1排放总量预算管理概念与意义
1.1排放总量预算管理概念
污染物排放总量控制预算管理(以下简称“总量预算管理”)是指借鉴财政部门的预算管理概念，建立起环保部门排放总量增减量的收支平衡体系，按照增减两条线对排放总量减排予以量化管理的行为，以满足经济社会与环境协调发展的需求，充分体现污染减排消化增量对经济社会发展的支撑作用。当存量削减一定时，其核心就是对增量指标的有效控制管理，以此约束、优化新建项目的建设与发展，深化污染减排对经济发展方式转变和经济结构调整的推动作用。排放总量指标预算的出发点是注重预算机制发挥其作用，平衡新增量和减排量，以便更好地实现污染物排放总量控制目标。作为总量控制管理制度的创新，准确概述总量控制预算管理需要考虑以下几点:①总量控制预算管理的性质:环境管理手段;②总量控制预算管理的目的:量化总量控制指标，保障减排目标的实现，实现环境资源优化配置，有效体现污染减排对经济社会发展的支撑作用;③总量控制预算管理的对象:新建项目的增量控制，现有污染源的存量削减;④总量控制预算管理的污染物类型:纳入国家主要污染物总量控制的四种污染物，包括化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物;⑤总量控制预算管理的核心:基于污染减排任务完成情况等，将主要污染物总量指标预算进行科学分配，明确各地区年度可用于社会经济发展的主要污染物总量指标。
1.2实施总量预算管理的意义
实施污染物排放总量预算控制管理将是我国环境领域一项重要的创新制度，是一项实现环境资源高效配置的污染控制手段，它的实施将是对我国现行环保政策和制度，尤其是污染减排和环境影响评价政策的有力促进和有效补充。具体体现在以下几个方面:一是基于总量指标“收入”情况安排“支出”，有利于保障污染减排目标的按时完成。实施污染物排放总量预算控制管理可以对总量指标进行科学的、定量化的管理，根据年度污染减排任务的完成情况和存量的削减情况决定新建项目审批可用的总量指标，既保证在污染治理环节做“加法”工作，同时对源头增量环节也做到“减法”控制，共同促进保证“十二五”总量减排目标的完成。二是深化总量指标管理与环评审批的有效衔接，将“污染物排放总量指标作为环评审批的前置条件”落到实处。《“十二五”节能减排综合性工作方案》中提出要把污染物排放总量指标作为环评审批的前置条件，以此严格控制新增污染物排放量，规范建设项目主要污染物排放总量管理工作，使得建设项目审批与区域(企业)减排任务完成情况挂钩。通过实施总量控制预算管理制度，为总量指标环评审批前置管理提供了必要的基础条件，建立的总量减排收支平衡体系可有效量化出区域项目审批可支配的总量指标，在控制污染物新增量上更加强调质和量，准确把握了总量减排和环境保护优化经济发展的关键环节，切实实现总量减排与环评审批的有效衔接。该项政策将是对现有环境影响评价政策中关于总量指标管理的有效补充。三是通过增量指标预算管理可优化区域建设项目审批与发展，有效促进地区经济发展方式转变和经济结构调整。一个地区要根据污染物排放总量预算确定的新增量指标，有选择性的进行项目审批，推动环境资源的优化配置，实现单位污染排放的经济产出最大化，通过将单位污染物的经济产出作为环评审批的重要指标，有利于促进地区产业结构调整，进而优化经济发展。
2总量控制预算管理理论基础
2.1总量控制理论
总量控制是指以控制一定时段内一定区域内排污单位排放污染物总量为核心的环境管理方法体系。它使污染源排污、污染治理与环境目标的实现紧密地结合起来，形成围绕质量管理从目标制定到污染源指标分配再到具体排放管理的一整套技术方法体系，充分体现了环境容量资源的稀缺性和价值理论。总量控制应当包含三个方面的内容:一是排放污染物的总量，二是排放污染物总量的地域范围，三是排放污染物的时间跨度。总量控制的目标是削减或至少是“冻结”污染物排放总量，这是总量控制的核心和主要任务。总量分配要兼顾到各污染源在具体的经济、技术和规模上的差别，采取整体控制和分区要求的方法，实现公平、效率、可操作性和区别对待的基本分配原则。
2.2收支平衡理论
从理论上讲，预算收支平衡，是指在预算期内，预算收入与预算支出在总量上基本相等、结构上合理协调的管理模式。财政收支平衡是指财政收入和财政支出之间的一种对比关系。财政收入和财政支出在数量上绝对相等的平衡一般是很少出现的，习惯上把收大于支，略有结余的情况称为财政平衡。将收支平衡理论应用到污染物排放总量控制管理体系中，即形成总量控制预算管理的理论体系，基于“收入”情况决定“支出”可用指标量，由此来控制新建项目建设发展的“质”和“量”，保障减排目标的顺利完成，保障污染减排作为重要手段切实推动经济发展方式转变和产业结构调整。
2.3周期预算平衡理论
在总量控制预算管理理论中，总量指标预算管理是建立在周期预算平衡论基础之上的。周期预算平衡论又称“长期预算平衡论”和“周期财政平衡”，是主张财政干预机制发挥反经济周期的作用。在经济衰退时期，为了消除衰退，政府应该减少税收，增加支出，有意识地使预算形成赤字。在经济繁荣时期，政府应该增加税收，紧缩开支，有意识地使预算形成盈余。这样，从整个经济周期来看，繁荣时期的盈余可以抵消衰退时期的赤字。尽管从年度看财政预算是不平衡的，但从一个经济周期看财政预算是平衡的。周期预算平衡理论适用于总量指标预算管理。我国的污染物排放总量控制目标以五年为一个周期，将五年的规划期划分为若干个小周期，比如每年为一个小周期，与之对应，总量控制目标也需分解到每一个小周期。在一个小周期内，假如各地辖区内的污染物排放量超过其在该年内的总量控制目标，为了达到总期限内的控制目标，在下一个小周期内则需要加大削减力度，以平衡上一个小周期内的“赤字”情况。相反，假如辖区内污染物排放量未超过其总量控制目标，而且还形成了“盈余”，则在下一年内，就能得到更多的污染物新增排放量指标。
2.4效率与公平理论
环境容量资源是稀缺资源，也是公共资源。在公共资源配置的时候，必须兼顾效率与公平。总量控制预算管理其核心要素就是总量指标分配，包括存量削减指标分配和建设项目新增量指标分配，这些都要依据分配的效率与公平理论，研究确定指标分配方法，实现最大的社会－经济－环境综合效益。
(1)优化配置与利用效率。不同地区的资源禀赋、经济区位、发展阶段、环境污染特征等都是不同的，这就决定各地区发展过程中存在的问题等不尽相同。未来获得发展机遇大不相同，用于发展经济的环境资源也不同，也就是用于新建项目的污染物总量指标不同。因此，应该通过合理配置主要污染物的新增排放指标，找到一个高效率的指标分配模式。
(2)公平性。公平性是总量分配过程中所应体现的最基本原则，分配方法的科学合理是总量分配公平性的基础。总量分配的公平性体现在分配过程的诸多方面，如不同污染物分配方法的公平性，不同污染源获得排放指标的公平性，不同区域、不同时段、不同规模和不同类型污染源在分配过程中的公平性等。总量分配的公平性是总量控制制度得以成功实施的基本保障。
3总量控制预算管理实施框架设计
3.1适用范围
总量控制预算管理制度适用于各级政府或其环境保护行政主管部门在实施总量控制时为满足经济社会发展需求和实现总量控制目标所采取的一种量化管理手段，包括对现役源存量削减和新建项目增量的控制管理，重点将用于对新建项目主要污染物总量指标的审核与管理，作为“把污染物排放总量指标作为环评审批的前置条件”落到实处的具体行动。主要污染物是指国家实施排放总量控制的四项污染物，即化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物，也适用于各地根据环境污染特征实施总量控制的特征污染物。
3.2总体框架
总量指标预算是以环境容量为基础、以污染物排放量(存量)为基准，以污染物总量控制目标为约束，以社会经济发展为预期，与现役源的污染物削减量(对存量的削减)紧密挂钩为原则，基于允许的主要污染物新增排放量而确定的。总量控制预算管理的核心是预算总量指标(即新建项目允许使用的总量指标)的确定，它是做好主要大气污染物总量指标分解，强化责任和监管，实现“十二五”减排目标的保障，由此使新建项目的环评审批与区域的总量指标预算执行情况挂钩。把总量指标作为环评审批的前置条件，以总量定项目，以总量定产能，形成加快转变经济发展方式的倒逼机制，促进产业结构的进一步优化。总量控制预算管理的实施除了需要总量控制制度、环境影响评价制度的支持外，还需要其他配套政策的支持，包括排污权有偿使用和排污交易政策、排污许可证制度等。通过排污交易政策盘活总量指标，为现役源存量削减提供内生动力;通过排污许可证制度确定企业允许排放的总量指标。
3.3基本原则
(1)满足主要污染物总量控制的原则，增量控制预算管理的主要功能就是控制污染物的排放总量，达到国家或地区污染物排放总量的控制目标;
(2)将区域总量预算指标与现役源存量绝对减排量紧密挂钩，将新建项目的环评审批与区域的总量预算指标有机衔接，充分体现减排约束性要求及经济发展与总量减排的关系;
(3)把上一年度主要污染物总量减排情况作为本年度总量预算指标确定的重要依据。上一年度的主要污染物实际新增量超过总量指标预算的，取消或扣减本年度的总量预算指标;
(4)严格控制新建项目污染排放。要求新建项目采用最佳生产工艺和高效的污染治理技术，有效控制污染物新增量，推动环境优化经济发展;
(5)遵循简便易行的原则，预算管理技术方法表达形式尽可能简捷，易于操作实施和理解，有关规定与国家和地方目前实施的各项管理制度相协调。
3.4技术方法
总量指标预算是将未来的污染物新增排放量进行量化管理，将现役源的污染物削减量作为污染源获取污染物新增排放量的途径。“十二五”期间地区允许新增排放量为“十二五”期间现役源存量绝对削减量与“十二五”相对减排量之差。其中，“十二五”期间现役源存量削减主要是通过现役源结构调整、工程减排和管理减排等控制措施可实现的污染物新增削减量，是绝对减排量;“十二五”污染物相对减排量是指2015年主要污染物允许排放量相对于2010年排放基量的差值，是相对减排量。由此可以得出，在确保总量控制目标完成的前提下，地区“十二五”主要污染物允许新增量是由地区“十二五”主要污染物相对减排量和“十二五”期间现役源绝对削减量决定。
4管理方法
总量预算指标的管理应以精细化、定量化为目标，同时注重与现有环境管理政策的有效衔接，推进污染减排的系统管理。一是将预算指标逐级分解到各级政府、有关部门和重点排污企业，落实各地和各排污单位的权利和义务;二是建立国家－省两级动态管理体系，实行总量预算指标支出分级核定制度，国家负责电力、钢铁等重点行业和国家审批的重点项目主要污染物排放预算指标的核定，省(区、市)负责核准国家核准外的项目所需的污染物排放指标;三是依据总量指标预算管理结果，明确可供社会经济发展的总量指标，把总量预算指标作为环评审批的前置条件，并在在排污交易制度设计中将此作为交易指标的总量。
5结语
总量预算管理是有效控制污染物新增排放量、实现环境资源优化配置和推进总量控制精细化管理的重要手段。目前国内研究和实践较少，本文结合我国经济发展特点及总量控制要求，从国家层面分析了总量预算管理制度的内涵及理论基础，提出了制度实施的总体框架、预算指标确定和分配的初步方法。但由于我国各地经济发展水平的差异、污染物排放强度的不同及污染减排要求等的不同，各地实施科学、灵活和差异化的分配方式才能保障预算指标分配的公平性，因此需进一步在国家层面开展预算指标确定和分配方法的深入研究，综合考虑环境容量、经济发展需求、减排潜力、减排目标完成等情况，建立更加合理、更具可操作性及差异化的预算指标分解方法体系，指导和规范各地根据区域特点分配本辖区总量预算指标。
作者：蒋春来 王金南 许艳玲 单位：环境保护部环境规划院
