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【关键词】党政机关；受托经济责任；经济责任审计
2010年12月中共中央办公厅、国务院办公厅了《党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员经济责任审计的规定》，进一步扩展了经责任审计对象的范围。在我国，实行经济责任审计制度的目的就是通过对党政领导干部受托经济责任履行情况的检查、考核和评价，限制领导干部的权力滥用，推动干部勤政、廉政建设。经济责任作为经济责任审计的客体，二者的范围和内容必须必须保持高度一致。但是在全国范围开展的党政领导干部经济责任审计中，对于党政领导干部的经济责任界定在理论上没有解决，一些审计人员对党政领导干部受托经济责任的基本内涵认识模糊，范围和内容边界不清，导致经济责任审计的范围和内容小于受托经济责任的范围和内容，势必会造成因审计范围内容不全面，取得的信息不完整、不充分，而对领导干部评价结论不客观、不公正。经济责任包括哪些范围和内容？这是建立经济责任审计首要解决的问题。
一、受托经济责任的基本内涵----经济责任的本质属性
我国党政机关和国有及国有控股企业、事业单位是履行经济责任的“公共经济组织”，党政机关是管理党和国家政治经济社会事务的宏观管理型经济组织，其主要职能是处理党和国家层面上的社会政治、经济活动关系。国有企业事业单位是管理某一领域和某一专门经营事项的微观经营性经济组织，其主要职能是处理该领域和专门经营事项的社会政治、经济活动关系。经济组织及其领导人员的受托责任，是以国家或社会公共资源管理使用权委托和受托基础上所产生的一种受托责任，这就决定了受托责任的“公共属性”。国家对公共组织及其领导人员授权往往以公共经济资源为“载体”，公共受托责任是经国家授权而产生的资产经营者应承担的保证经济资源安全完整，在配置使用资源中保证其增值的职责和义务。这不仅使受托责任具有了“公共属性”，也具有了天然的“经济属性”。公共受托责任实质上就是“公共受托经济责任”，简称“经济责任”。
国家作为公共资源的所有者的代表，把依附于资产所有权之上的经营管理权授予经营管理者，其目的在于通过经营管理者的运营，使财产发生增值。这一目标的实现，从国家角度上看，客观上起到了为国家建设提供了有力物质保证和精神保证，这种责任属于“政治责任”。从社会角度上看，受托资产的经营，从主、客观上都起到为提高人民群众的物质文化生活水平提供了丰厚的物质基础和精神基础的作用，这种责任属于“社会责任”。受托责任履行过程中，要真正达成其受托目标，必须严格执行法律规定，依法行政、依法办事，这是受托经营者的“法律责任”。然而法律和道德往往是一对孪生兄弟，执法中往往离不开道德规范的约束，受托经营管理者必须以诚信对待责任，这是受托经营者的“道德责任”。以公共资源所有权和经营管理权分离为基础产生的受托经济责任，注定了是一种以经济属性为本原，多重属性并存的复合责任实体。公共受托责任的多重属性，首要的是经济属性，其政治属性、社会属性、法律属性、道德属性都是依附于经济属性之上的派生属性。
二、经济责任的范围内容的一般界定
经济活动就是公共经济组织行使公共资源配置、使用权力，履行其受托经济责任的过程，经济活动就是经济责任履行过程。经济活动贯穿整个社会再生产过程，是实现社会资源和经济组织价值增长目标的具有决定性的因素，经营者行使上述权利的过程促进了经济组织内部生产、交换、分配、消费的过程的实现，构成了社会生产和再生产过程。因此，公共受托经济责任的产生和履行必然与社会在生产过程中生产、交换、分配、消费各个环节相联系。
马克思价值论认为：在市场经济条件下，社会经济资源都体现为一种“劳动价值”或称“商品”。商品的价值是由人类的活劳动和物化劳动构成的，活劳动和物化劳动渗透在商品价值的形成过程中。经济组织在社会再生产活动中“业务经营”活动主要包括商品生产中供、产、销过程，这是狭义的业务经营活动。从社会生产过程来考查，业务经营活动不仅包括商品生产的销过程，还包括以货币资产支配权运行为主的财务管理活动，以实物资产的使用权运行为主的资产管理活动和以人力资源的配置权运行为主的人事管理活动。就一般公共经济组织而言，“业务经营”活动是指经济组织为实现组织目标的履行“职能责任”的活动，包括党政机关的服务社会、管理经济的活动，也包括企业单位采购供应、生产、销售等一系列经营活动，这些经济活动为“狭义”经营活动。“狭义”经营活动与经济组织履行货币资产配置使用、实物资产配置使用、人力资源配置使用的“资源配置责任”活动构成了“广义”的经营活动。社会再生产过程实质上是经济组织的“职能活动”和“资源配置活动”的各个要素相互联系、相互交叉、相互影响，从而推动实现社会资源和经济组织价值的增长目标的经济责任履行活动。由此可见，经济责任作为经济活动的“内核”，应包括“业务经营活动责任”、“货币资源配置责任”、“实物资源配置责任”、“人力资源配置责任”相互作用的“四类”责任范围框架。
管理学基本原理认为，经济组织的“四类”经营活动，其纵向结构层次包括决策、组织和作业三个层次，其中决策和组织层次统称为管理活动。“决策活动”是经济活动的最高层次，决策层次的管理者承担经经济组织的决策责任。“组织活动”是经济活动的中间层次，主要承担，经济组织的各项方针政策、决策方案、内部控制、风险管理制度的执行责任。“作业层次”作为基层管理和实务操作层次也是决策执行层次。经济组织经济活动的层次，决定了在经济责任“四类”范围框架下每一类经济责任都包括经济决策制定和经济决策执行的“二元”结构的经济责任内容。
三、党政机关经济责任范围和内容的具体界定
党政机关是中国共产党的各级组织、部门、机关和各级人民政府所属的部门、机关以及其他派、社会团体、部分被授有一定行政权力的事业单位的总称。从经济视角考察，党政机关属于“公共经济组织”。根据国家对“公共经济组织”的授权范围，党政机关可以分为承担区域性、完整性受托经济责任的“全责性”组织和承担行业部门性经济责任的“分责性”组织。
“全责型”党政机关是指依据国家授权，承担一个地区、一个单位整体党政事务管理责任和公共资源配置责任的的组织，如各级地方党委、各级地方政府、事业单位等。这一类组织的经济责任是由国家直接授权而产生的，国家通过一定的组织程序构建党政机关，并通过财政预算拨款、基本建设投资、人力资源配置等方式对党政机关实施资源配置，从而实现对其履行相应的“业务经营管理”授权。通过授权，党政机关必需承担相应的承担其受托经济责任。党政机关作为一个全责性“社会公共经济组织”，其受托经济责任的范围包括财政财务管理责任、实物资产管理责任、人力资源管理责任、业务经营管理责任四项全部经济责任。其中业务经营管理责任是体现党政机关职能履行的责任，也称“职能”性责任，这种责任是任何经济组织的基本经济责任，也是最主要的责任。根据授权，全责性党政机关除了承担“职能”性责任以外，还应承担包括财政财务管理、实物资产管理、人力资源管理三项非“职能”性责任，非智能性责任也是内部资源配置责任。
“分责型”党政机关是指依据上级机关或部门授权，承担一个部门、一个行业局部受托经济责任，即只承担部分党政事务管理（职能性）责任，不承担或部分承担资源配置（非职能性）责任的组织，如各级党委工作部门、各级政府工作部门、各级司法工作部门及其内部中层部门、事业单位、社会团体的内部中层管理部门等。这一类组织的受托经济责任是由国家间接授权而产生的，即在国家直接对全责性党政机关授权后，全责性组织依据所属部门的职能进行分权而产生的经济责任，它只是上级全责性党政机关受托经济责任的一部分。全责性党政机关对下级所属党政机关部门授权有两种情形：一是向下级区域性党政机关纵向授权，如省级党政机关想县级党政机关授权。这种授权是全部“四项”权利的平行下移，被授权的下级党政机关仍然是全责性党政机关。二是向所属部门性党政机关内部横向授权，如党委对所属组织、宣传部门授权；政府向所属政府部门授权、政府部门向内部中层部门授权等。这种授权情况比较复杂，但是，一个基本的事实是：在实行单位内部集中管理的行政体制下，党政机关向所属分责性部门的授权仅仅是“职能”性授权，即按照所属党政部门的职能授予相应的“业务经营管理”权，如向组织部门授予的“政党组织事务管理”权，向财政部门授予的“财政事务管理”权等。其余的非“职能”性事务管理权，即经济、人力资源配置权仍控制在上级党政机关，这类分责性党政机关的受托经济责任较为单纯，主要是与其职能相适应的“业务经营管理”责任。在实行单位内部分权管理的行政体制下，党政机关向所属分责性部门的授权不仅仅是“职能”性授权，即按照所属党政部门的职能授予相应的“业务经营管理”权外，还授予非“职能”性事务管理权，即经济、人力资源配置权，这类分责性党政机关的受托经济责任除了与其职能相适应的“业务经营管理”责任外，还包括相应的经济、人力资源配置管理责任。
党政机关的受托经济责任实质上是在国家授予一定的管理权限，而由党政机关承担的管理责任，包括社会管理责任和内部管理责任。在党政机关“四类”责任框架下，每一类责任都客观的分为“决策”责任和“执行”责任。路杰在他的著作中指出；“决策，就是为了实现一定的目标，提出解决问题和实现目标的各种可行方案，依据评定准则和标准，在多种备选方案中，选择一个方案进行分析、判断并付诸实施的管理过程”。党政机关实质上就是党和国家社会经济活动的决策和组织决策执行的领导机关，党政机关在对所管理的党政活动实施决策，一般分为战略决策和战术决策。战略决策是指对党和国家或一个地区、一个部门社会经济发展方向和发展远景做出的决策，是关系到国家或地方发展的全局性、长远性、方向性的重大决策，它由党政机关最高层领导做出，具有影响时间长、涉及范围广、作用程度深刻的特点，是战术决策的依据和中心目标。具体地说，我国党政机关战略决策责任主要包括：（1）国家或地方经济发展战略目标的制定责任；（2）国家或地方经济发展的方针政策的制定责任。战术决策是指党政机关为保证战略决策的实现而对局部的经营管理业务工作做出的决策。如党政机关开展的“三重一大”决策方案的制定等，战术决策一般由党政机关高、中层管理人员做出的为战略决策服务的决策。中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》也适用于各级党政机关。因此，党政机关战术决策责任主要包括：（1）重大党政管理活动决策责任；（2）重要干部人事管理决策责任；（3）重大建设投资项目决策责任；（4）大额度资金使用决策责任（5）党政机关内部控制制度的建立责任等内容。
执行是党政机关及其公务人员依据宪法、法律、法规、规章，充分调动党政资源，通过一定运作机制，逐级贯彻国家权力机关和上级的政策、决策，推行党政业务和执行行政决定，以落实党政公共事务管理和公共服务诸任务的全部活动过程。在决策与执行的关系中，战术决策是对战略决策目标的具体化、详细化，是贯彻战略决策的具体行动方案，战术决策活动是对战略决策的执行。战术决策的执行是对党政机关日常社会经济活动及内部事务活动及管理活动和“三重一大”决策方案贯彻落实活动。
党政机关的决策执行责任的主要内容包括：（1）党政机关战术决策方案的制定责任；（2）党政机关内部控制系统的建立和执行责任；（3）重大党政管理活动决策执行责任；（4）重要干部人事管理决策执行责任；（3）重大建设投资项目决策执行责任；（5）大额度资金使用决策执行责任等内容。
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论文摘要:政府管理创新是时代的要求,也是一种充满不确定性的新的探索。如何检验政府的一种改革是否为创新,是政府管理创新成败的关键。本文提出了可供检验政府管理改革是否为创新的如下准则:帕累托准则、补偿原则、激励相容性准则、时间一致性准则以及最大化最小值准则,并论述了各个准则的适用范围。
政府管理创新是当下政府改革的一个核心概念。然而,如何来判断政府管理的一项改革是否为创新呢?目前不论在国内还是在国外,理论界都没有给出完整、系统的说明。这种判断准则的缺乏导致政府管理创新成为一个充满了矛盾和冲突的领域,结果是不时出现一些“伪创新”。本文总结和归纳了判断政府管理改革是否为创新的几个理论准则,目的是从理论上指导和检验政府管理创新的实践。
一、帕累托准则
本文所指的帕累托准则由帕累托原则和帕累托最优两个概念构成。帕累托原则,就是资源配置从一种状态变到另外一种状态,至少应该使一个人的福利变好而又不使其他任何人的福利变坏。由帕累托原则出发,可以定义资源配置的帕累托最优:资源配置达到了这样一种状态,在这种状态下不论进行怎样的调整,若不使一部分人的福利水平降低的话,就不可能使另一部分人的福利水平获得提高。帕累托最优表明了资源配置的一种均衡状态。从理论上说,经过不断的帕累托改进,资源配置最终会实现帕累托最优。
帕累托原则可以作为政府管理改革是否为创新的评判准则,关键在于帕累托原则的鲜明特征。个人福利水平的价值判断和加总是帕累托准则的第一个特征。帕累托准则建立在社会总体福利水平比较的基础上。而在考虑社会福利水平时,它是建立在个人的价值判断基础上的,即个人主义的福利原则:在比较不同社会状态下的福利水平差异时,只有个人才知道自己的偏好因而只有个人才能判断哪种状态的福利水平更高。这一限制性条件表明,政府管理改革时,应该尽可能地使利益相关者有充分的机会表达自己的判断,并将这种判断作为改革的一种决定因素,而不能只由某些人代为判断和作出决定。
能力取向的价值判断是帕累托准则的第二个特征。帕累托原则和帕累托最优并不是没有任何附加条件的理想状态。它只是表明,从一个没有达到资源配置最优的初始态出发,经过一系列的调整,资源配置可以达到帕累托最优状态。由于任何一个社会都存在无数个可能的帕累托最优状态,资源配置究竟处于或趋向于哪一个最优点,是由社会行为人各自的讨价还价能力决定的。因此,帕累托准则只与能力公平相联系,而与结果公平没有任何关系。
配置效率取向是帕累托准则的第三个特征。帕累托最优只受资源稀缺性和生产的技术可能性的约束,而不受制度约束,它是在资源稀缺性和生产的技术可能性条件既定的前提下,在各种制度安排中寻求产出最大的制度安排。因为它认为社会总体福利水平的提高对社会来说是可取的状态。从这一意义上,帕累托准则义足限制性最少的一种准则。冈为它将人类社会最为原始和最为核心的问题,即生存问题或维持生存的问题放在了首位,而将其他问题均放在了从属的地位上。
综合考虑效率改进的结果及其实现条件是帕累托准则的第四个特征。虽然帕累托准则讲的主要是从结果上考虑的效率的改进,但由于帕累托最优的实现依赖于一系列条件,因此,在完善帕累托实现条件与环境方面所进行的一系列改革,自然也就是政府管理的一种创新。事实上,新公共管理理论中所提出的大部分政府管理改革的取向、方式与途径,如引进竞争、重新管制、消除外部性与垄断、强化责任等,均是从完善帕累托最优的实现条件角度提出来的。
二、补偿原则
资源配置的帕累托最优以满足“古典环境”为条件,显然这一条件过于苛刻。因此,在政府管理的现实改革中,真正能够实现帕累托改进的情形非常少见。为了能够对类似于这样的改革做出是否可取的评判,人们提出了若干补偿原则。
1.卡尔多补偿原则。卡尔多认为,在无法实现帕累托改进的情况下,应该以“虚拟补偿原则”代替帕累托准则作为检验公共政策或政府管理是否促进了社会福利水平提高的标准。所谓“虚拟补偿原则”,是指政府管理的一项变动或一种新公共政策的实施,使一部分人的福利获得了提高,同时也使另一部分人的福利受到损失,但只要福利获得提高程度大干福利受到损失的程度,那么社会净福利水平仍然得到了提高,冈而政府管理的这一项变动或公共政策的实施,就是可取的,因为它促进了社会福利的增进。否则就是不可取的。卡尔多补偿原则的特征与帕累托准则的特征十分相近,只是使政府管理的福利效应评判标准更为宽泛了。
2.希克斯补偿原则。希克斯认为,卡尔多补偿原则存在两个缺陷,一是这种补偿仅仪足一种虚拟的补偿而没有进行实际的补偿;二是这种补偿仅考虑了一次变动的静态结果,而没有考虑变动的动态结果。希克斯认为,评判政府管理改革或公共政策变动的福利效应,不应该仅从一次性变动的静态结果上来考察,而应该从长远的角度来考察。只要政府管理改革或公共政策的变动,能够有效地提高全社会的资源配置效率、生产效率和资源利用效率,那么这个社会的财富量就会比变动前增加得快。经过一段时间的发展,社会中所有人的福利境况都会因为社会生产率的提高而“自然而然地”得到提高,因此那些在改革过程中福利受损的人也就“自然而然地”得到了真实的补偿而不是“假想中的补偿”。
希克斯的这一补偿原则与邓小平提出的“先富、后富到共同富裕”的政策主张具有异曲同工之妙。这一原则最重要的,是克服了一次性再分配有效而长期无效的问题。这种一次性分配增加社会福利而长期无效的政策主张,正是将社会引向最终无效率状态的最有说服力和最容易获得多数人支持的观点。事实上,福利国家的危机正是这种政策主张的一个自然结果;同样,实现分配的完全均等化,最终也会导致所有人的福利极大地降低。从长期和动态的角度上看,希克斯补偿原则要优于卡尔多补偿原则,而且希克斯补偿原则更适合于用来判断中国地方政府管理改革是否为创新的标准。
3.西托夫斯基补偿原则。西托夫斯基认为,判断政府管理改革或公共政策的福利效应,不能只从一个方向进行检验,而应从两个方向进行检验,即顺向检验和逆向检验,而且只有双向检验的结果一致时,才能得出政府管理改革或公共政策的福利效应。如果顺向检验与逆向检验的结果相矛盾,则得不到这些政府管理改革的任何确定的福利效应。即:假设政府管理有两种状态,分别是A和B。假如政府管理由A到B,这是一种改革。改革实施后,社会福利的变动符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则;现在反过来,政府管理实施改革,由状态B改革到状态A,社会福利的变动同样符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则。则由A到B的这种改革就是一种“伪创新”。如果由B到A后,社会福利变动不符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则,则由A到B的改革,才是社会福利水平增进的改革,凼才是政府管理的真正创新。
三激励相容性准则
无论从政府管理的体制和过程上说,还是从政府管理的相关机制上说,公共管理领域都充满授权或委托活动,如上级对下级官员的任命、公共物品的供给、政府管制、政府采购、工程承包,等等。在委托——关系中,往往是一方(人)具有另一方(委托人)所不具有的私人信息,如果具有私人信息的一方策略性运用这一信息,或委托人对人的私人信息一无所知,那么,不仅合约无法有效执行,而且合约的设计也会成为一个大问题。如何设计效率最高的合约或机制,并使这种最有效率的机制能够被真实地执行,是政府管理面临的最为普通和经常的问题。事实上,政府管理改革的过程,就是合约或机制的重新设计过程。
现代委托——理论表明,在信息不对称情形下,最有效率的机制或合约必须满足激励相容性要求。激励相容性概念最初由赫维茨提出。赫维茨认为,在信息不对称情形下,如果让参与人报告自已的真实类型(如偏好、能力高与低等)是一个占优策略,必须要满足激励相容性条件。迈耶森证明,一个满足激励相容性条件的机制,必定是一个直接的真实显示机制,因而也就证明了在信息不对称情形下,只要满足激励相容性条件,那么每个人选择报告自己的真实类型就是一个最优策略。
激励相容性所表明的,不仅是应人尽其才、物尽其用,而且应按劳取酬或“论功行赏”。这是其特征之一。特征之二是满足激励相容性或理性约束条件的最优机制,本质上是在效率、信息租金与低效率人参与之间所进行的权衡取合。在允许低效率人参与的前提下,最优机制是在高效率人的信息租金与效率之间的取合;而在不允许低效率人参与的前提下,是在信息租金与社会最优产出水平之间的取合。特征之三是激励相容性机制具有自我实施性,因而可以节约大量的交易成本,特别是监督和计量成本。特征之四是激励相容性可以使政府管理的产出水平或绩效在信自。不对称情形下达到次优状态。特征之五是激励相容性条件保证了直接显示机制是真实的,因而满足显示原理的要求。激励相容性诱致了一个直接显示机制,因此,它能够节约大量和繁琐的人类型甄别问题,因为显示原理表明,委托人只要提供一组简单的契约,其个数至多等于人类型空间的基数,就可以保证该机制的自我实施陛。特征之六是激励相容性涵盖人们通常所说的透明性或信息公开性、降低交易成本或简化行政程序、公共权力的制约与监督、绩效预期与绩效管理、公绩制、市场化等政府管理的相关创新途径。
激励相容性准则可以广泛运用于政府管理体制、组织结构、运行机制等的改革,也可以运用于公用事业的政府管制、政府工程承包、外部性问题的内部化(环境治理、污染问题的解决等)、内部性问题(生产安全、工作场所环境、交通运输等领域中安全问题等)的管制、信息不对称问题(如产品质量、安全性、广告真实性)的解决机制以及腐败治理等政府管理领域之中。
四、时间一致性准则
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对政策性银行应实行分业监管
政策性银行于1994年先后成立，当时是根据金融体制改革的要求，将政策性金融业务和商业性金融业务进行分离，由政策性银行按照国家产业政策、外贸政策、粮油棉政策、区域政策等的要求，在各自特定的业务领域为国家建设提供资金支持和金融服务。随着我国主义市场经济体制的不断完善和金融体制改革的不断深化，政策性银行的经营方针、市场定位、业务范围和服务对象都发生了一些变化。
作为银行监管部门，我们必须敏锐地洞察和熟知这些发展变化，及时调整监管思路。因此，对政策性银行监管的关键就在于分业监管，即根据其业务政策性强度的不同实行不同的监管。例如，农业发展银行的资金运用分政策性和商业性两块，两块的政策性强度和风险程度都不同，对其监管就不能按同一标准进行。其中，政策性贷款又可以细分为指令性贷款和指导性贷款，两者在政策性上也是有所区别的。指令性贷款如果出现了风险、形成了损失，属于政策性风险，对其监管主要是合规监管，即监管的重点是银行的业务合规性，有无违规操作等。指导性的贷款如果出现了风险、形成了损失，则属于经营性风险，对其监管主要是风险监管，即监管的重点是看银行是否做到了审慎经营、有无有效的风险管理和内控机制。
对国有商业银行应实行尽职监管
国有商业银行在公司治理机制方面突出的，究其根本就在于“所有者缺位”和“内部人控制”两个方面，这两个方面问题的根源又在于国有商业银行的委托关系扭曲。在国有商业银行的委托关系中，一是与政府的委托关系，二是国有商业银行内部的委托关系，层层委托、层层的关系，形成了超长的委托链。委托人对人的约束和控制力逐级弱化，很容易出现逆向选择和道德风险，不良贷款二次剥离就是委托关系扭曲的典型例证。
因此，对国有商业银行监管的关键就在于尽职监管，即把国有商业银行的工作人员特别是高管人员尽职情况作为我们监管的重点。这里所说的尽职包括三个层次：第一个层次是国有商业银行总行的高级管理层向董事会、投资者尽职的情况；第二个层次是国有商业银行各级分支机构的高管人员向其上级行尽职的情况；第三个层次是国有商业银行各级分支机构的工作人员向高管人员尽职的情况。银监会已经制定了《商业银行授信业务尽职指引》，还将制定《商业银行负债业务工作尽职指引》和旨在加强对高管人员尽职监管的《商业银行高管人员履职情况评价办法》等一系列规章制度。今后，我们对国有商业银行监管的重点，就是要按照相关的规章制度逐一进行对照，检查其高管人员和工作人员是否都按要求尽职。
对股份制商业银行应实行超速监管
股份制商业银行与国有商业银行相比，在公司治理、风险管理以及内控机制方面相对要好，但在其粗放式的快速扩张过程中，因各种主、客观因素而造成风险管理力度的减弱，为股份制商业银行带来了潜在的风险，并使得这种快速发展呈现出波动性较大、跳跃式增长的特点，同时金融资源的有限性也决定了这种发展模式的可持续性是不可能长久的。
因此，对股份制商业银行监管的关键就在于超速监管，即将发展速度超出正常速度的股份制商业银行作为监管的重点。超速监管的目的不是为了限制股份制商业银行的发展，而是为了防止股份制商业银行在盲目超常规的扩张中积聚风险，从而保证其稳健、可持续的发展。对符合审慎经营原则等监管要求的超速发展，不仅不加以限制，还要为其稳健发展创造良好的外部条件；对不符合监管要求的超速，则不仅要限制其发展，而且要对超速发展造成风险的责任人进行处罚，严格追究其超速责任。
对城市商业银行应实行法人监管
城市商业银行是在整合城市信用社的基础上成立的。经过多年的实践，城市商业银行最大的问题仍然是公司治理机制和由此而带来的“内部人控制”的问题。最突出的几个表现：一是董事会、监事会和股东大会的不作为；二是高级管理层的“内部人控制”；三是缺乏有效的激励约束机制。
因此，对城市商业银行监管的关键就在于法人监管。这里所说的法人监管，并不意味着我们只对城市商业银行的法人进行监管，而是要通过我们的监管，帮助和促进城市商业银行真正建立起“三会一层”的制度，完善城市商业银行的法人治理结构。对城市商业银行的法人监管主要有三个方面：一是按照《公司法》和《股份制商业银行公司治理指引》的要求，完善其公司治理机制；二是由银行监管部门制定考核办法，对城市商业银行的高管人员履职情况进行定期考核；三是坚持城市商业银行总行、支行的两级管理体制，强化总行对支行的扁平化管理，以减少机构层次和管理成本、减少信息失真和衰减、提高决策的效率。
对信用社应实行大户监管
农村信用社普遍存在的就在于资产质量差、经营效益低、包袱重、内部控制弱、案件多发、操作风险严重。但在这些问题当中，当前最需引起关注的还是“垒大户”问题。所谓“垒大户”就是农村信用社的资金投放主要集中在个别或少数大户身上，“把鸡蛋放在一个篮子里”，违反了风险分散的基本，造成的后果也十分严重。
因此，对农村信用社监管的关键就在于大户监管，即把监管重点放在农村信用社的贷款大户、投资大户、融资大户上。大户监管的主要内容：一是要严格执行单户贷款比例管理，县级法人社组建以后，每个社都要根据资本金的一定比例来确定单户贷款的限额，并确保不得突破，对购买国债、资金拆借业务也要确定一定合理的比例；二是大户监管的侧重点不同，在农村信用社的资产业务中，侧重对其资金运用的大户进行监管；在贷款大户、投资大户、融资大户中，侧重对贷款大户进行监管；在贷款大户中，侧重对投向非农业生产的贷款进行监管；在贷款业务风险管理中，侧重对大户贷款的合规情况和授信尽职情况进行监管；三是在做好大户监管的同时，要提倡农村信用社资金不离土、不离乡，树立“扎根农村、服务‘三农’”的经营宗旨，提高信贷支农意识，适当放宽小额农贷条件，大力小额信用贷款和农户联保贷款，改善服务，为解决农民贷款难、促进农民增收提供支持。农村信用社发放农户小额信贷意义十分重大，既有利于农村信用社分散信贷风险、扩大收入来源、取得明显的经济效益，又有利于农民通过贷款不断扩大生产提高收入、增强农村信用社与农民群众的血肉联系，取得良好的效益。
对信托投资公司应实行产品监管
近年来，相对于信托公司的其他业务，资金信托产品得到了快速的发展，但自从2004年在上海发生了“金新信托”偿付危机的事件后，资金信托产品的风险性也一直受到监管部门的高度关注。风险产生的原因主要有两条：一是投资人对于信托产品不甚了解，而在已发行的信托产品中绝大多数是通过银行进行销售，投资人之所以购买是因为把信托产品当成了银行或信托公司发行的债券，对信托产品的风险没有足够的认识；二是信托投资公司因监管法制建设以及内部管理的欠缺，进行了一些不规范的操作，在发行信托产品时刻意减少信息披露、有意识地模糊风险和违规承诺收益保底等。
因此，对信托投资公司监管的关键就在于产品监管，即重点加强对信托投资公司发行的资金信托产品进行监管。产品监管的主要内容有三个方面：一是加强对信托产品资金使用方向上的监管，严格控制信托产品将资金运用在房地产等盲目投资和过热行业，严格控制发行异地集合资金信托计划，严格控制信托投资公司突破产品计划、扩大资金规模，严格控制信托投资公司的关联交易，防止信托投资公司将信托产品资金通过关联交易进行挪用；二是规范资金信托产品的营销宣传和风险提示，根据有关规定，信托产品不得通过报刊、电视、广播和其他公开媒体进行营销宣传，不得承诺收益保底等，在严格遵守规定的基础上，监管部门应要求信托投资公司在其产品介绍中进行必要的信息披露和风险提示；三是加强监管方和被监管方的“透明度建设”，通过信息披露和宣传讲解，逐步普及信托业和信托产品知识，强化投资者的风险，培育成熟的市场主体。
对资产管理公司应实行程序监管
资产管理公司的主要是在收购和处置不良资产方面的违规问题。在不良资产收购过程中，突出的问题是审查把关不严，致使一些不符合剥离条件的贷款被剥离到资产管理公司，造成了相当一部分债权难以落实；在不良资产处置过程中，突出的问题是存在违反程序、弄虚作假、暗箱操作的现象，致使部分资产被低价处置，造成国有资产不同程度的流失。
因此，对资产管理公司监管的关键就在于程序监管，即监管的重点是看资产管理公司收购和处置不良资产的程序是否规范。程序监管的：首先，要建立健全资产管理公司从收购、评估到处置等各环节的法规，为规范管理和有效监管提供法制保障，做到有法可依；其次，健全资产管理公司相关的内控制度和操作规程，进一步完善资产管理公司业务流程，做到有章可循和程序化操作；第三，在不良资产处置中，强化不良资产处置中资产评估工作，严格执行先评估后处置的程序，不得逆程序操作；第四，规范不良资产处置程序，在完善竞标、拍卖等处置方式的基础上，积极探索不良资产处置的新；第五，加强对资产管理公司高管人员和工作人员履职情况的监管，切实防范在不良资产处置中的“道德风险”，确保把国有资产的损失降低到最低限度。
对邮政储蓄机构应实行分账监管
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关键词：政府社会管理；民生；委托理论
保民、安民、重民，贵在政府。政府社会管理改革是改善民生的重要举措，是促进社会改革、维护社会稳定，保障人民权益的关键。本文则从多重委托理论的角度分析和阐释了民生视角下的政府社会管理改革。
1 多重委托理论下的政府社会管理
1.1 委托理论的内涵
委托理论就其实质而言，是一种契约理论，基本内容是：当一个或更多的行为主体（委托人）指定、雇佣另一些行为主体（人）为其提供服务，并授予其某些决策权，委托人根据人提供的服务数量和质量支付相应的报酬。
1.2 多重委托
学术界有单重委托和双重委托理论之说。冯根福在2004年提出了双重委托。在现实中，委托并非单重或双重的，而是多重的。多重委托，指委托是层层委托形成了以委托链为核心的多向度的委托关系。
1.3 民生视角下的政府社会管理的多重委托关系
人民 人民代表政府 社会公共组织
（公众）（人民代表大会）公务员
如上所示，有三个层次，第一层是人民与人民代表的委托关系。人民委托人民代表来履行人民的权利和实现自己的义务；第二层是人民代表与政府之间的委托关系；第三层是政府与公务员、社会公共组织的委托关系。政府把政策执行委托给公务员或社会公共组织来执行或对社会事务进行管理。公务员或社会公共组织实现的目标或宗旨是服务于广大的人民群众，为人民群众提供质优价廉的社会公共物品和公共服务及安定有序的生活秩序和发展空间。
政府社会管理多重委托关系的特点：委托关系的层次多、链条长；委托关系涉及的利益相关者比较多，如人民、人民代表、政府；民生视角下的政府社会管理改革的多重委托关系涉及多任务委托，最主要的是政府与公务员、公众之间；第二层委托关系中错综复杂，涉及到政府公务员激励制约机制与服务型政府建设，这是改善民生问题的出发点和落脚点。
2 多重委托下政府社会管理存在的问题
从第一个层面看，人民与人民代表的委托关系。人民通过选举自己的代表代替自己行使相应的权力。在当代社会政治制度框架下，选举制作为当代政治制度的三大基石之一有其优越性，但是其还存在一些不足与缺陷。人民往往在不了解代表信息的情况下就从众地选举了代表。代表作为人掌握着一些委托人所不了解的信息，而委托人由于受各种条件的限制，不能清楚了解政策制定的过程。这种信息的不对称和非均衡，就有可能导致人总是追求自身利益最大化，而不能够真正代表人民群众的利益和意愿。从第二层讲，人民代表组成人民代表大会，再次委托政府作为政策的执行机构，来进行社会管理和提供公共服务。政府作为理性经济人也会追求自身利益最大化，于是在政策执行中会偏离政策原有意图，损害社会和公众的利益，以至于社会管理的失效与社会政策的失败。从第三层讲，政府与公务员及社会公共组织之间的委托关系，也存在着许多逆向选择和道德风险问题。公务员和社会公共组织在社会管理方面更是存在着信息的不完全、环境的不确定等因素，由此导致了政府社会管理的失效和社会管理体制的滞后。
3 多重委托理论下的政府社会管理模式创新
3.1 政府社会管理改革：激励制约机制的设计
党的十六届六中全会指出：“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”运用委托理论探讨政府社会管理改革，正与十六届六中全会所要建立的社会管理格局相符。下面从党委领导、政府负责、社会协同和公众参与四个维度，对政府社会管理改革进行的尝试性研究。
（1）健全和完善选举制度。
选举制是现代政治的三大政治制度之一，关注民生定要关心民众的利益表达机制。改善当代中国的选举制度是改善民生的重要举措。从十七大代表选举方案得出特征是：提高了生产和工作一线代表的比例；扩大了差额选举比例；整合民主党派的建议；代表候选人实行公示制度。选举制的变化体现了政府社会管理和国家政治生活更加民主。
（2）公务员激励制约机制的构建。
第一，建立制度化的激励监督机制。对我国而言，《公务员法》是规范公务员行为的一部制度性的法规。在这部法规中，对公务员的激励和制约以法律的形式加以规定。政府既要从法律上对公务员进行监督和制约，也要建立政府体系内外评价机制。竞争激励机制、新陈代谢机制和勤政保障机制，是公务员制度的三大运行机制，三者之间互相联系，互相渗透、互相依存。 按照委托理论的观点，政府应该做好公务员的考录、考核、奖惩、晋级增资等制度上的激励制约，以实现公务员能够负责有效地服务于人民，接受人民的监督。
第二，完善公务员文化建设。提高公务员的素质和能力，塑造公务员终身学习的意愿。大力发展我国的文化教育事业，创建公务员文化进步的社会环境。公务员的文化建设，首先要体现为人民服务的意识和观念。其次，公务员要有终身学习的理念和价值。此外，公务员的文化建设也要体现在制度层面的创新和能力层面的提升。
第三，加强公务员的伦理建设。公务员的伦理建设包括责任、义务等方面。要从政治经济文化方面进行公务员伦理建设。政府要提供公务员良好的社会环境和工作环境，不仅要根据职位和品位对公务员的报酬和待遇进行改革，而且要给予公务员充分的尊重和发展权。这就从一定程度上制止了败德行为的发生。
3.2 社会公共组织的激励制约机制的设计
第一，创建发达的公民社会、培育完善的社会组织。在信息化和后工业时代，权力开始逆向回归，政府向社会放权，把权力回归到社会。让公民自己来管理自己，体现了公民民主意识的增强。这是政府作为委托人把一部分社会管理交给公众去管理，这既是社会进步的体现，也是公民社会逐步成长的结果。
第二，积极推进第三部门参与社会管理。未来的政府不再是统治的政府，而是治理的政府。 随着第三部门的蓬勃发展和承担越来越多的社会事务，政府通过促进第三部门的发展，鼓励第三部门也参与社会管理，提供社会公共服务，更好更快地服务公众，体现民生。
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论文摘要：政府管理创新是时代的要求，也是一种充满不确定性的新的探索。如何检验政府的一种改革是否为创新，是政府管理创新成败的关键。本文提出了可供检验政府管理改革是否为创新的如下准则：帕累托准则、补偿原则、激励相容性准则、时间一致性准则以及最大化最小值准则，并论述了各个准则的适用范围。
政府管理创新是当下政府改革的一个核心概念。然而，如何来判断政府管理的一项改革是否为创新呢?目前不论在国内还是在国外，理论界都没有给出完整、系统的说明。这种判断准则的缺乏导致政府管理创新成为一个充满了矛盾和冲突的领域，结果是不时出现一些“伪创新”。本文总结和归纳了判断政府管理改革是否为创新的几个理论准则，目的是从理论上指导和检验政府管理创新的实践。
一、帕累托准则
本文所指的帕累托准则由帕累托原则和帕累托最优两个概念构成。帕累托原则，就是资源配置从一种状态变到另外一种状态，至少应该使一个人的福利变好而又不使其他任何人的福利变坏。由帕累托原则出发，可以定义资源配置的帕累托最优：资源配置达到了这样一种状态，在这种状态下不论进行怎样的调整，若不使一部分人的福利水平降低的话，就不可能使另一部分人的福利水平获得提高。帕累托最优表明了资源配置的一种均衡状态。从理论上说，经过不断的帕累托改进，资源配置最终会实现帕累托最优。
帕累托原则可以作为政府管理改革是否为创新的评判准则，关键在于帕累托原则的鲜明特征。个人福利水平的价值判断和加总是帕累托准则的第一个特征。帕累托准则建立在社会总体福利水平比较的基础上。而在考虑社会福利水平时，它是建立在个人的价值判断基础上的，即个人主义的福利原则：在比较不同社会状态下的福利水平差异时，只有个人才知道自己的偏好因而只有个人才能判断哪种状态的福利水平更高。这一限制性条件表明，政府管理改革时，应该尽可能地使利益相关者有充分的机会表达自己的判断，并将这种判断作为改革的一种决定因素，而不能只由某些人代为判断和作出决定。
能力取向的价值判断是帕累托准则的第二个特征。帕累托原则和帕累托最优并不是没有任何附加条件的理想状态。它只是表明，从一个没有达到资源配置最优的初始态出发，经过一系列的调整，资源配置可以达到帕累托最优状态。由于任何一个社会都存在无数个可能的帕累托最优状态，资源配置究竟处于或趋向于哪一个最优点，是由社会行为人各自的讨价还价能力决定的。因此，帕累托准则只与能力公平相联系，而与结果公平没有任何关系。
配置效率取向是帕累托准则的第三个特征。帕累托最优只受资源稀缺性和生产的技术可能性的约束，而不受制度约束，它是在资源稀缺性和生产的技术可能性条件既定的前提下，在各种制度安排中寻求产出最大的制度安排。因为它认为社会总体福利水平的提高对社会来说是可取的状态。从这一意义上，帕累托准则义足限制性最少的一种准则。冈为它将人类社会最为原始和最为核心的问题，即生存问题或维持生存的问题放在了首位，而将其他问题均放在了从属的地位上。
综合考虑效率改进的结果及其实现条件是帕累托准则的第四个特征。虽然帕累托准则讲的主要是从结果上考虑的效率的改进，但由于帕累托最优的实现依赖于一系列条件，因此，在完善帕累托实现条件与环境方面所进行的一系列改革，自然也就是政府管理的一种创新。事实上，新公共管理理论中所提出的大部分政府管理改革的取向、方式与途径，如引进竞争、重新管制、消除外部性与垄断、强化责任等，均是从完善帕累托最优的实现条件角度提出来的。
二、补偿原则
资源配置的帕累托最优以满足“古典环境”为条件，显然这一条件过于苛刻。因此，在政府管理的现实改革中，真正能够实现帕累托改进的情形非常少见。为了能够对类似于这样的改革做出是否可取的评判，人们提出了若干补偿原则。
1．卡尔多补偿原则。卡尔多认为，在无法实现帕累托改进的情况下，应该以“虚拟补偿原则”代替帕累托准则作为检验公共政策或政府管理是否促进了社会福利水平提高的标准。所谓“虚拟补偿原则”，是指政府管理的一项变动或一种新公共政策的实施，使一部分人的福利获得了提高，同时也使另一部分人的福利受到损失，但只要福利获得提高程度大干福利受到损失的程度，那么社会净福利水平仍然得到了提高，冈而政府管理的这一项变动或公共政策的实施，就是可取的，因为它促进了社会福利的增进。否则就是不可取的。卡尔多补偿原则的特征与帕累托准则的特征十分相近，只是使政府管理的福利效应评判标准更为宽泛了。
2．希克斯补偿原则。希克斯认为，卡尔多补偿原则存在两个缺陷，一是这种补偿仅仪足一种虚拟的补偿而没有进行实际的补偿；二是这种补偿仅考虑了一次变动的静态结果，而没有考虑变动的动态结果。希克斯认为，评判政府管理改革或公共政策变动的福利效应，不应该仅从一次性变动的静态结果上来考察，而应该从长远的角度来考察。只要政府管理改革或公共政策的变动，能够有效地提高全社会的资源配置效率、生产效率和资源利用效率，那么这个社会的财富量就会比变动前增加得快。经过一段时间的发展，社会中所有人的福利境况都会因为社会生产率的提高而“自然而然地”得到提高，因此那些在改革过程中福利受损的人也就“自然而然地”得到了真实的补偿而不是“假想中的补偿”。
希克斯的这一补偿原则与邓小平提出的“先富、后富到共同富裕”的政策主张具有异曲同工之妙。这一原则最重要的，是克服了一次性再分配有效而长期无效的问题。这种一次性分配增加社会福利而长期无效的政策主张，正是将社会引向最终无效率状态的最有说服力和最容易获得多数人支持的观点。事实上，福利国家的危机正是这种政策主张的一个自然结果；同样，实现分配的完全均等化，最终也会导致所有人的福利极大地降低。从长期和动态的角度上看，希克斯补偿原则要优于卡尔多补偿原则，而且希克斯补偿原则更适合于用来判断中国地方政府管理改革是否为创新的标准。
3．西托夫斯基补偿原则。西托夫斯基认为，判断政府管理改革或公共政策的福利效应，不能只从一个方向进行检验，而应从两个方向进行检验，即顺向检验和逆向检验，而且只有双向检验的结果一致时，才能得出政府管理改革或公共政策的福利效应。如果顺向检验与逆向检验的结果相矛盾，则得不到这些政府管理改革的任何确定的福利效应。即：假设政府管理有两种状态，分别是a和b。假如政府管理由a到b，这是一种改革。改革实施后，社会福利的变动符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则；现在反过来，政府管理实施改革，由状态b改革到状态a，社会福利的变动同样符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则。则由a到b的这种改革就是一种“伪创新”。如果由b到a后，社会福利变动不符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则，则由a到b的改革，才是社会福利水平增进的改革，凼才是政府管理的真正创新。
三激励相容性准则
无论从政府管理的体制和过程上说，还是从政府管理的相关机制上说，公共管理领域都充满授权或委托活动，如上级对下级官员的任命、公共物品的供给、政府管制、政府采购、工程承包，等等。在委托——关系中，往往是一方(人)具有另一方(委托人)所不具有的私人信息，如果具有私人信息的一方策略性运用这一信息，或委托人对人的私人信息一无所知，那么，不仅合约无法有效执行，而且合约的设计也会成为一个大问题。如何设计效率最高的合约或机制，并使这种最有效率的机制能够被真实地执行，是政府管理面临的最为普通和经常的问题。事实上，政府管理改革的过程，就是合约或机制的重新设计过程。
现代委托——理论表明，在信息不对称情形下，最有效率的机制或合约必须满足激励相容性要求。激励相容性概念最初由赫维茨提出。赫维茨认为，在信息不对称情形下，如果让参与人报告自已的真实类型(如偏好、能力高与低等)是一个占优策略，必须要满足激励相容性条件。迈耶森证明，一个满足激励相容性条件的机制，必定是一个直接的真实显示机制，因而也就证明了在信息不对称情形下，只要满足激励相容性条件，那么每个人选择报告自己的真实类型就是一个最优策略。
激励相容性所表明的，不仅是应人尽其才、物尽其用，而且应按劳取酬或“论功行赏”。这是其特征之一。特征之二是满足激励相容性或理性约束条件的最优机制，本质上是在效率、信息租金与低效率人参与之间所进行的权衡取合。在允许低效率人参与的前提下，最优机制是在高效率人的信息租金与效率之间的取合；而在不允许低效率人参与的前提下，是在信息租金与社会最优产出水平之间的取合。特征之三是激励相容性机制具有自我实施性，因而可以节约大量的交易成本，特别是监督和计量成本。特征之四是激励相容性可以使政府管理的产出水平或绩效在信自。不对称情形下达到次优状态。特征之五是激励相容性条件保证了直接显示机制是真实的，因而满足显示原理的要求。激励相容性诱致了一个直接显示机制，因此，它能够节约大量和繁琐的人类型甄别问题，因为显示原理表明，委托人只要提供一组简单的契约，其个数至多等于人类型空间的基数，就可以保证该机制的自我实施陛。特征之六是激励相容性涵盖人们通常所说的透明性或信息公开性、降低交易成本或简化行政程序、公共权力的制约与监督、绩效预期与绩效管理、公绩制、市场化等政府管理的相关创新途径。
激励相容性准则可以广泛运用于政府管理体制、组织结构、运行机制等的改革，也可以运用于公用事业的政府管制、政府工程承包、外部性问题的内部化(环境治理、污染问题的解决等)、内部性问题(生产安全、工作场所环境、交通运输等领域中安全问题等)的管制、信息不对称问题(如产品质量、安全性、广告真实性)的解决机制以及腐败治理等政府管理领域之中。
四、时间一致性准则
时间一致陛问题，过去一直是困扰政府管理者和公共政策决策者的一个难题。基德兰德和普雷斯科特将其归纳为“时间--一致陛问题”，并认为，政府公共政策的设计和制定受制于时间一致陛问题。所谓时间一致性，是指一项公共政策是最优的，它不仅在当期是最优的，而且在以后各期也是最优的。换言之，最优的公共政策必须在以后所有时期都是最优的。所谓“时间不一致性问题”是指预先是最优的政策，在理性的单个行为主体对其形成理性预期并影响个体行为后，此政策就不再是最优的。当公共政策是时间一致性的时，随着时间的推移公共政策始终是最优的，公共政策的成效明显；而当公共政策是时间不一致性的时，原先最优化的公共政策会随着时间的推移成为次优政策或非优化的政策，在这种情况下公共政策就可能会失效。
基德兰德和普雷斯科特认为，最优政策的时间不一致问题之所以会产生，原因在于政府管理者或公共政策制定者，在一个不确定的世界里寻求短期政策目标。正是这种政府的短期行为，才使其经常会面临这样的两难选择：当社会事物或经济偏离政策目标时，要么政府采用规则的政策，但它会被公众的理性预期所抵消，从而难以达到政策目标；要么政府为了追求政策目标，通过相机抉择来“欺骗”公众。但这种通过相机抉择方式选择公共政策时，虽然公共政策能够达到政府所要达到的政策目标，但它却使政府的信誉受到了伤害。
最优公共政策的时间一致性问题，对于指导和检验政府管理创新具有重大的理论意义和实践意义。首先，关于经济政策的时间不一致问题的讨论有助于人们区分相机抉择的政策与规则一致政策之间争论的实质。可以认为，规则一致的政策描述的是有约定情况下的政策，而相机抉择政策描述的是没有约定情况下的政策。按照基德兰德和普雷斯科特的观点，社会不能在有约定的均衡和没有约定的均衡之间自由选择。因为约定的手段要么可以得到，要么不可以得到，它本身不是可供选择的目标，因此社会也不能在规则一致或相机抉择政策之间自由选择。
其次，基德兰德和普雷斯科特的时间一致性模型表明，政府如果追求短期目标，从事短期行为，那么，本质上政府的公共政策会随政策制订者的变化、随其主观意志或其偏好而变动，社会行为者失去对政府行为的应有预期，不得不在政府各种可能行为中进行猜测，人们感到政府失去了稳定社会行为规则作用；另一方面，政府管理规则随意变动，会在社会中产生政府管理规则不可信的心理态势。这两种结果必然导致政府失去信誉而使其政策无效，从而导致政府失去合乎义理性和整个社会资源配置的无效率。
再次，时间一致性问题的提出为解决和理解该类政策和管理问题，提供了重要的思考角度和心智模式。事实上，近年来的研究表明，时间一致性问题存在于众多的政策方面，如失业与通货膨胀问题、税收政策问题、公共支出组合问题、资源与环境保护问题、政治动机与政治机制可信性问题、政府管制政策有效性问题、相关制度安排激励取向问题、公共工程的设立与规模、公共事业改革，等等。这些问题纳入到时间一致性框架中来分析，可以得到较为透彻的理解，特别是为判断解决此类问题的公共政策或政府管理改革是否为真正的创新提供了一个新的准则。
五、最大化最小值准则
上述各项判断政府管理创新的准则，均是从经济运转的合理性的角度提出的，是一种从“经济规范”到“政府管理规范”的一种思考。虽然这种思考也能够涵盖政府管理的大部分内容，但由于角度不同，必然或很容易遗漏政府管理的某些方面，甚至有时是最为基本的方面。如各种价值的排序问题、差别对待的合理性范围以及相关的选择策略等。特别是政府管理创新有各种策略和各种标准，如何在各种策略和各种标准中进行选择，这是上述各种评判标准中所没有涉及的问题。这是一个关于标准选择的元问题。从这个意义上说，能够对上述政府管理创新的判断准则加以补充的，也是能够对策略和标准进行元分析的，是罗尔斯的最大化最小值准则。
罗尔斯给自己提出的问题是，处在原始状态中各方当事人会如何决定选择哪些正义原则呢?罗尔斯提出了三种策略：一是最大化最大值规则，即根据各可选方案的最佳可能结果对它们进行排序，并从中选择这样一种方案，即它的最佳可能结果比其他任何可选方案的最佳可能结果为更好；二是最大化最小值规则，即根据各可选方案的最坏可能结果对它们进行排序，并从中选择这样一种方案，即它的最坏可能结果优于其他任何可选方案的最坏可能结果；三是期望效用最大化规则，即根据各可选方案的可能收益的估计对它们进行排序，并从中选择这样的方案，其估计的可能收益大于任何其他可选方案估计的可能收益。
罗尔斯认为，在无知之幕的屏蔽下，人们必然做出“最大化最小值”的选择，即人们必然选择如下的两个正义原则：(1)每一个人都拥有和其他所有的人的同样的自由相容的、最广泛的基本自由的平等权利。(2)社会的和经济的不平等，应被如此加以安排，以使它们：(a)既适合于最少受益者的最大利益，又与正义的储蓄原则相一致；(b)在公平的机会平等的各种条件下，使所有的职务和地位向所有的人开放。这两个原则是以“词典编辑顺序”而被表述的，这表明它们具有优先性的差异。事实上，罗尔斯规定了两条“优先性原则”，以明确两个正义原则中各要素的各自重要性。
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关键词：企业年金制度；利益主体；行为
企业年金制度涉及到政府部门、企业、职工和金融中介等相关利益主体，企业年金制度的运行好坏实际上是各相关利益主体共同作用的结果，各相关主体的利益取向及其行为选择直接影响了企业年金制度运行状况。本文力求通过研究我国企业年金制度运行中政府、企业、职工与金融中介的行为，来分析企业年金制度的运行与完善。
一、政府行为对企业年金制度的影响
公共选择学派认为，政府也是经济人，存在自利性，也会追逐自身利益的最大化，勿庸讳言，改革开放带来的利益结构的重大变化，使得政府部门作为单位利益代表者的角色越来越明显地显露出来，造成部门利益独立化或是部门利益集团的形成。追逐部门利益使部门间争权夺利、互相掣肘，有时甚至发生激烈的冲突。这使政府工作无法形成合力，造成部门之间不平衡，严重削弱了行政效能，导致政策因不协调而失效。在我国企业年金运行过程中，就可以看到这种由于部门利益驱动所造成的影响。
（一）企业年金税收优惠政策的缺失
发达国家的实践表明，完善有效的税收优惠政策对推动企业年金制度的建立发挥了不可替代的激励作用，这一点在我国也已是大多数人的共识，但是，至今从中央到地方都仅仅只出台了有关企业年金缴费在工资总额一定百分比以内的可以在成本中列支免税的相关规定，不仅优惠比例过低，而且其他有关企业年金投资及领取阶段的税收问题，以及个人所得税的优惠问题都没有提及。究其原因，税务部门为维护自身利益而阻碍税收优惠政策的出台应当是主要因素。
首先，各级税务部门作为中央政府和地方政府的代言人，根据各级政府的有关税收政策来开展税收征收工作，而目前，我国税务部门通常是按照“目标责任制”进行税收政绩和管理的，年度的税收总量是一个任务量，因此，税务部门本身很难有主动“减免税”的积极性。
其次，作为国家的社会保障部门，虽然有推动企业年金的动力，但由于现阶段我国政府部门利益分化造成的政出多门，部门利益、局部利益至上，中央权威下降，所以使得一项政策的出台往往演变成政府各部门之间博弈的结果，由于税务部门在提供税收减免、开辟新税源、强化税收征管等方面意见时具有信息占优优势，所以在中央集权式的行政管理体系中，税务部门意见很可能会直接影响到政府决策，甚至可能会出现税务部门说了算的情况。
由于税务部门需承担一定的直接税收损失，而由税收优惠带来的利益较为间接，因此税务部门没有激励来推动税收优惠政策的出台，这也造成了我国企业年金缺少激励措施。
（二）地方政府控制企业年金的道德风险
在我国企业年金成立之初，地方社会保险经办机构是管理企业年金的主体，社保机构经办企业年金的同时，行使着账户管理和基金运作的职能。
由社保机构经办企业年金，可以说是一种特殊条件下的产物，因为我国基本养老保险是由各级社保机构经办，当国家提出发展企业年金时，由于没有相应的政策法规对其进行指导，加之对企业年金的性质和地位认识不清，人们自然会选择社会保险机构作为企业年金的经办主体。这应当是一种临时性的措施，在我国企业年金市场化运作原则逐渐确立的情况下，地方社保机构理应从企业年金的运行当中退出，而且中央政府也已明确表明态度，限期让各地社保经办机构从企业年金的营运管理中尽快退出，让位于市场。从而遵循国际惯例，将政府手中的企业年金正式纳入到市场化管理之中，但由于既得利益的原因，使地方政府对所掌握的企业年金难以割舍。目前，地方政府的主要应对措施，就是成立企业年金管理中心，名义上是独立的法人机构，但仍然和地方政府有着千丝万缕的关系，带有浓厚的政府色彩和背景。
可以说，地方政府实行的是一种风险极大化的行为，地方政府以较少的免税获得了大部分的年金使用权，这也是地方政府不愿意放弃基金管理的根本原因。由于资金完全掌控在地方政府手中，企业年金就可能成为制造政绩和推动经济增长的一个牺牲品，基金的安全性容易受到地方政府“道德风险”的影响，资金的使用容易受到地方公共权力的操纵，从而发生挤占挪用、权力腐败、、利益输送等情况。因为投资几乎完全置于个别人直接垂直操控之下，为小团体谋取不正当的利益、裙带关系、关联交易等会不断产生，甚至成为地方政府个别腐败官员的一个“掩护”。
二、企业与职工行为对企业年金制度的影响
（一）国有企业内部人控制问题与企业年金
由于目前我国的企业年金计划主要集中于国有企业，而且有条件有能力举办企业年金的也基本上是国有企业特别是大中型国有企业，因此，本文的讨论主要针对国有企业。国有企业的突出问题是产权不清晰，对国有股的权利、义务往往并没有承担主体。由此带来国有企业与非国有企业的最大区别是：预算软约束；委托机制不完善。名义上政府各部门分别行使企业所有者职能，具体落实到企业却只有经营者，企业经理人员拥有事实上对企业的控制权，即形成所谓的“内部人控制”问题。政府只是虚拟化的所有者，由于所有人缺位，所有者对经营权的约束与制衡软化，企业内部相应的制衡机制又没有建立起来，工会等组织没有发挥应有的作用，这就使企业领导者往往在经营过程中存在追求个人利益最大化的倾向。管理者从企业经营中获得的利益包括，企业规模给管理者增加的资源动员权，通过业绩证明自身能力或价值，利用政策空隙增加个人收益等。
正是由于我国国有企业中制度的不完善，导致本该发挥职工基本养老保险补充作用的企业年金违背其举办的初衷，成为企业及其领导追求不正当利益的工具，具体表现在：企业年金成为国有企业的账外存款机构，利用国家的相关优惠措施，作为企业变相发放现金福利以及逃税的工具；企业年金被一些企业领导人用来作为洗钱手段，成为侵吞国有资产的工具。
（二）职工个人行为对企业年金的影响
作为职工个人，在企业年金的运行当中是最终的受益者，但在我国现实的企业年金制度中，无论是在模式选择，还是缴费、投资以及年金领取等环节，个人都处于被动的地位，但是作为企业年金的参与人，职工个人的取向有可能影响和强化企业的行为，因此，我们也应当关注职工个人的选择。
由于整个社会诚信的缺失和信用危机，我国普遍存在着个体对企业缺乏忠诚，职工与企业之间只存在劳动契约未形成心理契约的问题。再加上我国的国有企业，由于企业文化不健全，职工对企业忠诚度普遍下降，在人才频频流动、跳槽的情况下，对企业普遍没有归属感，在这种情况下，个人更倾向于现时的劳动报酬，个人对于企业的不信任，直接影响了企业年金的发展。而在当前的我国，员工最迫切的需求往往成为企业决策的依据――在未来的生活保障与眼前的现金收入之间，当然是选择后者以使得员工福利和满意度最大化，其结果势必强化企业的短期行为。因此，当许多企业把企业年金作为一种增发现金福利的避税工具时，许多企业的职工也愿意利用企业年金来增加个人的现期福利。
三、金融中介行为对企业年金制度的影响
2004年颁布的《企业年金基金管理试行办法》提出按照信托原则发展我国的企业年金制度，企业年金基金的投资管理遵循谨慎、分散风险的原则，充分考虑企业年金基金财产的安全性和流动性，实行专业化管理。由此，我国企业年金投资过程主要涉及以下关系人：委托人、受托人、受益人、账户管理人、托管人和投资管理人等。其中企业年金基金中的委托人包括企业和职工，他们作为年金的缴费主体将基金资产委托给受托人；受托人是指受托管理企业年金基金的企业年金理事会或符合国家规定的养老金管理公司等法人受托机构；受益人是指缴交年金的企业和职工及其指定或法定的受益人；账户管理人是指受托人委托管理企业年金基金账户的专业机构；投资管理人是指受托人委托投资管理企业年金基金财产的专业机构；托管人是指受托入委托保管企业年金基金财产的商业银行或专业机构。
根据法律规定，信托投资公司、基金管理公司、商业银行、证券公司和人寿保险等金融中介机构可以根据市场状况和自身特点，在受托人、账户管理人、托管人和投资管理人中承担适当的角色。企业年金的运营过程是企业年金基金的受托人在接受了委托人的信托之后， 将该信托资产的管理委托给投资管理人、托管人以及账户管理人，其中委托人与受托人、受托人与账户管理人、受托人与托管人、受托人与投资管理人分别形成委托-关系（见图1）。由于存在大量的委托-关系，导致相互制衡机制变得复杂，风险控制链加长，也使得企业年金的委托-风险难以控制，很大程度上影响了企业年金的整体规模和质量的发展。
企业年金中的委托-关系引致风险有主客观等各方面的原因，而主观原因就在于企业年金参与各方的利益目标不一致，作为企业年金人的金融中介主观上存在着做出不利于委托人利益的选择和行为的倾向。法人受托机构作为具有独立利益的经济人，其目标不是为企业年金委托人服务，而是追求其利润最大化。由于企业年金的具体运作由受托人、投资人、账户管理人等负责，使得各受托方有机会按自身利益做出行动选择，而这些行动选择不一定符合企业年金委托人利益。如果受托各方在基金运作中的行为选择更多考虑的是自己的利益，而忽视年金委托人的利益，就会发生利益冲突。
四、完善企业年金制度运行的对策与建议
（一）完善企业年金立法决策机制，约束政府部门行为
要突破当前企业年金税收政策的困境，必须解决我国政出多门，部门利益至上的问题。发达国家解决税收政策问题的办法一般是通过听证会制度予以解决，我国也可以考虑采用这种办法，做出独立、公正的判断和仲裁。对于地方政府的违规行为，则需要重新确立中央政府的权威，通过中央一级的立法，加大处罚力度，堵住地方政府控制企业年金的通道，保证企业年金的市场化运作。
（二）建立现代企业制度，规范企业行为
只有建立起现代企业制度，才能使企业的决策、经营及管理科学有效，才能建立符合企业长远发展的健全的人力资源管理制度、薪酬管理制度以及良好的劳资关系和集体谈判制度。企业年金的发展才有制度上的保证。从现实来看，建立现代企业制度的首要任务是建立清晰的多元化的产权制度，防止出现“内部人控制”的现象。同时要注重企业内集体谈判制度的健全与完善，加强工会等组织在企业年金计划设立和运行过程中的作用，使企业年金的运营有一个良好的制度基础。
（三）加强监管，完善企业年金的治理结构
由金融中介造成的委托-风险主要是由于信息不对称引起，因此应加强对经办企业年金的中介机构信息披露的监管，如金融中介的资产负债状况、其投资策略等。另外，还应当通过建立适当的激励相容机制，来解决金融中介与委托人之间利益冲突的问题，完善企业年金的治理结构。
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