国土行政论文范例6篇

国土行政论文

国土行政论文范文1

一、选题依据(选题的目的与意义,与选题有关的国内外研究综述,附主要参考文献。)

保护和合理利用土地资源,加强土地资源管理对珠海特区经济的可持续发展具有十分重要的意义。土地资源管理信息系统的建立,是推进土地资源信息化的一项重要举措。本人在参与周口市土地资源管理地理信息系统项目开发小组工作的基础上,对系统设计和实现作了进一步分析和研究。

当前,我国城镇已进入快速建设阶段,城镇建设是社会各界关注的热点,其中一个核心问题就是土地有效开发与集约利用问题。随着城镇化进程的不断加快,我国城镇土地利用面临着严峻的考验。土地是不可再生资源之一,极其宝贵,土地合理利用是经济发展和社会进步的重要基础。我国人口众多,资源相对不足,土地资源尤为紧缺,因此要大力提倡小城镇在建设过程中坚持土地的合理利用。但我国城镇的土地开发建设的现状不容乐观。区域经济快速发展导致了城镇土地开发建设在规模和结构上的迅速变化,产生了许多普遍问题,如土地利用无序、利用粗放、土地利用集约化程度偏低,建设用地与耕地的矛盾日益显著,土地破坏、污染、浪费严重等等,造成半城市化、生态恶化等严峻的问题。这是小城镇土地开发建设中的两难困境,它表现出一种短期利益与长期利益,么地方政府、开发商与当地住民的矛盾。在目前人口、资源、环境问题日益加剧的情况下,土地作为不可再生资源,对它的开发建设进行科学管理具有重要意义。

土地资源信息种类繁多、数量巨大、涉及面广、管理利用相当复杂。需要依靠科技进步,实施信息化发展战略,实现土地资源工作的现代化,在土地资源调查评价、政务管理和社会服务等各个层面广泛利用现代信息技术,以信息化带动土地资源管理方式的根本转变,以信息化带动信息采集技术与分析技术的飞跃,以信息化促进政府工作方式由管理型向管理服务型的转变。建立土地资源管理信息系统顺应资源、环境的全球性持续利用需求。土地资源数据标准化、信息共享、科学监督以及将这些信息快速反映到经济建设中去需要建立统一协调的土地资源管理信息系统,用以管理海量数据,迅速处理文档、图件,提供准确可靠信息,从而将资料的大量积累、更新与经济快速增长联结起来,为综合利用土地资源信息进行宏观决策和管理提供科学依据。

自20世纪90年代以来,随着土地信息产业的建立和地理数字化产品的发展,社会对土地资源管理的认识普通提高,对农村土地的认识逐渐加强,对其需求也大幅度提高。农村土地资源信息管理系统成为包括政府部门在内的必备的重要系统,各国都大力开发自己的农村土地资源信息管理系统,并将先进的技术、方法应用到其中,如空间信息分析的新模型和方法,空间信息应用的新模型和方法:三维、四维数据结构和数据模型,人工智能和专家系统,网络地理信息系统,虚拟现实技术等,来提高土地资源信息管理的技术含量,以更好的为土地管理服务。

西方市场经济发达国家很早就意识到了土地资源的使用价值和稀缺性,对土地资源配置调控的研究较早,目前已经形成了较为系统的研究成果,主要体现在土地地租理论、土地资源市场配置机制、土地用途管制制度等多个方面。

无论是市场经济国家,还是转轨经济国家,无论是资本主义国家,还是社会主义国家,每个国家都有一定数量的国有土地资源。在认识到拥有一定数量的国有土地资源有调控土地市场,维护公共福利,储备能源,调节生态平衡等功能后,一些发达市场经济国家的国有土地资源数量还有扩大的趋势。国有土地资源管理日益受到各国的重视。在多种影响因素共同作用下,虽然世界各国的国有土地资源管理体制多种多样,但国有土地资源管理体制的现状和发展存在共性,是有规律可循的。

土地资源配置调控是一个综合性的过程,其调控结果是各种因素、各种手段综合作用的结果,而且各种因素和手段相互作用、相互影响,最终共同影响调控结果。要达到土地资源的合理配置,发挥土地资源的最大综合效益,需要调动市场、政府、社会等各种力量,运用经济、行政、法律、税收等多种手段,并且各种手段相互协调,互相促进。土地资源调控就是综合运用各种手段和措施,达到土地资源合理配置,既满足经济发展的需要,又能同时兼顾社会和环境效益。

土地市场是生产要素市场,是社会主义市场经济体系的重要组成部分。计划经济转型以来,土地资源实行了由无偿无限期无流动,向有偿有限期有流动的土地使用制度改革。十余年的改革,成效和缺陷并存。一方面,国有土地以地生财,为地方政府积累了大量的建设资金,从而加快了城市基础设施建设,改变了城市落后的面貌。另一方面,由于历史的原因,有偿使用的改革仍然采用的是政府审批模式,即要用地找市长的模式,从而影响了资配置的公平与效率,并成为长期 以来困绕改革深化的重大问题。经济发展史证明,实现土地资源和资产利益最大化的最佳途径,是市场配置资源13%建立土地交易市场,是今天社会主义市场经济发展 的必然选择。当前,我们必须重新认识市场,并进行 土地市场运作机制的观念创新。

贸规则强调行政主体一致原则、公平原则、透明原则、非歧视原则。在中国人世的大背景下思考建立土地市场新机制,首要的问题是要认清当前土地市场政府与市场的现状,找准和WTO规则存在的差距。土地市场新机制必须围绕政府与市场、监管与竞争、平台与服务等市场机制,开展全面而有针对性的深刻的行政革命, 实现计划经济观念向市场经济观念的转变,计划经济体制向市场经济体制的转变,确保政府行政管理体系必须和 世贸规则所任。

因此,在市场经济条件下,各种活动对土地的使用展开竞争,以土地需求的市场价格变化和自身能从土地上获得的经济利益来决定各自活动的最佳区位,从而使商业、工业、住宅等土地利用类型的空间布局与地价之间得到祸合,推动了城市用地结构的调整,使城市空间结构发展变化,形成合理的土地资源空间布局(曹建海,2002)[22],使得城市土地利用空间布局呈同心圈层分布。

参考文献:

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二、研究方案与技术路线

(一)研究内容

本文的第一部分是绪论。这部分首先分析了选题的背景与意义,指出文章研究的内容及研究意义,然后对国内外研究进行了综合介绍与简要评述。第二部分是介绍城市土地资源调控管理的理论基础及土地资源调控系统与手段。城市土地资源的调控管理是一个复杂的系统,相关的理论基础有产权理论、地租地价理论、土地市场理论、土地资源配置理论、公共政策理论。土地资源调控系统主要包括市场机制、政府调控、公众参与三种手段。论文的第三部分是国外经验的介绍及其经验总结。这一部分主要从市场机制和政府调控两个方面介绍国外经验。其中,市场机制方面主要介绍了市场机制的作用、美、日、加等国土地交易的制度和做法及其对我国的启示,政府调控主要从土地用途管制、土地征购储备制度两个方面介绍了西方国家的做法。最后,系统地总结了国外做法对我国城市土地资源调控管理的启示,即需要完善市场机制,建立市场与政府相结合的调控系统。论文的第四、五、六章是文章的重点,第四章分析了周口地区土地资源利用的现状与特点,第五章在介绍周口地区土地调控管理系统的基础上分析了周口土地资源管理调控存在的问题。在前面几章的基础上,第六章在构建周口地区上地资源调控管理模式,分析其构成要素、运作机制的基础上,提出了优化地区土地资源管理的具体措施,最后根据周口地区的城市发展和功能定位提出了土地资源合理利用与制度创新的几点探索性建议。

第一章 绪论

1.1选题的背景与意义

1.2研究综述

1.2.1国外研究综述

1.2.2国内研究综述

1.2.3国内外研究的简要评述

1.3论文的思路结构与创新之处

1.3.1论文的思路与结构

1.3.2论文的创新之处

第二章土地资源调控管理的理论基础及调控系统

2.1土地资源调控管理的理论基础

2.1.1产权理论

2.1.2地租地价理论

2.1.3土地市场理论

2.1.4土地资源配置理论

2.1.5公共政策理论

2.2土地资源调控管理系统及手段

2.2.1市场机制

2.2.2政府调控

2.2.3政府与市场的关系

2.2.4公众参与

第三章土地资源调控管理的国际经验

3.1市场机制调控土地资源的国际经验

3.1.1国外实施市场机制调控土地资源的实践

3.1.2国外经验对我国建立土地市场调控机制的启示

3.2政府调控土地市场的国际经验.

3.2.1土地用途管制制度的国际经验

3.2.2土地征购储备制度的国际经验

3.2.3国际经验对我国城市政府调控土地资源的启示

第四章 周口地区土地资源开发利用现状

4.1土地资源利用结构

4.2土地资源开发利用的特点

4.2.1农业用地迅速减少

4.2.2可预征地空间减小

4.2.3城市建设用地增长很快

4.2.4土地闲置量较大...

4.2.5土地批租总量逐渐由粗放转向集约

4.2.6土地批租方式出现多样化

第五章 周口地区土地资源管理系统及其存在的问题

5.周口地区土地资源管理系统

5.1.1地区管理系统

5.1.2开发公司管理系统

5.2土地资源调控管理存在的问题.

5.2.1政府宏观调控力度不足

5.2.2土地调控管理制度、体制不完善

第六章 周口地区土地资源调控管理模式与措施

6.1构建周口地区土地资源调控优化管理模式

6.1.1周口地区土土地资源利用优化模型的选择

6.1.2周口地区土地资源调控管理目标函数

6.1.3周口地区土地资源调优化方案

6.2周口地区土地资源的合理利用与管理创新..

6.2.1确定合理的土地利用结构

6.2.2根据产业发展战略进行合理的土地功能分区

6.2.3实行城乡一体化的土地管理机制

6.2.4逐步实现全部土地有偿使用

参考文献

(二)研究方法

本文从宏观和微观两个层面对城镇建设及其土地问题进行了初步研究。笔者从小城镇的概念入手,分析我国城镇化中选择小城镇发展战略的客观必然性,并回顾了伴随我国城镇发展历程中的土地问题的历史演进。论文结合我国城镇发展的现状,着重对我国小城镇建设中的重大土地问题进行分析。在此基础上,文章讨论了城镇建设中土地开发与管理的几种有代表性的发展模式,概括了其特征,探讨了城镇土地开发与管理的原则与方向,并尝试对其成因作出论证。最后,文章立足土地管理实践,以土地增减挂钩管理为例,有针对性地提出了完善土地管理的学理性对策建议。

(三)拟解决的关键问题

(l)比较系统、全面地总结了国外土地资源调控管理的经验对我国的启示与借鉴,包括市场机制调控的经验和政府调控管理的经验两个方面。

(2)针对周口地区土地利用和管理的现状与特点,系统地分析了周口地区土地利用和管理中存在的问题,并分析了问题存在的原因。

(3)在总结各种土地资源调控手段的同时,构建了一个政府、市场、公众三方共同作用的周口地区土地资源调控管理模式,对这一模式的构成要素、运行机制等提出了较为系统的观点,并在土地管理措施的优化与创新上进行了一些有益的探索。

(4)由于本文是在课题研究成果上的深化,是基于周口地区土地资源利用和管理实践的分析,因此提出的土地调控管理措施具有较好的实践指导意义。

(五)可行性分析

无论是市场经济国家,还是转轨经济国家,无论是资本主义国家,还是社会主义国家,每个国家都有一定数量的国有土地资源。在认识到拥有一定数量的国有土地资源有调控土地市场,维护公共福利,储备能源,调节生态平衡等功能后,一些发达市场经济国家的国有土地资源数量还有扩大的趋势。国有土地资源管理日益受到各国的重视。在多种影响因素共同作用下,虽然世界各国的国有土地资源管理体制多种多样,但国有土地资源管理体制的现状和发展存在共性,是有规律可循的。

土地资源是一切城市社会经济活动的物质基础,土地资源的合理配置与高效利用是影响到城市经济发展的重要条件。随着社会经济的发展,土地资源的稀缺性越来越突出,如何分配有效的土地资源,使其在城市功能布局、产业结构调整和城市整体环境的提升等方面发挥基础性、先导性作用是摆在政府面前的一个突出的问题。

市场机制是资源配置的基本方式,但是土地资源作为城市经济和社会生活的基本物质条件,需要从经济、社会和环境多方面综合考虑其利用效益,实现土地资源利用综合效益最大化。市场机制和政府调控是土地资源优化配置的两种必要手段,一方面,通过市场机制可以最大限度地发挥土地资源的资产效应,实现优地优用另一方面,通过政府调控可以保证土地资源的利用符合社会和环境等方面发展的需要,实现社会生活和国民经济的协调发展。同时,公众参与是保障土地合理利用的一种有效机制,通过公众建议和意见反馈影响政府政策而修正市场失灵,促使土地资源利用效益符合广大人民群众的利益。

但是目前我国土地资源调控体系还不完善,政府的调控力度不够,特别是在一级市场上没有实现垄断,无法有力地调控市场供需,同时各种管理制度还不完善,既无法保障政府政策、规划等的贯彻与落实,又无法有效地为市场机制的正常运行创造条件。并且公众参与机制还没有建立起来,公众参与既没有在法律制度上得到明确和保障,也没有具体实施措施。因此,我国土地资源调控的优化还在于政府职能的完善,通过法律、制度、政策的完善,既保障政府的调控,又为市场机制正常作用创造平台,最终保障人民群众的利益和社会的可持续发展。

本文提出的周口新区土地资源调控系统是市场机制、政府调控、公众参与三种机制的有机结合。但是在具体实施过程中,如何把握三种机制的作用程度,使之既相互促进又相互制衡,不是一个简单的模式能概括出来的,也不能用一个固定的模式生搬硬套,需要根据实践的变化不断调整和深化。并且,一个成熟的土地资源调控系统,主要还是以完善的市场机制为基础,通过市场的竞争机制、供求机制实现供需平衡,政府的各项政策只是其补充,并且具有较大的稳定性和连续性,政府政策的变动只是对市场的微调,不会引起市场较大波动。

目前,周口新区实行的是新区政府和开发公司二级土地管理系统,开发公司在一定程度上代替政府形式土地基础开发和招商引资的职能。但是在实际操作过程中,出现了一级市场调控乏力,二级市场存量过大,土地管理措施和制度不完善等问题,本文针对这些问题提出了强化土地利用规划的控制性作用,建立土地储备机制,加强土地市场建设,完善土地管理系统,建立公众参与机制等具体措施,希望能对周口新区土地资源调控管理的优化具有实质性的指导意义。

由于本人的研究水平和知识有限,论文对土地资源调控的具体措施的研究尚不深入,有的措施还缺乏可操作性,对各种调控要素的变化引起的土地市场的变化也缺乏系统的讨论。而且由于数据有限,周口新区还没有建立地价指数等原因,论文对土地资源调控优化的分析和提出的管理措施还仅限于定性的描述,没有进行定量分析,希望今后随着对实践的了解和知识的深化能够深入研究下去,弥补以上不足。

三、研究基础及进度安排

(一)研究基础

本人自1990年开始一直在河南省周口地区各乡镇从事农业技术推广工作和行政管理工作,曾担周口市淮阳县的镇长和党委书记,对农业技术推广体系有过深入的研究,对农业区域的知识、态度和行为了解透彻,因而有能力完成该论文的研究工作。

(二)进度安排 论题前期准备30天。

相关文献资料论证查阅、国家和地方政府涉农政策、法律法规研究、借鉴、分析,制订出论题研究方案。

论题调研实施150天。

社会调研展开,调研资料、数据整理、分析、归类卡片制作、确立本论阐述内容构架构思。 论题写作形成150天。

调研报告―――提炼形成论题初稿―――立论观点、内容座谈考证修正、正式文本形成。

四、预期研究结果及本研究创新之处

土地资源调控管理是作者三年来一直在持续研究的重点内容,通过不断的学习、借鉴、总结与深化,形成了本文的一些创新之处,主要有以下几点:

(l)比较系统、全面地总结了国外土地资源调控管理的经验对我国的启示与借鉴,包括市场机制调控的经验和政府调控管理的经验两个方面。

(2)针对周口地区土地利用和管理的现状与特点,系统地分析了周口地区土地利用和管理中存在的问题,并分析了问题存在的原因。

国土行政论文范文2

[摘要]自2013年至今乃至一定时段内,土司研究取向呈现出一种新视野,具体表现在四个方面:第一,在土司机构与职衔研究方面,土司机构利益的谋取、土司机构的权力结构与运行机制、土司机构权力的法律监控,将成为新常态;第二,土司制度研究方面,土司制度的结构与功能、土司制度的终结、土司制度的专项制度研究,已成为新的取向;第三,土司区治理方面,其研究取向将在土司区的国家治理、土司区的地方治理、土司区的边疆治理等呈现新视野;第四,土司文化方面,其研究取向将在土司文化的理论、土司遗址、土司衙署(庄园或官寨)等方面呈现新视野。对土司研究取向视野作回眸和前瞻,以期深化土司相关问题的研究。

[关键词]土司研究;研究取向;研究新视野

中图分类号:C952文献标识码:A

文章编号:1674-9391(2017)03-0025-07

基金项目:国家社科基金项目“中国土司制度与国家治理研究”(项目编号:16BMZ017)中期成果。

作者简介:李良品( 1957-),

男,重庆石柱人,长江师范学院教授,乌江流域社会经济文化研究中心专职研究员,研究方向:西南民族历史文化、土司制度与文化。重庆 涪陵408100

自2013年至今,是土司研究的鼎盛期。不仅全国哲学社会科学规划办公室4年批准17项国家社科基金项目,《青海民族研究》等4家刊物创办“土司研究”专栏,而且出版专著40余部,发表期刊论文620余篇,博士硕士学位论文70余篇,主办国际国内土司研究学术研讨会8次,将土司研究推到极致。可以说,近年来土司学界无论是课题立项,还是研究成果,均表现出积极进取的研究态势,尤其是土司研究取向呈现的新视野,值得学界高度关注。本文拟就土司研究取向呈现的视野作回眸和前瞻,有助于深化土司相关问题的研究。

一、土司机构与职衔研究取向呈现的新视野

元明清时期西南各地土司在道德引领、民族融合、乡土秩序构建、民族宗教文化传播、民族历史变迁、民族关系促进、家族经济社会发展、汉族官吏与土司政权互动等方面发挥重要作用,这些内容无疑是专家学者们在以往研究中津津乐道的主题。随着土司研究的深入,几十年来重视土司、土司机构与职衔的分类、土司机构与职衔的作用等内容逐渐演变为高度关注土司机构利益的谋取、土司机构的权力结构与运行机制、土司机构权力的法律监控等方面的探讨。具体来讲,这方面研究取向在如下三个方面呈现出新视野:

(一)土司机构利益的谋取

研究表明,土司制度发展到明清时期已日臻完善,它主要由土司承袭规则、土司朝贡方式、土司赋役制度和土司军事征调等多条线索以及中央政府直管、流官政府监管、军事卫所节制等纵横交错的网状交织而成。帝国凭藉这一体制,或以文明向化形式,或以武力征剿方式促使各地土司在帝国体系中进行“向内充实”。在这一历史进程中,明清时期中央政府采取部分国家权威逐u让渡给土司,使国家权力逐步渗透到少数民族地区。[1]明清时期各地土司与中央政府、与地方流官政府在一些具体事务的博弈中千方百计谋求自身利益的最大化,加之各地土司具有进京刺探情报、攀附中原文化、结交汉族文人、吞并其他土司、行贿地方官员、指使民众劫掠等“手眼通天”的看家本领,所以,包括水西安氏土司在内的一些土司叛服无常,中央王朝难以驾驭。[2]未来的研究取向应在土司机构利益谋取的方式、手段、成因、影响及正当性、合法性等方面着力。

(二)土司机构的权力结构与运行机制

土司机构的权力主要包括土司在其辖区内和宗族内的影响力和支配力。对这一问题研究已逐渐引起关注,有的学者或从地方治理的角度分析了帝国王权对各地土司权力的管控,或从“土司阶层的内部结构及运作”中探讨土司宗族社会为土司权力结构的整合,或从土司机构的权力赋值[3]、“权赏”关系[4]、权力绩效[5]等方面研究该问题。土司机构权力的获取,或通过积极朝贡和服从征调来获取政治权威,或通过征用帝国象征体系获取地方权力,不一而足。土司机构的权力结构和运行机制的研究十分欠缺,目前仅涉及土司家族内部的运行机制。在未来研究中,要深入探讨土司机构的权力赋予、权力构建、权力义务、权力传承、权威象征、权力丧失、权力制衡以及土司机构的权力结构、运行机制与国家治理、社会治理、区域治理、边地治理等问题的勾连。

(三)土司机构权力的法律监控

各地土司机构权力的法律化是国家控制地方土司势力扩张的主要手段,明清中央政府通过法律手段控制土司机构的权力,不仅为土司的国家认同提供了法制统一的制度基础,而且为实施改土归流奠定了中央权威基础。已有研究表明,元明清中央政府历来重视以法律手段对土司机构权力实施监控,在这一历史进程中,由于元代的土司制度不够完善,实施监控相对宽松;明代土司制度较为全面系统,法律监控力度逐渐加强,故《土官底簿》中经常出现某土司“若不守法度时换了”的说法即可佐证;清代土司制度十分完备,对土司的法律监控更加严苛,如清朝对各地土司机构的法律控制就是从承袭、朝贡、征调、奖惩等方面采取具体措施。目前学界仅有方悦萌[6]的博士论文对土司机构权力的法律监控有所涉及。未来应该从土司的职衔制度、承袭制度、朝贡制度、征调制度、司法制度、奖惩制度等方面研究元明清中央政府是如何对土司机构的权力实施法律监控?以便探索出中央政府运用国家法律体系对各地土司机构权力实施有效监控而产生一定绩效的规律。

二、土司制度研究取向呈现的新视野

土司制度是元明清中央王朝在国家体制下治理西南、中南及西北边远少数民族地区所推行的一种特殊的行政管理制度。土司制度与唐宋时期的羁縻制度相比,其最大优势在于,它完全纳入中央政府对地方行政管理体系之中。如果从1930年葛赤峰提出“土司制度”一词并展开研究以来,土司制度研究已走过了启蒙期、低迷期、快速发展期、高潮期、鼎盛期等五个阶段,专家学者们就土司制度的概念、起源、成因、完备、评价等进行了不懈地研究,有些问题在学界已基本达成共识。近年来,土司研究学界已从过去的中国土司制度史的梳理、土司制度评价逐渐演变为土司制度历史地位与构成、土司制度的功能与终结、土司制度内蕴的承袭制度、朝贡制度等方面的深入探讨,有的专家就缅甸和越南的土司制度、土司制度与伯克制度的比较等问题进行了广泛而深入的研究。土司制度研究取向新视野呈现在三个方面:

(一)土司制度的结构与功能

从学理层面和制度本身看,元明清时期我国土司制度应该由国家成文制度、各地土司颁布的制度以及土司区民间制度三个部分共同构成。[7]一定程度上看,明清时期国家成文的土司制度不仅具有政治、管理、法律、社会及文化等理论功能,而且具有工具性、稳定性等实用功能。可以说,从学理层面诠释土司制度的结构与功能至今还是空白。

(二)土司制度的终结

土司制度究竟终结于何时?是一个值得认真探讨甚至引起争鸣的问题。至今至少有四种说法:一是清代雍正年间改土归流说,二是清末赵尔丰在川边改土归流说,三是新中国成立之初说,四是1958年最后终结说。杨庭硕先生先后发表《试论土司制度终结的标志》等文,基本上认为辛亥革命是土司制度终结的标志。[8]笔者倾向于这种观点,因此撰写《土司制度终结的三个标志》一文,可以算得上是对杨庭硕先生这种观点的回应。笔者认为,辛亥革命后我国政体制的更替、民国政府土司义务的解除以及各地土司特权的丧失,无疑成为土司制度终结的重要标志。[9]其实,土司制度终结的缘起、过程、方式、路径、作用及影响等问题均有值得深究的空间。

(三)土司制度的专项制度研究

元明清时期的土司制度内蕴政治、经济、军事、法律、文教等方面的具体制度,涉及土司职衔、承袭、朝贡、征调、赋税、奖惩、教育等内容,是一套系统而综合的“制度集合”。目前学界对各种专项制度均有一定程度的研究,但不够深入。如对于土司制度下的土兵制度的基本要素(诸如军事组织体制、军事领导体制、军事指挥体制、军事后勤体制、兵役制度、军事教育训练制度、军事法规制度等体制和制度)的研究虽在笔者的《土司时期西南地区土兵制度与军事战争研究》[10]一书多有涉及,但仍存在很大的研究空间。土司承袭制度是土司制度中的核心内容,研究土司的专家学者对于土司的承袭程序、承袭文书、承袭次序与范围、承袭信物、承袭法规等均有一定的研究,但有两个问题未曾涉及:一是对于承袭制度中的世袭、应袭、袭职、承袭、袭替、保袭、准袭、告袭、请袭、听袭、借袭、代袭、冒袭、争袭、夺袭等名词概念的内涵界定、方式、区别、作用及影响等问题;二是对于土司承袭过程中形成冒袭、争袭、仇杀、战乱等弊端,中央政府采取的处置办法。只有深入研究这些问题,才能真正理解元明清中央政府对土司承袭的驾驭与控制。

此外,土司制度研究还存在诸多空白:一是土司制度实施过程中如何体现国家统一与地方自治,中央政府与土司政权之间如何互动、调适、博弈,二是新设土司的程序与袭职的手续究竟如何运行,各地土司在朝贡与征调过程中如何有序进行,中央政府、地方流官政府如何有效控制各地土司,三是元明清三朝实施土司制度的预期目标、治策设计与施行效果究竟存在着哪些时空动态性和区域差异性,这些问题都是未来研究中需要回答的问题。

三、土司区治理方面研究取向呈现的新视野

自20世纪30年代以来,江应拧兜嵛k夷的土司政治》、佘贻泽《明代之土司制度》和《清代之土司制度》、凌纯声《中国边政之土司制度》、黄奋生《边疆政教之研究》等论文以及佘贻泽《中国土司制度》的专著,都将全国土司区(包括滇西地区)的治理同国家命运紧密相连。特别是佘贻泽在《中国土司制度》一书中自觉将土司区治理与国家政体走向连接在一起考虑,他说:“我国自民元以来,以民主政体相标榜,二十年国民会议所通过之约法,以孙中山先生之三民主义建设国家之根本。……是则在行政完整及国家建设上,值得注意之事也。”[11](P184-185)凌纯声在《中国边政之土司制度》文中同样提出:“土司制度演变至今,实已成为部落而封建兼备之制,以土司之虚名。实行部酋之统治,较之盟旗之外藩旗制,有过之无不及。目下中国政治统一,此种‘不叛不服之臣’,当不能使其继续存在,听其逍遥于政府法令之外,急应加以改革,令其就范。但改革土司制度初步,应将土司政治列入边政范围。盖因土司之官为世职及其分配土地统治人民之制度,异于内政而同于盟旗或政教制度,且其所在地域,亦多远处边陲。应以土司划归边省与中央专管边政机关直辖,使土官不得借口为土司而自处于法外。又令各省土司情形虽多特殊,推行改革固可因地制宜。或仍村旧制,或改弦更张,各种设施。各地亦可不必划一,然不论其地在近边或在远缴,及其环境如何特殊,石第一步应达到,政权必须统一于中央。”[12]凌纯声在该文中将明代土司按照地域的不同,分为内地土司、腹地土司、沿边土司和边外土司四种。其实,在元明清时期,中央政府在治理过程中,其举措也不尽一致。土司区治理的研究历来是土司研究的核心问题之一。从2013年至2016年获批的国家社科基金项目看,其主要研究取向十分注重土司制度与国家治理、土司制度与民族地区社会治理、改土归流与国家治理、改土归流与社会治理等主题;发表的学术论文又主要集中在土司治理方式、治理策略以及土司与边疆治理、社会治理、地方治理等方面。因此,笔者认为,土司区治理三个方面研究取向呈现的新视野为:

(一)土司地区与国家治理

元明清时期的土司制度体现了国家对土司地区的治理始终占据主导地位,地方流官政府、各地土司政权、社会基层组织、土司辖区民众则在中央政府“齐政修教”“因俗而治”的政策指导下共同参与土司地区的国家治理。迄今为止,还没有严格意义上的这方面的研究,笔者认为,这方面的研究应该从五个方面入手:一是研究国家治理下土司制度的缘起、发展、嬗变与改土归流的历程,二是探讨国家治理下土司制度内蕴的职官、承袭、贡赋、征调、升迁等共性制度,三是对元明清时期不同时段、不同地区、不同民族的土司制度作比较研究,四是深入探讨土司制度实施中的国家治理体系,五是探究土司制度实施过程中的国家治理能力。明清时期改土归流是王朝与地方实力强弱消长、国家治理能力、民族地区经济社会发展水平等的因素综合作用的结果,在这一过程中,中央政府治理土司地区起着决定性的主导作用。土司区改土归流与国家治理的研究应注重几个问题:一是探讨明清时期中央政府在不同地区推行改土归流的动因、条件、进程、类型、特点、规律,对比明、清两朝在推进改土归流过程中的异同及地区差异;二是探讨明清时期实施改土归流过程中围绕中央政府对原土司区治理的宏观制度设计与具体路径选择,探明国家治理结构、功能、制度、方法、运行等五大基本内容的“国家治理体系”;三是大规模改土归流后国家治理下中央政府对原土司区在基层组织建设、经济开发、民族关系、社会保障、文化教育、宗教事务等方面的社会重构,从而探明国家与地方、官方与民间围绕地方社会治理的互动关系;四是分析改土归流实施之中和实施后原土司区社会、经济、文化等方面的治理效能。

(二)土司区的地方治理

这个问题涉及三个方面,一是中央政府对土司区的治理,二是流官政权对土司区的治理,三是土司政权对本辖区的治理。宋娜针对有关问题提出了她的看法:在“家国同构”政治模式下,中央政府实施“齐政修教”“因俗而治”之策,以“礼治”和“安抚”为主,土司家族内部在提倡孝道、保证家族内部稳定的情况下,积极朝贡纳赋、奉调出征,以使土司政权的“合法性”固若金汤,以巩固土司政权在辖区内的统治地位。[13]土司政权对本辖区内治理的研究学者目前仅限于周智生、谭志满、韦顺莉、贾霄锋、赵秀丽,吉首大学硕士生李西玲研究最深,她以忻城莫氏土司明清时期的地方治理为个案,认为忻城莫氏土司主要从土司政权建构、辖区内地方法规制定与实施、土地的多种分配方式、办学兴教鼓励科举考试等方面对忻城土司辖区进行社会治理。这些举措既保证了土司辖区的社会稳定、经济发展,又促进了土司文化的兴盛繁荣。[14]针对流官政权如何治理土司地区,郗玉松认为,清朝雍正年间,土家族地区仅用八年时间相继完成了改土归流,流官群体执掌土家族地区政权后,加速实施土家族土司区的治理,他们通过严惩违法官吏、打击地痞、保护商旅等举措,维护了土家族地区的社会稳定;通过清除积弊、廉洁行政、雇佣民工、详定夫价等措施,提高了流官管理土家族地区的效能;通过捐资助教、设置义学、修筑城池、疏通河路、设舟便渡等公益事业的发展,促进了土家族地区的社会和谐。这些地方治理举措对当今加快民族地区的发展仍有启发和借鉴作用。[15]

(三)土司制度与边疆治理

对于这个问题也涉及两个方面:一是国家在实施土司制度过程中对边地土司及边疆治理。中国社会科学院于2008年⒍了国家重大委托项目“西南边疆历史与现状综合研究项目”经过6年的努力,该项目于2014年完成,在23部专著中,有11部专著与西南地区土司制度与边疆治理密切相关,特别是成臻铭的《土司制度与西南边疆治理研究》、方铁的《方略与施治:历朝对西南边疆的经营》与土司区治理研究正相关,如成臻铭的《土司制度与西南边疆治理研究》一书,其下编完全是探讨元明清三代借助土司制度对西南边疆的治理,既考察了元明清时期西南土司区治理的特点及其成因,又对西南土司区疆域变动、边疆政治稳定的经验与教训作出了令人信服的总结。[16]云南大学硕士生朱强以民国时期德宏土司为个案,认为当时的边疆治理既有对清代边地土司治理的继承,呈现出时代特点。民国政府采取调整行政区划、设置行政机构、大力改善交通、发展学校教育等方式,逐步削弱德宏地区土司势力,强化中缅边疆的控制。[17]二是边地土司对辖区的治理。孔含鑫和吴丹妮认为,在以中原儒家文化为中心的主导下,元明清中央政府利用边地土司治理边疆,这是对边疆地区少数民族采取的一种“贱其所有、贵其所无”的政策;边地土司在治理边疆的过程中往往遵循“因其俗而柔其人”的原则,其本质是延续和发展元明清中央政府文化治边策略。[18]可以说,土司制度研究与历代边疆治理相联系,充分体现了土司学界的学术自觉。

土司区治理研究至今存在巨大的空间:一是元明清中央政府实施土司制度对土司区采取了哪些治理政策、方略、结构、模式、机制、措施,二是元明清中央政府治理土司区有什么特点、规律,三是元明清中央政府治理土司区的过程中有无善治,产生了哪些实质性的效果?有哪些正面的影响,四是内地的边地土司区、邻国边界的边地土司区、跨国的边地土司区的治理与土司辖地的变化对我国疆域的外扩及内缩究竟有什么影响,五是在推进民族地区国家治理现代化的过程中,从元明清中央政府治理土司区中能提供哪些有益借鉴,上述问题是未来研究中十分值得关注的问题。

四、土司文化方面研究取向呈现的新视野

由于土司文化内容丰富、价值重大、开发利用潜力巨大,因此,土司文化研究也颇受学者的青睐,其研究成果颇丰。从1996年到2012年以前对这方面研究的情况看,学界主要的关注点有五个方面:一是对土司文化理论的探讨,二是对土司文化互动的研究,三是土司遗址的探讨,大多从历史渊源、选址、文化特点等方面着笔;四是对广西忻城莫氏土司衙署,云南南甸土司衙署建筑、建水纳楼土司衙署、维西叶枝三江土司衙署的旅游形象设计与传播策略探讨;五是土司文化与旅游开发的研究成为学术聚焦点和兴奋点,特别是土司文化遗产保护传承与开发等更是专家学者研究的重点,如赵秀文深入田野考察,并运用历史人类学的视角和方法,结合甘肃永登连城鲁土司文化资源重点探讨鲁氏土司的历史文化资源,主要涉及鲁土司的衙署建筑、、生活习俗、文化教育等文化资源的旅游开发,并从连城镇概况、规划理念、规划布局等方面提出旅游开发的构想,有一定参考价值。[19]自2013年以来,随着土司遗址申报世界文化遗产的推动以及申遗的成功,土司文化研究取向发生了重大变化,具体内容如下:

(一)土司文化理论研究

从学术理论的视角深入研究土司文化,主要集中在2016年,李世愉、李良品、成臻铭、彭福荣、罗维庆等做出了较大贡献。李世愉先生认为,土司文化不仅产生于推行土司制度的少数民族地区、土司时期,而且与土司制度密切相关。[20]李良品不仅对土司文化作了内涵界定,而且提炼出土司文化多元性、丰富性、民族性、不可再生性等四个特点,归纳出土司文化蕴含的思想价值、历史价值、学术价值、教育价值、艺术价值等多种价值。[21]成臻铭认为,土司文化的结构应该包含心态、行为、制度、物态“四要素”,且内含炎黄文化、家国观念、小区域“官家”文化等内容。[22]彭福荣从物质、制度、精神三个层面考察了土司文化[23],认为土司文化是由制度、政治、教化、民间文化等方面构成,具有鲜明的时代性、区域性、民族性、等级性、政治性、伦理性等特征。[24]罗维庆提出“土司文化是民族文化的阶段性反映,家族文化是土司文化的组成部分,移民文化是土司文化的外来补充”[25]值得关注。戴h琳认为,四川甘洛县田坝地区的彝族土司文化具有官方文化、家族文化、民族文化的属性。[26]上述研究表明,对土司文化产生背景的提出、内涵的界定、构成的总结、特点的归纳、价值的提炼,均是土司文化理论研究的重要内容。

(二)土司遗址

龙先琼以历史人类学的方法,认为永顺老司城不仅体现了统一多民族国家政治制度创新的历史过程,而且也是维护多元民族文化的主要标本和历史样板。[27]其余专家学者或探讨土司遗址突出的普遍价值,或讲述土司遗址的调查过程和结果,或研究文化空间重构与土司遗址旅游,探索土司遗址的保护管理规划。吴侔卫则以海龙屯土司文化遗存为个案,运用历史人类学的方法,探讨土司文化遗存与地方互动的问题,并提出较有建树的学术思想:第一,发展地方文化应充分尊重历史,第二,保护土司文化是开发利用的前提,第三,发展地方文化需要多方资源整合。[28]王献水提出,对永顺老司城遗址的保护应以活态保护理论为基础,在进行细节性评估的基础上,从文物保护工程、协调地区经济、非遗考古工作等方面进行具体评估与分析,还进行了可行性分析和学术理论与实践运用的思考。[29]对土司遗址价值的归纳、文化空间的探讨、后申遗时代土司遗址保护传承与利用等,均是近年来土司遗址研究的热门话题。虽然我国尚有诸多土司城遗址(如湖南省保靖县洛浦土司故城遗址,贵州省黄平县岩门司城垣,云南省景东县卫城遗址等),但遗憾的是土司研究学界和地方政府对这些土司城址的关注者寥若晨星。

(三)土司衙署(庄园或官寨)

据《中国各级文物保护单位名录中与土司相关的遗产名录》载,我国目前保存较为完好的衙署、庄园或官寨较多,分为部级、省级或其它级别。部级有13处:贵州省有毕节市大屯土司庄园等2处,云南省有南甸宣抚司衙署等7处,广西有忻城县莫土司衙署1处,四川有马尔康县卓克基土司官寨等3处;省级的有6处,湖北宣恩县施南宣抚司土司皇城,贵州省道真县真安州城垣,云南省陇川县邦角山官衙署等3处,四川省丹巴县巴底土司官寨等。[30]这些文物是我国不可多得的财富。在以往的研究中,专家学者主要探讨了土司衙署园林历史发展、土司衙署建筑文化与建筑特色、土司衙署及周街区保护规划、土司城衙署平面尺度设计方法以及土司城衙署区建筑遗址复原等问题。姬刚运用人类学的田野调查法、测绘法,在对南甸和孟连宣抚司衙署建筑群的空间环境构成、建筑形态表征、衙署营造思想、各部建构艺术等方面的进行深入探究的基础上,透彻分析出两座土司衙署建筑所体现的地区性、多元性文化特征和文化内涵[31],具有新意。

笔者认为,土司文化研究取向的新视野应聚焦在几个方面:一是加强土司文化的内涵、结构、功能、特点、价值、作用以及与文化旅游的关系等方面的理论研究;二是注重后申遗时代土司遗址有效保护、合理利用的政策、模式、机制、措施等方面的应用研究;三是在对甘肃永登鲁氏土司衙署、贵州省毕节市大屯土司庄园、云南南甸宣抚司署和建水纳楼长官司衙署、广西忻城莫土司衙署、四川马尔康卓克基土司官寨等不同民族的土司衙署全面维修、有效保护的基础上,进行整体打包,以“中国土司衙署”名义申报第二轮世界文化遗产的前期论证。

参考文献:

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[2]刘砚月.“内在边陲”与权利博弈:十六世纪贵州土司的变迁研究――以贵州宣慰使安国亨为中心[D].南京大学,2013.

[3]曾超.永顺司的权力赋值研究[J].长江师范学院学报,2016,(5).

[4]曾超.酉阳司权赏问题研究[J].湖北民族学院学报,2016,(5).

[5]曾超.酉阳司权力赋值绩效研究[J].重庆师范大学学报,2016,(6).

[6]方悦萌.清朝前期对南方土司地区的法治统治[D].云南大学,2015.

[7]李良品,吴晓玲.论明清时期土司制度的构成――学理层面的诠释[J].三峡论坛,2016,(3).

[8]杨庭硕.试论土司制度终结的标志[J].云南师范大学学报,2012,(3).

[9]李良品.土司制度终结的三个标志[J].吉首大学学报,2015,(5).

[10]李良品.土司时期西南地区土兵制度与军事战争研究[M].重庆:重庆出版社,2013.

[11]佘贻泽.中国土司制度[M].正中书局,1944.

[12]凌纯声.中国边政之土司制度[J].边政公论,1943,(11-12),1944,(1-2).

[13]宋娜.论“家国同构”格局下的土司治理方式――以播州杨氏土司为考察中心[J].长江师范学院学报,2016,(2).

[14]李西玲.明清时期忻城土司地方治理的研究[D].吉首大学,2016.

[15]郗玉松.改土归流后土家族社会治理研究[J].山西档案,2016,(4).

[16] 成臻铭.土司制度与西南边疆治理研究[M].北京:社会科学文献出版社,2016.

[17]朱强.民国时期的德宏土司与边疆治理研究[D].云南大学,2015.

[18]孔含鑫,吴丹妮.论土司治理边疆中西南少数民族宗教文化的作用[J].青海民族研究,2016,(3).

[19]赵秀文.永登连城鲁土司历史文化资源及其旅游开发[D].西北师范大学,2007.

[20]李世愉.试论“土司文化”的定义与内涵[J].遵义师范学院学报,2016,(2).

[21]李良品,袁娅琴.土司文化的界定、特点与价值[J].遵义师范学院学报,2016,(4).

[22]成臻铭.论土司文化的结构[J].遵义师范学院学报,2016,(5).

[23]彭福荣.乌江流域土司文化述略[J].长江师范学院学报,2016,(1).

[24]彭福荣,李娟.也谈土司文化的内涵[J].遵义师范学院学报,2016,(4).

[25]罗维庆.土司文化的边际界定[J].遵义师范学院学报,2016,(2).

[26]戴h琳.凉山彝族土司文化探究――以甘洛县田坝地区为例[D].中央民族大学,2015.

[27]龙先琼.历史人类学视野下的土司遗址――以永顺老司城为对象[J].吉首大学学报,2014,(3).

[28]吴侔卫.文化遗存与地方互动:海龙屯土司文化遗存的历史人类学研究[D].西南大学,2015.

[29]王献水.土司遗址的活态保护――以老司城为例[D].湖南师范大学,2016.

国土行政论文范文3

关键词:分税制;政府行为;土地财政;文献综述

一、 引言

“土地财政”概念在我国产生历史不长,它是90年代以来,我国实施土地有偿使用之后,从土地权益中产生的,是一个从中国现阶段土地问题产生的概念(朱秋霞,2007)。“土地财政”问题基本是一个专属于中国的问题,目前国外系统的研究“土地财政”的文献并不多见。在西方的发达国家,地方政府的财政收入来源主要来源于财产税。在比较完善的市场机制中,基本不存在所谓的“土地财政依赖”现象,所以很难见到系统、权威的研究文献。但是在目前的中国,“土地财政”现象十分突出,也逐渐引起了国内很多学者的重视,产生了不少研究成果,但是不管是理论还是实证,这方面的研究看起来都比较杂乱,不同的学者对“土地财政”有不同的界定,对其产生的原因和影响也不尽相同,并没有形成完整统一的分析框架,各种方法的研究结论也经常相悖。

我在这里所做的就是整理和介绍国内“土地财政”的相关文献,尽量准确完整的介绍各种研究的方法和结论;在此基础上,我们对各项研究的优缺点也进行了分析和评述,希望能为今后更加深入的理论和实证研究提供帮助。

对土地财政的研究一般从对“土地财政”概念的界定、成因、所造成的影响三个方面展开,下面就分三个部分来依次介绍和评述,文章的最后进行了总结。

二、 关于土地财政的定义

由于土地制度的根本不同,所以“土地财政”可以看做是中国特色的一种产物,要了解“土地财政”的概念首先要对“财政”的定义有个了解,我们将财政定义为:国家为实现其职能,凭借政治权力参与部分社会产品和国民收入的分配和再分配所形成的一种特殊分配关系,财政包括财政收入和财政支出两个部分①。目前学术界对“土地财政”概念的界定比较一致的看法是地方政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活动和利益分配关系(程瑶,2009),这个定义囊括了土地相关收入的收与支两个方面。

单从收入方面来说,狭义上的“土地财政”指地方政府通过出让土地获得土地出让金收入,作为地方政府财政收入的重要补充来源(张双长、李稻葵,2010),他属于一种体制外的收入;而广义上的“土地财政”可以理解为地方政府通过土地和房地产业所征收和获取的一切收入(蒋省三、刘守英等,2007;曹广忠等,2007)。这些收入大致包括土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得的收益以及通过发展和土地相关的建筑业、房地产业所带来相关的税费增加。张晓洁(2004)在此基础上将其分为土地税收、土地非税收和隐性收入三部分,沿用这一分法,李尚蒲、罗必良(2010)更加具体的将“土地财政”分为三类,其将政府土地税收收入,包括直接税收和房地产、建筑业的间接税收,定义为土地财政Ⅰ;在此基础上,加上土地非税收入,构成了土地财政Ⅱ,其中非税收入主要指国有土地地租性收入;再加上土地抵押收入和其他收入则构成了土地财政Ⅲ。这种分法尽管详细、直观、明了,但是也给各项数据的获取增加了难度。

三、 土地财政的分税制成因

目前国内一个普遍的认识就是1994年以分税制为特征的财税体制改革是造成今天“土地财政”问题的根源之一,分税制改革导致地方政府事权与财权的不匹配,地方政府为了缓解财政困难,不得不实施“土地财政”行为(周业安,2000)。这就需要对1994年分税制改革的原因进行了解释。从新中国成立到现在我国的财税体制发展大致可以分为三个阶段(张晏、龚六堂,2005),第一阶段是1949年到1977年,这个阶段我国主要实行的是统支统收的财政集中体制;第二阶段是从1978年到1993年,实行的是分成和财政包干体制;1994年实行分税制改革之后到现在就是第三阶段。

从三个阶段可以看出,财税体制的改革总的趋势是越来越分权(周飞舟,2006)。但是财政分权的究竟是有助于改进不同层级政府的激励和资源配置效率的提高(钱颖一,1988)②还是阻碍了经济的增长(邹恒甫,1998)③又或者是一把“双刃剑”,是否有利于经济增长取决于成本收益的大小比较(吴一平,2008)。这就取决于各个国家和地方政府不同的情况,对此王永钦等有着详细的论述④。

但是仅仅对中国的情况而言,财政分权导致到了90年代初期财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重急剧下滑,中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降,从而“国家能力”被严重削弱(王绍光,1997),于是便有了1994年的分税制改革。分税制主要内容就是将收入按照税收划分,由中央和地方共同分配,中央政府总有一定的理由将某一种税收划作中央税或地方税(王玮,1998),其中规模最大的增值税化为共享税,其中中央占75%,地方占25%。并且分税制只对中央和省级财政的收入划分作了规定,而省以下的收入划分则由省政府决定,这就造成了财权的“层层上收”效应,使地方财政尤其是县乡财政出现困境,在财权上收的同时地方政府所承担的事权并没有减少,甚至有些地方政府的事权反而增加。其中包括义务教育、计划生育、医疗卫生、福利支出在内的60%的事权都由地方政府承担。这就形成了地方财政收入和支出间的巨大缺口,虽然中央政府通过税收返还和转移支付补助的形式来弥补地方财政的支出缺口,但是存在着严重的地区不均衡现象,并没有达到地区收入均等化的目标(马拴友、于红霞,2003),中部地区严重落后于东部和西部地区⑤,弱化地区间的因发展速度带来的财力不均、公共服务水平不均的问题反而加重了。地方财政收支的“剪刀差”迫使作为理性经纪人的地方政府通过进行体制外的财政活动获得财源(吴群、李永乐,2010)。一个很明显的例子是:1994—2002年间被划分为地方收入的企业所得税和个人所得税增长迅速,2002年当地方把这两种税收化为地方中央共享税后(中央得60%,地方得40%),地方独享的营业税增长异常迅速,成为带动地方财政收入增长的最主要力量。在与中央的不断博弈过程中,地方政府将财政收入的主要来源逐渐从依靠企业税收变成依靠其他税收(尤其是营业税)、预算外和非预算资金。其中建筑业是营业税的第一大户,所以地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展建筑业上是顺理成章的事情(周飞舟,2010)⑥。对于预算外资金上级政府对其使用和分配并不多加限制,而对于非预算资金上级政府甚至连其具体数量都不清楚,所以非预算资金也开始成为地方政府所主要倚重的财政增长方式,其中非预算资金的主体是农业上的提留统筹与土地开发相关的土地转让收入。再加上1994年推行的城镇住房制度改革、1998年出台的《土地管理法》、90年代末所兴起的城市化浪潮等也促进了企业、居民对城市建设用地需求的快速增长,“土地财政”成了必然的结果。

四、 土地财政的影响

(一)正面影响

第一代和第二代财政联邦主义已经证实过了财政分权对经济增长的促进作用,而由分税制改革带来的“土地财政”也从提高地方政府积极性、带动地方财政收入增加、推动固定资产投资增加(杜雪君、吴次芳等,2009)⑦三个方面推动着经济增长,并且“土地财政”带来了外商直接投资,外商直接投资对基础设施投资的拉动是显著为正的(张军等,2007),也在一定程度上助推了地方政府发展第二、三产业的积极性,扩大了税基,促进了税收增长(曹广忠、袁飞、陶然,2007)⑧。

(二)负面影响

关于负面影响,首当其冲的应该是“土地财政”推高了房价,周彬和杜两省认为地方政府具有推动房价上升的内在激励,房价越高地方政府的效用就越大,中国式的土地财政必然推动房价持续上涨⑨,从而降低居民个人的效用引起社会的不满。对此,张双长、李稻葵等也有着相同的认识,但是,本文的前部分提到,房地产业的兴盛也是引起“土地财政”的原因之一,这两者的关系类似于“先有蛋还是先有鸡”的问题,非常复杂,有待于进一步的研究

再一点土地财政会造成耕地的大量流失,并且土地资源是不可再生的,供给有限,依赖土地财政的经济增长模式是不可持续的,“土地财政”模式使经济增长方式过度依赖于城市的基础设施建设,也就是拉动经济增长三驾马车之一的“投资”,内需的作用被进一步弱化,固化了消费疲弱的经济格局(陈志勇、陈莉莉,2010)。

另外,在征地和招商引资过程中容易产生政府官员腐败,并且一旦农民和政府、资本拥有着和普通劳动者之间发生利益冲突,地方政府优先考虑的是自己和资本拥有着的利益,而由于农民属于弱势群体,其利益将会遭受巨大损失(王永钦、陆铭等,2007),由此可能引发巨大的社会矛盾,威胁社会的稳定。

最后土地财政的出现降低了地方政府进行制度创新的积极性,结果导致了中央缺少来自地方成功改革经验的反馈,不敢贸然进行改革,这就让中央与地方之间都不进行改革成为一种均衡,造成了改革的拖延(卢新波、黄腾,2011)。

五、 小结

从相关文献可以看出“土地财政”在我国具有相当的贬义色彩,笔者认为“土地财政”本身并没有错,其仅仅是经济发展阶段所采取的一种必然的方式,问题来自于经济发展对其的过度依赖,我们的最终目标并不是要彻底消灭“土地财政”,而是使其步入健康的轨道上来。目前我国学者对“土地财政”问题的研究基本集中在财政体制、政府行为和金融体制等方面,但是由于目前相关数据取得有一定难度,所以大部分研究基本局限于规范性分析,缺乏数据的佐证。另外,对于土地财政的研究仅仅是从财政体制、政府行为、金融体制等一些局部进行的,缺乏将“土地财政”放在整个中国市场改革的大环境下进行的相关分析。对此,希望今后能出现更多相关的研究。

[注释]

①定义来自百度百科,网址为http:///view/22841.htm

②Qian,Yingyi and Roland,Gerard,1998。“Federalism and the Soft Budge Constraint。”American Economic Review。88(5):1143-62。

③Zhang,Tao and Heng-fu Zhou,“Fiscal Decentralization,Public Spending,and Economic Growth in China。”Journal of Public Economics,1998,67,221—240。

④有兴趣的读者可以参考王永钦、张晏、章元、陈钊、陆铭:《中国的大国发展道路——论分权式改革的得失》,《经济研究》2007年第1期。

⑤对此周飞舟有着详细的论证,具体参见周飞舟:《分税制十年:制度及其影响》,《中国社会科学》2006年第6期。

⑥这种状况在2002年所得税分享改革后尤为明显,这也是为什么分税制改革发生在1994年而“土地财政”现象兴起并引起重视发生在2003年左右的原因之一。

⑦杜雪君、黄忠华、吴次芳采用1998—2005年我国31个省(直辖市、自治区)的面板数据对此进行了实证分析,详情参考《中国土地财政与经济增长—基于省际面板数据分析》,财贸经济,2009年第1期。

⑧作者通过1998—2003年中国地级城市面板数据对此进行了实证考察,详情参考《土地财政、产业结构演变与税收超常规增长—中国“税收增长之谜”的一个分析视角》,中国工业经济,2007年第12期。

⑨周彬、杜两省在文章中对两者之间的关系进行了格兰杰因果检验。

国土行政论文范文4

[关键词]民国;扶植自耕农;理论

[作者简介]赖晨,福州大学阳光学院人文系讲师,史学硕士,福建福州350015

[中图分类号]K265.9 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2007)01-0193-03

194l~1948年,国民政府进行了历时8年,波及包括绥远、四川、甘肃等13省84县的官办――扶植自耕农运动,它是政权在大陆的两大之一(另一次是二五减租),是后来台湾的大演习,对中国政治经济社会方方面面产生了深远的影响,但遗憾的是学术界对它研究得比较少,大多是一笔带过,语焉不详①,尤其对这次的理论渊源没有好好地归纳论述。

一、西方“土地国有,税去地主”土地思想的传入

由于资产阶级和地主阶级的矛盾,西方社会经济学家们早在18世纪末期,就提出一系列“土地国有,税去地主”的主张。

18世纪末19世纪初,英国的学者托马斯・斯宾塞尔(Thomas spence 1750~1814)和约翰・斯图亚特・穆尔(John Stuaxt Miu 1805~1873)提出了土地国有的主张。托马斯・斯宾塞尔在“自由的正午”的演讲中指出:土地是天赋人权,应当归于村镇或者郊区所有。约翰・斯图亚特・穆尔在《政治经济学原理及其在社会哲学中的若干应用》一书中提出这样的观点:土地私有不正当,地主独占地租和社会正义不符,应当对全国的土地进行估价,现有的土地价值归地主所有,估价后因为社会进步而自然增加的价值,应当以租税的形式归国家所有。

19世纪末20世纪初,美国的经济学家亨利・乔治(Henfi George8 1839~1897)、德国的先驱达马熙克博士(Dr Adolf Damaaehke)及其秘书威廉・路易・单博士(Wilhelm Ludwig Schrameir1859~1926)都主张,土地国有,至于怎样实现土地国有,他们的主张就是对地主征收等于地租或者高于地租的土地税,导致地主无利可图甚至亏本的地步,用经济手段“税去地主”。

亨利・乔治在1882年出版的《进步与贫困》一书中认为:土地是公产,人人有平等使用的土地权利,正如人人有呼吸空气的权利一样。因此,应当实行土地国有制度。但他认为采取没收地主土地的手段过于激烈,而主张通过增收相当于地租额的土地税,并且废除其他一切税收,这样就能够刺激社会生产的发展,制止土地投机和周期性的经济危机,增加工农的收入,以便实现公平、正义、民主的社会主义。

达马熙克博士和威廉・路易・单博士都到过中国,其中威廉・路易・单博士1924年应孙中山的召唤来到广州,筹划实现三民主义与中国有关土地政策,并兼广州市顾问。因为单氏对于土地税立法极有经验,孙中山希望他能为广州建立土地税法。单氏尽其职责,依照三民主义精神,完成了土地税法准则。他们都主张通过征收高地价税的方式来“税去地主”,为资本主义的发展铲平道路。威廉・路易・单在1924年于广州订立的土地税达地价的10%,孙中山根据中国的实际,改为1%。

西方社会经济学家们的“土地国有,税去地主”的主张,通过各种渠道传输导中国,并且很快被中国的政治、文化精英们所接受,比如孙中山、、胡适,地政学派的萧铮、祝平、黄通等人。他们出于阶级和时代的局限,对“税去地主、买去地主”的和平改良的主张十分感兴趣,并且在中国大陆实践了20多年,在台湾实践了将近30年。

二、主要领导人的土地思想

孙中山的土地产权观就是两权分离:国家拥有土地所有权,农民拥有使用权。那么,孙中山“耕者有其田”的理想是怎样来实现呢?

孙中山反对无偿剥夺地主的田地分给无地或少地的农民。因为他认为“如果马上就要实现耕者有其田,把地主的田地都拿来交到农民手中,受地的农民固然是得到了利益,失地的田主便要受到损失”[1](P555)。而“把所有的田地马上拿来充公,分给农民,那些小地主一定要起来反抗的”[1]。为了避免激烈的阶级冲突,他设想了一种折中过渡的方案,即要求“全体农民来同政府合作,慢慢地商量来解决农民同地主的办法。让农民可以得到利益,地主也不受损失。这种办法可以说是和平解决”[1]。

孙中山的具体政策就是“征税”,用“税去地主”的方式解决封建地主土地所有制。“对于地主,要解决农民问题,便可以照地租来抽重税。如果地主不纳税,便可以没收其土地,令耕者有其田,不至于纳租到私人,要纳税到公家。”[2](P868)孙中山认为,实际上,照地价收买全国地主的土地归国有是不可能的,只不过“其现有地价仍然归原主所有”[2](P799),即以原有地价的形式保留地主土地的名义产权。在这种情况下,地租已经实际上被国家拿走,土地国家无力收买,地主也不得买卖[3]。保留原来的地价,只等于保留了一笔既不支付利息,又不能实现为货币的银行空头存款,而“照价收税”的原则就是没收地主的全部地租,等于剥夺了地主的土地产权。

也反对用“踢去地主”的方式实现“耕者有其田”,他主张承认现有土地产权,反对无偿剥夺大地主、中小地主、富农的土地分配给农民。他说:“从历史的记载看,以强制的手段均产者必败,如王莽的‘田令’,洪秀全的‘田亩制度’,都是在推行的初期就倒坏了的。从历史上的仔细研究,我们可以看出问题的症结所在,要解决土地问题,不能从田亩的强制分配人手,要从养民的方法入手。农民的生活不改良,农业的生产不增加,均产政策是无法成功的。”[5](P19)“单用暴力平均分配土地,土地纵令可以平分,很短的时间内,便会再起不均的现象。”[4](P20)对于如何实现“耕者有其田”,他主张用合作社的方式来达成这个目标。“以和平的方式使耕者有其田。”“倡导集体耕作增加生产。”[5]“今日之中国土地,不患缺乏土地,以不患地主的把持,统计全国人口,与土地分配。尚属于地浮于人。不苦于人不得地……经营及整理问题更急于分配问题。”“关于经营和整理,则应倡导集体耕作,以谋农业的复兴。”

那么,具体如何操作呢?说:“提倡同村之业主、自耕农、半自耕农、佃农,共同组织利用合作社,管理本村土地,调剂业佃冲突,还有本村售田,先由合作社购入,平均分佃于社会,积时累月,

可令村田尽为合作社所有,在村田全部归社所有之后,凡不是耕作者,既无土地关系,当然非合作社社员,而能耕作者,则可经由合作社,以承其田,纵时有辍耕,退社即了,无售购土地之烦,重新分佃,无兼并不均之弊端,而社员承耕社田,对社所纳其田租,即由社用为改良耕地之费,无坐食分利之业主,更无业佃冲突之事实。”[5]

三、中国地政学派的土地改良思想

孙中山逝世之后,中国有三大流派,其中最重要的是“中国地政学会派”。它是的正统派。其代表人物有祝平、黄通等人。

祝平是地政学派中的一位著名学者,其思想较为系统。他主张土地产权归农民所有,国家成立土地局对土地进行监督管理。

对于土地产权变革的方式,他主张用和平赎买――“买去地主”的方式,反对用无偿没收地主土地――“踢去地主”的方式。他认为“我国大地主甚少,多数地权分散于小地主”,而一旦无偿没收其土地,其经营生计将破产,“社会经济,就要发生绝大的恐慌和混乱”,并且“政治上将受到他们拼命的反抗和抵制”[6]。祝平认为向地主征收地价税来实现耕者有其田――“税去地主”的做法也是行不通。主要是技术操作成本太大,中国国土辽阔,要在当时的技术条件下完成全国的土地丈量简直不可能,加上连年战乱,军阀割据,基层政权掌握在乡村豪绅手里,这些困难将使“税去地主”的设想成为空中楼阁。

祝平主张用“买去地主”的方式,即用和平赎买、有偿征收的方式剥夺地主的土地,然后卖给广大佃农耕种。他说:“此举一方面可以使立即切实有效地实施,一方面可以不至于因为实施而引起的社会经济混乱,至于征收土地补偿金的付与,固属于另一问题,但是因此项补偿的付与而减少实施的障碍,则全是事实……在中国现状之下,赎买土地的确是一种可能而有效的途径。”[6]

祝平扶植自耕农的具体政策是分三步走:第一步,办理农村佃户的登记手续,对佃农的经济生活进行摸底调查。其内容包括姓名、户口人数、佃田面积、农具牲口数目、债权债务状况、经营方式和作物种类、最近5年的收获量,副业种类及其收入、捐税负担情况,佃地地主姓名及其地址,最近5年佃租,等等。第二步,通过赎买征收土地和分配土地。征收地价,由政府发行土地债券补偿之,而“耕地征收之后,原来的佃农,除缴纳地价税和分期偿付土地债券之本息之外,不再缴纳地租给地主”[6]。第三步,政府指导农民组织成立各种合作社,巩固成果。如信用合作社、生产合作社、运销合作社、供给合作社等等。

祝平对实行扶植自耕农政策之后的意义持乐观态度。小而言之,佃农的负担将被减轻,因为条文规定农民获得土地之后,所交地价税及其土地债券本息,不得超过原来地租的60%。大而言之,可以促进国民经济的发展,“其影响所及,足以直接辅助政治、财政、金融以及农业经营问题的解决”[7]。

黄通也主张用和平赎买的方式,实现耕者有其田。黄通主要的贡献在于借鉴欧洲的一些国家的做法(如丹麦),提出了土地金融论。其具体操作如下:“凡佃农、雇农欲购地而苦于资金不够者,可以向金融机关申请贷款,卖主和买主双方,签定买卖契约,由买主以现金首付一部分地价(首付金额大约为地价的10%~25%),其余则由土地金融机关以土地债券交付给地主,作为购地者对土地金融机关之借款,购地者购入土地之后,即将该土地抵押给土地金融机关,作为购地者必须分期返还土地债券的本息。地政机关于必要时,得与土地金融机关协力,依法征收土地,直接发给农民,或者加以改良之后发给农民耕作,籍求平均地权之从速思想。”[8]

从上述分析可知,“扶农”理论渊源的源头是西方的“土地国有,税去地主”的思想,经历了孙中山的“谈判说”和的“合作社说”,地政学派发展完善了“扶农”理论,提出“土地农有,国家监管,买去地主”的主张,并对操作技术进行了精心的设计。随后,轰轰烈烈的“扶农”运动就在这个理论的指导下开始了。

[参考文献]

[1]孙中山全集:第9卷[M].北京:中华书局,1986.

[2]孙中山全集:第10卷[M].北京:中华书局,1986.

[3]孙中山.地方自治开始实行法[A].中山丛书:第2册.

[4].中国经济学说[z].1943.

[5].蒋委员长对解决土地问题之意见[J].地政月刊,第1卷,第11期.

[6]祝平.中国导言――中国实施各项途径的商榷[J].地政学刊,第2卷,第1期.

[7]祝平.实施土地政策以复兴农村刍议――土地政策目标之确定[J].土地月刊,第1卷,第12期.

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【关键词】公共政策学;本土化;困境与出路

前言

作为社会学科的一个重要的分支学科的公共政策学,从二十世纪九十年代起受到我国各个领域的广泛关注,但是到目前为止,我国的公共政策学依然沿用西方公共政策学的思维模式,没有形成自己的理论知识体系以及独立的学科地位。这就要求我国的相关学者必须加快对我国公共政策学本土化建设的步伐,要清楚的分析出我国公共政策学本土化发展过程中出现的问题,并能提出合理性的建议以促进我国公共政策学的本土化发展。

一、公共政策学本土化概述

公共政策学又称政策科学或政策分析。第二次世界大战结束后,由西方的学者首先提出的,它的提出可以成为西方社会学科中的一次革命。公共政策学的主要目的是解决公共部门的管理问题,公共政策学包含了法学、经济学、工商管理学以及心理学等多方面的社会学科的内容,然后将这些内容加以整合,成为一个全系的、能够为公共部门的管理提供一个系统的知识框架,迎合了当代公共部门的发展需要。

公共政策学的本土化是指将公共政策学与我国的公共政策向结合,立足于我国的实际,符合我国的国情,从而将公共政策学的相关知识体系转变为带有我国特色的,而不是带有西方色彩的公共政策学。自从上世纪八十年代将公共政策学引进中国以来,虽然受到了社会各界的广泛关注,但是我国的公共政策学却没有实现本土化发展,公共政策学的理论体系、知识框架仍然是西方的理论模式,没有根据中国的具体实际对其进行发展,所以目前公共政策学的本土化是当代学者所面临的重大问题。

二、公共政策学本土化的困境

虽然近年来随着社会各领域对公共政策学的关注程度越来越深,我国学者对于公共政策学的本土化研究也在加快脚步,但是研究的结果却不是很理想,使得我国公共政策学的本土化研究陷入了困境。

第一,没有本土化的研究对象。公共政策学是根据本国的公共政策的实际情况提出解决办法的,所以想要提高公共政策学的本土化水平,首先要将研究目标实现本土化。研究的对象只有扎根于中国的实际中,才能以中国人的角度思考问题,进而对其进行深入的研究。

现阶段我国对于公共政策学的研究多数是对西方国家的公共政策学进行研究,公共政策学的学者总会以美国为例进行研究,虽然公共政策学起源于西方国家,而我国对公共政策学的引进也相对较晚,在公共政策学研究的初期,重视对西方国家公共政策学的研究无可厚非,但是从上世纪八十年代起到现在,已经过去三十多年的时间,我国对公共政策学的研究重点仍然停留在西方国家的公共政策学上,这不免让人担忧。

就目前西方国家的公共政策学的理论体系看,它带有自己国家的特征,不能适用于全世界对于公共政策学的需求。因此,如果不首先将公共政策学的研究对象实现本土化,那么后续的一切研究都将偏离对中国公共政策学研究的轨道。

第二,没有使用本土化的研究方法。研究方法的选择直接影响对公共政策学的研究方向。虽然现在国际上研究公共政策学的方法已经趋向于科学化、规范化,但是对于公共政策学的研究要有针对性,不能一概而论,要做到具体问题具体分析,这就要求我国学者在对公共政策学研究方法选择时要在遵循国际普遍的方法的基础上,选择与中国的实际发展情况相符合的研究方法,这样才能进一步保障公共政策学本土化的实现。

公共政策问题的多样化、复杂化决定了在研究公共政策学时所使用的研究方法也要多元化、科学化。同时在使用不同方法进行研究时,要严格遵循其程序以及标准。另一方面,对于研究方法的选择也应该注意其自身的特点。让研究方法真正做到是中国自己所创建出来的,使用本土化的研究方法,才能在研究公共政策学时不偏离本土化的发展方向,才能真正实现公共政策学的本土化。

第三,只是重视理论研究。在研究公共政策本土化的过程中,大多数学者只将研究浮于理论的表面,没有对公共政策的形成、决策的确定以及具体的操作实施等领域进行深入的研究与探讨。很多学者只热衷于发表一些理论上的看法,而不能深入政府部门进行调查,也不能对公共政策的实施情况做一个仔细的跟踪调查,没有对公共政策的具体案例进行分析探讨,使得研究缺乏事实经验的基础,导致理论和实践不能有效的结合在一起,公共政策学的理论无法指导公共政策的具体时间。进而导致公共政策学难以实现本土化。公共政策学是一门应用性很强的学科,如果不能将公共政策学的研究理论应用到具体实践中,一切华丽的理论研究成果只能是纸上谈兵,不能将公共政策学的作用充分的发挥出来。

第四,缺乏基础性的研究。基础研究作为科学研究中至关重要的一部分,它是科学研究的根基,没有扎实的基础研究,科学研究就不能取得重大的突破和研究成果。但是目前我国的公共政策学的基础性研究非常薄弱,公共政策学的研究者们没有一个共同的研究信念作为支撑,对公共政策学的基础性研究不够重视。

三、公共政策学本土化的出路

公共政策学的本土化是一个过程,针对在这一过程中出现的种种问题,我们可以从以下几个方面进行解决方法的研究。

(一)提高研究团队的整体素质

公共政策学的研究团队的整体专业素养直接决定于我国公共政策学的发展水平。要想实现我国公共政策学的本土化发展,必须将提高研究团队整体的科学文化素养为第一要务。只有研究团队拥有扎实的专业知识,才能用自己敏锐的洞察力和丰富的学术知识创建出我国所特有的公共政策学的知识体系。

另一方面,公共政策学的研究人员不仅要具有优秀的专业知识,还要树立本土化的研究意識。思想指导实践,只有具备本土化的观念,才能在未来公共政策学的研究上向本土化方向发展。树立本土化观念要求学术研究者可以继承中国的传统文化、了解中国国情、关注中国公共政策的实施等。只有将这些因素融入到对公共政策学的研究中,才能从根本上实现公共政策学的本土化。

提高研究团队的整体素质不仅包括专业素质的提高,还包括思想道德素质的提高。现阶段我国学术界的不正之风盛行,这样无法为公共政策本土化的研究提供一个良好的环境,所以需要培养研究人员求真务实的工作作风以及认真严谨的治学态度,同时要为研究者提供轻松、民主的研究氛围,这样有助于团队之间的协调与合作,使学术研究人员能够彼此间优势互补,交流心得,共同促进我国公共政策学本土化的发展。

(二)创建中国本土化的研究方法

想要创建本土化的研究方法,首先要对公共政策学的方法论进行深入的研究。方法论的概念源于哲学的思想,因此在对公共政策方法论进行深入研究时要从哲学的角度出发,利用哲学知识创新我国的公共政策方法论。

其次,要体现中国的特色与多元化的研究方法。公共政策学的研究是为了解决实际中的公共政策问题,因此它既具有针对性又具有复杂性。这就要求公共政策的研究方法要既有中国的特色,又要具有多元化的性质。研究者们可以将中国传统文化中的整体思维等元素融入进公共政策学的方法论研究中,这样在确保具有中国特色的同时,又能促进方法论的多元化。

(三)从我国国情出发,建设具有中国特色的公共政策学理论体系

公共政策学的产生与发展都是为了服务于社会实践,所以对于公共政策学的本土化研究应该在中国社会发展的背景下进行,符合中国社会的发展要求,立足于中国的国情,以中国公共政策的实施情况为基础,研究者们应该深入政府部门,加强对公共政策实施的观察,进而建立起本土化的公共政策学理论体系。

(四)加强基础性研究

对于公共政策学这样一个复杂的学科,需要有坚实的基础研究作为支撑才能促进其的本土化发展。因此公共政策学的研究学者们应该注重对公共政策学的研究对象、研究方法等一些基础性的研究工作,做好每一步的基础工作,才能让我国的公共政策学有一个属于自己的范畴体系,才能实现稳步发展。

四、结论

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关键词:土地政策; 国民经济; 宏观调控

中图分类号:F301.1 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2013)04-0013-03

一、引言

土地与资本、劳动等要素都是发展经济不可或缺的投入要素,配第曾用“土地是财富之母,劳动是财富之父和能动的要素”来概括土地对于经济发展的基础作用。土地作为重要的生产投入要素,不仅具有像资本、劳动等要素的一般属性,也具有其独特的属性。资本、劳动都具有极大的流动性和可再生性,而土地则是固定、缺少流动性,并且具有很强的空间属性,尤其是可适宜经济社会发展的土地几乎是不可再生的,这些特点使土地与其他要素不同,也为土地政策成为宏观调控工具增加了难度。众所周知,我国传统的宏观调控工具是货币政策和财政政策,土地政策还未曾从真正意义上成为国家的宏观调控工具。虽然自2003年我国经济进入新的增长周期扩展阶段,我国政府曾明确提出土地政策参与宏观调控,并与传统的信贷政策并列作为宏观调控的主要工具,但由于土地的特殊性,国家一直不能像货币政策和财政政策那样在全国范围内进行灵活运用,因而土地政策参与宏观调控是我国经济发展新形势下新的研究课题。笔者认为,货币政策(财政政策)作为宏观调控工具是由国家调节控制货币(财政收入)的供应量和需求量,根据经济发展的需要,围绕供给量和需求量制定相关的经济政策调整经济运行中的货币量,使其能够促进经济发展;而与此类似,土地作为宏观调控工具也应由国家控制土地的供给量和需求量,根据经济发展的具体情况对土地资源的总量和结构进行干预和调节。党的“十七大”报告中也明确要求“在2020年初步完成主体功能区布局”。而主体功能区的理论创新,其实质是将空间维度重新纳入理论分析。主体功能区的不断发展及其变化,必然是土地政策在“空间维度”上的一种属性表现。因此,进一步探寻土地政策参与宏观调控必然是深入主体功能区理论基础建设的客观要求。

二、土地政策参与宏观调控工具:基于我国土地政策实践视角

最先把土地作为重要生产要素的学者是认为“土地是财富之母”的配第,以及认为“土地是所有财富由以产生的源泉或资料”的坎蒂隆。此后,生产要素理论不断发展,直至今天的“生产要素六元论”(人力、财力、物力、运力、自然力和时力,其中土地属于自然力)学说在理论界几乎达成共识。事实上,土地要素是劳动要素和资本要素运行的空间载体,如果能够引导和调节土地要素的投入方向和投入量,就能通过不同的土地政策产生的不同经济效果来调节宏观经济,所以生产要素理论成为土地政策参与宏观调控的重要理论依据。根据我国土地政策实践,土地政策是从供给和需求两方面参与宏观调控。在供给方面,虽然我国用于社会经济发展的土地总面积是固定的,但由于土地公有制使我国政府对土地拥有绝对的控制权,因而从供给方面能够进行效果很好的调控,可以从土地供给方式、供给结构、供给价格三方面制定土地政策对经济进行调节。在土地需求方面,包括农业用地需求、工业和建筑用地需求以及服务业和居民住房用地需求构成了土地的总需求,而土地需求的调节主要在于房地产市场对住房需求的调节。由于我国农业用地实行家庭联产承包责任制,具有稳定性,不符合宏观调控政策所需要的灵活性,而工业和建筑用地以及服务业的用地需求应从土地整体规划的大方向来考虑并与产业政策等相关政策综合考虑对需求的调节,因而只有房地产市场适合调控手段的灵活多变。

土地政策的主要调控工具包括土地供应与市场规则工具、土地价格与收益政策工具、土地收购储备工具以及“道义劝告”工具等。其中,土地供应与市场规则工具包括土地规划、城市规划、土地供应计划、建设用地审批、土地出让转让政策等;土地价格与收益政策工具包括基准地价、工业用地和经营性用地出让最低价格、土地税费政策、征地补偿政策等;“道义劝告”工具指中央土地调控部门通过发表正式声明、导向性政策和指导意见或私下谈话,表明对当前国土资源经济形势的判断和对地方政府的希望,以达到影响地方政府、用地企业和个人用地行为使其符合中央政策目标要求。结合我国土地政策实践,我们可以对我国土地政策参与宏观调控的效果进行分析。例如在土地供应方面。过去的十年间我国建设用地供应总体趋势为上升中略有波动。如2012年第一季度,我国建设用地供应总量同比增长超过30%,全国建设用地供应11.44万公顷,同比增长33.6%。我们可以看出建设用地供应量与GDP之间呈正相关的关系,尤其是2007和2008年,建设用地供应量明显下降,GDP也明显下降,表明建设用地供应量对国内生产总值有重要影响,国家通过控制建设用地的数量对经济进行有效调节。

而在土地供应结构方面,我国2010年土地供应结构中比例最大的是工矿仓储用地,占36.6%,其次是住宅用地,占26.7%。这说明对我国房地产市场的调节已经成为我国土地政策参与宏观调控的重要手段。而从整体上看2012年我国供地结构也出现了较为明显的调整趋势,其中基础设施用地增长幅度最大,占我国土地供应总量的45.2%;房地产用地增长幅度次之,占我国土地供应总量的23.6%。这表明土地审批、土地结构制约了我国各项产业的发展,国家通过土地政策同产业政策相联系,有效地实施了对支持产业的扶持。此外,在土地价格方面。从整体上看,土地出让价呈上升趋势,尤其是2008年以后土地出让价格大幅度攀升。土地出让面积和土地出让价格几乎是同向变动。由于土地出让价格是影响房地产市场房价的重要因素,因此也成为国家调控经济的重要手段。

三、土地政策参与宏观调控的政策建议

土地若能够解决自身的难题,即空间性和不可再生性,则土地政策可以像财政政策和货币政策一样成为真正意义上的主流调控手段。对于不可再生性,可通过技术的进步向空间和地下两个方向发展、增强利用率等方法解决;而对于空间属性问题,则应该通过资本和劳动等要素的自由灵活流动与不可流动的土地要素相结合,需要土地政策与其他政策的配合,同时处理好部分和整体的关系。因此,结合上述分析,土地政策参与宏观调控应着重从以下几个方面着手:

1. 国家应有一个统一的土地调度机构,构建由中央和地方不同级别但同一系统的机构体系。在我国宏观经济实践中,财政政策的总机构为国家财政部,下有各级财政部门相呼应;货币政策的总机构为中央银行,下设不同级别的各级银行;土地政策的总机构包括国土资源部、建设部、国务院等部门,由于没有统一专门的政策制定机构,往往会导致多部门由于未能提前沟通而使各项政策之间出现矛盾,最终不能达到政策制定的初衷。

2. 土地政策应与财政政策、货币政策、产业政策等政策手段相互配合使用,如国家在使用土地政策调节房地产市场,抑制对住房的过度需求时可与财政政策和货币政策相配合:如上文所说使用货币政策提高利率、使用财政政策征收房产税等措施配合远比单独使用土地政策效果要好;又如使用土地政策的工具(土地规划)时要与产业政策相配合,在土地审批时对于支持的产业放宽限制等。

3. 土地政策参与宏观调控,运用土地政策对经济进行调节时不仅要从供给方面进行,还要从需求方面同时调节,双管齐下,综合运用才能达到既定的效果。这同样需要货币政策、财政政策,以及利率政策等制度配合。

四、结论与启示

土地政策参与宏观调控对经济进行调节的原因在于市场调节经济存在失灵现象,而主流经济学推崇的财政政策和货币政策并不能完全满足调节市场失灵所造成的经济波动,需要新的宏观调控手段加入对经济进行调节。土地是各种生产经营活动所必须的载体,离开土地任何经济活动都不可能进行,这就使得土地政策参与宏观调控成为可能。财政政策和货币政策在调节经济时要求市场主体有灵敏的反应度,如国家上调利率期望市场主体能够较少地使用资金,而在经济运行中市场主体很有可能不计成本的进行投资,从而使调控达不到目的,而与财政政策和货币政策相比,土地政策成为宏观调控手段的优势在于离开土地任何经济活动都无法进行,市场主体对土地供应政策完全具有弹性,政府可以通过土地政策调整以取得良好的调控效果。

参考文献:

[1]郝大江.区域经济增长机制研究[M].北京:中国物质出版社,2011:53-55.