展的主要资金来源，换言之，这部分收入成为高校教育事业改革与发展的重要基础。无论从高校加强自身经济建设的角度，还是从理顺整个政府非税收人体系而言，加强高校非税收入管理都随着高校规模的不断发展变得愈发重要。
二、广西高校非税收入管理实务的现状及主要问题
广西一直都很重视政府非税收入的管理。2004年，财政部颁布了财综[2004153号文，该文形成了政府非税收入纲领性文件。2007年广西又制定了《广西壮族自治区政府非税收入管理条例》，2009年区财政厅等部门又就《条例》作了释义；2010年财政部印发了《行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法》以及区财政厅《关于进一步规范自治区直属高等院校财政票据使用管理的通知》这些文件都对广西的政府非税收入的规范管理起到了重要的作用。但是，根据目前广西高校对非税收入执行情况调查，以及笔者的工作实践，发现高校非税收入的管理方面仍然存在欠缺，高校非税收入在政策落实、非税收入界定、票据管理和核算等方面有待进一步完善。欠缺之处主要表现有以下几个方面：
1.非税收入概念依然模糊，有关指导文件上一些问题需进一步统一和细化，使之更具指导性。一是自提出非税收入的概念并执行以来，因有关文件中非税收入的概念、范围欠具体，各级财政部门在执行国家文件中也没有针对非税收入相关的一些概念进行具体的区分，缺乏具体指导性。甚至，同一概念在相关不同文件之间出现意思相左或难以区分的情况。例如，作为高校非税收入主要构成的行政事业性收费和服务性收费的解释。我们很难在有关文件或释义中得到明确的区分，这两种收费有的解释甚至是一样的。在收费设定上都规定了其成本补偿性和有偿性，其价格标准按照成本补偿和非营利性原则审定或制定；只是在审批程序上有所不同。另外。无论是国家还是地区非税收入文件中都这样规定：非税收入属于应税项目的应依法纳税，并将税后收入纳入非税收入管理，但不明确哪些是应税项目非税收入。因此，长期以来，高校非税收入实务界很容易产生模糊，一线工作人员深感界定不明，如应税、非税不清，税收收入、非税收入不明等等，给高校非税收人工作带来一些混乱。
二是非税收人范围虽有规定，但是具体内容还不是很明确。政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资产(或资源)有偿使用收入、国有资本经营收益、公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。除基金、罚没收入外，各类收入所包含或包括的具体内容仍不详，其中，最为明显的是国有资产、国有资源有偿使用收入和国有资本收益三项内涵不清。比如，关于国有资产(资源)有偿使用收入取得的规定：利用国有资产(资源)通过出租、转让和其他方式取得的收入。这里的“其他方式”具体所指不清，是自营呢?还是对外服务，有待明确。除行政事业性收费、基金、罚没收入外，其他各类非税收人项目没有明确规定认定部门、认定政策依据也不明确。
此外，由于非税收入项目多、涉及范围产、缴费情况复杂，部分非税收入收取额的计算技术性、专业性强，因而存在各地政策不尽一致，管理方式多样化的现象。
2.高校收费监督多头管理，缺乏统一的规范；欠缺效率。高校接受财政、物价、税务和教育行政主管等部门的监督管理，但各监督机构之间沟通不足，缺乏统一的规范，致使高校等执收单位非税收入管理上可左可右、无所适从，随意性较大，最后导致效率欠缺。
现行高校收费实践中，高校收费实行的是“双轨制”，既有行政事业性收费，也有服务性收费。根据现行政策规定，行政事业性收费和服务性收费划归不同的行政主管部门审批管理，行政事业性收费由财政、物价部门联合审批(并报经人大批准通过)，在收费项目、标准和资金管理上国家严格控制；服务性收费则由物价局单独审批。但两者之间并无严格的政策区分界限，收费依据设定和标准制定上都遵循成本补偿和非营利性原则。以培训费为例，根据《教育部、国家发改委、财政部关于进一步规范高校教育收费管理若干问题的通知》(教财[2006]2号)，培训费为高校服务性收费，应按照成本补偿和非营利的原则制定，报所在地省级教育、价格、财政部门备案后执行。但在《广西政府非税收人管理条例》释义中，培训费的归属却是事业性收费，而在物价审批中又被列为服务性收费项目，要求使用税务票据。这样只会导致应税收入、非税收人不清，税收管理、非税收入管理不明的效率缺失的结果。收费多头管理和“双轨制”的存在，很容易引起高校收费的混乱，并会导致票据使用、收入核算不规范等问题的发生。比较典型的如一些服务性收费项目，如高校信息网络管理部门的网络信息使用服务费、通信费的票据出现无票可开的现象，财政票据不能用，税务发票不给领的两难境地。
3.部分执收单位、人员管理意识淡薄，政策执行不到位、重算轻管。部分高校政策落实滞后，有些人员管理意识淡薄，认为只要开出正式票据、收上来人了学校财务账，进行合符财务制度的账务处理就行了，不认真分析具体收入项目的性质、归属，以及票据的正确使用，只注意具体的数据核算，忽略管理；部分单位、人员收费积极性不高，导致应收的非税收人拖延、或收不上来，或少收上来，造成部分非税收入流失。一些高校在非税收入管理方面也没有一套有效的监督约束和激励机制，致使高校
收费管理乱象难以杜绝。
4.票据使用方面的问题。目前，就我区高校而言，在票据使用上主要存在几个方面的问题。一是存在票据使用缺位的现象。随着高校市场化发展的变化，高校的服务性收费项目越来越多。根据这种情况，2006年国家教育部、发改委、财政部所颁布关于规范教育收费的文件中规定，高校收取服务性收费时应使用税务发票。2010年财政部印发的《行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法的通知》再一次明确规定，行政事业单位取得的拨人经费、财政补助收入、上级补助收入等形成本单位收入，不得使用资金往来结算票据，但却未明确使用何种票据。而该通知要求行政事业单位按照自愿原则提供的服务，其收费属于经营服务性收费，如信息咨询等收费应当依法使用税收发票。与财政部要求相反的是，税务部门对高校有些服务项目收入不予申领税务发票，致使出现了无票可开的困境，给高校事业的顺利开展造成了较大的影响。
二是票据使用欠规范、指导不足。这个问题主要体现在税务发票的使用上。以笔者所在的广西大学为例，票据管理采用的模式是学校财务部门统一向上级财政、税务部门申领、核销，专人管理，除银行代收的行政事业性收费由校财务部门批量处理外，一般日常零星收费，由各学院等校内部门代收，开具有关手工票据。但由于各二层机构使用票据的人员多为兼职，专业知识不足，或者指导不足，因此，票据错开、作废、超期上缴、入账，字迹模糊等情况都有发生。
三是执收单位票据使用模糊。由于经营服务性收费与国有资产(资源)有偿使用收入项目界定不明致使票据使用不清。2010年财政部关于票据使用的文件中明确规定：经营服务性收费使用税务发票。而国有资产(资源)有偿使用收入则应当使用行政事业性收费票据，就广西而言，行政事业性收费票据即政府非税收入专用收据。呈两难状。
5.高校内部非税收入管理制度方面问题。据了解，目前，一些高校内部尚无一套完整的非税收入管理制度。从收费项目立项、申报、票据使用、执收、核算、上缴到监督管理尚无出台成文的管理办法，缺少制度上的指导文件。因而，高校内部存在收费项目拓展透明度不够，指导欠缺，执收、核算比较被动，监管不足等现象。同时，还存在信息化管理进程不足的情况。具体包括：非税收入票据管理信息化不足；收费立项、申报、审批、监督管理信息化不足；非税收入执收和明细管理与核算信息化尚需不断完善以及校园网络信息共享平台的建设和提高等等。
三、规范高校非税收入管理工作的措施和对策
鉴于当前财政改革的需要和高校非税收入管理的重要性。为了妥善解决高校非税收入管理中存在的上述问题，笔者认为可以从以下几个方面出发，加强和规范高校非税收入管理工作：
1.统一政府非税收入监管体系和规定，是执收单位规范非税收入管理、减少混乱的根本保证。价格、财政及税务等部门是政府非税收入的相关管理、监督部门。这些部门应当加强联系与沟通，对非税收入的内涵、性质、具体范围、收费项目、票据使用等方面的规定和监管统一对接，力戒监管缺失、推诿，避免上级各有关管理部门各自为政、多头管理，使执收单位产生混乱。
2.细化非税收入管理规定，制定非税收入管理的具体办法，提高非税收人实施的指导性。制定一套非税收入管理的具体办法，进一步明确非税收入的概念、具体内容及范围，概念上要明确；性质上要确定，明确规定各类收入的具体内涵、认定部门和认定政策依据。为此，建议财政、税务、物价等监管部门加强沟通、统筹兼顾，制定一个互相衔接和对应的具体办法，统一指导执收单位顺利开展有关事业活动。
3.进一步深化“收支两条线”管理，优化高校非税收入工作的可操作性。根据现行高校财务制度要求学校各项收入要全部纳入学校预算，统一管理。统一核算，实行收支两条线管理。因此，学校收费工作相当繁杂、工作量大，建议通过加强校银合作，推广采用高校委托银行代收、学校统一开票核算、集中汇缴财政的收费管理模式。这种模式既优化和简化了高校非税收入执收及核算工作，又实现了高校收费全额上缴财政，符合收支两条线管理的要求，纳入部门预算，统筹安排，具有较好的可操作性。
4.规范高校非税收入票据使用管理。票据管理是高校非税收入管理的源头，是高校收入的法定凭证和会计核算的原始凭证，同时也是财政、物价、审计部门进行检查监督的重要依据。加强票据管理有利于规范高校收费管理工作，保证非税收入及时、足额上缴财政，从源头上规范高校收入行为。为此，建议按照收入的性质，严格划分财政票据与税务发票的使用范围，非税收入使用财政部门统一印制的行政事业性票据，应税收入统一使用税务发票。严把票据领、用、审核、核销关，督促各高校建立健全内部非税收入票据领用制度，严格按照规定使用票据，有效遏制混用票据、超范围使用票据等违规行为。同时，大力推进票据网络化管理，跟踪每一张票据的使用情况，逐步实现非税收入票据管理网络化、科学化和规范化。提高票据管理人员素质，明确票据有关政策和适用范围，加强与财税部门联系，准确反映业务内容及收费项目的性质，是依法领用正确票据和顺利开展业务的保证。例如，上文中提到的网络管理使用服务和有关后勤服务业务，可以列为科教文化等相关服务业，应该领用服务业税务发票。
非税收入管理论文范文3
关键词：非税收入；公共财政体制；述评
中图分类号：F810.42 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）21-0159-03
一、非税收入的界定以及其存在合理性研究
1.非税收入的概念。2001年首次在国家正式文件①中出现“非税收入”一词，在此之前中国对非税收入的概念未作严格的界定，与之相关的代表性称谓有“预算外收入”、“非税性预算收入”和“特别税收”等。如吴玉民（1999）将非税收入定义为“用费、基金以及罚款等方式筹集的用于政府行政事业性支出的收入”。王作勤等（1999）认为非税收入是各种财政性收费、基金、罚款、附加等收入。2004年财政部颁发的《关于加强政府非税收入管理的通知》②明确了非税收入的定义，即“政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、各级机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。”至此之后，学者对非税收入的定义逐渐趋于一致。潘明星和匡萍（2005）、史桂芬（2007）将非税收入定义为“政府为实现特定目的和满足社会公共需要，按照一定的标准，凭借社会公共权力（国有资产、资源所有权）、国家信誉收取的除税收以外的财政性资金”。刘忠信和张智光（2007）认为非税收入是通过不同于税收形式所取得的财政收入。
2.非税收入的存在合理性。国内学者对非税收入的存在合理性进行了较深入的研究。根据侧重点不同，将其存在合理性分为三类：（1）理论依据。首先是准公共产品的存在具有公共物品和私人物品的双重性，满足这部分公共需要的资金不宜通过税收来筹集，而应按照“谁受益、谁付费”的原则要求公共产品的使用者和受益者以非税收入的方式进行补偿和调节，同时由于可售性公共产品的永久性存在决定了政府非税收入的永久性存在。其次是“负外部效应”的存在使政府应该承担起矫正外部效应的责任，而在治理负外部效应的效果上，收费明显优于税收，因为收费具有的“惩戒性”使生产者自觉减少“负外部效应”的产生。最后是自然垄断的存在使得非税收入较之税收对于经济具有更优的调节作用，因为存在自然垄断时企业自行定价高于边际成本将导致社会整体效率的下降，因此政府要用进行公共定价的手段进行管制；而定价超过边际成本的部分即可看作是一种政府收费，这种收费对企业和消费者利益的协调作用是税收所不能取代的。（2）制度环境。高培勇（2004）把非税收入存在的历史根源归为统收统支，且现实的制度环境使得中国政府非税收入在改革中具有其独特性。建国初期中国实行的高度集中的计划经济体制下，政府统收统支，各行政机关和企业事业单位严格按照国家规定进行财务管理，对非税收入的管理和收费项目都是比较正规。改革开放以后，随着财政体制改革进程的加快，各级政府的财政收支单靠预算内收入无法满足改革和建设的需要，迫使政府增设预算外收入项目，允许和鼓励行政事业单位“创收”，从此使非税收入改革中出现了一系列问题。（3）在政府收入体系发挥的作用。王小利（2005）指出非税收入是政府合理利用不同收入渠道对经济进行宏观调整、实现资源优化配置、收入分配以及稳定经济的重要手段，是构建公共财政体系的基础。贾康和刘军民（2005）认为非税收入是政府收入体系的重要组成部分，是构建公共财政框架的重要内容之一，同时也是从源头上、制度上防治腐败的重要举措。此外，暴金玲（2005）认为非税收入一方面促进了经济和事业发展并在经济生活中发挥着公平收入分配的作用，并为财政预算的顺利执行提供了财力保障。徐永翥（2007）还认为非税收入有效地调动了地方和部门筹集收入的积极性。
中国对于非税收入概念及其存在合理性的研究多集中于公共财政理论下的一种政府职能实现形式。虽然非税收入概念的表述不尽一致，但都体现了相近的意思：非税收入是由一些除税收收入以外的、不同性质的收入组成的集合体，是对这些不同性质的收入的统称。因此，非税收入是一个综合性概念。对于非税收入存在的合理性，是集多种必然性于一体的政府收入形式，它的合理性不能只从某一方面考虑，可以综合以上观点全面思考。
二、非税收入规模与结构的研究
1.非税收入规模。吴云松和王庆华（2000）认为非税收入规模过大会加重企业负担、分散国家财力、加剧社会分配不公和败坏社会风气等。刘晓峰等（2005）研究发现产业结构与税收体制可能是影响非税收入规模的重要因素。方建妃（2005）、吴萌（2007）从经济发展水平、政府职能、财政体制等方面分析了影响非税收入规模的因素，当经济发展水平较高的时候，较高的生产力发展水平决定了政府非税收入的来源相对充足；地方政府权限扩大，政府非税收入的来源就十分广泛；从政府与其他部门之间的财政关系的角度研究发现财政体制是也是影响地方政府非税收入规模的重要因素。王静（2007）从分权式改革、“正税”的税源流失、政府系统本位利益驱动及竞争等方面分析了政府非税收入膨胀的原因，并发现地方政府为增加自己的财政资金而增加收费项目。除政府职能方面，方红星（2009）从市场化程度等角度分析了作为非税收入重要组成部分的政府收费规模的影响因素。如果市场化程度很高，政府就能把本来就属于市场范畴的职能很好地转向市场，只担负由于“市场缺陷”的存在而必须要承载的政府职能；如果政府过多涉足市场，政府就会挤占应该归属于市场的职能范围，非规范性收费规模随之膨胀。白宇飞等（2009）实证研究发现人均产出、人均转移支付、财政供养人口以及市场化进程等变量均对政府非税收入规模有所影响，其中，人均产出和财政供养人口的增加会促进非税收入的增长；而市场化进程和转移支付的增加则会有效抑制非税收入规模的扩大。财政供养人口主要是从需求方面影响非税收入的规模，越是在基层政府和经济不发达的地区，财政供养人口在总人口中的比重越高，而这些地区税源较少，地方政府只能通过增加不规范的非税收入（如部门收费等资金）发放工资。
2.非税收入结构。已有研究通过对中国政府非税收入现实存在的问题进行分析，对政府非税收入结构的优化提出建议。例如，贾康等（2005）在分析中国政府非税收入管理的突出问题的形成原因的基础上，提出对政府非税收入的不同项目区别对待、分流归位、依法立项，并以治本为目的实施财政、行政、法制、投融资等方面的配套改革。云南省财政厅课题组（2006）通过云南省政府非税收入项目构成的总体情况分析，发现行政事业性收费和政府性基金是其主要来源，无名目的其他收入比重也较高。常向东等（2010）以甘肃省白银市为例，将政府非税收入结构分为项目结构、管理结构和部门结构且发现项目结构中行政事业性收费和政府基金占主体。除上述文献外，一些学者提出从其他角度规范政府非税收入项目的管理。例如何晞等（2008）把财政中收入结构定义为以价值形式表现的财政收入内部各要素的构成和比例关系，反映财政收入中不同收入形式之间、不同来源之间的比例关系。各种形式的非税收入增长在总非税收入增长中的贡献率应该是合乎客观规律和比例的。每种形式的收入都与一定阶段的经济、社会结构密切相关，如果出现异常或不协调，必然会对经济、社会结构产生扭曲性，带来效率损失和社会不公。丁兆君（2009）在对地方政府对于政府非税收入的管理问题进行分析的基础上，提出了从整合政府预算角度规范地方政府非税收入项目管理的思路。
中国学者对非税收入规模的现状分析、影响因素等方面进行了研究；对于非税收入结构，主要关注政府非税收入结构的管理和优化分析。从上述分析可以看出，中国学者对非税收入规模影响因素的研究较宽泛，主要集中在政府职能、财税体制、市场化程度等方面；且主要以规范研究为主，实证分析较少。对非税收入结构的研究内容一般是基本的现状—问题式，方法一般是规范分析或描述性分析，缺少深入理论分析和经验研究。
三、非税收入增长与经济增长关系研究
对于非税收入对经济增长影响的实证研究，吴云松和王庆华（2000）研究发现非税收入加重了企业的负担，分散了国家财力，加重中国经济增长速度的下降。王小利（2004）利用VAR模型实证研究发现政府非税收入支出对GDP的影响为正，税收与非税收之间有较强的替代关系，非税收入的增加会侵蚀正常的税基，进而会影响到中央的财政能力。刘建民和宋建军（2005）、高黎和聂华林（2006）对中国税收增长与经济增长的关系进行实证分析的结果表明税收增长与经济增长关系基本协调。刘寒波等（2008）研究发现，税收、非税收入和GDP存在长期稳定关系，无论是非税收入还是税收占GDP比重不断提高，对经济增长都会产生一定的影响，但税收和非税收入不存在明显的替代关系。王玉华和刘贝贝（2008）在税收收入、非税收入与经济增长之间建立VAR模型，实证研究发现中国税收收入较非税收入对经济增长的冲击力度更大，且为正向冲击，经济增长对其自身产生负面冲击。王乔和汪柱旺（2009）对中国政府非税收入与经济增长的相关性进行分析，发现GDP总量与政府非税收收入互为因果，即经济增长能促进政府非税收入的增长，非税收入的增长也会反作用于经济增长；进一步研究发现地方非税收入与经济增长的关系更为密切。
总体而言，中国学者针对非税收入与经济增长关系的实证研究较为薄弱，呈现如下特征：数据分析多基于国家层面，地区层面分析几乎是盲点；实证模型的选择基本采用线性模型进行数据处理，从而无法避免数据的时间趋势性导致结论存在的缺陷，①且个别采用时间序列模型，都是用差分后的均衡序列进行分析，该方法会导致部分信息损失。
四、非税收入管理中存在的问题及对策研究
主要观点大多集中在以下三个方面：（1）财政收支矛盾引起的收费膨胀；（2）制度和控制机制的缺位；（3）相关的配套措施缺乏（罗培平，2003；李焕林，2005；史桂芬，2007）。针对这些问题，学者提出解决非税收入管理中存在的问题，首先应认清非税收入的财政属性，明确非税收入的政府公共收入性质；其次应将政府非税收入纳入预算管理；再次，应在深化分税制改革的基础上，推进非税收入的规范管理，健全非税收入征管机构和管理制度是改革的核心内容；最后，还应强化监督机制，健全非税收入立法，合理确定非税收入的征收标准，使非税负担合理化、规范化，统一的非税收入征管法规是改革的法律保障。
学者提出的对策方面，尤以非税收入管理模式的研究最为广泛。潘明星（2005）提出，政府应该清理现行收费项目，实行价、税、费分流，对现有各级府及其所属行政事业单位的收入，区别不同类别和不同情况，采取“一清、二转、三改、四留”的改革措施。蒋国政等（2008）提出国库直接办理非税收入收缴和管理，其模式设计为首先开发应用非税收入核算与管理系统，建立非税收入的收纳流程；二是罚没款和临时性、一次性行政规费的收纳流；最后完善非税收入票据的事后核销和监督管理。① 杨树棋和李兴华（2008）分析了非税收入规范化管理的约束条件及分类模式选择，提出中国非税收入分类管理模式选择：政府性基金收入管理模式、行政事业性收费收入管理模式、国有资本经营收入管理模式、国有资源有偿使用收入管理模式、国有资产经营收益管理模式、公益金收入管理模式、专项收入管理模式和罚没收入管理模式。
由此看出，已有研究对非税收入管理中存在的问题及相应的解决措施最终一致归结到制度和模式的构建，虽具有普遍适用性，但缺乏针对性；且多数政策性建议仅从理论出发，实际中并不具有可实施性。
五、简评
1.国内非税收入研究的评价。已有研究主要关注三大方面的内容：一是以非税收入是政府财政收入的重要组成部分、政府参与国民收入分配的一种重要形式、政府实施宏观调控的一种重要工具为出发点，研究非税收入的概念、性质、内容范围叙述其必要性、可行性、意义等方面，且以定性分析为主；二是以非税收入规模和结构为对象，研究影响非税收入规模的影响因素、非税收入结构的合理性与否以及非税收入对经济增长的关系如何，研究方法多采用线性模型；三是以非税收入管理为基础，研究非税收入管理的现状、成因、对策等，研究主要针对现实问题提出思考。研究内容比较表象，深入的理论研究不多；研究方法主要采用的是规范研究，零星涉及的实证研究（描述性分析和案例分析）也主要是基本现状介绍，呈现出工作交流的特色。
已有研究取得了以下几个方面的成效和不足。成效：（1）提出了政府非税收入的概念并对政府非税收入的内涵和外延进行了探讨，形成了初步的共识和完善了政府收入的形式；（2）对政府非税收入管理中存在的问题与形成原因进行了归纳概括，着重分析与探讨了中国政府非税收入改革与创新的途径和方法。不足：（1）研究理论深度不够，对非税收入制度设计缺乏具体论述且缺乏针对性；（2）缺乏系统的分类研究，对非税收入内部结构的发展趋势未能做出预测；（3）对当代西方国家政府或中国各地区之间非税收入的管理缺乏横向对比分析与研究。
2.国内非税收入研究展望。对于中国的非税收入的研究，要深入探讨的问题还有很多，后续研究可关注以下几个方面：（1）对中国非税收入的实践历史进行全面的梳理回顾，并做出评判，为非税收入制度模式的创新及建立提供实践依据；（2）采用制度经济学的分析框架对非税收入制度的发展变迁进行深入剖析，找出影响非税收入制度效率的主要因素，为非税收入制度创新找到切入点、弥补现有制度的缺陷、提升制度效率；（3）非税收入规模和结构研究。在现实经济中如何使非税收入规模实现合理稳定增长，如何实现非税收入结构的优化是一些非常值得关注的研究命题；（4）研究方法上采用多元化的范式，加强实证研究方法的运用，将规范研究与实证研究相结合，同时加强对地区层面的对比分析。
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非税收入管理论文范文4
【关键词】非税收入；非税管理权；配置
【中图分类号】F810.43 【文献标识码】 【文章编号】1004—518x（2012）08—0241—05
非税收入是指除税收以外由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或通过提供特定公共服务、准公共服务，取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。非税收入是政府财政收入的重要组成部分，包括行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、公益金、国有资产（资源）有偿使用收入、国有资本经营收益、主管部门集中收入、以政府名义接受的捐赠及财政资金产生的利息收入等，不包括政府公债收入、社会保障基金和住房公积金。非税收入概念的提出及相关政策措施的实施，改变了过去预算外资金的管理模式，是我国推进财政管理体制改革的重大创新，对于深化财政管理思想，构建科学、高效的公共财政体制，提高财政管理水平具有巨大的促进作用。我国自1994年分税制财政体制改革以来，非税收入发展迅速，已成为促进经济社会发展的重要财力，有的地方甚至达到或超过了税收收入。但是，在我国非税发展过程中，许多地方存在着项目繁多、乱收乱罚、规模过大、结构失衡等问题，企业和社会负担过重，严重损害了党和政府形象，也不利于经济社会的稳定和持续发展。造成上述问题的根本原因，就在于我国非税管理体制尚未理顺，各级政府机关的非税管理权未能进行科学的定位和有效配置。
一、非税管理权的定位和含义
首先，从权力内容来看，非税管理权是政府财政收入权的组成部分，这是其基本的定位。财政收入权是政府取得和管理财政收入的相关权限，包括税收管理权和非税管理权。一般来说，税收管理权仅指税收收入取得方面的权限，不包括税收收入的使用或支出权，该部分权限属于预算权的内容。同样，非税管理权，也仅指与政府取得和管理非税收入相关的权限，不包括非税收入的使用权。关于非税收入的使用及其相关权限，应从财政支出角度单独加以考察和规定。需要注意的是，非税收人是政府提供特定公共物品或准公共物品的资金来源，其所取得收入的性质和用途在许多情况下具有事先规定性，如行政事业性收费、政府性基金等。因此，非税收入的取得与其使用往往具有密切联系，致使许多人在考虑非税管理权时，将非税收入的取得权与使用权也联系在一起，认为非税管理权中应包括这两方面的内容。笔者认为，根据综合财政预算及非税收支两条线的管理原则，为强化非税管理的规范化、科学化，在非税管理及其权限设定上应将非税收入的收缴与使用完全分开，从而使非税收缴部门单位和管理机构放下包袱，集中精力提高业务水平，简化和理顺各种利益关系。为此，应将非税使用权排除在非税管理权的内容之外。
其次，从权力分配来看，非税管理权是一种执行权（或行政权），应与非税立法权、司法权分立。根据财政法定主义要求，非税管理必须依法办事。有法可依是非税管理的前提条件。制定非税相关的法律法规，属于中央及地方有关国家机关的权限，并且该权限应当与执行非税法律法规即非税管理部门的权限分开。同时，非税管理过程中相关主体的违法犯罪行为应交由专门的司法机关处理，以保障非税法律法规的正确实施。这是一种较为成熟的分权治理模式，也是我国当前的法治现实，非税事务没有必要打破它并重新分配或组合相关的权力。国内一些学者不时将非税管理权以各种形式泛化，以至将非税立法权甚至非税司法权一并纳入非税管理权的做法，在理论与实践上均是有问题的。其重要原因之一是，权限的划分总是与相应的权力主体相对应，权限划分不当，必然形成权限配置失当，从而引起权力运行中的种种问题。事实上，我国非税管理实践中巧立名目、乱收乱罚等许多问题，正是非税权限分配与行使不当所致。
总之，非税管理权作为一种财政收入权、执行权，是指政府取得和管理非税收入相关的各种权力。这些权力可进一步划分为立项权、标准确定权、解释权、收缴权、调整权、减免权、检查权、审计权、监察权等。理解这一概念时我们应注意三点：一是非税立项权包括立法机关的立项权与管理机关的立项权，前者是立法机关的固有权力，后者来源于立法机关的法律授权。换言之，非税管理权中的立项权并不包括立法机关的立项权，它仅是法律对政府及其相关部门依法设立非税项目的授权，如无法律明确授权或立项法律依据，任何政府部门和单位均不得设立非税项目。二是依法适当取得非税收入是非税管理的中心内容，因此非税收缴权是非税管理权的核心，其他各项权限都或多或少与非税收缴权相关，在其前后左右发挥相应的作用。三是监督权是非税管理权的重要内容，但仅限于执行权范围之内，本质上属于行政监督权，包括非税管理机关对非税缴款义务人、代收部门单位的监督权（如检查权等）和监察、审计机关等对非税管理机关、代收部门单位的监督权（如监察权、审计权等）。立法机关、司法机关与社会公众等对非税管理的外部监督权，是非税监督体系的重要内容，但并不是非税管理权的组成部分。
从理论上看，税收收入是政府收入的主要来源，一般为80%以上，非税收入是政府收入的必要补充，一般不超过20%，但随着政府级次的降低，非税收入所占比重逐步提高。从各国经验数据来看，非税收人在中央财政收入中的比重一般为10%以下，在省级或州政府财政收入中的比重在20%以下，在县（市）级政府财政收入中占30%以下。我国财税体制及历史原因所造成的地方非税收入比重过高，严重冲击着税收的主体地位，必须对收费、基金、罚没收入等各项非税项目进行清理整顿，以使其回归合理地位，严格限定在提供准公共物品及正当行政管理需要等范围之内，发挥其应有而恰当的作用。从我国国情来看，中央与地方政府非税收入所占比重应分别控制在10%与20%左右，同时应对非税管理权进行合理配置与规范。
二、非税管理权配置的理论依据
非税管理权作为一项重要的财权，应与税收管理权一样在中央与地方各级政府之间进行科学的划分与合理配置，以理顺非税管理职权，规范非税管理行为。这种划分与配置应遵守非税管理的内在规律与理论逻辑，主要包括以下三个方面：
（一）政府职责、事权与财权的递推关联机制
1.政府职责是非税管理权的理论起点和最终目的
现代财政学认为，市场失灵导致公共物品不能供给或供给不足，需要政府组织财力来提供，以满足社会需要。所谓公共物品是指消费上具有非竞争性和非排他性的产品和服务。根据其性质不同，又分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是指具有完全的非竞争性和非排他性的产品和服务，如国防、国家行政管理等；准公共物品是指不完全具有非竞争性和非排他性，但社会成员普遍所需要的产品和服务，如教育、交通、社会福利等。这些公共物品是用来满足社会成员的公共需要的，其受益范围具有一定的区域性，有些为全国性的，如国防、外交等，有些属于地域性的，如城市建设、社区管理等。政府提供公共物品以满足社会需要的职责应当与其政权管辖范围相一致，以确保该职责履行的合理性、可行性和效率。因此，公共物品的区域性特征决定了其应当分别由中央政府和地方政府来提供。为此，需要将政府职责在中央与地方之间进行划分，确定中央与地方政府职责，它们是政府非税管理权的出发点，也是最终目的。
2.政府职责的实现需要政府事权来保障
政府为履行其提供公共物品和服务的职责，必须具有从事相关事业的权力，即必须有相应的事权，如有权建设军队、训练警察、招聘公务员、建设机场、修桥铺路、举办市政工程、开展文化体育事业等，这些事权是政府履行其职责的保障。并且，政府职责与其事权应当对应，所有的职责都应当有相应配套的事权。因此，中央政府与地方政府承担的职责不同，其应拥有的事权也应不同。可见，政府职责决定政府事权。也就是说，政府职责的种类、大小，决定了政府事权的种类、大小。并且，政府事权应当由行政法、财政法等相关法律作出规定。我国目前的问题主要是中央与地方政府的职责划分不清，导致了中央与地方政府的事权难以划分清楚。同时，政府履行相关职责需要什么事权、其权力的边界在哪里、制约机制如何建立等，也是亟待解决的问题。
3.政府事权的实现需要政府财权来保障
政府行使事权需要相应的财权作保证，没有财权则事权将会落空。常言道，巧妇难为无米之炊，有多大的财权办多大的事。人们常说，财权应当与事权相适应，但财权并不决定事权，而是决定事权可能的实现程度，构成对事权的保障或限制。
政府财权包括财政收入权和财政支出权两个方面。税收与非税管理权均属于财政收入权的组成部分，是政府取得财政收入的重要根据。财政支出权主要体现为预算支出权，即将有关财政支出通过预算来安排，同时相关预算主体享有执行预算、从事相关工作或事业的权力和权利。财政收支及预算的制定与执行即为政府财权运行的基本形式，它能保障政府事权得以实现。
（二）政府财权、财力与非税管理权的递推关联机制
财权分为财政收入权与财政支出权，财力一般指财政收入的数量与结构。财政收入权的目的主要是形成实现事权所需要的财力，而财力则是财政支出权的基础和保障，并通过它进一步保障事权及政府职责的实现。可见，财力与财权密切相关，它来源于财政收入权，又服务于财政支出权。换言之，财权（收入权）是财力的前提，财力是财权（支出权）的保障。因此，为了通过财权（收入权）形成财力，就必须将其进行适当划分并配置给相关的职能部门和单位。为此，我们应将其区分为税收管理权和非税管理权，并通过它们形成的财力来保障财权（支出权）以及事权的实现。从非税管理权的相关系列来看，财权（支出权）、财力与非税管理权的关系构成一种递推的关联关系，即政府财权（支出权）政府财力非税管理权（收入权）。这一关联机制与前述政府职责政府事权政府财权的关联关系对接，构一个政府职责政府事权政府财权（支出权）政府财力非税管理权（收入权）的完整关联机制，在这一关联机制中前一项对后一项形成需求，后一项对前一项进行保障，并最终保障政府职责的实现。在这里，政府职责是一切相关权力的出发点和目的，政府职责与事权、财权等权力之间的关联与保障机制，是进行非税管理权划分与配置的基点与根本理论依据。
上述关联机制中强调相关职责、权力与财力之间的匹配或对应，无论对中央还是地方政府莫不如此。但是，根据综合财政预算及收支两条线管理原则的要求，这里的关联对应属于相关职责、权力与财力之间的总体对应，而非职责、权力等进一步分解之后的分散对应。例如，关于财权与事权的对应，应为税收管理权和非税管理权合在一起总体上与财政支出权及事权相对应，而不能将税收与非税分解开来分别对应，更不能对其进一步分解并进一步分别对应。
（三）宏观调控机制
在现代市场经济中，市场机制对社会资源配置和经济运行发挥着基础性作用。近年来各国经济发展的事实证明，宏观调控对保障国民经济健康稳定发展具有十分重要的促进作用，也日益受到各国政府、社会与学界的高度重视。在我国经济法学界，宏观调控被认为是国家管理经济的一种新型职能，行使宏观调控职能的国家机关被称为宏观调控机关，它们由法律所赋予的对国民经济总体进行调节与控制的权力被称为宏观调控权。一般来说，国家进行宏观调控主要运用计划、财税、金融等政策工具，运用这些手段进行调控的权力被相应称为计划调控权、财税调控权、金融调控权等。政府的非税管理权属于财税权的一个重要组成部分，能够与税收管理权等其他财税权一起用于对国家经济总量、结构及运行进行调节与控制，是国家宏观调控机制的重要一环。
政府非税收入与民生紧密相关，为了充分有效发挥非税管理权的宏观调控作用，非税管理权的划分与配置应当考虑国家宏观调控的需要。为此，在非税管理权的划分与配置中应为宏观调控预留空间，并使之成为国家财税宏观调控的重要抓手。宏观调控权力一般应授予中央级国家机关才能较好地发挥作用，这就决定了在非税管理权划分与配置时，应将非税管理的立项权、标准确定权、减免权等重要权力集中于国务院、财政部、发改委等中央级国家机关，而非税收缴权、检查权等具体权力应在中央与地方政府机关之间进行适当分配。此外，地方之间的地理位置、经济发展水平、资源状况等各种差异也是划分和配置非税管理权时应考虑的重要因素，并在一定程度上体现在宏观调控之中。
综上，在非税管理权划分与配置时，应以政府职责、事权、财权（支出权）、财力、非税管理权之间的关联匹配机制和宏观调控机制作为基本的理论依据。这其中，满足政府职责的需要既是非税管理权划分与配置的出发点，也是其最终目的。同时，还有一个需要关注的重要问题，即相关权力中的权力能力与行为能力的联系与差异，应使两者尽量达成一致，以实现非税管理权配置的预定目标。
需要说明的是，许多学者在分析非税或税收管理权的形成依据时，并未遵守上述层层递进的逻辑，而是将政府的事权或职责直接与非税或税收管理权相联系，认为“地方事权的大小决定地方政府税收的管理权限”、“中央政府和地方政府税收的管理权限的划分和设立。要以确定中央政府和地方政府事权为基础”，或者“地方政府提供的公共产品和服务的数量及质量，构成设立地方税收管理权限的依据”等。这种跳跃式的分析思路，容易导致脱节，难以实现精准到位的税收或非税管理权配置。
三、非税管理权配置的基本原则
非税管理权配置是非税管理体制中的核心问题，其配置是否得当，体系是否完整，将直接影响政府非税收入的收缴管理与规范。就全国来说，中央与地方政府的非税管理权构成一个完整的有机体系。该体系的设计与非税管理权的具体配置，不仅要遵守非税管理权配置的理论要求及注意事项，还应遵守如下几个基本原则：
（一）受益公平原则
政府非税收入主要为准公共服务提供资金来源，应根据准公共服务的受益范围相应确定其管理权限和进行权力配置，此为非税管理权配置的受益原则。一般而言，凡全国性受益的准公共服务，其非税收入的收缴管理权就应当归中央；而受益范围如果在某区域，则其非税管理权就应当分配给地方。另一方面，非税管理权与税收管理权之间也有个合理分配的问题，应遵循公平原则。即公共物品的受益如能区分主要受益者与次要受益者，则应赋予非税管理权；难以区分主次受益者的，则应赋予税收管理权，以保证相应的财政负担在各主体之间的公平分配。此为非税管理权配置的公平原则。这一原则再次说明，进行非税管理权配置必须以政府职责为中心，在各种财权的统一安排中对非税管理权进行定位和配置。
（二）适度分权原则
适度分权包括两方面的内容。一方面，非税管理权应适当集中于中央。这是因为中央政府往往是国家意志的转达者或执行者，拥有无可比拟的权力，通过其对非税收入进行管理，可有效降低非税收入的收缴成本，并且还可提高收缴效率。显然，中央政府是强有力的组织，可确保非税收缴管理活动的有序进行。另一方面，我国人口众多、地域辽阔，不同地区经济社会发展情况存在着很大差异，为促进各地科学安排经济社会事业发展，在非税管理权配置上应适当分权，实行分级分类管理，以强化非税管理的针对性，充分调动地方的积极性和创造性。
（三）宏观调控原则
非税的设立、收缴、免减、缓收、停收、标准及范围调整等措施对经济社会活动具有重要的调控作用。例如，近几年为减轻全球金融危机的冲击，降低企业和社会负担，国家先后多次取消几百项行政事业性收费项目，有力地促进了经济社会的稳定和发展。因此，非税管理权的重要权力应集中于中央，以便于宏观调控。但是，对具有地方特色、不具有全局性影响的非税管理权应赋予地方。另外，一些地方非税管理权可置于中央的严格监督之下，如赋予中央政府审查权、备案权、否决权、纠正权等。当然，中央还可以非税调控指导意见，供地方政府参考。这些权力或措施，也是非税宏观调控的一种间接体现。
（四）经济效率原则
非税收入是国家参与国民收入分配的一种方式，其管理权在中央与地方之间的配置状况，将影响相关的经济社会生活，从而影响经济社会资源的分布和流动，进而影响资源的配置效率。同时，非税管理权的配置，特别是收缴管理权配置，会直接影响非税收缴管理的成本和效率。例如，收缴管理权集中于财政部门是较有效率的安排，而分散赋予不同国家机关或部门则收缴与管理（特别是监督）的成本可能较高。因此，非税管理权的配置应有利于经济资源的有效配置以及非税的收缴管理效率。这是一个辩证统一的过程，并非越集中越好，也非越分散越好，只有适度才好。然而，何为适度应具体分析，需因地、因事、因时制宜，确保其科学性和有效性。
非税收入管理论文范文5
【关键词】非税收入 财政管理
一、政府非税收入管理存在的问题
1.非税收入认识上的误区和指导思想上的偏差
（1）政府财政收入偏重于非税收入的趋向。世界主要市场经济国家的政府收入来源一般包括两部分：一是国家税收收入，二是政府非税收入。其中，税收收入是政府预算收入的主要来源，政府非税收入在整个预算收入中所占比重不大。
（2）认为地方政府及财政部门可以对非税收入资金的随意支配。按照国务院文件规定，政府及财政部门只能对专项资金以外的预算外资金结余进行统筹调剂使用。但在实践中，有的地方认为既然非税收入所有权归政府，管理权归财政，就不区分资金性质，不按预算级次，对部门和单位收入的各类非税收入资金采取简单“一刀切”的比例调控方式，有的调控比例高达30%，不仅严重挫伤了部门和单位的积极性，而且影响了事业的正常投入和发展。
2.征管主体不明确，执收行为亟待规范
在我国，非税收入的征收是有各执收单位自行征收，财政机关内部没有一个统一归口的部门专司非税收入征收管理，而行政性收入项目的审批权又是在发改委（物价部门）。这种多方征收、多头管理的格局，肢解了财政管理职能，分散了非税收入征管力量，增加了非税收入管理成本造成了“以费养人”局面，更是形成编制人员膨胀的主要根源。同时，现行执收执罚行为主要存在擅自出台收费项目、提高收费标准、扩大收费范围、违规使用票据以及随意将行政事业性收费转为经营性收费等，导致多收乱收，加重了社会负担；另一方面则存在该收的不收，该罚的不罚，随意减免，收人情费，导致财政收入流失。
3.收费项目偏多，非税负担较重
我国现行政府非税收入范围较广，类型较多，非税收入项目主要有行政事业收费、罚款和罚没收入、国有资产、资产有偿使用及经营收入、政府性基金、专项收入和其他收入等。其中，各项目中，行政事业性收费收入和政府性基金收入在政府非税收入中占主导地位。而与税收负担相比，早已超过了税收负担，形成了事实上的“非税大于税”的现象。
4.票据使用不规范，财务制度观念淡薄
从财政票据使用情况来说，目前只有收费票据和结算票据两种，因票据种类单一，造成单位在开展某些经济业务活动时，不便操作，如行政单位开培训班收取培训费、工本费，开会收取会议费、资料费时，若开具收费票据则无此收费项目；如开结算票据，对方入账报销不符合规定。从其他票据来说，不少部门仍在使用专用票据，原来预算外资金管理制度中对不使用财政票据的收入没有规定必须交纳财政收入专户；不少单位因使用其他票据的收入没有交财政收入专户。
5.非税收入管理法制建设不完善
目前，非税收入的管理从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节没有一套覆盖全国的统一、规范、系统的法律法规，使得非税收入无章可循或有章难循。同时，非税收入的征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各地政府的管理模式和管理办法不一样，非税收入管理难以规范，对违规行为难以约束。
二、完善非税收入的财政管理
1.更新非税收入思想，加大非税收入宣传力度
要逐步淡化预算外资金概念，尽快建立非税收入新理念，要加大非税收入概念的宣传力度，使全社会都明确非税收入是财政收入的重要组成部分，把思想统一到“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”的共识上来，把规范政府非税收入管理与加强税收征管放在同等重要的位置，使各单位领导及财务人员全面了解政府非税收入管理的范围、目的和意义，提高加强非税收入管理的自觉性和积极性。积极寻求与纪检、监察、审计等部门的配合，加强舆论对政府非税收入管理的宣传，把部门预算收入和支出表上的预算外资金项目调整为非税收入和支出项目。
2.完善征管机制，规范执收行为
（1）全面清理非税收入项目，杜绝“三乱”现象。各级财政部门对非税收入项目进行全面清理，坚决取消擅自设立和不合理的收入项目，坚决核减超标准的收费。建立非税收入项目库，对收入项目实行编码管理。所有非税收入项目按规定进行设定和征收，任何部门和单位不得违反规定设定非税收入项目、范围和标准。
（2）实行收费公示制度，提高收费政策的透明度。执收单位实行非税收入项目、标准、征收依据公示制度，财政和物价部门配合做好收费年度审验工作，对年审合格单位的收费情况要在媒体上予以公示，提高收费政策的透明度，自觉接受社会监督。
（3）依法组织非税收入的征收，不多征、少征或者擅自减免。各执收单位按规定，依法组织非税收入的征收，不得多征、少征或者擅自减免。对上下级分成的非税收入，应按照“就地缴款、分级划解、及时结算”的原则，由财政部门及其非税收入管理机构通过财政汇缴结算户定期划解、结算，执收单位不得直接上解或下拨非税收入。对国有资源和国有资产进行出让、转让、租赁时按照公开、公平、公正的原则，采取拍卖、招标等方式进行，从而避免暗箱操作。
（4）深化部门预算改革，确保财政收支平衡。所有非税收入全部纳入部门预算管理，按照统一支出项目、口径和标准，核定单位支出预算，充分挖掘非税收入可用财力，增加财政收入，确保财政收支平衡。
3.完善预算机制，规范政府非税收入管理
逐步将非税收入编入部门综合预算，统筹安排，增强预算的完整性、真实性和准确性。逐步淡化部门与行政事业性收费、罚没收入等政府非税收入的直接经济利益关系，取消“收支挂钩”政策，按照“量入为出、收支平衡”原则，对预算内、外的财政资金实行统筹安排和统一标准分配。除有特定用途的政府非税收入或个别政府非税收入需补偿征收成本支出外，非税收入原则上由政府统一安排使用，不与有关部门的支出挂钩，不再实行结转部门下年使用。
4.加快法制建设步伐，健全非税收入监督机制
（1）要尽快结束非税收入征收管理无法可依的局面，加快非税收入管理法律体系建设步伐，出台政府非税收入征管法，将非税收入从立项、标准、征收减免程序、上下级资金分成、财政部门在非税收入管理工作中的职能以及支出使用等管理办法以法律法规的形式固定下来，实现依法管理非税收入。
（2）要继续执行和完善非税收入政务公开和收费公示制度，定期向社会公布非税收入项目和标准，实行挂牌征收，使缴款单位和群众做到心中有数。
（3）要建立和完善非税收入稽查、举报、违规处罚和责任追究等监督管理制度，对乱收乱罚乱用或应征不征、应罚不罚、随意减免的违纪现象，通过各种媒体公开暴光，并依法给予处罚。四是要建立定期将非税收入征、管、用情况向人大报告制度，自觉接受人大、审计的监督。
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非税收入管理论文范文6
【关键词】 税式支出 收入分配公平 研究
一、问题的提出
税式支出是20世纪60年代后期在西方税收理论研究领域形成的一个经济范畴。从一般意义上说,税式支出是指一国政府为了实现特定的社会经济目标,通过制定和执行税收制度中与一般的或称规范性的条款相背离的特殊税收政策、法规条款,以牺牲一定的税收利益为代价,给予特定纳税人与纳税项目以各种税收优惠,以减少纳税人的税收负担,促进和扶持经济发展的一种特殊的政府支出。
1955年,英国皇家利润和所得课税委员会就注意到,在税收制度中所安排的许多税收减免(Tax Relief)“实际上相当于用公共货币提供的补助”。自此,税收减免问题就不仅被从收入的角度,而且从支出角度加以研究。而税式支出这一概念的正式形成则源于美国。1967年11月15日,美国财政部税收政策部长助理Stanley S.Surrey在纽约一家金融集团公司的演讲上首次提出了税式支出的概念,并将研究成果发表在1968年的财政部年度报告中。
在我国,税式支出概念的萌芽起源于20世纪80年代改革开放和税制改革的实践。一方面,在两步“利改税”后,税收成为财政收入的主要形式;另一方面,以放权让利为主的经济体制改革使减免税的范围和规模日益扩大。自1987年开始,《财政研究》和《税务研究》等刊物先后发表了税式支出系列专门文章,探讨税式支出理论在我国运用的可能性以及对收入分配的影响,如孙志伟《国际上的税式支出制度》和丁淼《从美国税式支出的情况看税式支出理论在我国的运用》。
进入20世纪90年代,在已有理论探讨和实践发展的基础上,诞生了一批有关税式支出的专著,如《财政补贴经济分析》(李扬,1990)首次将税式支出作为财政补贴的形式之一,从宏观和微观、理论和政策等不同层面上论述了对国民经济主要方面的影响。《税式支出简论》(郭庆旺,1990)对国外税式支出制度进行了初步介绍。《税式支出分析》(刘心一,1996)结合我国税式支出的具体实践,对税式支出的概念、特点、分类、原则、规模、利益转移和归宿、效率与成本效益分析等理论问题进行了全面阐述。《税式支出管理》(邓子基,1999)借鉴西方发达国家的有益做法,总结我国税式支出管理的实践经验,揭示问题,提出改革、完善我国税式支出管理的建议。
二、税式支出在调节收入分配方面的积极效应
税式支出,作为以税收形式实现的政府财政支出,是税收制度中政策性非常强的一部分内容,也是政府贯彻各项政策、调节经济活动、稳定社会的一个特殊重要工具。尤其是在调节收入分配的政策措施中占有重要地位,在税式支出的众多功能和作用中,调节收入分配是其一项重要的功能。税式支出,尤其是为有纳税困难的纳税人和贫困地区提供的照顾性税式支出,将一定程度上增加特定低收入者的税后可支配收入,缓解社会收入分配的不公平状况。
第一,在商品税方面,通过对生活必需品采取低税率或免税政策,而对非生活必需品和奢侈品课征特别消费税,可以有助于实现调节社会收入分配的目的。一般来说,对商品的课税属于间接税,易于向前转嫁,其最终税负将主要由消费者承担。因此,对生活必需品采取低税或免税的优惠政策,将降低这些消费品的价格,加惠于消费者。而且,收入越低的人生活必需品消费在其全部消费中所占的比重越高,其从减免税政策中获益的比例的也越大;同理,对非生活必需品和奢侈品课征特别消费税,收入越高的人非生活必需品和奢侈品在其全部消费中所占的比重越高,其承担特别消费税的比例也越大,所以,有利于公平收入分配。
第二,在所得税方面,通过规定起征点、免征额或对特定所得减免税和对特定支出予以税前扣除等税式支出政策,也可以帮助低收入者。通过设置起征点、免征额,将大部分达不到既定收入额的低收入者排除在“税网”之外,使其不必承担纳税义务。又如将全部所得区分为勤劳所得和非勤劳所得,对勤劳所得适用较低的税率,考虑到勤劳所得在低收入者总所得中所占的比重一般来说要大于高收入者,因此,也有利于调节社会收入分配。此外,对农业的灾歉减免、对老年人、残疾人和老少边穷及欠发达地区的税收减免、对社会保障基金、慈善公益性捐赠的税收扣除、对非盈利性机构和社会团体的税收优惠等,都体现了调节收入分配的政策意图。
第三,在财产税方面,通过规定起征点、免征额或对特定财产的减免税,同样可以调节社会财富分配。按照国际惯例,对抽象财产价值的课税一般都规定了起征点、免征额,以减轻或免除低收入者的税收负担。在我国现行的财产税体系当中,虽然没有设置起征点或免征额,但都规定了对家庭自住房、残疾人使用的车辆、农用车辆以及非盈利机构财产的减免税优惠,同样可以减轻低收入者的税收负担。
第四,作用直接。在调节收入分配方面,税式支出直接作用于政策对象,省去了对政策对象予以筛选的过程,避免了因资格审查不严或受益者期满而造成的政策错位与缺位。
第五,社会成本低,税式支出不但可以节省税务机关的税收征管费用,而且也节省了纳税人的纳税奉行费用,从而可以节约一定数量的社会成本。
三、税式支出在调节收入分配方面的消极效应
虽然很多税式支出政策在制定之初丝毫没有要加大收入分配差距的意思,但实际执行的结果却确确实实造成了这样一种客观效应,即税式支出调节的逆向性――税式优惠的大部分流向高收入阶层,随着个人所得额的提高,从税式支出中获得的收益增多。税式支出产生逆向调节效果的原因如下。
第一,是因为税率的累进结构。税收政策调节收入分配和自动稳定器的功能主要源于税制的累进性,但税制的累进性在加重高收入者税收负担率的同时,也相应加大了高收入者从税式支出中获利的可能。税率的累进性有时还会使高收入者从税式支出中获取超额利润,典型的如对政府公债利息收入的免税规定。
第二,很多政府希望通过设立税式支出来鼓励的行为具有正的需求收入弹性。例如,越是高收入者越有能力去从事政府鼓励的技术研究开发、公益性捐赠、环境保护和医疗、教育等投资,而正因为他们在这些与税式支出相关方面的支出水平远远高于低收入者,其从有关税式支出中获益的数额也就自然更大。
第三,税式支出对收入分配的消极影响因以下事实而被进一步放大:享受任何形式税式支出的前提条件是纳税人必须产生足够的纳税义务,以便进行税收扣除和抵免,这就使那些应纳税额很小甚至因收入低于起征点或免征额而无需纳税的低收入者和亏损企业、免税的非盈利机构排除在受益范围之外,而这些群体可能是最需要政府扶持的对象。
第四,税式支出只能在纳税人具有基准税制规定的法定纳税义务的情况下发挥作用,而对于不具有纳税义务但仍处于贫困境地的居民,税式支出就会无能为力。在这种情况下,也只能借助于直接财政支出来解决问题。
第五,税式支出不如直接支出来得实在,看得见、摸得着。税式支出由于具有一定的隐蔽性,纳税人对其贯彻实施往往没有明显的感受,无法产生显著的社会效应。
最后,如果在调节收入分配的政策安排中过于依赖税式支出,税收减免过多,就会增加税务机关贯彻各项规定的执行成本和纳税人解读税法的遵从成本,此时的政策效率可能不及直接财政支出。
通过上述优劣分析,不难得出这样的结论,在调节居民收入分配方面,税式支出只能作为一种辅助形式,只能作为直接财政支出的有益补充。认清这一点,在具体的政策制定和实施过程中,我们就会既充分发挥税式支出的积极作用,又不会过多过滥地使用税式支出手段。
四、完善税式支出管理,强化对收入分配的调节
我国作为发展中国家由于税收管理经验的不足,税收征管水平有限,使我国的税式支出存在一定程度规模过度、管理松散、效益低下、作用不强等问题。因此,我们要借鉴发达国家的先进经验,完善现行的税式支出政策,尽可能消除其负效应,从而实现国家的宏观调控目标。因此,既要借鉴其他国家的做法和成功经验,也要结合我国目前的实际。应主要做好以下几方面的工作。
1、将税式支出纳入政府财政支出范畴
政府通过税式支出的形式,放弃本应获得的税收,减少特定纳税人的应纳税额,与先依法征税,再通过财政支出将一部分税收收入返还给最需要援助的纳税人,两者在本质上并无区别。因此,税式支出在本质上属于一种特殊的财政支出范畴。不加预算控制的税式支出不仅会侵蚀税基,而且给预算法带来缺漏,给社会政策也带来了压力,因此,将税式支出列入政府的财政支出的范畴,按照财政支出的管理方式进行量化和监督,是科学合理地管理税式支出的有效途径。
2、制定统一法规,增强税式支出政策的透明度和规范性
目前我国的税式支出条款分散于各个税种的单行法、实施细则以及补充规定等为数众多的税收文件中,这种做法不仅造成部分税收单行法内容庞杂,而且也不利于征纳双方全面、系统地了解税式支出政策的具体内容,使得税式支出的透明度、严肃性、规范性、可操作性大打折扣。因此,建议单独制定一个统一的税式支出法规,使各个税收单行法中体现的优惠,仅限于长期稳定的内容,并且通过税制结构来规定。而将税式支出的具体措施、范围、内容、办法、审批程序、审批办法、享受税式支出的权利和义务等规定,集中在统一的税式支出法中,超越此法规定的减免税不得认同和执行,以加强税式支出法规的规范性、透明性和整体性。
3、建立税式支出制度,加强税式支出的预算监督和管理
税式支出之所以容易被误用、滥用以致失去合理的限度,产生一系列负效应,除了由于决策者对税式支出发挥作用的途径和效果认识不清外,还往往因为缺乏严密的权衡、分析和约束机制。因此,应该借鉴国外税式支出的理论与实践,编制税式支出预算,从总量、使用方向、管理方式等方面规范税式支出的监控与管理,提高我国的税式支出效率。
从长远来看,要提高税式支出管理的科学性,就必须建立一整套税式支出分析、评估制度,对一定时期国家、地区或某一纳税人的税式支出政策的执行情况进行分析评价,以监督政策实施。但是鉴于我国国情,我们可以先选择一些税式支出规模较大且对经济有重要影响的税式支出项目,进行预算控制和实效分析,积累一定的税式支出经验,为我国税式支出的规范化、效益化管理奠定良好的理论和实践基础。
(注:本文属湖北省教育科学规划项目,项目编号:D200727004。)
【参考文献】
[1] 张晋武:中国税式支出制度构建研究[M].人民出版社,2008.
[2] 李志远:构建适合中国国情的税式支出制度[J].税务研究,2004(3).
[3] 刘佐:对税收支出问题的再探讨[J].税务研究,2003(3).
