采矿权出让收益管理办法范文1
关键词：采矿权 抵押贷款 应用效果
一、采矿权抵押贷款的重要性
煤炭资源的勘探和开采需要投入较多的人力、物力，从取得矿业权到矿井巷道的建设，以及技术的引进、设备的购置、各种税费的支付，加上资源整合政策对企业提出的新要求，企业面临巨大的资金压力。对于非上市的煤矿企业而言，银行贷款是主要的融资方式。随着国家稳健货币政策的深入实施，信贷投放采取了一系列严格的调控措施，商业银行信用贷款的规模大幅度缩减。以股东或母公司担保贷款是大多数煤矿企业的贷款方式，但是这一贷款方式有很大的弊端，那就是提高了母公司的资产负债率，降低了母公司再融资的能力，如何寻找更好的融资途径，成为各个煤矿企业面临的突出问题。
采矿权作为煤炭行业的主要物权资产，以其作为融资担保，不仅是解决企业资金短缺的有效手段，同时可以使企业的融资途径多元化。近年来，煤炭企业采矿权抵押贷款既受到各大商业银行的追捧，又成为煤炭企业融资担保的主要方式，采矿权作为煤炭企业合法有效的物权资产，若行使抵押融资，其融资成本低、效率高、股东风险小，并对加强财务管理和提升企业管理水平有重要意义。
二、采矿权抵押贷款的概述
《矿产资源法》规定：矿业权是按法定程序取得，并在法定矿产资源主管部门登记，在批准的区域和有效期限内，勘探、开采被许可的矿产及其共生、伴生矿产的权利，是矿产资源国家所有权派生出的他物权。符合抵押品的法律规定。另据《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发[2000]309号）的通知，“矿权抵押是指矿业权人作为债务人，以其拥有的矿业权在不转移占有的前提下，向债权人提供担保的行为”。采权矿抵押贷款，是指采矿权人基于资金需求，以其拥有的采矿权在不转移占有的前提下，将该资产抵押给债权人，获取资金支持的过程。债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人依法享有该资产的优先受偿权。
三、开展采矿权抵押贷款的四个前提
（一）采矿权必须权属清晰，无争议
采矿许可证的采矿权人与实际经营的法人名称（企业法人营业执照）必须一致，在国土部门取得采矿权登记备案的股东或所有权人必须与工商管理部门登记的股东或所有权人保持一致，包括股权结构比例，否则在矿权抵押备案时，企业信息登记不吻合，需做矿权变更登记。
（二）股东会及董事会决议
依照《公司法》第十六条，公司向其他企业投资或者为他人提供担保，按照公司章程的规定由董事会或者股东会、股东大会决议；公司章程对投资或者担保的总额及单项投资或者担保的数额有限额规定的，不得超过规定的限额。公司为公司股东或者实际控制人提供担保的，必须经股东会或者股东大会决议。因此，采矿权抵押贷款必须按照《公司法》及《公司章程》的要求，经股东会及董事会决议通过，形成书面材料，作为国土部门备案的依据。
（三）出据缴纳采矿权使用费及采矿权价款等证明材料
企业要出据相关证明材料，证明已经按国土部门下发的采矿权分期缴纳通知书，按期缴纳采矿权价款、采矿权价款使用费、每年按产量核定缴纳的环境治理保证金，以及有关矿产资源补偿费和资源税缴纳情况。
（四）采矿权担保的批准
国有煤炭企业在采矿权抵押前，要征得煤炭企业主管部门的许可。根据国有资产担保管理相关规定（如《河南省省属企业担保管理办法》豫国资文[2006]124号），采矿权抵押前，要报经上级公司及国有资产管理部门批准。
四、采矿权抵押贷款应关注六个环节
（一）采矿权评估机构的选定与申批
根据《国有资产评估管理办法》（国务院令91号）规定，评估机构必须是经工商行政管理部门注册登记、具有法人资格、并持有国务院或省、自治区、直辖市（含计划单列市）国有资产管理行政主管部门颁发的资产评估资格证书的单位。评估机构一般由申请立项的单位委托，属国有矿山企业采矿权评估，国有资产占有单位提出申请，国有资产管理部门及上级公司批准同意，同时也是拟贷款的金融机构准入的具备资信要求的评估机构。
（二）采矿权评估方法及过程
采矿权评估结果是决定贷款额度的重要依据。因此，在评估时，一方面要严格遵循评估谨慎性原则，尽可能避免银行的风险；另一方面，也不应该随意压低采矿权价格，评估人员应尽量做到评估公平合理。采矿权抵押贷款抵押权设定时，评估的对象是采矿权使用权的抵押贷款价格，由此可见，采矿权抵押权设定评估与一般的以市场价格为基础的其他采矿权评估方法基本相同，即可以用现金流量法、收益法、收益权益法来进行评估。
现金流量法，是将矿业权所指向的矿产资源勘查、开发作为一个现金流量项目系统，从项目系统角度看，凡是项目系统对外流入、流出的货币称为现金流量，同一时段（年期）现金流入量与现金流出量的差额称为净现金流量，项目系统的净现金流量现值之和，即为采矿权评估价值。收益法，是根据预期收益原则和贡献原则设计的。资产之所以有价值，是因为它能为资产所有者或占有者带来未来收益，未来收益的大小决定了资产价值的高低。因此，采用收益法评估采矿权，是按照将利求本的思路，通过估算待评估采矿权实施后的未来预期收益减净利润现值之和，即为采矿权评估价值。收益权益法，是在收益途径评估原理基础上，把收益途径评估的财务模型的计算程序简化，通过采矿权权益系数调整销售收入现值，计算采矿权价值的一种评估方法。
一般说来，对新建、在建煤矿的采矿权抵押贷款评估，适合采用现金流量法；对于正常生产煤矿采矿权抵押贷款评估，适合采用收益法；对于矿产资源储量规模和矿井生产建设规模均为小型的企业，适合采用收益权益法。当然有时也可多种评估方法并用，以便相互验证。总之，国有采矿权评估，应在国有资产主管部门管理下进行。应对各种方法评出的结果进行比较和调整，以得出合理的资产重估价值做为贷款依据。
（三）评估结果备案
根据《国有资产评估管理办法实施细则》（国资办发[1992]36号）要求，国有资产占有单位收到资产评估报告书后提出资产评估结果确认申请报告，连同评估报告书及有关资料，报国有资产管理部门及上级公司备案。备案分为审核验证和确认两个步骤，先对资产评估是否独立公正、科学合理进行审核验证，然后提出审核意见，并下达资产评估结果确认通知书。
（四）采矿权抵押余值在合同中的约定
银行根据评估机构出据的评估报告，通过风险评定，一般按评估价值的50%-60%贷款率放贷，若银行放贷金额未达到评估价值与行业放贷比率，抵押人已经抵押的采矿权实际上是整个采矿权的一部分，故在合同签定时要明确，其未曾抵押的剩余部分可再抵押贷款。
（五）抵押合同贷款年限的要求
抵押合同中抵押人的采矿权的设定必须结合采矿权证的有效时限，金融机构抵押人所担保的债务的履行期限，不得超过采矿权出让合同约定的期限减去原采矿权人已经使用期限后的剩余期限。
（六）采矿权抵押登记与解除
根据国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》第五十二条规定，“矿业权设定抵押时，矿业权人应持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续，矿业权抵押解除后20日内，矿业权人应书面告知发证机关。”故企业在设定采矿权抵押与解除时，要遵守上述规定及时向国土部门报告。
五、采矿权抵押贷后风险应对
（一）关注采矿证的有效管理，防范矿权丧失风险
企业应针对采矿权证的有效设立、使用加强内部管理，根据国家有关规定及国土资源部门的相关要求，按时参加矿权年检，及时缴纳环境治理保证金，分期支付矿权价款，按月申报资源税，足额交纳矿产资源补偿费等，关注采矿许可证期限届满前依法申请续延，防范矿权法定义务出现，导致矿权丧失。
（二）分散企业贷后经营风险，引入保险机制
煤炭开采属于高危行业，重大安全事故的发生可能导致矿井停产整顿、矿权的吊销或灭失，企业引入保险保障机制，降低抵押权的实现产生的损益，企业应充分评估价值，购置财产险，按照从业人员办理人身意外伤害保险、工伤保险，以分散企业经营风险。
（三）建立银企沟通机制，动态应对政策风险
矿产资源是不可再生、有限的资源，各国对矿产资源的开采、利用加以必要的限制与干预，因此，采矿权的有效利用及抵押权的行使容易受到国家宏观调控政策变化的影响。为确保银企双方利益，建立贷后沟通互动机制，企业应定期向金融机构报告贷款使用情况、贷后安全生产经营状况、矿井重大地质变化、煤炭市场态势；金融机构应跟踪监督企业贷款使用方向，定期组织贷后调究、金融风险评估及防范指导；银企强化沟通交流，动态关注行业波动，深入研究应对国家政策变化对企业的影响，实现信息资源共享。
（四）加强企业经营管理，提高企业风险承担能力
企业的经营效果对采矿权价值的体现起着决定性作用，企业应加强经营管理，降低矿权抵押风险，提高风险承担能力。首先，企业要从安全管理着手，重视安全管理，关注安全设施、设备及员工培训的足额全面投入，确保安全工作长效稳定发展；其次，企业要强化内控管理，着力于经济利润的实现，提升抗风险能力，提高无形资产矿权的价值，确保偿债能力。
六、采矿权抵押贷款的应用效果
采矿权抵押贷款在煤炭企业的应用，实际收到的效果如下：
一是降低股东融资担保的风险，企业靠自身物权抵押贷款，减轻股东担保贷款的压力，保证了股东的再融资能力，这对于集团企业的基本结构优化非常重要。
二是筹资额度高，按需放贷财务费用少。资源储量丰富优质的矿山，通过法定评估结果，可一次性解决项目建设资金，投产流资贷款，实施以投定筹，按需放贷，财务费用合理。
三是融资成本低。矿权抵押贷款，除支付评估机构评估费外无其他费用。
四是融资效率高，利息率合理。从申请采矿权担保、到抵押登记行政审批正常需30个工作日，金融机构的贷前预审可交叉作业，效率高，长期固定资产贷款一般利息率较低。
五是多元化筹资，找到了一种更适合的融资方式。
采矿权抵押贷款打破传统融资模式，引入多渠道筹资机制，不但解决了煤炭企业初始投资数额大的现实问题、投产后的流资问题，而且有利于充分发挥财务杠杆作用，使投资者利益最大化，有利于企业持续稳定长远发展。
参考文献：
[1]李树森.对采矿权抵押贷款风险的思考[J].广西金融研究，2007（5）.
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【关键词】 矿产资源 税费 制度 改革
一、我国的矿产资源税费制度现状
在现行矿产资源法律框架下，我国矿业权有偿使用制度由矿业权有偿取得制度和矿产资源有偿开采制度两部分组成。其中，矿业权有偿取得制度体现在矿业权价款和矿业权使用费的缴纳方面。而矿产资源有偿开采制度则体现在矿产资源补偿费和资源税的缴纳方面。
我国《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定“国家实行探矿权有偿取得的制度。探矿权使用费以勘查年度计算，逐年缴纳”。并规定“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权的，探矿权人应当缴纳经评估估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款”。
《矿产资源开采登记管理办法》规定“国家实行采矿权有偿取得的制度。采矿权使用费，按照矿区范围的面积逐年缴纳”。并规定“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权的，采矿权人应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的采矿权价款”。
我国矿产资源法规定“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。
资源税是为调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的税种。资源税收入计入地方财政预算。资源税的应纳税额，按照从价定率或者从量定额的办法，分别以应税产品的销售额乘以纳税人具体适用的比例税率或者以应税产品的销售数量乘以纳税人具体适用的定额税率计算。矿产资源补偿费是为了实现国家作为矿产资源所有者的财产权益而征收的税费。矿产资源补偿费金额为矿产品销售收入乘以补偿费费率再乘以开采回采率系数。其中，开采回采率系数为核定开采回采率除以实际开采回采率。
二、矿产资源税费制度存在的主要问题
1、矿业权价款的征收已超出法规规定
根据我国现行矿产资源法律、法规的规定，只有申请人所申请的探矿权或采矿权系国家勘查出资并探明的矿产地，才收取矿业权价款。在国家未进行过勘查，或勘查后未形成矿产地的，则国家不收取矿业权价款。在此情况下，对于地表露头矿或勘查上风险较低或基本无风险的矿产资源，即使蕴藏着极大的价值，国家也不能收取矿业权价款，这将导致国家将巨大的利益让于矿业权人。有鉴于此，国土资源部于2006年颁布实施的《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》规定对矿产资源进行分类管理，根据该通知，对于《矿产资源勘查开采分类目录》规定的第二类矿产，无论国家是否进行过勘查投入，均直接以招拍挂方式出让；对于《矿产资源勘查开采分类目录》规定的第三类矿产，不再投探矿权，直接以招拍挂方式出让采矿权。这就产生了国家对未进行过勘查投入的矿业权收取矿业权价款的情形。按照国土资源部规范性文件以及大多数地方法规、规章、规范性文件，矿业权招拍挂以及协议出让过程中，不论是否存在国家出资勘查情形都收取价款。并且，原为无偿取得矿业权而申请延续的，也要收取矿业权价款。此外，不需要国家出资勘查探明矿产地的砂石粘土类矿产在出让采矿权也要交纳采矿权价款。这种做法与我国现行《矿产资源法》及相关行政法规的规定并不相符。
2、补偿费和资源税的性质和作用已基本趋同
资源税在设立之初是调节开发自然资源的企业因资源结构和开发条件的差异而形成的级差收入，而1994年税改把征收范围扩大到所有矿种的所有矿山，不管企业是否赢利都普遍征收，资源税的性质已有所改变，既具有原有的资源税调节级差的性质，也具有“资源补偿费”的性质，使资源税不再是单纯的调节级差收入，同时具有根据资源的所有权征收的补偿收入。而且目前矿产资源补偿费为从价征收，而部分资源税的征收也为从价征收，在征收的方式上也存在重复征收的问题，只是征收部门不同。如果税务局将资源税全部改为从价计征，前述两种税、费重复征收的问题将愈加突出。
3、现行资源税的立税依据与法理不合
根据税法和财政法的原理，“税”是国家通过政治权力无偿取得的收入，具有强制性、无偿性和普遍性。而“费”则是政府向有关当事人提供某种特定劳务、服务或出让财产权益而有偿收取的费用。税和费的一个重要区别在于，税的征收贯彻的是无偿的原则，而费的征收则体现有偿的原则。但是，根据我国现行《矿产资源法》，资源税的征收是矿产资源的有偿开采制度的组成部分。这种立税方式混淆了税和费在法理上的区别和功能，不能充分体现国家作为矿产资源所有人的财产权益。
三、深化矿产资源税费制度改革的设想
根据矿产资源税费所体现的含义，提出我国矿产资源税费改革的方案，税费制度改革可以随着市场经济的逐步完善，分两步逐步推进。
1、改革步骤一
（1）取消矿业权价款，建立矿业权出让金制度。矿业权出让金的含义是属于开发前期对国家权益的一部分收回。目前矿业权价款的计算实际上是除去税费后国家投资应获取的超额收益，国家投资也是使自己的矿业权权益升值，以获取更高的超额利润。矿业权价款实际上也是国家在勘查阶段收取的级差收益的一部分，开发阶段的级差收益可以通过税费收取。因此，国家无论出资与否，只要出让其探矿权或采矿权就可以在开发前期前期预先征收一部分超额收益回来，即出让金，征收矿业权出让金，更能体现国家出让矿业权应得到的超额收益。这也就是为什么砂石粘土矿不设探矿权，而直接出让采矿权国家也能收取矿业权价款的原因。因此，矿业权出让金是指国家对通过招标拍卖挂牌和协议出让方式取得矿业权的矿业权人收取的权益。通过招拍挂也可以体现了资源品质好坏，品质好就可获取高价。
（2）矿产资源补偿费由从价计征改为从量计征。与资源税相区别，矿产资源补偿费征收的目的应当为“普遍征收、从量计征”。普遍征收体现的是绝对地租或资源补偿原则。从量计征可考虑与储量消耗及品位高低挂钩，费率可随着价格变化进行浮动调整，即逐步建立与资源利用水平相联系的浮动费率制度。矿产资源消耗储量即可采储量，是矿产资源探明储量乘以可采率而得，以消耗储量为依据计征矿产资源补偿费可以引导矿山企业为降低单位产品所分摊的资源补偿费，降低开采成本，不断地进行技术更新，对矿产资源进行综合开采、综合利用，提高资源的利用程度，避免按产量计征所造成的采富弃贫、采易弃难的资源浪费现象。
（3）资源税由从量计征改为从价计征。现行资源税并不是国家凭借政治权力而征收的一般税收，而是一种财产性收入，国家为调节级差收入并体现矿产资源有偿使用而向使用者征收。目前，对资源税实行“普遍征收”的原则，一方面提高了矿产资源的边际品位，从而也造成了采富弃贫、浪费矿产资源的现象；另一方面也使许多提供租金但不足以缴纳资源税的矿产资源不能投入商业性开发，限制了赢利性资金流入矿业，为资源优势转化为经济优势增加了障碍。资源税改革的方向应是由从量计征变为从价计征，并根据资源的品质、赋存条件和开采条件的不同制定不同的税率标准，体现资源优劣的级差收益。也可考虑价格达到一定程度，进行税率累进征收，就可以取消石油特别收益金。目前的资源税改革由从量改为从价，并提高税率有利于资源的合理开发和节约使用。实行从价计征使资源税收入与产品价格挂钩，有利于保障地方财政收入，统筹区域协调发展。当然，也不一味地要求征高税，在价格低迷时也要调低税率。
2、改革步骤二
取消资源补偿费和资源税，建立权利金制度。权利金是矿产开采人（矿业权人、主要是采矿权人）向矿产资源所有权人因开采矿产资源支付的赔偿。它是一种财产性收益，是资源所有者经济收益权的体现。按其计征方式的不同，主要分为单位权利金、从价和利润型权利金三种。基于产量征收的一般被称为单位权利金；基于销售收入征收的一般被称为从价权利金；基于利润一定比例征收的被称为利润型权利金。
权利金制度是国家以所有者的身份参与资源开发收益分配的基本方式，所反映的是资源的绝对地租和级差地租，因而对各类矿产资源都要征收。同时通过对不同的矿种应根据其品质、重要程度和稀缺程度确定其不同的权利金费率，使得权利金的征收既能体现矿产资源的可耗竭特性，又使得国家对矿产资源的所有权在经济上得以实现。适当的权利金费率可以防止矿山企业浪费矿产资源。只要征收比例适当，矿山企业就会尽量充分利用、充分回采矿产资源，以提高矿山企业的总收益。
权利金也可以视矿种不同而采用不同的计征方法。建筑材料类矿产和其他非金属矿产、煤炭等大宗非金属矿产资源可以按量计征。高价值的矿产，如油气和金属矿产，可以从价计征。对于对国民经济发展有特殊意义的矿床，如钨、稀土等保护性矿产资源和战略性矿产资源，亦可以采取其他特殊的办法征收。
随着矿产资源税费改革的深化，我国应借鉴国外征收权利金的经验，最终改革方向应为取消矿产资源补偿费和资源税，建立权利金制度。权利金可采用从价计征，能更准确地体现矿产资源所有者与使用者之间的经济关系，也有利于与国外进行接轨和简化税种。权利金的征收率也要考虑按不同矿种和同一矿种开采的不同阶段进行差别化制定。
3、针对特殊情况制定不同的税费优惠
要在未来的矿产资源税费制度设计中充分考虑并预留针对具体情况与特殊情况的减免税费条款，如国家鼓励性矿产、节约与综合利用矿产、低品位矿产、难开采和难选冶矿种、在矿山开采初期及生产后期的矿产开发等，以利于资源节约和环境保护。
【参考文献】
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采矿权出让收益管理办法范文3
方面,采矿权的公权色彩并不应该掩盖或者说并不影响其(民事权利)的本质属性。对采矿权的权利属性应做全面、准确的把握。2007年3月16日通过的《物权法》确定了采矿权的权利属性为民事权利、准用益物权,并且确定了物权法定原则。这对于保障采矿权权利人合法权益,促进矿藏资源的合理开发利用,具有重大的意义。我国现行的采矿权法律制度还存在着与《物权法》确定的立法精神不相统一甚至相悖的地方,需要及时地进行相应修正,以实现采矿权法律制度的内在和谐统一,从而更好地保障采矿权权利人合法权益,促进矿藏资源的合理开发利用
一、《物权法》立法精神的准确解读
(一)采矿权作为民事权利的内在要求
确认采矿权的民事权利属性,对于保护采矿权人的合法权益、促进矿藏资源可持续利用开发有着重要的意义。民事权利意味着其权利主体只要不违反国家法律、行政法规强制性规定,只要不违公共利益,有着广泛的行为自由空间,民事主体可以根据自身实际情况和市场形势,灵活自由地安排其权利内容和实现方式。作为理性的经济人,采矿权权利人应是其自身最大利益的最佳判断者2煽笕民事权利属性的确定有利于激励采矿人珍惜产权,做到合理利用开发,尽力避免矿难等隐患,从而实现其民事利益的效益最大化和进而实现矿藏资源开发的有序化。同时,民事权利属性意味着第三人(包括国家行政机关)必须尊重民事主体的权益,尊重起权利范围内行为自由,不得不当干涉。一旦不当干涉而造成权利人损失,必须承担民事损害赔偿责任。还需要特别指出的是:采矿权的民事权利属性要求国家立法有权机关在制定法律法规时,必须尊重采矿权作为民事权利应有的权能和行使方式,其中包括抵押、出租、转让各权能,只要不损害社会公共利益,不得加以限制和剥夺;国家行政主管机关不得随意干预采矿权的正当经营活动,国家行政主管机关依法履行监管职责时,要转换管理模式和观念,应同时以平等的民事主体身份与采矿权人签订采矿权出让合同(类似土地出让合同),约定双方的合同义务包括违约责任。一旦行政主管机关不当干预采矿权权利人合法的经营活动,必须依照合同约定承担违约责任。只有这样,采矿权权利人的合法权益才能得到实质保障。
(二)采矿权作为准用益物权所具有强大的维权效力
《物权法》进步之处在于在用益物权章节对采矿权做了规定,将采矿权具体定性为民事权利中的准用益物权,使采矿权获取物权的效力,从而有效地保障了采矿权人的合法权益。将采矿权定性为准用益物权,使采矿权具有物权的稳定清晰的权利状态,从而具有定分止争效果。物权的本质在于其对物的支配权和排他性以及因此特性而延伸出的优先效力和追及效力③。排他性效力意味着采矿权权利人在特定的矿藏资源的权利一旦确定,其它人包括行政主管机关不得在该特定矿藏设立与采矿权权利****益相冲突的权利,这样采矿人的权益可以得到有效保障,避免因产权不清而导致的纠纷。物权的优先效力意味着在特定矿藏资源设立有不同性质的权利时,采矿权具有行使的优先性。追及效力意味着采矿权所涉及的标的物如果违反采矿权人意愿或法律流转到他人手中,采矿权人都可以依法请求返还。
另外,将采矿权定性为民事权利中的准用益物权,从而使其获的民法请求权保护体系的完整全面及时有力的制度保障。
(三)物权法定原则的内在要求
我国《物权法》第5条规定,“物权的种类和内容,由法律规定”。 物权法定原则,是指物权的种类、内容应由法律明确规定,而不能由法律之外的其他规范性文件确定,或者当事人通过合同任意设定。物权法定原则是大陆法系各国物权法所普遍承认的基本原则,对于准确地界定物权,定分止争,确立物权设立和变动规则,建立物权的秩序具有十分重要的意义。
物权的具体类型和内容必须要有法律明确确认,法律之外的规范性文件(如行政规章、地方性法规)不得创设物权,当事人不得创设法律所不承认的新的类型的物权④。
因此依照物权法定原则要求,只有法律层次的规范性文件才能而且也必须对采矿权的相关问题做出规定。换言之,在我国目前的采矿权法律制度中,只有《物权法》和《矿藏资源 法》才能而且必须对采矿权的权利属性、内容、行使方式等问题进行规定。 二、现行采矿权法律制度的制度缺陷分析 (一)对《物权法》的评析 《物权法》进步之处在于在用益物权章节对采矿权做了规定,据此,采矿权的民事权利(具体为准用益物权)性质得以确定,从此采矿权可以适用物权的相关法律规则加以保
护,这种物权的保护强度和深度是其它权利模式所不能比拟的。物权的排他效力是指在同一物上不得成立两个所有权或成立两个在内容上相互矛盾的物权,即一物不容二主。物权的排他效力主要表现为:在同一标的物上,已有所有权存在的,不能另有其他所有权成立。如果一个人对某物依法取得所有权,即使另一个人在事实上占有该物,也不能享有法律上的所有权。在一个特定物上存在着法律上的所有权,但是他人由于取得时效或者善意取得制度而取得对该物的所有权时,则先前的所有权将因此而消灭,并不得对抗后一个所有权。在同一标的物上,已有以占有为内容的用益物权存在的,不得另有同样性质的用益物权的成立。物权的优先效力,又称物权的优先权。其基本含义是指权利效力的强弱,即同一标的物上有数个利益相互矛盾、相互冲突的权利并存时,具有较强效力的权利排斥或先于具有较弱效力的权利的实现。物权的这种优先效力仍源于物权的对物支配权和排他性,法律赋予物权以优先效力,有利于维护既存的财产占有关系,充分发挥物质财富的效用。物权的权利人在其权利的实现上遇有某种妨害时,有权对造成妨害其权利事由发生的人请求除去妨害,称为物上请求权。法律为保障物权人对物所享有的充分的支配权,赋予物权人以请求他人返还原物、排除妨害、恢复原状的权利。物权人在其标的物受到损害时,有请求侵害人赔偿损失的权利,这是一种债权请求权。物上请求权的目的在于恢复权利人对物的支配权,而损害赔偿方法的目的在于使权利人所受的损失得到及时补偿,两种方法都可以用来保护物权,但相对于损害赔偿的方法而言,物上请求权的方法更有利于保护物权人的利益。 在明确了采矿权权利属性的大前提之下,相信随着时间的推移,完善、健全的采矿权法律制度会得以逐步建立。但是必须看到,《物权法》对采矿权的规定仅仅是原则性的,与该法律对其它物权类型的详细规定相比,条文显得过于粗糙简陋,对采矿权的具体内容并没有规定,制度供给存在不足,不能适应现实 生活中存在的复杂多样的采矿权纠纷的制度需求。从立法技术角度而言,正如前文分析,由于没有对采矿权的内容和行使方式等具体法律问题进行规定,存在着不能满足物权法定原则的内在要求的缺陷。
(二)对《矿业权出让转让管理办法》的评析
《矿业权出让转让管理办法》于 2000 年10月31日由国土资源部颁布实施,其中第三条规定:“探矿权、采矿权为财产权,统称为矿业权,适用于不动产法律法规的调整原则。依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。”从上述规定来看,将采矿权定义为财产权,虽不够清晰,但已确定为民事权利,并且规定了具体的权能,这一点与《矿产资源法》规定相比,有较大的历史进步意义。更需要指出的是,该《办法》第六条还对采矿权的内容和利用方式进行规定:“矿业权人可以依照本办法的规定采取出售、作价出资、合作勘查或开采、上市等方式依法转让矿业权。转让双方应按规定到原登记发证机关办理矿业权变更登记手续。但是受让方为外商投资矿山企业的,应到具有外商投资矿山企业发证权的登记管理机关办理变更登记手续。矿业权人可以依照本办法的规定出租、抵押矿业权。”依据其规定,采矿权人对其权利名下的矿产资源,可以进行多种形式的利用,如转让、出租、抵押等。该《办法》因尊重采矿权的民事权利性质,尊重权利人的意思自治空间,符合市场经济的发展要求因而显示其进步意义。
但必须指出的是,该《办法》存在着严重的立法技术意义上的缺陷。
第一,由于该《办法》为国土资源部所颁布。依照《立法法》的相关规定,国务院各部委依据法律、行政法规所制定的规范性文件,称为行政规章。规章并不属于法律,它是国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,在本部门的许可权限范围内所制定的规范。需要指出的是,行政规章和地方性法规章是民法的渊源,但这些规范不能作为判断合同效力的直接依据。依照最高人民法院《关于中华人民共和国的司法解释》第4条规定:“合同法实施以后,人民法院确认合同无效,应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定行政法规为依据,不得以地方性法规、行政规章为依据。从以上分析可以看出,由于该《办法》层次较低,意味着一旦发生采矿权权利纠纷,法院不能直接引用该《办法》对其采矿权人合法权益进行保护。这种制度缺陷给采矿权人带来的法律风险是很大的。 第二,该《办法》的相关规定违反了《
物权法》精神和规定。物权的具体类型和内容必须要有法律明确确认,法律之外的规范性文件(如行政规章、地方性法规)不得创设物权,当事人不得创设法律所不承认的新的类型的物权。而正如前所述,该条例是部门规章,依据物权法定原则的要求,其不得对物权的类型和内容加以规定,因而,该《办法》第 三 条第六条等规定是违反《物权法》确定的物权法定原则的。
(三)对《矿产资源法》的评析
我国《矿产资源法》1986年3月19日制定,并于1996年8月29日 修正。当时我国还实行以计划经济为主的体制,市场经济体系还没有完全得以确立,受制于历史条件和观念制约,该法行政管理色彩浓厚,存在诸多不符合《物权法》立法精神之处。现行《矿产资源法》对国有矿山企业、集体矿山企业和个体采矿作出了区别对待的规定,在矿业权项目核准、审批和资源配置过程中,不同所有制类型的企业享受着差别待遇,直接导致市场竞争不充分,使国有企业缺乏活力、非国有企业后劲不足。至今仍有一些国有企业以老大自居,依赖于非市场途径获取资源配置,实质上干扰了公平竞争的市场环境,造成了新的事实上的不平等和行业垄断。一些地方仍然沿袭以往对外商投资企业实行的歧视性政策,或者人为设置壁垒,在很大程度上影响了我国的投资环境和国际形象。宪法关于对各种所有制类型的主体给予同等保护的规定并未得到有效执行,当私权与公权发生冲突时,有关部门往往会以损害私有利益为代价来维护“国家财产神圣不可侵犯”的权威。
所有制类型、地方及行业间的差别待遇问题已经严重影响到统一、开放、竞争、有序矿业权大市场的建立,制约着生产力的发展。其中最为突出的就是国有企业凭借既定强势形成的不公平竞争问题。市场面前企业之间一律平等。在市场经济条件下,各种所有制经济形成的市场主体都处于平等地位,遵循相同的“游戏规则”。如果允许不同主体享有不同权利、承担不同义务,实行差别待遇,那就违背了法治原则和市场经济规律,从而有损于我国基本经济制度的巩固与健全。如何正确处理国家作为矿产资源所有者、投资经营者和管理者之间的关系,其中很重要的一点就是对于作为采矿权人的国有企业必须从政治体制上切断其同政府之间的隶属联系,通过推行资产化管理和股份制改革,真正实现政企分开,建立国家出资者与经营者之间的约束和责任机制。目前,不少国有企业实际已化身为凌驾于市场之上的垄断性组织,其内部管本位思想和严重依赖国家的特权思想同市场公平竞争格格不入,在资源配置、财税费的征收缴纳等方面享受特别的优惠政策,同地方政府及管理部门之间的关系不够协调,加大了国家实施宏观调控的难度和行政管理的成本。上世纪八、九十年代矿业秩序长期混乱的一大根源即在于中央直属企业同地方政府之间的关系难以调和、不服从管理造成的。因此,必须打破国有企业的神话,使其同集体所有、私有企业站在同一起跑线上公平竞争,这必将有利于解决长期存在的特权问题、法治问题以及**问题,有利于实现社会公平正义。中央企业和大型骨干矿山企业要带头遵纪守法,成为资源合理有效开发、安全生产和保护环境的模范。当然,各级政府及管理部门也不允许通过国有企业涉入微观经济活动。
该法没有清晰界定采矿权的权利属性,而是大量规定了行政主管机关的权限,并且对采矿权的设立、变更、移转等各个环节,施加了种种限制。当然作为一部 行政管理法,法规大量规定行政主管机关的权项本身并无可厚非之处,由于矿产资源开发利用具有特殊性,其涉及到环境保护和自然资源的合理利用开发,有些限制也是必须的,有利于行政主管机关依法监管有利于确保对矿产资源合理有序地开发利用。但是该法并没有处理公权力与私权利平衡关系,其相当多的限制被实践证明不符合市场经济发展的要求,也违背采矿权作为民事权利的内在要求。依据该法,行政主管机关处于完全主导地位,采矿权权利人则处于被动角色,丧失与采矿权作为民事权利相对应的平等协商的契约地位。采矿权的作为民事权利的应有权能和利用方式受到禁止和限制。如1986年《矿产资源法》第3条规定“采矿权人不得买卖、出租、不得用作抵押”。1996年《矿产资源法》修改后,允许已取得采矿权的矿山企业,因企业合并、分立、与他人合资、合作经营,或者因企业资产出售等需要变更采矿权主体的,经依法批准可以将采矿权转让他人。虽有所改进,但限制颇多。 正如前文所分析指出,依据物权法定原则的要求:物权的具体类型和内容必须要有法律明确确认,法律之外的规范性文件(如行政规章、地方性法规)不得创设物权,当事人不
得创设法律所不承认的新的类型的物权。以此为标准,《矿藏资源法》存在着制度供给不足现象严重,不能适应市场经济发展的要求,也不能有效地保障采矿权权利人的正当权益。
三、以《物权法》立法精神为要求的制度改进
如前文分析指出,现行采矿权法律制度存在着与《物权法》立法精神不一致甚至相违背的地方,具体而言是没有体现《物权法》确认的采矿权是民事权利、准用益物权的内在要求,以及违背物权法定原则。为适应市场经济发展的要求,以及有效保障采矿权权利人的合法权益,同时使采矿权法律制度实现内在和谐、统一,必须按照《物权法》确定的立法精神,对现行采矿权法律制度做一清理修正。
首先要取消相关《矿业权出让转让管理办法》中违背物权法定原则的相关规定,包括第三条、第六条等规定。取消的具体理由前文已做了分析。同时应将这些规定的合理内容吸收到以后修正的《矿藏资源法》中,这样既实现采矿权法律制度的内在和谐、统一,又顺应了《物权法》的立法精神。
其次,将来修正《矿藏资源法》时,应对采矿权的权利性质、期限、内容、设立方式等事项都做了详细规定,以符合《物权法》的立法精神。关于这些方面我国台湾地区的《矿业法》可资借鉴。台湾地区《矿业法》对采矿权的权利性质、期限、内容、设立方式等事项都做了比较详细的规定:
如台湾地区《矿业法》规定“矿业权视为物权,除本法有特别规定外,准用关于不动产诸法律之规定”⑤。该法还规定:矿业权除继承、让与、抵押、信托及强制执行外,不得为权利之标的。前项矿业权之抵押,以采矿权为限⑥。从这项规定可以看出,采矿权的内容较为丰富,利用方式多样化。这样的规定尊重了采矿权的民事权利特性,有利于采矿权人根据自己的意思自治,按照实际情况安排权利行使方式,实现对矿藏资源利用效益最大化。该法还规定:采矿权以二十年为限,期满前五个月或期满后三十日内得申请展限,每次展限不得超过二十年。采矿权者经依前项规定为展限之申请时,在采矿权期满至“经济部”就展限申请案为准驳之期间内,其采矿权仍为存续⑦。
由于采矿权的权利属性、采矿期限、利用方式为法律所明确界定,“有恒产者有恒心”,权利人可以放心地根据其采矿权属性和内容相应地进行长远投资规划,实行可持续利用和开发,并尽可能地排除各种生产隐患做到安全生产。从这个角度而言,台湾地区的立法具有明晰产权、激励良性投资开发的制度优越性。
另外,台湾地区《矿业法》对采矿权的设立采用核准制⑧。而大陆地区则采用审批制。核准制与审批制不同在于:核准制尊重了采矿权的民事权利特性,政府并不主动干预或主导采矿权利申请人申请行为,只要申请人条件符合法律相关要求,政府主管部门应予以确认。而与核准制相比,审批制带有浓厚的行政色彩,政府对采矿权的设立起主导决定作用,政府主管部门和及其职员自由裁量权比较大,权利申请人是否符合申请条件,由政府主管部门进行实质审查认定。相比较而言,台湾地区的采矿权设立核准制比大陆地区的审批制更为优越,因为其尊重了采矿权的民事权利特性,遵循了市场经济自由竞争原则,行政主管部门进行行政不当干预空间较小,更具有合理性。民事权利的保护,民法采取赋予权利人以请求权的方式进行。当民事权利受到侵害的时候,权利人可以行使法律所赋予的请求权,救济自己权利的损害,使权利得到恢复。
对民事权利进行保护的请求权体系,包括原权利的保护请求权和侵权请求权。前一个民事权利保护请求权是民事权利所固有的保护请求权,后一个民事权利保护请求权是基于权利被侵害依照侵权行为法的规定而产生的权利保护请求权。基于侵权行为法所产生的请求权是侵权请求权。
就民事权利保护的请求权而言,前一个系统的保护请求权,是民事权利本身固有的保护请求权,随着原权利的产生而产生、原权利的消灭而消灭,是原权请求权。后一个系统的保护请求权,是基于权利被侵害而发生的权利保护请求权,不是原权利本身的权利内容,而是基于侵权行为法的规定而产生的新的请求权。它是基于原权利的损害而新生的权利,是次生请求权。
原权请求权 与侵权请求权的关系:第一,原权请求权是民事权利固有的权利,是原权利固有的保护自己的请求权,在民事权利受到侵害的时候,权利人可以马上行使这个固有的请求权,救济自己的损害,恢复自望的权利。第二,次生请求权是专门为了救济民事权利受到侵害后果而设立的请求权系统,是侵权行为法的基本手段。当民事权利受到侵权行为侵害
时,侵权行为法赋予受害人侵权请求权的手段,在民事权利和诉讼权利之间发生请求权,使受害人即权利人可以依据侵权请求权,依法行使诉权,向法院,寻求法律保护。第三,现代民法将民事权利保护的两个请求权系统结合在一起,构成了严密的民事权利保护系统,共同担负着民事权利的保护职责。这两个系统缺一不可,必须同时共存,才能够担负起保护民事权利的重任。用形象的表达方法,可以将两种请求权的关系表述为:原权请求权类似于人体的自身免疫力和抵抗力,病毒和病菌侵袭身体,自身的免疫力和抵抗力即时发挥作用;侵权请求权类似于医疗手段,当病毒和病菌侵袭身体时,可以采用医疗手段而不是自身抵抗的方式进行救济,杀灭病毒或者病菌,保持人体健康。由于民法的请求权保护体系具有如此功能,因为可以很好为采矿权的合法权益提供制度保障,而这种保障是行政审批制模式下的制度安排所不能提供的。
四、采矿权抵押法律制度设计
采矿权,是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利抵押是指债务人或者第三人不转移对财产的占有,将该财产作为债权的担保之民事行为。由于我国《矿产资源法》和《担保法》对采矿权是否可以抵押的问题均未作出明确的规定,而且在《矿产资源法》当中对采矿权的转让作出了限制性规定,在《担保法》中仅概括作出了“依法可以抵押的其他财产”的模糊表述,使得采矿权可否作为财产予以抵押的问题一直悬而未决,采矿权这一特有的市场资源在经济活动中也无法彻底按照价值规律进行合理配置。笔者此文试从采矿权的权利属性、抵押范围的法律内涵上入手,阐明自己的观点,以期能够在实践中引起共鸣,摒弃争议,合理、合法地把采矿权这一市场资源的作用发挥好,促使其成为繁荣市场、优作为两个不同的概念加以定位的,从而解决了二者界限不清的问题。首先,矿产资源是指由地质作用形成的,具有利用价值的,呈固态、液态、气态的自然资源,其存在不依 任何人的意志为主导,并不包括人的意志因素,在物理状态上表现为不动产;而矿产品则是人类对矿产资源进行劳动的成果,其中包涵有人类的投入、智慧、劳动等意志因素,在物理状态上多以动产为表现形式。其次,矿产资源的所有权依照我国法律规定单一地由国家来行使,禁止其在市场上自由流通,而矿产品作为一种凝结有人类意志因素的劳动成果,其所有权可以由不同的主体享有,并允许在市场上流通,二者的社会作用不同。还有,在矿产资源这一国家独占所有权的自然资源上,可以为其他主体设置勘探权、发现权、开采权,这些权利的主体、客体、内容具有特定性,必须获得所有权人的许可,权利人可以通过权利的行使来获取相应的收益,也即在他人所有之物上进行开发、收益的权利,但绝不可能拥有所有权,笔者认为这种权利是通过在他人之物上附加自己有价值的劳动,使其成为新的财产(矿产品),并由权利人向原物的所有权人(国家)支付一定的补偿费(矿产资源补偿费),从而获得新的财产的所有权来获取收益的,属动产所有权的取得方式之一,即便新增的财产价值不一定大于原物的价值,权利人亦可以依照法律规定获得所有权,可称之谓“获取权”;而矿产品虽然在物理概念上是矿产资源的一种存在形式,但因为其包涵了矿产资源的权利人(国家)许可他人采挖的意志,并包涵有被许可人的劳动等意志因素,所以其根本性质已发生了改变,在法律概念上其存在的形式已绝非矿产资源,矿产品权利的主体,客体及内容均已不再像矿产资源一样具有特定性,除国家法律法规特别规定禁止或限制流通的矿产品之外(如稀有贵重金属,核材料等),已等同于其他的一般物权。综上,针对矿产资源的法律概念而言,其与矿产品的概念是不同的,采矿权之真实的内涵也不仅仅是对权利人采矿行为的许可,还包括有获得财产所有权的内容,具有财产权的属性。我国《民法通则》把采矿权的纳入财产所有权和与财产所有权有关的财产权一节进行了调整也正说明这一定性的正确性。 我国《担保法》第三十四条对可以抵押的财产采用了列举和概括并用的方式,围绕其“依法可以抵押的其他财产”的内容,有观点认为是指依照法律规定明示可以抵押的才可抵押,也有观点 认为是指法律不禁止即可抵押。那么,抵押物究竟应当具备那些条件和性质,应当是解决这一争论正确界定抵押物内涵的关键问题。 由于抵押是指债务人或第三人以特定的财产作为履行债务的担保,当债务不履行债务时,债权人可以该财产折价或以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。故抵押物作为抵押的标的,并能用于满足债务人实现债权
的现实可能性,笔者认为应当具备以下性质:一是抵押物必须具有财产内容,即具有一定的经济价值,可以用来满足人们的生活需求。二是抵押物必须可以转让,并通过转让实现价值置换,具有独立的交换价值,满换双方的不同需求;禁止流通或者交换的物或权利由于无法实现权利转移,所以不能抵押;但法律法规限制转让的财产并非绝对地不能实现权利转移,因而可以在满足一定条件的情况下发生转让后果。三是抵押人对抵押物应当享有处分权,即应当有权为其设置其他权利,并排除他人的干涉。四是抵押物应当为现存之物或者是未来可取得之物,肯定可以用来变价,能保证债权人实现其债权。综上,任何财产只要满足了上述四个条件,在理论上是不存在作为抵押物的障碍的。在近代民法“法无禁止即可为”原则的主导下,任何民事行为的合法性判断标准已不再是法律是否许可,而是法律是否不许可,特别对于成文法国家,由于法律本身不可能穷尽地祥列各种民事行为并规范之,更应当奉行不违法即为合法的理念,以促进市场活跃繁荣。同样,在抵押这一民事行为中,只要抵押财产状况符合了其能抵押的上述条件,在法律并不能详尽列举可能抵押之物的客观现实下,除却特别法的禁止性规定,均应视作“其他可以抵押的财产”并承认其效力。
由于采矿权具备有财产属性,且能够由其产生财产所有权,严格地针对矿产资源这一国家独占所有权的财产而言,采矿权显然是对他人所有之物在一定范围内行使占有、使用、收益、处分的权利,在物权分类中应属用益物权。用益物权权利人虽然对物的本身并不享有所有权,但其对标的物是占有并进行有形支配的,所以在我国的立法例上也是允许用益物权作为抵押标的的,如土地使用权。何况对于采矿权这一能够派生出财产所有权的权利内容,其本质内容相对于土地使用权这一仅可占有、使用、收益他人财产的权能,还增添了处分他人财产加工物的权能,因此其可以抵押的特点更加突出。
另外,采矿权的转让虽然按照矿产资源法的规定受到一定的条件限制,只有在满足这些条件的情况下经过批准才可转让。但是不仅这些限制条件不能说明其转让是为法律所禁止的,这些条件本身在实践中也通常是采矿权人从事生产经费的必要活动,因条件的变化导致采矿权转移完全可能依赖市场规律发生,比如企业资产出售,与他人合作经营,变更企业资产产权等情况,导致这些情况发生的原因也多种多样,甚至不以权利人的意志为发生条件,比如采矿权人因不能清偿债务导致其资产被拍卖等。事实上这些情况的发生都是法律规定的采矿权转让的条件,也只有采矿权主体的变更才能使得这些情况变得更有现实意义和法律意义,否则,采矿权人的资产发生转让后果相对于他的权利人而言并不能起到任何权利的保障作用,采矿权人完全可以籍此来诡避其应尽的义务,谁会去接受一项没有任何现实的使用价值的财产呢?因此,在市场经济条件下,因采矿权人资产发生变动而导致的采矿权转移是必然会发生的,其转让后果并不难实现,采矿权也是具有可转让特征的,具有财产内容的权利。同时,对于采矿权转让的行政批准而言,也不是转让的障碍,因为采矿权的取得在符合法定条件的情况下是完全能够或者必须得到批准的,这些条件自始至终都将伴随着权利存在,而权利主体是因为具备了条件才得以成为权利主体,当这些条件因市场规律、自然现象、法律事件的作用转移由他人具备的时候,由条件所产生的权利自然也应发生转移,比如公民个人获得了采矿权后死亡,采矿权所依附的条件由其继承人继承后,采矿权自然也会发生主体变更,由其继承人享有。所以,采矿权存在的条件并不因其转移主体而丧失的话,采矿权亦应转移,行政机关的批准也是必然的。
综合上述观点,采矿权是具有财产内容的可转让权利,属用益物权范畴,无论从其自身存在的特征还是从相关权利的立法体系上分析,都具有可抵押的性质,在法无禁止的情况下,应当承认采矿权抵押的效力。河南省人大常委会在1998年颁布的《河南省实施〈矿产资源法〉办法》这一地方性法规的第三十九条中,对采矿权的抵押问题作出了相关规定,其依据也是《矿产资源法》,这也说明从立法主体的本意而言,采矿权抵押也是符合立法精神并具备法理基础的,在实践中应当得以肯定。
注释:
①杨立新、梁清:《细说物权法》第198页,吉林人民出版社2007年
② 李显东、石文墨:《矿业权的私权法律属性》,载《石油管理干部学院学报》,2007年第二期
③杨立新、梁清:《细说物权法》第110页,吉林人民出版社2007年
④王利明:《物权法研究》第158页,中国人民大学出版社2007年
⑤见台湾地区《矿业法》第十一条
⑥见台湾地区《矿业法》第十四条
⑦见台湾地区《矿业法》第十六条
采矿权出让收益管理办法范文4
[关键词] 产权制度；资源型农村；科学发展
[中文分类号] D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）01-0080-04
矿产资源是人类赖以生存和发展的物质基础，资源储备及其开发效益是决定国家或地区经济社会发展的重要因素。同时，资源开采也是一种破坏性产业，会造成严重的地质灾害和生态破坏，处理不好就会成为地方经济社会发展的诅咒而不是福祉。中国矿产资源丰富但分布不平衡，资源型地区的丰富资源在为南部和东部沿海地区的快速发展和本地区经济发展提供物质保障的同时，自身发展却陷入资源诅咒。山西省煤矿资源丰富，煤矿开采在为本省发展提供经济支撑的同时，也在生态环境、生产生活条件、权力运作、道德观念、文化价值等方面引发大量社会问题和矛盾冲突，严重影响着资源型农村的稳定与发展。
一、不同产权制度下的矿村关系
产权是指人们在享有财富收益的同时，必须承担因这一收益产生的成本，反映了人们占有或使用资源的规则以及由此建立的权、责、利关系。[1]不同的产权制度会形成不同的资源经营方式，不同的资源经营方式又会形成不同的矿村关系。新中国成立60年来，尤其是改革开放以来，市场经济和资源升值带来的巨额利润导致矿村关系更加复杂。
1.国家垄断与矿村合作
时期，国家按照“计划调拨、无偿使用”的原则，对煤炭等矿产资源实行以国有企业为主导、以社队集体企业为补充的有计划配置资源的经济体制，资源生产、产品价格和利润分配由中央统一规定。这一时期的煤矿的性质主要有三种类型：一是为国家重点工业发展提供原煤由中央行使管理权和收益权的国有重点煤矿，二是为地方工业发展提供原煤由地方行使管理权和收益权的地方国有煤矿（包括省营煤矿、市营煤矿和县营煤矿），三是为社队集体企业和农民生活提供原煤由社队集体行使管理权和收益权的社队集体煤矿。但无论何种性质的煤矿都只是生产者，不是经营者，煤矿生产单位和个人可以从中获取一定的收益，但不会因此暴富。
这一时期，国有煤矿主要通过征地和招工与资源型农村形成合作关系，当时国有煤矿征用农村土地一般采取重安置、轻补偿的办法，根据征用农村土地数量的多少安置一定数量的农村劳动力就业，使部分矿区农民成为国有煤矿的正式职工或合同工，村集体和农民个人还可以通过在国有煤矿中从事副业生产增加收入。社队集体煤矿由社员共同生产，社员参与煤矿生产按日计工（每个社员的劳动日工分由全体社员通过社员大会的形式评定），年终按工分红。社队集体煤矿的收益由集体成员共同分享，是农村集体经济和农民家庭收入的主要来源，主要用于社员劳动分红、扩大再生产和农村公共事业建设等方面。与纯农业地区比较，资源型农村集体收益相对较高，矿区农民能够享受煤矿开采带来的公共福利。
2.“有水快流”与矿村一体
改革开放初期，乡镇企业异军突起，对原煤燃料的需求急剧增加，原有的以国有煤矿为重点的煤炭生产方式远远不能满足企业需求，导致煤炭供应严重不足。为了解决煤炭供应紧张的问题，中央出台了“有水快流”政策，要求建立“国家、集体、个人一起上”的多元煤矿经营体制，积极支持群众办矿，鼓励个人从事煤矿开采。为了解决煤炭领域的私下交易问题，国家于1986年出台《矿产资源法》，授权地方政府监管矿产资源，限制探矿权和采矿权转让，禁止采矿权买卖、出租和抵押。但没有改变国家计划配置资源的方式和国有企业采矿权主体地位。
中央“有水快流”政策的出台，刺激了乡村集体煤矿的迅速发展。在资源型地区，地方政府尤其是县级政府紧抓政策机遇，开办乡村集体煤矿促进地方经济发展，乡村集体和个体煤矿迅速成了煤矿生产的主力军。这一时期，地方政府以发放采矿许可证的方式行使监管权，小煤矿经营者以各种不正当手段如金钱贿赂或官员私下入股等方式违规获取采矿许可证，地方政府及其官员与乡村集体和农民个体结为利益共同体，形成矿村一体化的利益格局，这一时期的煤矿开采大都采取重眼前利益、轻长远利益的短期行为。而且，许多乡村集体或个人公开在国营煤矿周围开办小煤矿。在这一时期，国有煤矿资源成为矿区乡村集体和农民个体收益的主要来源。
3.无偿转让与矿村疏远
20世纪90年代中后期，由于煤炭价格长期低迷，再加上开采成本加大，大量的国有煤矿、乡村集体和个体小煤矿因无力经营而通过改制、托管、承包等行政审批方式无偿转让。为了规范煤矿转让行为，中央于1996年修订了《矿产资源法》，确立了采矿权有偿取得和特定情形下可依法转让的法律制度，规定征收资源税和资源补偿费，允许矿业权有条件流转，禁止矿业权交易中的倒卖牟利行为。1998年，中央相继出台系列政策，为实施新修订的《矿产资源法》提供政策支持。
当时，由于大量的国有煤矿、乡村集体煤矿和个体煤矿都急于转让，造成了采矿权的疲软，一座年产10万吨的煤矿矿业权只能卖10余万元，掌握资本的个体商人纷纷投资煤炭行业，成为煤炭资源领域的最大获益者，地方官员在煤矿转让中谋取私利的现象也非常普遍。煤矿无偿转让后，矿村关系趋于疏远，对于乡村集体和农民个体来说，煤矿早已成为他们的经济负担而不是经济收入来源，转让出去就等于甩掉包袱，所以不愿意与煤矿发生关系，也不指望煤矿开采能够给他们带来福利。对于个体承包商来说，这些煤矿是他们在煤炭市场极为不利的形势下获得的，是他们拯救了乡村集体和农民个体，再加上这一时期煤炭市场持续低迷，个体煤商从煤矿开采中获取的利润也较低，从而就根本不会考虑承担煤矿开采带来的负外部成本和回报资源型农村和农民等问题。
4.有偿使用后的矿村冲突
2002年以来，煤炭市场逐渐好转并持续上涨，煤炭资源的高额利润诱使煤矿经营者疯狂采煤，导致资源浪费严重和安全事故频发，煤矿层层转包又造成产权关系混乱，矿难问责困难。为了解决这些问题，山西省决定对煤矿资源实行“资源整合、有偿使用”原则，先后出台了《关于推进煤炭企业资源整合有偿使用的意见试行》和《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》，对煤矿开采范围、价款的收缴、分配、用途和各级政府应承担的法律责任等做了具体规定，省、市、县的采矿权价款收益分配比例为3：2：5。随后，中央相继《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》和《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》，要求将山西、内蒙古等煤炭主产省区新设煤炭资源探矿权、采矿权除特别规定外，一律以招标、拍卖、挂牌的方式实行有偿转让，中央和地方的探矿权、采矿权价款收益分配比例为1：4。
煤矿“有偿使用”政策的实施对增加财政收入、减少资源浪费和安全事故意义重大，但却造成了矿村关系的恶化。一是因为煤矿企业买断资源后，在高额利润的刺激下疯狂采矿，给资源型农村造成严重的地质灾害，使资源型农村的生存环境和生产生活条件受到威胁。二是因为煤矿借口买断资源，忽视煤矿开采给资源型农村和农民造成的危害，不承担煤矿开采造成的负外部成本。三是资源型农村和农民完全被排斥在煤矿收益分配之外，煤矿矿主的暴富及其由此带来的资源型农村的衰败，使矿区农民的相对剥夺感和不公平感增强，权利意识也随之增强，矿村矛盾不断激化。
二、利益失衡造成的资源型农村发展困境
综上所述，煤矿产权改革实际是国家、地方和企业之间的利益博弈，这场改革注重上述三者之间的利益分配，而忽视对矿区生态环境和社会生活的基本考虑，结果造成利益分配严重失衡，并由此引发地质灾害加重、农村和农民利益损失加大和社会矛盾加剧等社会问题，最终为资源型农村的自然灾害和社会灾难的泛滥埋下隐患。
1.制度设计不科学加重了资源型农村的地质灾害
亚里士多德早在几千年前就作出了公共事物因其公共性很容易被被忽视的科学论断：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物。”[2]人类社会实践也反复证明：公共资源尤其是稀缺资源的合理配置和有效使用需要科学的产权制度加以保障，否则就会造成“公共悲剧”。资源开采是一种地质破坏性产业，需要通过明晰产权的方式确定灾害治理主体，并以此降低灾害程度和减少灾害治理成本，以突显资源优势，防止资源诅咒。产权不确定必然会造成利益集团之间的竞争与冲突，并可能引发“贪婪效应”[3]和“寻租活动”[4]，最终使资源型农村和农民因贫困和地质灾害频发而陷入资源诅咒的困境。
我国煤矿产权制度的不合理主要表现在两个方面：一是我国煤矿资源属于国家所有，实行所有权与使用权分离的产权制度。但在煤矿管理和经营中，又实行中央授权地方管理的模式，地方政府集所有权、管理权和经营权于一身，容易形成官煤一体或官煤勾结；二是资源税和资源开采补偿费的征收以开采产量和销售收益为依据，而不以煤矿的实际储量为依据的税收办法。以上两方面的制度缺陷都会造成煤矿企业在取得煤矿资源的使用权后采取掠夺式开采方式，以最低投入和最快速度获取最大收益，而不承担资源浪费和生态破坏等负外部成本。再加上各级地方政府简单粗暴的监管行为和多变的政策行为，如采取全面停产整顿的方式治理矿难和经常性地改变煤矿整合标准，都会使煤矿企业面临停产整顿或被整合关闭的风险，这种风险也会刺激煤矿企业选择快速获利的掠夺式开采行为。煤矿企业这种不计后果的掠夺式开采方式，必然加剧资源型农村自然环境受损的程度。
山西资源型农村由于长期的掠夺式资源开采，导致山体采空、植被毁坏、地面下陷、建筑物受损和道路被毁等地质灾害非常严重的现象。同时，资源开采造成的地下水失衡、地下水位下降和采矿排出的废水、废液造成的水污染、土壤污染、土地退化等，严重破坏了矿区农民的生存环境和生产生活条件，煤矿资源带给资源型农村的不是福祉而是诅咒。
2.利益分配不合理加大了资源型农村的利益损失
资源开采必然会造成矿区生态环境、地质环境、居住环境和生产生活条件的破坏，存在很大的负外部性。所以，资源开采应优先考虑矿区居民的环境权（当代人生存的环境权）和生存权（后代失去资源后的生存权），既要对矿区的生态和地质破坏进行横向补偿，也要对煤炭资源的不可再生进行纵向补偿。而要实现资源开采的合理补偿，必须保障资源型农村和农民在资源占用、使用和分配中的有效参与。然而，在历次的煤矿利益分配中，却很少关注资源型农村和农民利益，导致资源型农村利益损失加大。
以采矿权价款的分配比例为例，如上所述，按照中央和山西的有关政策规定，中央和地方的探矿权、采矿权出让价款收益分配比为1：4，山西省内省、市、县的采矿权价款分配比为3：2：5。资源型农村和农民作为煤矿开采负外部效应的直接受害者，却被排斥在煤矿收益的分配之外，地质灾害治理只能依靠获得收益的企业和政府。
然而，煤矿企业在缴纳规定的税费以外，一般不会主动把部分煤矿收益用于地质灾害治理，也很少做回报资源型农村的公益事业，而是把大量的资源收益用于房地产经营或奢侈品消费。政府由于公共财政不足或出于政绩考虑等方面原因，也很少把煤矿收益用于地质灾害治理，导致资源型农村的地质灾害治理严重不足煤矿开采造成的负外部成本大都转嫁给资源型农村和农民。
政府和煤矿企业没有在煤矿开采的一系列环节中注重资源型农村农民的眼前收益和后续发展问题，而矿区农民对煤矿资源的占有、使用和分配由于村庄民主机制的不完善而没有发言权，他们不仅享受不到资源带来的公共福利，而且也无法获得失去土地后的就业机会，还必须承担因煤矿开采带来的沉重的外部成本，农民处于失地又失业的悲惨境地，只能依靠外出打工维持生计。资源型农村的贫困和破败，已经成为影响整个国家社会稳定和经济社会可持续发展的重大问题。
3.博弈规则不规范加剧了资源型农村的矛盾冲突
煤矿企业长期的掠夺式开采和粗放式经营加剧了资源型农村地质灾害程度，由此引发的村矿村企矛盾、官民纠纷、干群关系紧张等问题也不断增多。
首先，村庄社会分层凸显。煤矿经营者在煤炭价格的飞涨中获取暴利，形成了一个拥有大量资本的暴富群体，而矿区农民却在煤矿的疯狂开采中失去了最基本的生存环境和生活来源，出现了明显的贫富两极分化的社会现象。农民的相对剥夺感不断增强，进而形成了严重的“仇富”心理和对社会的不满情绪。
其次，村矿矛盾。在煤矿开采中，村民、村集体和煤矿企业因地质灾害补偿、征地补偿、环境破坏、合同纠纷、收益分配等一系列经济利益问题，引发大量的村矿村企矛盾，很多矛盾由于处理不当演变为群体性恶性事件。如村民暴力阻止煤矿生产、煤矿老板被绑架和煤矿企业雇用黑恶势力报复村民等事件频频发生，成为制约资源型农村的社会稳定和经济发展的关键因素。
第三，官民矛盾。地方政府出于增加财政收益的考虑，在处理村矿村企矛盾中具有偏袒煤矿企业的行为，而且地方官员在处理因村矿村企矛盾引发的群众上访事件中也存在着官员与煤企之间的权钱交易和权力寻租等现象，结果造成许多一般性群众上访事件演变为群体性恶性事件，地方治理陷入困局。
第四，农村干群矛盾。村干部在处理地质灾害补偿、征地补偿、合同签订、福利分配等与村民利益密切相关的经济事务中，工作方法单一，村民自治中的民主监督、民主管理和民主决策流于形式，导致利益分配严重不公。有的村干部更是与煤矿企业内外勾结，私下低价出卖村庄公共资源，或者，把公共资源据为己有，严重损害村民的公共利益，激起了村民对村干部的强烈不满甚至愤怒，导致村民状告村干部的上访事件不断增加。
第五，农村文化衰败。在资源型农村，一些暴富者住高级别墅、开高级轿车等“炫富”行为，挥金如土的生活方式，对待穷人的冷落态度，尤其是、吸毒、等堕落行为等，都使得农村原本的淳朴文化和习俗道德遭受破坏，勤劳致富的优良传统受到质疑，知识、能力、技术等主要生产要素被忽视。
三、明晰产权与利益协调：资源型农村科学发展的路径选择
中国自古是一个以农立国的国家，土地是农民最主要的生产资料和生活保障，农民问题尤其是农民土地问题是决定中国命运的根本问题，“谁赢得农民，谁就赢得中国。谁能解决土地问题，谁就会赢得农民。”[5]当中国农民原有的生存方式和生产生活方式被资源开发打破后，资源就取代土地成了维持人们生活的根本保障，解决好农民与资源的关系问题成了推进资源型农村发展的关键问题。资源型农村贫困的根源在于资源产权制度不合理以及由此造成的经营行为不规范，所以，要从根本解决资源型农村的治理困境，就必须改革产权制度，协调利益格局，确保资源型农村和农民能够享受煤矿开采带来的公共福利。
1.资源产权收益应优先赋予资源型农村和农民
煤矿资源属于国家所有，即属于全体人民共同拥有的财富，资源型农村和农民是煤矿资源不可缺少的受益主体。而且，资源型农村和农民是煤矿开采负外部效应的直接承受者，应该是资源利益分配首先考虑的利益主体。再加上中国农民“靠山吃山靠水吃水、一方水土养一方人”的生存逻辑，不同的村落共同体有不同的资源禀赋、生存条件和生活能力，在面临人类共同的生存问题时，应该有不同的解决办法。所以，国家在资源开采中必须解决矿区农民的移民、居住、生活救助、就业安置等问题，在煤矿开采后要及时解决矿区水土和生态恢复等问题，保障矿区农民的生活水平和生活质量不会因资源开采而下降。这是企业从事煤矿开采必须支付的最低成本。
2.资源产权收益应合理补偿矿区农民的资源权益损失
煤矿开采具有很大的负外部效应，不仅破坏人类生存必需的生态环境，而且还会因煤矿资源的不可再生性减少后代人的拥有量。所以，煤矿开采至少要为资源赋存地居民解决两大问题，一是对生态环境破坏的横向补偿，二是对资源不可再生性的纵性补偿。通过资源权益损失的合理补偿，使资源成为资源型农村和农民生存和发展的基础和依托。而要实现资源权益损失的合理补偿，就必须将矿区农民纳入产权安排中，使资源产权安排朝着有利于矿区农民和农村的方向发生改变。
3.资源产权收益要解决矿区农民的就业和发展问题
从资源开采引发的矛盾纠纷来看，高额的征地补偿并不能满足失地农民的要求，土地是农民基本的生产资料和生活保障，农民需要以土地换取稳定的职业和收入，不能接受失地又失业的社会现实。所以，煤矿企业不仅要解决矿区失地农民的移民和居住问题，而且要延伸煤炭产业链或投资非煤产业，为失地农民提供就业机会。同时，政府和煤矿企业还必须加强对失地农民进行职业技术培训和现代文化教育，为实现失地农民的身份转化和职业转变提供条件。
4.建立煤矿企业对资源型农村的帮扶机制
煤矿企业依靠资源获利，而且其利益获取建立在对资源型农村和农民利益损害的基础之上，资源型农村和农民应该享受因资源开采带来的公共福利。否则，煤矿企业就会因得不到矿区农民的支持而难于发展。所以，煤矿企业必须树立回报社会尤其是回报资源型农村的理念，自觉担负起帮助资源型农村脱贫致富的责任，不断提高矿区农民的福利待遇，建立企业与资源型农村的帮扶机制，为村企共进、村企和谐提供机制保障。地方政府要为企业帮扶农村搭建平台，监督企业制定并落实帮扶计划。
5.资源利益在村庄内部的分配要走民主程序
要让农民真正成为农村资源产权的占有者和收益享受者，就必须使矿区农民在资源产权安排中发挥主体作用。而要发挥矿区农民在资源产权安排中的主体作用，就必须保证村民自治机制的有效运转，通过村民会议或村民代表会议决策村庄公共资源的占有、使用和分配，通过村务公开、民主管理和村务公开监督小组等方式监督村干部行为，进而达到广大农民共同分享煤矿资源利益的目的。
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采矿权出让收益管理办法范文5
关键词：矿山权 重组 国有矿山企业
矿山权是探矿权与采矿权的统称。探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利；采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品权利。依法取得矿山权的自然人、法人或其他经济组织称为矿山权人，矿山权人依法对其矿山权享有占有、使用、收益和处分的权利。矿山权区别于矿产资源，是矿山权人拥有的、能为矿山权人带来或有收益的一种权利，无论在矿山权人的账务中是否得以体现，均以一种无形资产的形式长期存在。在维持目前运营状态下，矿山权的价值赋存于企业的日常运营中，不会出现矿山权处置的问题，但在企业重组改制中，必须明晰矿山权的权属关系。国有矿山企业重组改制的方式多种多样，本文针对常见的几种方式对矿山权的流转方式加以分析。
并购
由于规模效益或者企业多元化等原因，企业之间的并购行为时有发生。由于近年来矿产资源紧缺，对国有矿山企业的并购案例也屡见不鲜。由于并购的方式不同，对矿山权的处置方式也大相径庭。
收购国有矿山企业全部资产方式。对于目标企业而言，矿山权是其核心资产之一，必然会加以评估确认，然后按照矿山权转让的有关规定处理。如果矿山权不涉及国有出资形成的勘探成果，则双方向登记管理机关提出申请，经审查批准后办理变更登记手续即可；如果涉及探、采矿权价款，根据国家规定，国有企业实际占有的由国家出资勘查形成的探矿权和采矿权在转让时，应首先补交探矿权和采矿权价款部分，因此，被并购的国有矿山企业必须按规定补交价款，之后方可转让，至于此部分价款有哪方承担，则由并购双方协商确定。
收购国有矿山企业的股权。收购国有矿山企业的股权是企业间并购的主要方式，这种方式下，收购方可以收购目标企业的全部股权保持绝对控股状态，也可以只收购部分股权，实现相对控股，达到控制目标企业经营决策的目的。矿山权在整个并购过程中并没有发生控制权的转移，仍然为国有矿山企业持有或占有，只是国有矿山企业股东的更迭，从法律上矿山权主体并未发生改变，所以不需要履行矿山权变更手续。
与国有矿山企业合并。企业的合并有两种方式：参与合并的两方企业全部注销、组建新的企业法人，保留一方企业、将另外一方企业注销并入存续企业中。对于保留拥有矿权的国有矿山企业、注销另一方企业而言，矿山权主体并未发生变更，仅仅是国有矿山企业资产的扩张，所以不需要矿山权的任何变更手续。对于两方企业注销或者注销拥有矿权的国有矿山企业而言，矿山权在法律意义上控制主体发生变更，所以要进行法律变更手续，由新组建的或存续的企业法人承接原有矿权。
合资、合作
国有矿山企业经常出于战略合作的需要与其他投资者进行合资或合作经营，根据《矿山权出让转让管理暂行规定》：矿山权人可以依照本规定，采取出售、作价出资、合作勘查或开采、上市等方式依法转让矿山权。所谓矿山权作价出资是指矿山权人依法将矿山权作价后，作为资本投入新设或原有企业，并按出资份额行使相应权利，履行相应义务的行为。《矿山权出让转让管理暂行规定》中指出：出售矿山权或者通过设立合作、合资法人勘查、开采矿产资源的，应申请办理矿山权转让审批和变更登记手续；矿山企业进行合资、合作、合并、兼并等重组改制时，应进行采矿权评估，办理变更登记手续；是国家出资勘查形成的采矿权的，应由国务院或省级人民政府地质矿产主管部门对评估的采矿权价款进行确认，登记管理机关不收取采矿权价款。由此可见，对于合资、合作行为以及上述需要注销的企业合并行为，均需要办理矿山权的变更登记手续，但对于采矿权价款不需要缴纳，至于是否缴纳探矿权价款以及评估确认的采矿权价款如何处理，我国法律法规并未明确规定，但从目前国情来看，国家为推进矿产资源的有偿使用，补交价款是必然趋势。
股份制改制
如果国有矿山企业改制成为股份有限公司或申请发行股票实现公开上市，必须明晰矿山权的权属关系。对于拟公开发行上市的矿山企业而言，能否将矿山权注入上市公司有时是发行成功与否以及提升上市公司二级市场价值的重要因素。结合我国实践情况，改制的国有矿山企业矿山权的处置包括以下两种方式：
国有矿山企业已取得的矿山权。《矿山权出让转让管理暂行规定》中规定矿山权人改组成上市的股份制公司时，可将矿山权作价计入上市公司资本金，也可将矿山权转让给上市公司向社会披露。对国有矿山企业存续的矿山权，可以直接作价计入上市公司资本金，也可以在改制时将矿山权滞留在母公司中，在适当的时机，通过转让、增资、租赁的方式将矿山权转移至股份公司中。这种方式，股份公司与母公司的交易方式灵活，自主性强，不影响股份公司的发行和收益，但应当避免关联交易成为操纵利润和二级市场价格的工具。
国有矿山企业尚未取得、且正在取得过程中的矿山权。股份公司可直接代位原矿山权人出让取得矿山权或转增股份公司国家资本。根据《矿山权出让转让管理暂行规定》：矿山权出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向矿山权申请人授予矿山权的行为。因此，国有矿山企业在进行股份制改造后可以由改制后的股份公司按上述规定直接向矿山权登记管理机关申请出让矿山权，并缴纳矿权价款，以拥有矿山权。此种方式适于现金流充足、没有财务压力的公司，矿山权权属清晰，程序相对快捷。又依据《探矿权采矿权价款转增国家资本管理办法（2004）》的规定：因国有企业合并、分立、与他人合资、合作经营或改制等，以探矿权或采矿权价款出资或入股的，可以申请将应缴纳的探矿权采矿权价款部分或全部转增国家资本金(国家基金)。股份公司可以将应缴纳的矿权价款转赠国家资本，不需要直接发生现金支付，但是，股本的扩张直接导致每股净收益的减少，能否满足发行条件和得到投资者的认可成为影响发行的障碍因素。为进一步推动矿山权有偿取得制度改革，自2005年10月1日起，财政部和国土资源部发文暂停受理国有矿山企业探矿权采矿权价款转赠国家资本金事宜，实践中依赖国家政策的支持。
矿山权出租
采矿权出让收益管理办法范文6
为加强*市矿产资源开发利用的监督管理,切实解决当前矿产资源开发利用中存在的突出问题,有效保护和合理开发利用矿产资源,根据省政府《关于贯彻国发28号文件全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》精神,结合*市实际,现将有关事项通知如下:
一、整顿和规范矿产资源开发秩序的工作目标
按照省政府统一部署,用两年时间,全面整顿和规范以煤、石料和砖瓦等为重点的矿产资源开发秩序,使无证勘查、无证开采、乱采滥挖、浪费破坏矿产资源、严重污染环境等违法行为得到有效遏制,越界越层开采、非法转让探矿权采矿权等违法行为得到全面清理;矿山安全事故及破坏生态环境现象明显减少,违法案件得到及时、依法查处;矿山布局不合理的状况得到明显改善;矿产资源开发利用规模化、集约化程度明显提高;基层监管到位,投资环境改善,基本实现依法办矿、依法管矿,保障生产安全,促进矿产资源、生态环境、经济社会和谐发展。
二、集中开展专项整治,促进依法、科学和安全开发利用矿产资源
(一)深入开展无证勘查、无证开采专项整治。各级政府要组织国土资源、公安、安监、工商等部门对勘查、生产的矿山企业进行逐个排查。凡未取得勘查许可证擅自进行勘查工作或持过期失效勘查许可证违法勘查的,必须严肃查处;对取得勘查许可证后,不按期、不按勘查方案施工、不依法完成最低勘查投入的,国土资源部门要责令限期改正,并依法处罚,对拒不改正的,要依法吊销勘查许可证;对未取得采矿许可证或持过期失效采矿许可证采矿以及在被责令停产整改期间擅自采矿的,国土资源部门要依法严厉打击、从重处罚;对无证、吊销或注销探矿权、采矿权的,公安机关不供应火工器材,电力部门停止供电,其它有关部门要吊销或注销相关证照。拒不停止开采,情节严重,造成矿产资源破坏的,有关机关要依法追究直接责任人的责任。
(二)深入开展重点矿区和重点矿种的专项整治。*市重点矿区为章丘市、长清区和历城区的煤、石料厂等矿区,重点矿种为煤、耐火粘土、建筑石材等。要按照“统筹规划、规模开采、集约利用”的总体思路,加强规划调控,推进优势矿产的集约利用。提高勘查开采条件,关闭布局不合理、破坏浪费资源、安全隐患大、环境问题突出的矿山,引导保留矿山整改、联合、重组,实现资源优化配置。要对煤矿、石料厂、砖瓦厂等进行全面检查,对采富弃贫、破坏性开采、严重浪费资源和破坏地质环境的矿山企业,依法责令其限期整改或停产整顿,逾期整顿不合格的,坚决予以关闭,并依法吊销相关证照。
(三)深入开展对破坏环境、污染严重矿山的专项整治。环保部门要加大对矿产资源开发利用中环境保护的监管力度。对未进行环境影响评估、严重污染环境、达不到环境保护要求的矿山企业,要依法责令限期整改或停产整治,对拒不整改和整改后仍达不到要求的,要依法予以关闭,并吊销、注销相关证照。
(四)深入开展矿山安全生产专项整治。安全生产监督管理部门要进一步加大对矿山安全生产的监督管理力度,对未办理安全生产许可证、安全设施不健全、安全制度不落实、安全隐患突出的矿山,要责令其停产整改;对拒不整改、整改不合格的,要依法予以关闭,相关部门要吊销证照。
(五)深入开展对矿山越界、越层勘查、开采的清理。对越界勘查,越界、越层采矿的,国土资源部门要依法查处,密封越界的井巷工程,没收越界、越层开采的矿产品和违法所得,责令退回到批准的矿区范围内。对屡查屡犯或拒不改正的,要依法吊销勘查许可证或采矿许可证。
(六)深入开展对非法转让探矿权、采矿权的清理。重点对承包开采、协议开采、招商引资和改制企业进行清理。凡未经审批机关批准转移探矿权、采矿权的,除依法对转让方进行处罚外,对受让方也要按无证勘查、开采予以处罚,情节严重的,吊销勘查许可证、采矿许可证及相关证照。
(七)深入组织开展矿产资源回采率专项检查。生产中凡达不到设计回采率标准的,要责令限期整改,逾期达不到标准的,要依法予以处罚,直至吊销采矿许可证。有关部门要强制淘汰落后的生产技术、工艺及设备,遏制浪费,全面提高矿产资源开发利用水平。
三、严格矿权管理标准,进一步规范矿产资源开发秩序
(一)严格探矿权、采矿权审批管理。各级要依照法律法规对探矿权、采矿权的审批权限、程序进行清理,凡发现有违法违规的,一律停止执行。越权、违规审批颁发的采矿许可证,必须坚决纠正。
(二)合理布局,引导规模办矿、科学办矿。各级要加强规划调控,严格规划管理,合理调整勘查、开采布局,按照统筹规划、规模开采、集约利用的原则,引导矿山企业向鼓励开采区聚集,在限制开采区收缩,从禁止开采区撤出,调整矿山企业布局。对大中型矿区内的小型矿山企业和资源枯竭的矿山企业不再办理延续登记及扩大矿区范围审批手续;对矿产开发集中区内的小矿要采取收购、合并、兼并、入股、关闭等方式进行资源整合,推进矿产资源的集约利用。
(三)健全完善矿业权市场。各级要进一步深化矿产资源有偿使用制度改革,完善采矿权有偿出让制度,按照《*市矿产资源总体规划》统一编制规划区探矿权、采矿权设置方案,全面实行探矿权、采矿权有偿取得制度;建立和完善探矿权、采矿权的处置方案,严格实行矿业权招标、拍卖和挂牌出让。逐步培育和规范矿业权市场,充分发挥市场在资源配置中的基础性调节作用。
(四)健全完善矿产资源储量管理制度。全面实行资源储量动态监督管理制度,进一步完善资源储量核查检测、报告监督体系,严格矿产资源补偿费征收管理,加强矿产资源储量采损的监控,维护国家矿产资源的资产收益。
(五)建立矿山环境恢复补偿制度。本着“谁投资,谁受益;谁破坏,谁治理”的原则,落实矿山环境治理工作责任。对新建和生产矿山企业要制定矿山生态环境保护与综合治理方案,报经主管部门审批后实施。恢复对废弃矿山和老矿山的环境治理,加强矿山生态环境的保护。
(六)建立矿产资源开发利用监管责任机制。各级国土资源管理部门要进一步建立和完善重点矿区动态巡查制度、矿产资源违法案件查处制度,健全领导责任制和责任追究制度等,对探矿权人、采矿权人勘查、开发、利用和治理生态环境等实行有效监管。要充分发挥矿产督察员队伍的作用,加强对地勘单位、设计单位和矿权评估机构的监管。
四、加强组织领导,确保整顿和规范矿产资源开发秩序任务的全面完成
*市整顿和规范矿产资源开发秩序工作按照宣传发动、清理整顿、规范完善和检查验收工作步骤,分两个阶段进行:第一阶段是20*年全年,基本完成各专项治理整顿的主要任务,同时开展相关的规范工作;第二阶段是20*年全年,全面完成整顿和规范的工作任务。各级、各部门要高度重视,切实加强组织领导,确保整顿和规范工作任务的圆满完成。各县(市)、区政府是整顿和规范矿产资源开发秩序的责任主体,要将维护正常的矿产资源开发秩序纳入到政府工作目标,并成立领导小组,明确责任,协调行动,联合执法,统一组织实施本辖区内整顿和规范矿产资源开发秩序工作,逐步使*市矿业发展走出一条科技含量高、经济效益好、资源利用率高、环境污染少、安全有保障、资源优势得到充分发挥的新路子。
