新土地法管理范文1
内容提要: 土地权利制度创新是《土地管理法》修改的重心。文章论述了如下四个命题，即，在既有土地物权体系之下，不宜再创设一个新的物权类型“农用地使用权”，也不宜使用“土地抵押权”这一模棱两可的术语，但相关权利的物权变动规则应在《土地管理法》之下得以明确；建设用地使用权只能采取有偿（出让）和无偿（划拨）等两种方式设立，其期限无需在法律上作出规定；并非只有本集体经济组织成员才能取得宅基地使用权，宅基地使用权的设立无需审批，其流转亦应放开；土地登记机构应当统一，登记的效力应当符合《物权法》的规定。
一、问题的提出
现行《土地管理法》颁布于1986年，其间历经1988年、1998年、2004年三次修改，基本确立了以土地所有权和土地使用权为核心的土地权利制度。《物权法》对土地物权依传统法理和中国实践划分为土地所有权和土地他物权，而土地他物权又可分为土地用益物权(包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权)和土地担保物权(包括土地承包经营权抵押权和建设用地使用权抵押权)，由此而构建了全新的土地权利制度。考虑到与既有土地管理法律之间的分工，也注意到我国土地管理实践的发展，《物权法》仅对有些土地权利作了原则性规定，而将许多具体规则授权《土地管理法》等作出规定[1]。《物权法》实施后，《土地管理法》即应与之做好衔接[2]。同时，当前我国土地管理又面临新的形势，党的十七届三中全会对我国土地管理提出了新的要求，亟需落实到土地管理的相关法律法规中去。因此，《土地管理法》的修改不仅是为了贯彻《物权法》，完善土地权利的设立、变更、转让和消灭规则，而且是为了解决中国快速的工业化、城市化过程中土地权利的保护问题，为以后中国经济的持续稳定发展提供相应的制度支撑。从这个意义上讲，本次《土地管理法》的修改宗旨应该是以建立、健全土地权利保护制度为核心，从而构建符合我国国情的现代土地权利体系。本文拟针对国土资源部《中华人民共和国土地管理法(修订案)(送审稿)》(以下简称《送审稿》)中土地权利制度的创新一陈管见，以求教于同仁[3]。
二、土地权利的配置及其体系化：保守抑或超越？
《送审稿》第11条第1款规定：“土地权利包括国家土地所有权、农民集体土地所有权；农用地使用权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权；土地抵押权；地役权等。”这一规定在维系前述《物权法》有关土地权利体系的基础之上，增加了两种土地权利类型：农用地使用权和土地抵押权。但其中权利配置和体系构建尚有以下疑问之处：
（一）是否有必要增设“农用地使用权”这种物权类型？
《送审稿》增加了“农用地使用权”这种土地权利类型，并明确规定“未设立承包经营权的农用地，确定给单位或者个人使用的，设立农用地使用权”。由此可见，《送审稿》的立法意图在于，对于未设立承包经营权的农用地，也可设定一种用益物权，以稳定这种农用地的使用关系。但这种用益物权与土地承包经营权之间在权利设定、权利内容等各方面有何区别？就《送审稿》的规定来看，除了标的物、法律适用上存在区别之外，均作了同一处理。但是这种规定有无正当性？
第一，“未设立承包经营权的农用地”的范围究竟有多大？是否需要创设一种物权类型？实践中，“未设立承包经营权的农用地”主要是指未实行土地承包经营制的地区的农用地[4]、农村中属于国有的农用地[5]，以及实行土地承包经营制的地区的机动地。这些农用地均有其特定的目的，如机动地主要是为了在“增人不增地”、“减人不减地”的政策之下，留作土地调整，以便于设定土地承包经营权。这些农用地之上不宜设立另外一种用益物权，完全可以通过订立合同，依债权方式来解决。
第二，将“农用地使用权”规定为一种新的物权类型，就应当明确规定这种新型用益物权的设定要件、效力范围，但《送审稿》对此并未作出明确规定，也未作出准用土地承包经营权相关规则的规定。这样就给土地利用实践造成了适用上的困难。农用地使用权既属物权，则须以一定的公示方法周知于众人。但农用地使用权的公示方法究竟是什么？占有抑或登记？不得而知。如依《送审稿》第三章第25条关于土地登记效力的一般规定，在解释上可以认为农用地使用权以登记为公示方法，未经登记，农用地使用权不生效力。果若如此，农用地使用权与土地承包经营权功用相同，为何制度设计各异[6]？
综上所述，未设立土地承包经营权的农用地毕竟很少，就此类土地利用关系无需再规定一种新的物权类型。利用财产的权利方式并不仅限于物权，利用债权方式解决相关农用地的利用问题，则更具灵活性。
（二）是否有必要以“土地抵押权”来涵盖与土地相关的所有类型的抵押权？
在《物权法》之下，土地所有权以及耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权之上不得设定抵押权，涉及土地之上的抵押权仅限于建设用地使用权抵押权以及(以其他方式取得的)土地承包经营权抵押权，此外，还包括了地役权抵押权。《送审稿》创设了一个新的物权类型“土地抵押权”，这种抵押权究竟指什么？是否包括了上述《物权法》中所称的建设用地使用权抵押权、土地承包经营权抵押权、地役权抵押权？
第一，在抵押权的类型化上通常采取的方法是以抵押财产的种类为标准；在指称上，也是用“抵押财产的具体类别”+“抵押权”的称谓，如“动产抵押权”即为以动产为标的的抵押权，而“建设用地使用权抵押权”是指以建设用地使用权为标的的抵押权。我国实行土地公有制，土地不能成为交易的客体，自然不能设定抵押权。因此，“土地抵押权”很明显并不是在土地所有权之上的抵押权，采用“土地抵押权”一语，容易产生误解与误读。
第二，采纳“土地抵押权”一语，可能是为了立法的简约和行文方便而将现行法允许的建设用地使用权抵押权、土地承包经营权抵押权和地役权抵押权均包括在内，此外，还可以涵盖现行法上不允许但以后可能允许的用益物权抵押权，如宅基地使用权抵押权。但是，在上位阶概念“抵押权”或“不动产抵押权”、“权利抵押权”与下位阶概念“建设用地使用权抵押权”等具体抵押权之间是否有必要再类型化出一种中位阶概念“土地抵押权”？或者说，下位阶概念所指称的各类别之间是否有足够多的差异性，以使中位阶概念成为必要？至少在目前，我们还没有看出下位阶概念的各类“权利抵押权”之间有多少特别显著的差异足以说明这种类型化的必要性。因为抵押权依抵押财产的类别可以分为不动产抵押权、权利抵押权和动产抵押权（高圣平，2009），其中，所谓“土地抵押权”大抵属于权利抵押权，而在《物权法》中明确规定的权利抵押权——建设用地使用权抵押权、土地承包经营权抵押权等均属土地用益物权之上的抵押权[7]，在此之下再作一个位阶的分类，正当性不足。
综上所述，没有必要再创设一个物权名称——土地抵押权，直接规定各种抵押权类型即可。
三、建设用地使用权制度：主要争议及其解决
建设用地使用权作为一项用益物权，是在他人享有所有权的土地之上设立的，设立之后，建设用地使用权人可以占有、使用他人的土地并从中获益，并可以处分其建设用地使用权，由此形成了所谓土地的“一级市场”和“二级市场”（路红生，2007）。建设用地使用权的取得方式也就有了所谓“设立”和“移转”之分，两者之间的规则设计是不同的：建设用地使用权的设立涉及用地审批、用途管制、规划许可，程序比较复杂，而已设立的建设用地使用权只要不改变用途，其移转应是自由的。基于《土地管理法》和《房地产管理法》之间在调整范围上的区分，本文作者认为，虽然房地产开发必然涉及用地，但在我们目前行政管理体制未作重大调整的情况下，为使各部门条分缕析地履行自己的职能，避免相互争权和彼此推诿，《土地管理法》应仅调整土地的一级市场，亦即仅涉及建设用地使用权的设立，《房地产管理法》应仅调整土地的二级市场，亦即仅涉及建设用地使用权的移转。本文仅就前者而展开。
（一）建设用地使用权的设立方式：出让、划拨抑或包括其他？
就建设用地使用权的设立方式而言，《物权法》第137条明文规定了设立建设用地使用权可以采取出让或者划拨等方式。《送审稿》第18条第1款规定：“建设用地使用权可以依法通过出让、划拨、租赁、作价出资入股和转让、出租、继承、赠与、互换等方式取得。”就该条文的结构来看，“出让、划拨、租赁、作价入股”应属于建设用地使用权的设立方式(创设的继受取得)；“转让、出租、继承、赠与、互换”则属于建设用地使用权的移转方式(移转的继受取得)。对于这一建设用地使用权设立方式的规定，笔者不敢苟同，其原因在于：
第一，“出让和划拨”两种设立方式是依建设用地使用权人在取得建设用地使用权时是否支付对价为标准所作的分类。本文作者认为，出让和划拨本不属于“法言法语”，大致反映着土地利用制度改革之初人们对于土地使用权取得方式的初步认知。在物权法之下，建设用地使用权依土地所有权人和使用人之间的建设用地使用权设立合同而设立，是在他人所有的土地上所设定的权利负担，至于是否支付对价，自应由双方当事人去约定[8]。由此可见，出让方式的准确说法应是建设用地使用权的有偿设立，而划拨方式则为建设用地使用权的无偿设立(使用权人所支付的补偿、安置等费用并非其取得建设用地使用权的对价)。
第二，在物权法定主义之下，尚无法得出建设用地使用权可依租赁方式而设立的结论。依法理，承租人依租赁合同所取得的利用土地的权利并非物权而是债权，承租人依租赁合同所取得的利用土地的权利当然不是建设用地使用权这种物权。目前，允许建设用地使用权依租赁方式取得的依据仅为国土资源部于1999年7月的《规范国有土地租赁若干意见》。从该意见的内容来看，建设用地使用权的取得仍要支付对价（租金），仍应尽可能地采取竞价的方式取得，可以划拨使用的仍应划拨，不实行租赁。因此，租赁方式与出让方式的区别在于：承租人支付的是租金，而受让人支付的是出让金；租赁期限比较灵活（但也不得超过最高出让年限的限制），而出让期限受到最高年限的限制。但这两个区别并不足以说明在出让方式之外再规定一种租赁方式的正当性。土地使用人均应支付对价，只不过称呼不同而已，一个称租金，一个称出让金，但就出让金的本质而言，它属于建设用地使用权的市场价格，在我国土地出让的现状之下，出让金在性质上亦属于租金（批租）；至于期限上的区别，也不是允许以租赁方式设立建设用地使用权的正当理由，因为出让期限本身就可以在最高年限范围内约定的。实际上，国有土地租赁往往成了规避法律对国有土地出让强势管制的一种工具，应予否定。因此，本文作者反对将租赁作为建设用地使用权的设立方式之一加以规定，但已经取得建设用地使用权的权利人自可将其建设用地使用权以租赁方式出租给他人使用，不过这已经属于土地二级市场的问题，此时通过租赁方式所设定的也不是某种用益物权。
第三，“出资入股”即意味着自己丧失权利而他人取得权利，由此可见，在土地一级市场上，土地所有权人的“出资入股”，肯定不是以土地所有权出资入股（在现行法之下，土地所有权禁止交易），而是土地所有权人以建设用地使用权“出资入股”，即在自己所有土地之上为其所投资的公司或其他组织设立建设用地使用权，这实际上是“出让”建设用地使用权的一种形式，只不过土地所有权人从土地使用人那里所取得的对价不是土地出让金，而是股权。可见，作价出资入股并非建设用地使用权的一种独立设立方式。在现行法之下，对建设用地使用权的作价出资入股作出明确规定的主要是《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，这一方式大抵是为了解决国有企业改革和土地利用制度改革遗留下来的历史问题所为的权宜之计，实不足以作为已相对成熟的土地一级市场中的一个具有普适性的稳定方式。
（二）建设用地使用权的期限：法定抑或约定？
《送审稿》在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的基础上，于第89条第1款明确规定：“建设用地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。”
是否有必要规定建设用地使用权的最高年限？在我国承认房屋的私有和土地的公有这一现状之下，房屋的所有权人和土地的所有权人不统一，房屋所有权人必须同时取得房屋占有范围的土地的建设用地使用权，其房屋所有权才具有正当性。由于建设用地使用权本身即是在他人土地所有权之上所设定的权利负担，自应有期限限制，由此而形成了房屋的无期限性与建设用地使用权的有期限性之间的矛盾。此时，建设用地使用权期限的确定大抵应结合房屋的结构和耐用年限，以使两者相互契合为宜，但房屋与房屋之间差异较大，最好由当事人自已去协商。因此，《土地管理法》修改时是否有必要规定建设用地使用权的最高年限，还需要进一步研究。本文作者认为，只要出让金制度设计合理，就没有必要规定建设用地使用权的最高年限，也不会发生国有土地资产收益流失的现象。相反，为了防止当事人约定很短的使用年限，损及与土地使用人进行交易的第三人的利益，维护建设用地使用权作为一种物权本应具有的稳定性，规定一个最低年限是合适的。在比较法上我们看到，国外地上权立法一般只规定最短期间，最长期间可以由当事人约定，如《日本借地借家法》即规定，借地权存续期间为30年，但契约约定超过30年者，从其约定。
如果要规定建设用地使用权的期间制度，在最高年限确定的问题上，应在把握土地资源的合理配置和利用的基础上，确定一个相对适中的方案，既不能单纯依照现有建筑技术所决定的房屋耐用年限，也不能单纯考虑土地的用途，而应结合考虑土地收益率与土地还原利率、土地估价误差、房屋的结构与耐用年限和土地用途等综合确定（毛璐、汪应宏、申定钢，2007）。不过，建设用地使用权的最高年限和最低年限的确定，也要与土地出让金制度的改革结合起来。我国现行土地批租和土地出让金涵盖了住宅用地70年使用权、综合用地50年使用权、商业用地40年使用权的土地资源税收。这样一种制度设计导致了所谓“土地财政”，刺激政府一次性地收取几十年的土地资源税收，并构成各级政府财政收入的重要来源。因此，有学者主张土地资源税收（土地出让金）应按年度向土地实际使用人（开发商或购房者）征收（郑邦荣，2009）。果若如此，规定最高年限的意义就更不大了。
四、宅基地使用权制度：主要争议及其解决
宅基地使用权制度建设一直是围扰农村土地改革的一大难题。虽然我国《物权法》在用益物权编设专章规定了宅基地使用权，但将宅基地使用权的取得、行使和转让规则授权“土地管理法等法律和国家有关规定”去规定，给下一步《土地管理法》的修改留下了空间。党的十七届三中全会明确指出，要“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”，为以后的制度发展指明了方向。但《送审稿》并没有反映这一意图。
(一)是否只有本集体经济组织成员才能取得宅基地使用权？
《送审稿》第67条第1款规定：“宅基地在本农村集体经济组织内部分配。”第96条第1款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。由此可见，宅基地使用权的主体具有身份性和成员权性，此种权利只有本集体经济组织的成员才能享有。笔者对此不敢苟同。
第一，在《物权法》之下，无法得出宅基地使用权具有身份性的当然结论。《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”在这里，宅基地使用权的主体是“宅基地使用权人”，并不是“集体经济组织的农民”。就宅基地使用权与建设用地使用权的区别而言，《物权法》第135条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”对比这两条规定可以看出，两者均以建造并保有房屋及其附属设施为目的，主要的区别在于建设用地使用权是在“国家所有的土地”之上设定，而宅基地使用权是在“集体所有的土地”之上设定。这种立法符合主体平等的基本原则，对于破除我国依主体不同而分别立法所导致的制度不公，深具意义。在解释上，农村居民可以依第135条在国有土地之上取得建设用地使用权，城市居民为何又不能依第152条在集体土地之上取得宅基地使用权呢？如此看来，《土地管理法》修改时，应当更多地置重于如何规范宅基地使用权设立之时的规划管理和用途管制，而不是去一味地强调宅基地使用权的身份性，置物权设立时的主体平等规则于不顾。依物权法的基本原理，只要符合法定的条件，任何人均可在他人之物上设立他物权，不应对他物权人的身份作限制性规定，否则有违主体平等的民法基本原则。
第二，从《物权法》的规定本身也无法得出只有本集体成员才能取得并享有宅基地使用权的结论。在《物权法》中，规定农民成员权的是第59条。该条第1款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”本条明确规定“农民集体所有”的含义就是“本集体成员集体所有”，在一定程度上解决了农民集体所有权主体虚位以及农民集体成员权利保护不力的问题（最高人民法院物权法研究小组，2007）。依该条，本集体成员依照法律的规定对属于集体所有的土地共同享有占有、使用、收益和处分的权利，这种所有权形态之下，本集体的每一个成员依成员权行使的规则来行使集体土地所有权，其中当然包括在集体土地所有权之上设立宅基地使用权这种权利负担。由此可见，具有成员权利性质的是集体土地所有权，宅基地使用权并不当然具有成员权性，亦即本集体成员可以经民主设定程序（《物权法》第59条所称法定程序）决议只有本集体成员才能取得宅基地使用权，也可以决定非本集体成员在相应条件下也可以取得宅基地使用权（例如符合规划，支付足够的对价，等等）。这本是“农民集体”的内部事务，法律上完全不用在“父爱主义”情结之下越疽代疱去强行规定宅基地使用权的成员权性。至于“农民集体”成员权因村组负责人的权力寻租和滥用而无法适当行使问题，则不属于宅基地使用权性质规范中所能解决的问题，而应由村民委员会组织法等有关农民集体成员权行使规则去解决。
（二）宅基地使用权的设立为什么需要审批？
宅基地使用权的设立，俗称宅基地的分配，专指宅基地使用权人在集体所有的土地之上设定宅基地使用权的情形。《送审稿》第96条第3款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地或者未利用地的，依照本法第八十二条、第八十三条的规定办理审批手续。”这一规则值得研讨。
第一，这一规则不合所有权的法理。我国物权法对于不动产物权的设立采取了“物权（设立）合同+登记”的模式（王利明，2007；梁慧星、陈华彬，2007）。就宅基地使用权的设立而言，当事人之间的宅基地使用权设立合同自是其中至关重要的一环。宅基地使用权是在宅基地所有权上所设定的权利负担，因此，其设定人应为宅基地所有权人。既然宪法和物权法均承认“农民集体”对包括宅基地在内的集体土地拥有所有权，那么，“农民集体”作为财产所有权人，理应享有占有、使用、收益、处分其财产的权利，即使它是一种受到限制较多的所有权，但是法律对它的限制应当仅限于公共利益范围内，如耕地保护等。而《送审稿》的上述规定表明，宅基地使用权的取得只需县级人民政府批准即可，作为宅基地所有权人的“农民集体”，在这里毫无意义。由此可见，这一规定不仅不合所有权的基本原理，而且无视所有权人的权利，有违宪之嫌。
第二，这一规则按行政许可模式构建宅基地使用权的设立程序，极不合理。宅基地使用权设立审批制度的建立旨在控制宅基地的用地规模，保护耕地，防止私建、乱占。基于对审批制度的误解以及对土地管理行政配置模式的迁就，我国宅基地使用权的设立制度就采取行政许可的模式[9]。那么，宅基地使用权的创设取得是否需要行政许可？本文作者认为，宅基地使用权的设立不属于《行政许可法》第12条所列5项事项之一，同时，宅基地使用权完全可以由其所有权人依法通过设定行为而赋予，没有必要设定行政许可[10]。完全可以通过在法律中规定宅基地使用权取得的条件，如符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用规划或专门制订的农村宅基地规划，限定宅基地用地标准，界定宅基地范围等，来达到限制宅基地所有权人设定宅基地使用权的目的，而根本没有必要逐一地审批、控制。
笔者认为，行政审批应当退出宅基地使用权的设定程序，由宅基地所有权人行使其在宅基地使用权设定过程中的应有权利，即设定宅基地使用权的决定权。
（三）宅基地使用权的流转：禁止抑或放开？
《送审稿》第97条第3款规定：“宅基地使用权人经本集体经济组织同意，在保障基本居住条件的前提下，可以将其房屋以及宅基地向符合宅基地申请条件的人员转让、赠与或者出租。农村村民转让、赠与或者出租宅基地后，再申请宅基地的，不予批准。”这一规则明显不符合党的十七届三中全会关于“依法保障农户宅基地用益物权”的精神，其根本出发点在于“制止滥建住宅或变相商品房开发，以保证耕地和维护宅基地分配公平”（王卫国、王广华，2001）。
第一，严格限制宅基地使用权流转就使得农村房屋和宅基地顿时“沉淀”，成为不具有充分市场价值的“死资产”，体现着对农民及宅基地使用权的歧视。城镇农民所享有的商品房所有权及建设用地使用权可以自由流转，但农民所享有的房屋及宅基地使用权却限制流转，使得农民房屋及宅基地使用权无法成为真正的财产，明显体现了城乡差距，加剧了城乡二元分治，使城乡不平等现象更加突出。对于农民而言，房屋和宅基地使用权往往构成其主要财富形态，严格限制其流转，直接导致资产消费，农民无从以之变现或担保融资，农民财产权益被制度性损害。同时，严格限制宅基地使用权的流转也造成农村大量住宅闲置，不利于资源的有效配置和合理利用（张新宝等，2009）。“随着我国工业化和城市化的深入发展，在城市经济辖区范围内，农村尤其是交通便利、地势优越的城乡结合部，宅基地满载着巨大的可以近期实现的经济利益，催生了宅基地交易隐型市场的形成和发展。”（张新宝等，2009）由宅基地使用权隐型交易所引起的大量纠纷直接造成了社会不稳定的隐患，由“小产权房”所引发的各类问题不断显现，久而久之，又将成为新的悬而未决的历史遗留问题。
第二，不可否认的是，宅基地使用权既是农民的一类财产，同时又是农民生活保障的一大手段，亦即，宅基地使用权同时具有了财产性和保障性。制度设计之时，我们应当置重的是其财产性，还是保障性？如果它是一项权利，却为何又不具备权利的基本权能？宅基地使用权在设立方面固然有其特殊之处，但它一经设立，就成为农民的私权，理应可由其权利人自由处分，不能仅因其福利性而限制其自由处分。试想，城镇居民福利分房一定年限后还可以自由流转，为何宅基地使用权的取得具有福利色彩，就不可自由流转了呢？我们既承认宅基地使用权是农民的一类财产，但又基于其保障性严格限制其流转，表面上看好像是保护农民的生存利益，防止农民陷入“失地、失房”的绝境，但是，严格限制宅基地使用权流转本身使得宅基地使用权的价值无法显化并得到实现，这是对农民土地权益的侵犯。如果允许流转，农民就可以增加财富收益，农民的权益将会得到最大化的保障（张新宝等，2009）。同时应当注意的是，虽然法律上允许宅基地使用权的流转，但作为“经济理性人”的农民并不一定会将其宅基地使用权流转出去，其完全可以根据自身的经济状况及其对土地的依赖程度，选择自己认为最能发挥宅基地效益的利用方式。
综上所述，本文作者认为，现阶段宅基地流转制度的改革应当置重于宅基地的财产性（用益物权），将其保障性放在次要位置。
五、土地登记制度：主要争议及其解决
土地登记制度无疑是土地权利制度中的重要一环。《物权法》中关于土地登记问题仅仅作了原则性规定，《送审稿》第三章“土地登记与调查”专门规定了土地登记制度，但从条文内容来看，《送审稿》并未把握《物权法》关于不动产登记制度的立法原意，有些规则甚至直接与《物权法》相冲突。
（一）土地登记与发证之间是什么关系？
在物权法之下，包括土地在内的不动产，以登记为其公示方法，其中，不动产登记簿是物权归属和内容的根据，由登记机构管理；不动产权属证书是登记机构依不动产登记簿的记载向权利人颁发的证明权利人享有该不动产物权的证明[11]。由此可见，不动产登记簿是确定不动产物权的最终法律证明文件，不动产权属证书仅仅是一种证明，其目的在于简化不动产交易当事人之间证明不动产物权的成本，并不享有法定的公示公信力。因此，在土地登记中，土地登记簿是土地物权归属和内容的根据，而土地权利证书仅仅是权利人享有相关权利的证明，土地权利证书极易伪造、变造，但土地登记簿却难以伪造或变造，在相关制度设计中，置重的应是土地登记簿，而非土地权利证书。《送审稿》第23条规定：“土地权利登记，由土地权利人自己或者委托土地登记机构向县级以上人民政府申请，应当登记的土地权利经依法确认后，由县级以上人民政府核发土地权利证书。”并未厘清登记与发证之间的关系，应予修正。
(二)土地登记机构统一了吗？
《物权法》虽然规定了统一不动产登记制度，但在我国目前房地分离的行政管理模式之下，尚难执行。《送审稿》先统一土地登记，实为可取。但其条文之间却并未做到此点。统一土地登记意味着土地登记机构的统一，但是《送审稿》第23条规定：“土地权利登记，由土地权利人自己或者委托土地登记机构向县级以上人民政府申请”；第24条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发土地权利证书。单位和个人依法使用的国家所有的土地，由县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记造册，核发土地权利证书。中央国家机关的土地由国务院管理机关事务的工作机构确认使用主体和用途后登记，核发土地权利证书。”在这里，土地登记机构一会是“县级以上人民政府”，一会是“县级以上人民政府国土资源行政主管部门”，并未统一。
此外，《土地登记办法》规定，集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）由国土资源行政主管部门办理登记[12]。集体土地所有证、集体土地使用证等土地权利证书也由国土资源行政主管部门依土地登记簿颁发。而依《农村土地承包法》和农业部的《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，土地承包经营权的管理职能由农业行政部门负责，依《农村土地承包法》管理[13]，土地承包经营权证书的发放、管理，也就成了农业行政主管部门的职责。同时，由农业行政主管部门管理“农村土地承包经营权证登记簿”，“记载农村土地承包经营权的基本内容”[14]。由此可见，土地承包经营权的登记由农业行政主管部门负责[15]，从而产生了“多头登记、多头管理”这一广受诟病的弊端。集体土地所有权由国土资源管理部门登记、颁证，为何集体土地所有权之上所设定的用益物权——土地承包经营权要由农业行政主管部门登记、颁证？包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权在内的集体土地使用权、集体建设用地使用权抵押权、土地承包经营权抵押权、地役权等集体土地之上的他物权均由国土资源管理部门登记、颁证，为何唯独土地承包经营权这种集体土地之上的他物权由农业行政主管部门登记、颁证？为此，本文作者建议，《土地管理法》的修改应当突破行政管理权限的区分，还原土地登记的公示属性和服务功能，规定统一的土地登记机构。
(三)土地登记究竟是土地物权的生效要件还是对抗要件？
登记依其内容、效力等的不同为标准可分为登记生效主义和登记对抗主义。登记生效主义是指物权的设定以登记为发生效力的要件，换言之，未经登记，物权不仅不能对抗第三人，而且在当事人之间也无约束力；登记对抗主义是指物权依当事人间的合意即设定，但未经登记，不得对抗第三人。换言之，当事人之间依合意成立物权后，对于第三人而言，未经登记者并非无效，只是当事人不能主张其有效。《送审稿》第25条第1款规定：“土地权利的设立、变更和消灭，自载于土地登记簿时发生效力。”因此，前述各种土地权利，未经登记，不生效力。但是物权法之下，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，无须登记即生效力；宅基地使用权也无须登记依审批即可设立；地役权自地役权合同生效时设立，但未经登记，不得对抗善意第三人。《送审稿》与《物权法》之间明显存在冲突，应予修正。
六、结 语
《土地管理法》修改实为关涉芸芸众生的大事，以此为契机完善我国的土地权利体系，无疑是修法时所要考量的重要问题。土地权利本属一种私权，但《送审稿》在有关土地权利制度的设计中，行政权力对土地权利的过多干预，直接导致了土地权利的公法化，影响了土地权利作为私法权利的基本属性。这也导致土地权利很难从《土地管理法》中走出来而进入《物权法》中去。《送审稿》中有关土地权利的制度根植于计划经济时代。淡化土地权利的行政色彩，还原其作为物权的本性，是改革现行土地权利制度的第一步。
注释:
[1] 如《物权法》第151条和153条分别规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”；“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”
[2] 虽然《土地管理法》以土地管理关系为其调整重心，但不容否认的是，《土地管理法》也调整土地权利关系（民事关系），并且以土地权利关系为其基础。现行《土地管理法》第二章“土地所有权和使用权”几乎全部是调整土地权利关系的规范；第五章“建设用地”中关于建设用地使用权设立、转让等的规定也属于民事规范。
[3] 虽然土地承包经营权和地役权也属于土地权利体系中的重要组成部分，但前者适用《农村土地承包法》，后者在《物权法》中已作详细规定，实施近三年来并无大碍，无需在《土地管理法》中作出更为具体的规定。有鉴于此，本文未将这两种土地权利纳入讨论范围。此外，土地用益物权之上所设定的抵押权主要是建设用地使用权抵押权、土地承包经营权抵押权、宅基地使用权抵押权和地役权抵押权，其中，建设用地使用权抵押权已在《物权法》中作了充分的规范，土地承包经营权抵押权在物权法之下极受限制（基于《土地管理法》与《农村土地承包法》在调整范围上的区分，土地管理法修改未将此纳入调整范围）；宅基地使用权抵押权为物权法所禁止；地役权抵押权和地役权所依附之其他用益物权的抵押权同时设立，不具有独立讨论的必要，因此，本文未将抵押权的创新问题纳入讨论范围。
[4] 就本类农用地而言，实行什么经营制本是土地所有权人——农民集体自主决定的事项，但依现行法的规定，家庭承包经营制就多少带有了点强制性的味道。未实行家庭承包经营制、未设立土地承包经营权的地区毕竟只是少数，而且各有其不同的原因，再就此规定一个“农用地使用权”来稳定一个当事人本不想稳定的土地利用关系，是否妥适，还值商榷。
[5] 就本类农用地而言，《物权法》第134条规定：“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。”由此可见，此种农用地可以设定土地承包经营权，无需另行规定即可在现有制度框架内发展。
[6] 因为土地承包经营权采取登记对抗主义，土地承包经营权不经登记，自土地承包经营合同生效即可设立；登记只是土地承包经营权发生物权性流转时起着对抗第三人的作用。
[7] 当然，依《物权法》第180条第1款第7项关于“法律、行政法规与禁止抵押的其他财产”均可以抵押的规定，有可能出现建设用地使用权抵押权（该款第2项）、土地承包经营权抵押权（该款第3项）之外的权利抵押权，如海域使用权抵押权等。
[8] 不过，在我国现行法之下，为防止国有土地资源的流失，促进国有土地资源的合理利用，无偿设立（划拨）受到了严格限制。
[9] 既然是依行政许可所取得的权利，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让（参见《中华人民共和国行政许可法》第2条）。这也成了我国现行法上和物权法立法讨论中对宅基地使用权的流转予以严格限制的逻辑起点。
[10] 根据《行政许可法》第12条和第13条的规定，可以设定行政许可的事项仅限于：（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（5）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。即使是上述事项，通过下列方式能够予以规范的，也可以不设行政许可：（1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（2）市场竞争机制能够有效调节的；（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
[11] 《物权法》第16条和17条分别规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”；“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”
[12] 《土地登记办法》所新创的“集体用地使用权”一语有违物权法定原则（郑清贤，2008）。
[13] 《农村土地承包法》第11条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”
[14] 《农村土地承包经营权证书管理办法》第9条、第10条。
[15] 从《农村土地承包经营权证书管理办法》第10条的规定内容来看，所谓“农村土地承包经营权证登记簿”可供农村土地承包方查阅、复制，使之具备了物权登记的性质，又与《农村土地承包法》第23条所规定的“登记”的职能不一致。
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新土地法管理范文2
在全面贯彻落实新修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称新法）过程中，为了解决好法律适用性问题，依法准确、及时、有效地查处土地违法行为，现就有关问题通知如下：
一、新法实施前发生的土地违法行为，依照下列原则处理：
1.根据原土地管理法规定，不构成土地违法行为，但根据新法规定构成土地违法行为的，适用原土地管理法；
2.根据原土地管理法规定，构成土地违法行为，但根据新法规定不构成土地违法行为的，适用新法；
3.根据原土地管理法和新法的规定，均构成土地违法行为的，适用处罚较轻的法律。
二、新法实施前发生的非法占地行为，在新法实施后继续在非法占用的土地上构筑建筑物和其他设施的，依照新法处理。
新土地法管理范文3
[关键词]农村；土地管理；土地制度
土地在农村地区的发展中占据着尤其重要的地位，但是在当前阶段社会的发展中，土地是数量已经不能满足人们的发展需求，在城市化的建设中也常常存在占用农业用地、土地开发复垦等情况，面对这种情况，农村地区必须加强自身的土地管理，社会的发展也不能采用占用耕地这种方式来实现，对农村土地合理有效的开发才是解决问题的正确途径。
一、现阶段农村土地管理存在的问题
1、土地流转制度方面的问题
在农村地区土地的流转中，农民手中拥有的土地的使用权并不是完整的承包权，也就是说农民对于自身的土地并没有转包、抵押、租赁等的权利，这种情况使得土地流转形成的市场中介以及金融方面的支持不能完善的建立起来。当前的土地都是按照每户人家的人数进行平均分配的，这种分配形式能够与现阶段农村的生产力状况相适应，但还是因为土地产权的固定性，在一定规模之内的土地归并不能真正的实现，这样就使得农村生产力不能进行自主的分配设置，农村地区经济结构的调整也处于比较尴尬的位置，一方面是对土地承包关系的重新调整，一方面就是放弃土地的规模化的经营，这两种方法都不能得到有效的发展，造成了农村土地资源配置的效率非常低下。
2、农村土地管理中的违法违规用地问题
在现阶段的农村土地管理中，经常会出现农村地区的居民不经批准就擅自占用土地进行建房的行为，这种占用土地的方式属于违法违规用地，由于农村地区土地管理制度的不健全，这种行为一直得不到有效的治理，并且在经济相对发达的乡镇地区尤其明显，人们对于土地管理的制度了解不足，许多人认为这种行为是理所应当的，有的甚至会出现、非法占地的情况。违法违规占地频发的地区一般工业发展比较迅速，需要大量的土地来建设厂房，使得土地资源越来越紧张，这种行为也直接导致了土地价格的上涨，同时也损害了农民用地的利益。
3、现阶段土地管理制度的法律基础薄弱
在现阶段实施的各种法律中与土地制度相关的法律条款都比较笼统，缺乏问题的细致的划分，这样就导致的法律条文在实际的实施中存在诸多的漏洞和问题。尤其是当农民在进行土地承包经营过程中常常会遇到土地权利的侵犯问题，这时并没有相关有效的法律可以帮助农民维护自身的合法权益，失去了法律方面的保护再加上农民普遍存在法律意识薄弱的情况，这使得他们在土地管理的运行中占据着非常不利的地位，在土地所有权的谈判上也不占优势，没有可行的方法来争取自己合法权利的实现，这也是现行土地管理制度法律基础薄弱的具体体现。
二、现阶段加强农村土地管理的具体措施
1、加强宏观调控政策落实以及制度的创新
加大宏观调控，就是要充分发挥土地利用总体规划对土地合理利用的统筹协调作用，发挥政策对耕地保护的宏观指导作用[1]。政府政策的有效落实需要结合实际情况积极的采取各种措施，将中央有关耕地保护的各项方针政策以及保护耕地的各项制度措施都进行实际的实施执行，只有这样才能取得土地管理的实际效果。制度上的土地管理的创新，就需要人们在新形势、新的土地管理任务的推动下，不断进行土地管理新机制、新经验的研究和探索、积累，不断创新出新的土地管理手段，维护农民的用地权益。比如加强基本农田土地的整理以及修建水渠等工作的开展，这属于一项系统的土地管理工程项目，具有严格的法律规定以及操作步骤，因此在施工之前需要做好科学的规划和分析，保证工程质量的顺利达标。基层国土部门应该认真总结以往小型开发整理项目的实践经验，组织工程技术人员实地踏勘，反复论证，认真编制可行性实施方案[2]。设计施工中出现问题时应该请专门的技术人员进行现场指导和维修，这样才能保证工程质量以及进度的顺利发展。
2、加强违法违规用地的清查
当前农村土地问题积累比较多、矛盾也比较突出，因此，要不断加大对违规违法用地的清查力度[3]。如果通过清查发现土地违法违规使用的现象，需要进行理智的分析和研究，对事件进行分类对待，不能简单笼统的归为一类，需要根据土地违规的具体情况采取不同的惩罚办法。如果土地违法违规的情况符合农村土地利用的总体规划以及当地村镇的实际情况，但是这种形式的用地没有经过正规的批准，那么则可以通过后期的补办手续、补缴相关税费等行为，使这种用地行为合法化。而对于那些不符合规划但是其土地建设已经形成了一定的规模的情况，这种行为土地已经不能恢复原来的状态，这种时候可以在对相关单位和责任人进行经济处罚以及责任追究的基础上，通过调整规划、补缴税费补办手续，将涉及到的土地纳入正常管理范畴，已经建成的公共违法用地需尽量的补办手续，而对于那些圈占囤积土地的行为要坚决予以回收处理。
3、在农村推行节约集约用地制度，规范用地秩序
严格控制建设用地的增量，努力盘活土地的存量，认真执行国家产业政策、供地政策和土地利用规划，对淘汰类、限制类投资项目，要禁止和限制用地[4]。将农村土地利用的节约化方式进行大范围的推广使用，而且还可以引导农村地区的企业提高自身拥有土地的利用效率，引进有效的工业用地的竞争机制，通过积极竞争的形式来达到土里利用效率提升的目的。另外，还要按照《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规的规定，严格监管农村宅基地、各类企业建设等行为，对于那些未经审批擅自占用农村集体土地进行建住宅、搞建设的土地用途的违法行为进行严厉的查处。
结束语
面对当前阶段城镇化、工业化的快速发展，农村土地管理的加强迫在眉睫，为了促进我国农村地区土地管理的有效、稳定的开展，需要不断加强宏观调控的力度，加快各种政府政策的落实工作的进展以及制度方面的创新，对于农村地区的用地秩序需要进行严格的规范，对于被征地农民的权益实施合法的保护，推广集约用地政策的实施。
参考文献
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新土地法管理范文4
一、新《土地管理法》以促进社会经济可持续发展为指导思想，符合我国市场经济发展的客观要求
土地是人类社会生产力的重要源泉，是人类生活、生产等一切活动的场所，亦是农业生产的基本生产资料和劳动对象。诚如马克思所指出的那样，土地是一切生产和一切存在的源泉，是人类不能出让的生存条件和再生条件。我国自改革开放以来，十分重视对土地资源的利用和保护，把人口多、耕地少作为基本国情，加强人民珍惜土地，合理利用土地的国情教育；同时，还运用法律手段加强、规范土地管理。如旧《土地管理法》开宗明义地指出：“为了加强土地，维持社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应社会主义现代化建设需要，特制定本法。”但是，旧《土地管理法》由于过分强调土地资源保护、开发、利用都必须适应社会主义现代化建设需要，没有从根本上揭示合理地保护和利用土地资源与社会经济持续稳定发展的关系，实践上不可避免地出现了有些地方或单位搞圈地开发，滥占乱用耕地的现象，致使我国耕面积骤降，环境污染严重，自然生态环境失衡，经济发展后劲不足，并业已构成了影响社会主义现代化建设的新的制约因素。因此，新《土地管理法》及时调整了我国土地管理立法的指导思想，明确规定：“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。”它与1988年《土地管理法》适应社会主义现代化建设的需要“的指导思想相比，后者反映了一定经济目的对土地资源保护、利用的驱动，是一种实用主义立法，前者却真实地反映了土地资源保护、利用必须与社会经济协调发展，必须兼顾眼前利益和长远利益，局部利益与整体利益的关系，从而使我国土地资源立法发生质的飞跃。
新《土地管理法》是我国政府实施可持续发展战略的重要步骤。可持续发展是针对以资源高消耗和环境污染为特点的生产和消费体系来支撑整个社会文明的传统发展模式而提出的“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力造成危害的发展”（注：张利田、呼利娟：《区域人地系统调控与区域可持续发展》，《北京大学学报》（哲社版）1998年第3期。）的新模式。1992年6月，联合国里约热内卢“环境与发展”大会通过了关于世界环境与发展问题的纲领性文件《21世纪议程》，从而使可持续发展思想成为全球性政治承诺。1994年4月， 我国政府亦正式发表了中国资源、环境发展问题白皮书《中国21世纪议程》，宣告我国政府已开始实施可持续发展模式。新《土地管理法》明确地把“促进社会经济可持续发展”作为立法的指导思想，并按可持续发展模式全面检讨、修订了1988年的《土地管理法》。从而使《土地管理法》成为强化土地资源管理，防止土地资源衰退与短缺，实施土地可持续利用的重要保证。
新《土地管理法》把“促进社会经济可持续发展”作为指导思想，符合我国市场经济发展的客观要求。从历史的观点看，欧、美、日等发达资本主义工业化国家几乎都是靠资源，特别是土地等不可再生资源的高消耗和生活资料的高消费来支撑和刺激其经济高速增长的，这些国家掠夺式的发展模式对土地资源和环境造成了重大的危害，并付出了昂贵的代价。我国与这些工业发达国家相比，不仅改革开放较迟，经济发展水平不高，人均土地资源占有量极其低下，而且正面临着人口、就业、环境、资源等多重危机的困境，而这些无一不与土地资源的合理保护、开发利用有关，它客观地要求我国经济发展必须寻找一种与其他国家不同的，非传统的现代化经济发展模式，借以促进社会经济持续稳定增长，经济效益不断提高，科学技术水平不断被创新、运用，土地资源与自然环境获得有效的利用和保护。因此，我国把促进社会经济可持续发展，作为土地资源立法的指导思想，符合社会主义市场经济公平、有序、高效、持续发展的客观要求。这种指导思想在我国新《土地管理法》关于土地利用总体规划、耕地保护、建设用地等规定中得到了全面的贯彻和实施。
二、加强土地利用总体规划管理，切实保障有限的土地资源的开发利用和社会经济的协调发展
土地利用总体规划是指县级以上人民政府为贯彻执行国家土地利用政策，并根据国民经济和社会发展对土地的需求，以及地区的自然、社会经济条件而编制的合理分配土地和调整各类土地的利用结构与布局的战略构想和设计方案。土地利用总体规划是国家及各级地方政府调控、管理土地资源开发利用，全面安排生产和建设用地的基本手段，是土地管理立法的核心。旧《土地管理法》规定：“各级人民政府编制土地利用总体规划，地方人民政府的土地利用总体规划经上级人民政府批准执行。”这一规定虽然要求各级政府应当编制土地利用总体规划，但编制的根据、原则以及如何确定其合理性等并没有明确的规定，缺乏可操作性。有些地方不顾本地区的土地资源状况和社会发展计划，盲目将城镇道路周边划定建设用地，盲目地划定各类开发区；有些地方土地分类混乱，滥占乱用耕地；甚至有些地方还巧立名目，滥用土地利用总体规划，随意圈地开发，致使土地衰退抛荒。（注：习龙生、王肯堂主编：《中国房地产法实务全书》，今日中国出版社1994年10月版，第120页。 ）土地利用总体规划根本不能发挥宏观调节土地资源和微观管制的作用。为了切实强化土地资源管理，促进社会经济可持续发展，新《土地管理法》实施土地用途管理制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，明确要求土地利用总体规划应当规定土地用途；同时还对土地利用总体规划编制的依据、原则，土地利用总体规划的构成及其编制程序作了明确的规定。
1、土地利用总体规划编制的依据和原则。 新《土地管理法》第17条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划，国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”土地利用总体规划编制的原则包括：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。为了确保土地利用总体规划编制的质量，切实保护土地资源，特别是作为社会经济持续、稳定、协调发展基础的农用地和必要的建设用地的合理配置，国家对土地利用总体规划中的建设用地实行总量控制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
2、土地利用总体规划的构成。 土地利用总体规划是各级政府根据土地调查、土地统计所获得的土地资源资料而编制的土地利用的设计方案。从我国新《土地管理法》规定来看，土地利用总体规划由两个子系统构成：（一）城市总体规划和村庄集镇规划。城市建设用地规划应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或尽量少占用农用地；城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，所需建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。（二）江河、湖泊综合治理和开发利用规划。该规划应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围内以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。
3、土地利用总体规划的编制程序。 根据新《土地管理法》规定：下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，各级政府编制自己的土地利用总体规划时，建设用地总量和耕地保有量均必须符合上级的控制指标。县级土地利用总体规划应当划定土地利用区，明确土地用途；乡（镇）土地利用总体规划在确定土地利用区时，应根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予公告。国家对土地利用总体规划实行分级审批制度，省、自治区、直辖市的土地利用总体规划报国务院批准；县、市级人民政府的土地利用总体规划应逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，即构成土地管理法律制度的一部分，必须严格执行，如需修改，必须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
三、实行土地用途管制制度，强化耕地保护措施，保障土地资源合理的开发利用
实行土地用途管制是我国土地资源管理的新举措。新《土地管理法《第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。”这是根据我国人口多，耕地少，土地资源承载能力已接近极限的基本国情而确立的法律原则。我国过去土地管理法虽然也规定各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，但因具体措施不力，保护手段落后，乱占滥用土地，掠夺式使用耕地的现象仍在继续蔓延，土地资源衰退现象十分严重。新《土地管理法》将土地按用途划分为农用地、建设用地和未利用地，并明确界定其法律概念。根据新《土地管理法》规定，县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途；乡镇人民政府编制土地利用总体规划应根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。国家对土地用途实行建设用地总量和耕地保有量控制指标管制，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位或个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地；未经批准，不得改变土地总体规划确定的土地用途。
耕地保护是新《土地管理法》的重点。耕地保护的实质在于预防耕地减少和退化，防止对耕地造成污染、破坏和损害，以有效地提高和改善土地的自然经济条件，促进土地对社会经济可持续发展的支撑作用。当前，我国土地利用的结构和布局基本是合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖锐，人均耕地面积不断下降，耕地承载力已接近极限；土地利用尚不充足，土地退化、损毁和质量下降问题突出。（注：黄仲权等编著：《土地管理法》手册，华南理工大学出版社1989年12月版，第95页。）因此，切实保护耕地已成为当务之急。新《土地管理法》确立了“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”的法律原则，并明确规定耕地的特殊保护等相应的措施。
1、国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位或个人负责开恳与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开恳或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开恳费，专款用于开恳新的耕地。因此，现金补偿不得以现金替代应开恳的耕地，借以稳定耕地的保有量。省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划的土地年度利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令其在规定期限内组织开恳与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。
2、国家实行基本农田保护制度。依照新《土地管理法》， 下列耕地应当根据土地利用总体规划列入基本农田保护区，严格管理：（一）经国务院有关主管部门或者省级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水利保护设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）疏菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）国务院规定划入基本农田保护区的其它耕地。国家对划入基本农田保护区的耕地实行特殊保护，基本农田及其以外耕地超过35公顷的，因公共设施建设需要征用，也必须由国务院批准禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
3、禁止闲置、荒芜耕地，提高土地利用质量。 已办理土地审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应缴纳土地闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，并交由原农村集体经济组织恢复耕种。承包经营耕地的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
4、加强未用地管理，防止水土流失。 水土流失是我国土地资源保护所面临的一个严重问题。水土流失不仅直接减少现有的土壤面积，而且还能使土地地质退化，土地生产能力衰退。因此，新《土地管理法》在对耕地特殊保护的同时，对未利用地的开发也作了相应的规范。从总体上看，国家鼓励单位或个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用土地；开发未利用的土地如果适宜农用地的，应当优先开发成农用地。但是，开恳利用地必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划的可开恳耕地，禁止围湖造田和侵占江潭滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开恳，围垦的土地，要有计划、有步聚地退耕还林、还湖、还牧。
四、建立土地监督、检查制度，强化土地利用管理
土地监督检查制度是指县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为以及土地利用状况、效果的检查、监测和验证等一系列经济、技术和法律措施的总称。其主要内容包括：（1 ）建设用地总量和耕地保有量的监督检查，确保耕地保有量不减少；（2 ）土地用途的监督检查，严格限制农用地转为建设用地和耕地转为非耕地，保证国家土地用途管理制度的顺利实施；（3 ）土地利用总体规划的编制和执行情况的监督检查，坚决制止、查处弄虚作假、移花接木等行为；（4）占用耕地补偿和开恳情况的监督检查，保证“占多少， 垦多少”原则得以实现；（5）土地利用状况及其效果的监督检查， 加强对造成土地沙化、盐渍化、土地污染，以及闲置、抛荒耕地等违法行为的查处；（6）土地权属的监督检查等。
为保证土地监督检查制度的落实，新《土地管理法》规定：县级以上各级人民政府土地行政管理部门负责土地的监督检查工作。其履行监督检查职责时，有权采取以下措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。土地监督检查人员履行职责，需要进入现场进行勘测，要求有关单位或者个人提供文件、资料和作出说明的，应当出示土地管理监督检查证件。有关单位或者个人对土地行政管理部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。县级以上人民政府土地行政管理部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为，依法应当给予行政处分的，应当依法予以处理；对自己无权处理的，应提出行政处分建议，报行政监督机关予以处理；如发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究其刑事责任；不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。土地监督检查制度的确立不仅为土地行政执法机关的执法检查、处理及程序等提供了法律依据。而且监督检查的制度化对土地管理法的贯彻实施，土地资源保护提供了法律依据。
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市人大常委会：
根据市人大常委会年初工作计划安排，我委在人大常委会分管领导带领下，于11月8日至10日深入部分镇街和部门，对20__年以来我市土地利用管理工作进行了调查。现将有关情况报告如下：一、基本情况
三年来，根据国家有关宏观调控精神，深入开展土地市场治理整顿，规范土地市场秩序，为实施我市“一路三化战略”和经济社会发展提供了有力的保障。主要表现在以下几个方面：
（一）高度重视土地市场治理整顿工作。充分认识深入开展土地市场治理整顿的重要性、必要性和紧迫性，坚决彻党中央、国务院关于加强土地管理、规范土地市场的重大决策，各级成立了土地市场治理整顿领导机构和工作机构，制发了土地市场治理整顿系列文件，明确工作责任，落实工作任务，安排工作人员，保证工作经费，国土、财政、建设、农业、监察、审计等部门紧密配合，通过一段时间的集中整治保持高压态势，通过加大土地法律法规的学习教育，使各级干部的科学发展观和正确政绩观得到加强，依法行政意识得到增强，依法管理土地步入有序轨道。如__街道办事处成立以来重视历史遗留问题的解决，进一步规范土地市场秩序，相继制发了《关于__场控规控建情况的紧急报告》、〈〈关于严格控制建设及建设用地的通知〉〉、〈〈关于禁止土地非法转让的通知〉〉，20__年来无新的违规建筑和违法占地。
（二）加大各种土地违法违规行为的查处。针对目前我市部分镇街违规越权办理城镇建设相关手续、违法收取土地出让金和建设配套费的较为普遍现象，近年来市政府多次部署、组织相关部门深入镇街调查摸底，出台了〈〈__市人民政府关于对部分镇街违规越权办理建设相关手续调查处理的通报〉〉（__府函【20__】133号），深入查找存在问题，分析存在原因，提出了解决办法及今后工作的意见和要求，对于迅速遏止和纠正各种违法违规行为起到了良好的推动作用。
（三）规范、执行土地管理各项制度。通过国土资源管理体制改革，建立了集中统一的土地管理机构。建立了经营性用地公开出让、用地贮备收购制度，统一了建设用地审批、房地产权证的发放、征地补偿安置实施主体及相关政策，不断规范完善各项制度，适应经济社会发展的需要，确保经济社会的可持续发展。比如规范土地供应管理,对所有建设用地实行集体会审和用地公示制度，符合招标拍卖条件的一律公开招标拍卖和挂牌出让并规定底价，20__年共收取土地出让金6870.3万元,20__年达1.16亿元,今年1---10月入库数6810万元,有效地抑制了国有土地资产的流失,增加了政府的土地收益。
（四）加强拆迁工作管理。坚持依法拆迁，坚持政策标准，坚持以人为本，情理法拆迁，坚持做深入细致的思想工作，完善政策，加大宣传，齐抓共管，公开阳光作业，确保了东部新城征地拆迁安置工作的顺利推进，既保证了建设发展，又维护了社会稳定，取得了较好成效。
（五）狠抓遗留问题的解决。结合深入治理整顿土地市场秩序工作，狠抓了“两证”遗留问题办理，受到社会各界广泛好评，加大了对历年拖欠农民征地补偿安置费用清理兑现力度，为维护群众的合法权益作出了积极努力。
二、存在的问题和不足
（一）工业园区存量建设用地利用率！不高。新增建设用地难和存量建设用地闲置的矛盾并存，据最新统计，5个工业园区闲置一年的土地占供地总量的22.24,闲置一年以上未动工的占48.19。××开发区个别单位用地闲置长达十年以上。
（二）正确处理保障经济社会发展与依法办事的关系各地实际运用中依然有差距，对贯彻法律法规严格土地管理防止新的遗留问题发生的政治敏锐性、警觉性在认识上依然有差距。个别地方认为按规定办手续，占用时间长，发展受到了影响。
（三）土地监管执法力度不够。发现土地违法行为、立案查处土地违法行为的手段薄弱，对如何预防构建防范体系研究不够。今年市政府通报20__年以来部分镇街违规越权办理建设相关手续项目是65个。
（四）对群众反映东部新城征 地拆迁补偿后期工作的一些迹象应引起足够重视，防止新的不稳定因素的出现。对遗留的城镇、场镇国有公房“两证”的办理同样应引起重视，防止象××办事处、××场办公楼未完善手续的类似情况的发生。
三、几点建议
（一）统一思想，牢固树立和落实科学发展观。要从实践“三个代表“重要思想的高度，把思想统一到科学发展观和正确政绩观上来，切实增强对严格土地管理、切实保护耕地极端重要性和紧迫性的认识，把落实好最严格的土地管理制度作为对政府执政能力的检验。必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，认真总结经验，积极推进土地管理各项改革，充分利用现代高新技术加强土地利用动态监测、档案建设和基层队伍建设，不断完善土地法制，建立严格、科学、有效的土地管理制度，维护好广大人民群众的根本利益，确保经济社会的可持续发展。
（二）进一步加强土地市场建设，规范土地市场运作。强化政府对土地的集中统一管理，垄断土地一级市场，放活土地二级市场，土地征用、划拨、出让、转让等工作，必须由政府土地行政主管部门统一负责；实行用地集中统一计划供应，经营性用地必须按“招拍挂”方式进行出让，严禁违规出让经营性土地使用权。要进一步加强和规范地价管理，及时调整更新和公布基准地价，健全地价体系；进一步加强土地出让金征收管理，严格实行土地出让金收支两条线管理制度，做到应收尽收。
（三）严格执行土地管理法律法规，加大土地管理执法力度。一是严格按出让合同约定加强建设用地跟踪管理。严禁闲置、囤积、炒卖土地。对用地单位闲置的土地，严格按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。二是加大土地违法违规行为的查处。建立公开的土地违法立案标准，以利社会各界监督，建立国土资源与监察、审计等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人。典型案件要公开处理。防止有案不查、违法不纠、执法不严的现象发生。对历史遗留问题要妥善处理，总结经验教训。
（四）加强征地实施过程的监管，维护公开、公平、公正法制秩序。健全征地程序，完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民，使被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障。加强规划实施管理，土地利用总体规划凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。城市总体规划、村庄和集镇规划也不得擅自修改。维护规划的严肃性。加强土地利用计划管理、建设项目用地预审管理及村镇建设用地管理，严格控制建设用地增量，盘活土地存量，节约集约利用土地。
新土地法管理范文6
为总结各地开展土地更新调查和地籍管理工作的经验，切实加快全*土地更新调查工作，确保完成*年地籍管理各项工作任务，*厅决定召开这次地籍管理工作座谈会。会议的主题是总结交流经验，研究工作，部署任务。上午张志勋处长对今年地籍管理工作进行了具体部署，盛乐山主任对当前土地更新调查工作提出了具体意见，还有6个单位介绍了典型经验，下午分组进行了讨论，大家对新形势下如何加强地籍管理工作，加快土地更新调查工作提出了许多很好的意见和建议，会议时间虽短，但已达到预期的目的。下面，我就今年地籍管理工作要着重落实并抓好的几项工作，再强调几点。
一、保质量，抓进度，切实做好土地更新调查工作
我*的土地更新调查工作，在各级国土资源部门的高度重视下，狠抓落实，总体比较顺利。到目前为止，全*应开展土地更新调查的90个县(市、区)均已全面开展，开展率达到了100％。其中44个县(市、区)已通过了*厅的验收或预检，占开展县级单位的48．9％。按照厅里提出今年全面完成县级更新调查工作的要求，任务十分艰巨，为此，这里我再强调两点。
一是进一步提高对做好土地更新调查工作重要性和紧迫性的认识。
1、做好土地更新调查是法律赋予我们的职责。土地管理法第二十七条规定：“国家建立土地调查制度”，“县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。”国务院28号文件《关于深化改革严格土地管理的决定》指出：“国土资源部要会同有关部门抓紧建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度，启动新一轮土地调查，保证土地数据的真实性”。*年，国家统计局在年度国民经济和社会发展统计公报中，第一次采用了国土资源部提供的土地调查统计数据，土地更新调查数据已经成为国家的法定数据。所以，我们必须从贯彻执行土地管理法、国务院决定的高度来看待土地更新调查工作，要进一步统一思想、提高认识、扎实工作，切实把土地更新调查工作抓紧抓好。
2、土地更新调查是土地管理工作的一项十分重要的基础工作。*年是我*“土地利用规划修编年”，而新一轮土地利用总体规划编制的基础就是土地更新调查的成果，土地更新调查如果不能按期保质保量地完成、不能全面准确客观地查清土地资源的家底，那么新一轮土地利用总体规划编制就会受到制约，不但难以及时开展，同时也难以编制好，会影响规划的科学性、合理性和可操作性。如果说规划是龙头，那么更新调查犹如“龙爪”。土地管理的其他工作，如耕地保护、土地市场监管、土地登记发证等土地管理工作也都离不开土地更新调查成果。土地更新调查这项基础工作如果做不好，土地管理其他工作就无从入手、无从谈起，所以土地更新调查是一项非常重要的基础性工作，是搞好土地管理工作的前提和基础，我们从事这项工作的同志们，既要有自豪感，更要有责任感。
3、做好土地更新调查是贯彻国务院《决定》精神，实行最严格的耕地保护制度，提高土地资源科学利用和管理水平的基础和前提。按照*政府办公厅[*]18号文件的要求，通过这次土地更新调查，我们不仅要把土地资源的家底彻底查清，更要实现三个转变：一是实现“以图管地”的转变，今后在实施土地利用总体规划管理、建设用地审批、土地开发整理以及土地执法监察等工作中都要严格以土地更新调查后与实地相一致的图件、数据资料为依据；二是实现“以证管地”的转变，土地更新调查成果要满足集体土地所有权登记发证的要求，到*年要基本完成全*集体农用地所有权登记发证工作；三是实现以E(电子数据)管地的转变，这次土地更新调查我们全面应用了信息技术，土地更新调查的最终成果也是电子数据，将来我们要全面应用电子数据和网络技术来实现管理方式的转变。通过实现这三个转变，我们才能够真正建立起最严格的土地管理制度，才能真正提高我们科学管理土地资源的水平，才能真正实现土地资源的合理利用和集约利用。因此，我们要把土地更新调查工作作为一项硬任务来抓，切实抓紧、抓实、抓好，决不能马马虎虎、敷衍了事。
二是在确保更新调查成果质量的前提下努力加快工作进度
1、首先要保证土地更新调查的成果质量。
这次土地更新调查的主要内容包括三个方面．：一是土地利用现状调查。要彻底查清土地利用现状，达到图、数、实地相一致。二是土地权属调查。要查清农村集体与集体之间、集体土地与国有土地之间的权属。三是土地利用专项调查。要查清优质园地、已建标准农田、以及已经农转用尚未使用的土地现状。这次土地更新调查工作，*政府专门下了文件，各级政府高度重视，投入了大量的人力、物力和财力，能否搞好?质量是关键。衡量调查成果质量的主要标准有两个：一个，是不是查清了土地利用现状，达到图数实地相一致，调查成果真实可信；第二个，是不是查清了土地权属，调查成果能否满足集体土地所有权登记发证的要求。因此，各地一定要本着对党、对人民、对事业高度负责的态度和精神，实事求是地、客观地调查反映现状，如实上报耕地和建设用地等各类土地面积数据，不得虚报瞒报、决不允许弄虚作假。
2、要切实加快土地更新调查工作进度。
王松林厅长在今年全*国土资源管理工作会议上指出：“今年要全面开展新一轮土地利用总体规划修编，将是‘规划年’，今年工作的重中之重就是搞好土地利用总体规划修编”。土地利用总体规划修编的基础就是土地更新调查，只有把土地利用现状调查清楚了、土地权属调查清楚了，土地利用总体规划的修编才有扎实的基础，编制出的土地利用总体规划才有科学、合理的可能性。前面已讲了，这次土地更新调查工作，总体进展比较顺利，但由于基础图件供应和新方法、新技术应用等原因，仍然存在着不平衡问题，有的地方工作进展缓慢，甚至有个别地方还在等待观望。当前，新一轮土地利用总体规划修编工作目标已经明确，思路已经清楚，任务已经确定。为此，我们要采取并落实措施，在保证调查成果质量的前提下，加快更新调查工作进度，切实把土地更新调查工作抓紧、抓实、抓好。
3、要切实做好数据汇交工作。
为确保市级和*级国土资源部门对土地利用现状的有效管理，实现“以图管地”的土地资源管理新机制，*厅在《关于开展全*土地利用现状更新调查工作的实施意见》(浙土资发[*]50号)中明确要求，“凡完成土地更新调查的，成果经*厅验收后，*、市、县各保存一套相同时点的调查成果资料”。这就需要各县(市、区)在完成土地更新调查任务后及时做好数据汇交工作。*厅在《关于进一步加强土地更新调查有关问题的通知》(浙土资发[*]109号)、《*县级土地利用现状更新调查成果检查验收办法》(浙土资办发[*]36号)等文件中就数据汇交的有关事项作了明确规定。从目前已汇交的成果数据情况看，在数据汇交中还存在较多的问题，主要是汇交不及时、汇交成果数据不齐全、成果数据库和元数据库与《技术规范》的要求还有差距等。这些问题，希望各地要引起重视，要努力加以克服，切实按照*厅文件的规定和要求把数据汇交工作做好。
4、要切实抓好土地利用现状管理信息系统的应用。
这次土地更新调查工作一个十分显著的特点是，全面应用信息技术，要完成土地利用数据建库、建立土地利用现状管理信息系统，并要借助系统实现对数据库中的图形和属性信息实时地进行变更。只有做到这一点，才能通过每年的土地变更调查，保持土地利用现状调查成果的图、数与实地的一致性。为此，必须抓好土地利用现状管理信息系统的应用。各地要高度重视这项工作，不能买了管理信息系统软件、再把成果数据导进去就算大功告成了，而是要把着眼点放在全面应用上。凡完成土地更新调查的地方，要全面应用土地利用现状管理信息系统开展年度土地变更调查内业数据处理，真正实现图件、数据和实地的同步变更，保持土地利用现状数据库的现势性，为国土资源信息化建设奠定坚实的基础。
5、要认真做好市级汇总的准备工作。
市级汇总是在全面完成全市各县级土地更新调查基础上进行的一项工作，是*级汇总的前提。今年，除个别市外大部分都将全面完成县级土地更新调查工作，因此，各市要认真做好市级汇总的有关准备工作，做到早启动，早落实，确保市级汇总成果的高质量完成。市级汇总的主要任务是：全面、系统分析全市各地类的分布和土地利用变化情况；编制1：10万或1：25万市级土地利用现状图；全面启用行政勘界成果，确保各相邻县(市、区)调查成果接边逻辑一致性的基础上，完成所辖县(市、区)各类面积数据统计汇总，并编印数据集。
二、积极推进集体农用土地所有权登记发证工作
按照国土资源部的要求，要在“*”期间基本完成农村集体土地所有权登记发证工作。我*从实际出发，为规范、有序推进这项工作，这几年主要立足于开展试点，从每个市落实一个以上试点到德清、温岭两个市(县)全域范围内开展集体农用土地所有权登记发证试点，着重研究探索具体技术路线和工作方法。在总结试点工作经验的基础上，去年9月，*政府办公厅下发了《关于开展集体农用土地所有权登记发证工作的通知》。《通知》明确要求在*年试点工作的基础上，*年要全面铺开，到*年基本完成全*集体农用土地所有权登记发证工作。而且，这项工作被列入*政府与各市政府签订的目标责任制考核内容。所以，各地要高度重视，不要坐等观望，而要积极推进这项工作。
首先，要思想认识到位，克服畏难情绪
开展集体土地所有权登记发证是法律赋予我们的任务。《土地管理法》等法律、法规和规章对开展集体土地所有权登记发证都有明确的规定，前两年有的地方就是因为集体土地所有者申请土地所有权登记未予办理，而被诉讼行政不作为。
开展集体土地所有权登记发证工作，是进一步贯彻落实国务院28号文件精神，严格保护基本农田，加强农村土地产权制度建设的一项重要举措。28号文件要求：基本农田要落实到地块和农户，要在土地所有权证书中注明。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用、擅自改变用途，这是不可逾越的“红线”。所以，开展集体土地所有权登记发证工作，明确集体土地的产权主体地位以及农民与集体土地所有权的法律关系，这是加强城乡土地统一管理，有效保护耕地的重要保证。
开展集体土地所有权登记发证工作，是维护农村社会长期稳定的需要。通过调查登记发证，全面查清每一个地块的土地权属、四至界线、面积，对存在争议的土地进行协调，妥善解决，变被动为主动，可从源头上防止和减少土地权属纠纷，可从根本上消除影响农村稳定的不安定因素，维护农村社会稳定大局。这也是参与构建和谐社会的需要。
开展集体土地所有权登记发证工作，是建立“以图管地，以证管地，以E(电子数据)管地”这一土地管理新机制的需要。按照国土资源部的要求，以后农用地转用、征用集体土地和土地开发复垦整理项目立项时，必须提供《集体土地所有证》，作为项目审查、征地补偿的基本依据。
所以，无论从依法行政角度，还是从大局出发，都要立足搞好集体农用土地所有权登记发证工作，不能坐等观望。
第二，严格要求，切实做好集体土地权属调查工作
一是土地利用现状更新调查成果要满足集体土地所有权登记发证的要求。从*政府办公厅《关于开展全*土地更新调查工作的通知》到《土地更新调查技术规范》，都体现了一个原则：一次调查，取得两项成果，即土地利用现状调查成果和集体土地所有权权属调查成果。权属调查成果一经土地登记发证，就具有法律效力。因此，各地在组织实施土地更新调查中，集体土地所有权权属调查工作不能依赖、依靠项目承担单位，必须立足于国土部门自身力量，抽调政治素质好、业务熟悉、工作能力强的人员具体负责权属调查工作，确保权属调查成果的质量。
二是严格按照《*土地利用现状更新调查技术规范》和《*土地利用现状更新调查外业调查实施细则》的要求进行权属调查。以行政村为单位，查清各农民集体的土地所有权权属界线、范围、地类、面积；查清飞地、国有土地的界线、范围、地类、面积，做到界址清楚、程序到位、手续完备。
三是做好权属图件的编制和建库工作。为规范权属图的编制，满足集体农用土地所有权登记发证的要求，*厅在总结前阶段工作经验基础上，已制定《*土地利用现状更新调查技术规范补充规定》，对权属图的编制和数据建库提出了具体要求，各地要严格执行，按规范要求编制集体农用土地所有权权属图，并建立数据库，为集体农用土地所有权登记发证奠定良好基础。
第三，积极稳妥开展集体农用土地登记发证工作
一是要加强领导。各地要争取当地政府的重视和支持，建立由政府分管领导为组长，各有关部门负责人参加的专项工作领导小组，以加强对集体农用土地所有权登记发证工作的领导。各乡镇政府成立专项工作班子，以加强这项工作的宣传发动，组织协调。
二是要规范操作。必须严格按照国家有关法律、法规和技术规程，开展集体农用土地所有权登记。为规范操作程序，*厅在总结试点经验基础上，已研究制订《*开展集体农用土地所有权登记发证实施细则》(征求意见稿)这次已提交会上讨论，会后根据大家提出的意见，地籍处抓紧修改完善，尽快下发，以指导工作。
三是稳步推进。各地要从实际出发，制定具体工作计划和实施方案，按照先易后难的原则稳步开展。对集体农用土地所有权主体明确、权属界线清楚、无争议的，可先行登记发证；对土地权属有争议一时难以调处的，可暂不登记发证；对尚不具备确权登记发证条件的乡镇、村的集体土地，可暂缓进行登记发证。做到能发的则发，发不了的暂缓，积极稳步地开展，力争年内完成总工作量的30％以上。
三、建章立制，切实加强土地登记规范化建设
据了解，目前一些地方行政复议案件和行政诉讼案件日益增多，牵涉了国土部门大量精力和人力。从去年的统计数据看，因土地确权登记引起行政复议达280多宗；引起行政诉讼近300宗；申请土地更正登记有420多宗。在新形势、新情况、新任务下，规范土地登记，提高土地登记质量，仍然是当前地籍工作的“重中之重”。特别是随着市场经济的发展，人民群众的法制意识、维权意识不断增强，迫切要求我们加强土地登记规范化建设，提高土地登记公信力。
一是思想上要高度重视。要把土地登记规范化建设作为一项重要任务抓紧抓好。要正确处理好依法登记与承诺时间的关系。一方面要研究制定规范操作的程序和方法，建立完善土地登记的各项制度，另一方面执行程序要规范，使土地登记的每一个环节规范，做到程序合法、权源清楚、手续齐全、面积准确、资料完整，确保每一宗地的登记结果经得起历史检验，经得起公开查询，经得起行政诉讼，切实维护土地权利人的合法权益，保障土地交易的安全有序。
二是要在制度建设上下功夫。面对市场经济发展带来的许多新问题以及历史遗留的许多复杂的老问题，需要我们认真分析和研究，制订出具有针对性、实用性较强的操作办法和规范意见。*厅针对去年土地登记专项检查中发现的一些共性问题，已研究制定了《进一步规范土地登记的若干意见》。各地要根据不同时期具体情况，及时研究制定相应的规范操作意见，而且要注重“全程规范”，即要涵盖土地产权管理的始终，从前期用地报批、选址定界、有偿使用合同签订到土地登记确权每一环节都要求依法和规范，相互衔接，确保土地登记质量。
三是要开拓创新。在总结前两年试点工作经验的基础上，从今年开始，要逐步建立土地登记自我举证制度。*厅已制定了《土地登记自我举证实施办法(试行)》，并结合土地登记自我举证制度的实施，对土地登记用表进行了修改完善。各地要做好相应的准备，从当地实际出发，积极实施土地登记自我举证，制定符合数据建库要求的宗地勘测成果标准，不断改进和完善地籍调查、权属审核方式，建立完善土地登记制度。
四是要认真抓好地籍规范化建设达标考核工作。按照国土资源部《关于开展全国地籍管理规范化建设的通知》精神，结合我*实际，今年要着重研究制定具体考核标准，并有计划地组织进行考核，以此推动全*地籍管理工作进一步向规范化、制度化、信息化迈进。各市要在加强自身建设的同时，切实做好对所辖各县(市、区)的指导和考核，力争今年有30％县(市、区)通过地籍规范化建设达标考核，促进地籍管理水平的全面提高。
四、大力推进地籍管理信息系统建设
地籍基础数据是国土资源信息化和网络化的信息源头，地籍管理信息化是国土资源信息化的基础，因此，各地要大力推进地籍管理信息系统建设，为国土资源管理的信息化搭建好基础平台。
首先，要切实抓好地籍基础数据建库工作。这几年来，*厅出台了《*土地利用数据库建设规范》、《*城镇地籍数据库建设规范》、《*地籍测量电子数据成果规范》、《*地籍信息系统建设规范》等数据建库及系统建设的技术规定，今年要进一步完善相关规定，开发电子数据成果检查软件等。各市要加强对各县(市、区)数据建库的检查，切实把好质量关，确保数据交换和信息共享。
其次，要把数字化地籍测量与地籍管理信息系统建设紧密结合。对已完成城镇数字化地籍测量的地方，要抓紧对地籍测量电子成果进行检查验收，并选好管理软件，及时将电子数据成果转入管理系统。对正在开展数字化地籍测量的地方，要完善技术方案，确保获得的电子数据成果能满足数据建库相关技术规程、规范的要求，以利于顺利转入管理系统。做到完成新一轮城镇数字化地籍测量的地方，都能把地籍管理信息系统建起来，力争年内全*累计有80％以上县(市、区)开展地籍数据建库，累计有40％县(市、区)基本建成数据库，累计有25％县市初步建立地籍管理信息系统。
五、加强培训，切实提高地籍管理队伍整体素质
