［摘要］为了更好地了解广西的公办养老机构的运营情况，选取9个城市为样本，采取发放问卷和访谈的调查方式。通过六个方面的调查分析，广西公办养老机构存在定位不清晰、布局不均衡、服务类型单一、空床率高、人才队伍建设滞后等问题。
［关键词］广西公办养老机构;运营管理;医养结合
随着人口老龄化速度增加，社会对养老机构的需求越来越大。广西的养老机构发展相对缓慢，而公办的养老机构发展虽有推进，但是管理和运营方式相对滞后。为了更好地了解当前广西公办养老机构的运营管理现状，促进广西公办养老机构健康发展，为政府部门决策提供依据，近期对广西各县市的公办养老机构进行了问卷调查和研究。
1广西公办养老机构的基本情况
1.1调查的基本方法和过程
本次调查选取南宁、柳州、河池、贵港、梧州、玉林、来宾、桂平、桂林等各个市县为样本，自行设计一份调查问卷，调查问卷设计以封闭型问题为主。本次调查以公办养老机构为主，主要的调查对象是公办养老机构的负责人，调查时间为2017年12月。调查的主要方式为发放问卷和访谈。采取随机抽样的方法，抽取31家公办养老机构进行调查，对这31家养老机构负责人发放问卷，并选取了其中六家公办养老机构进行实地调查，与机构负责人以及上级主管领导进行深度访谈。问卷的内容包括六个方面，分别是机构的基本信息、入住老人及提供生活服务情况、养老机构的基础设施情况、养老机构管理与运营情况、养老机构的职工人员队伍建设情况、养老机构的政府补贴情况。
1.2调查对象的基本情况
1.2.1公办养老机构的性质与分布情况
在被调查的31家公办养老机构，公办公营性质的养老机构有24家，公办民营性质的养老机构有7家。其中位于城区的有12家，位于郊区的有3家，位于乡镇的有12家，位于农村的有3家。
1.2.2公办养老机构的土地来源与床位数量情况
在被调查的31家公办养老机构，有26家养老机构的土地是由政府提供，有5家是租赁。其中，有50张以下床位的养老机构有7家，有51～100张床位的养老机构有3家，有101～150张床位的养老机构有6家，有151～200张床位的养老机构有2家，有251～300张床位的养老机构有1家，有300张床位的养老机构有1家。
1.2.3机构的床位入住率
在被调查的31家公办养老机构，床位入住率在50%以下的有14家机构，入住率在50%～60%的有5家机构，入住率在60%～70%的有3家机构，入住率在70%～80%的有2家机构，入住率在80%～90%的有2家机构，入住率在90%的以上的有5家机构。
2公办养老机构运行与管理的调查结果分析
2.1入住老人及提供生活服务的情况
从调查的31家公办养老机构来看，入住老人的年龄集中在60～80岁，其中，70～80岁的老人偏多。入住的老人以“三无”老人、“五保”老人，及失能老人居多。从养老机构给老人提供的服务来看，涉及日常生活照料、医疗保健、康复护理、文化娱乐、精神慰藉、临终关怀等多个方面。综合来看，机构提供的服务集中在日常生活照料、文化娱乐、医疗保健这三个方面。通过与机构负责人的深度访谈，笔者发现在市级的养老机构提供的服务种类和服务质量较好，给予的专业化和细致化服务程度较高。在县级，特别是乡镇级的公办养老机构，由于人员、经费的不足，给老人提供的服务只能是以日常生活照料为主，而康复、精神关怀等服务显得力不从心。
2.2养老机构的基础设施情况
养老机构的基础设施包括老人的生活起居服务设施、餐饮服务设施、供暖降温设施、无障碍设施、防滑设施、消防设施、医疗设施、文化娱乐设施，以及户外活动场所等方面。问卷的调查数据显示，养老机构基本能给老人提供生活起居服务场所和餐饮服务场所，所占比例分别是100%和83.87%。但是从供暖和降温的设施配备来说，市级公办养老机构基本能配备到位，而县以及乡镇一级相对缺乏，都是以自行配备为主。由于入住的老人有相当部分是失能或者半失能老人，所以无障碍设施和防滑设施必须配备，但是从调查情况来看，无障碍设施达标的机构仅有64.74%，实现地面防滑处理的机构仅有77.42%，而消防设施通过验收的仅有67.74%。老人比较迫切需要的医疗、康复设施相对比较短缺，仅有32.26%的机构有医务室，25.81%的机构有药房，38.71%的机构有康复治疗室。文化娱乐设施以及户外活动场所大部分养老机构都配备，但是活动空间不大。
2.3养老机构管理与运营情况
2.3.1养老机构建章立制情况
从调查的31家公办养老机构来看，机构基本都设立有相关的规章制度，设置的制度涉及护理工作、医疗工作、行政事务、财务、消防安全等多个方面。机构还制订了突发事件的预警机制和应急方案。根据走访的养老机构情况来看，大部分养老机构基本都能按照国家制定的《养老机构管理办法》《养老机构安全管理》以及广西出台的《广西老年人能力评估管理暂行办法》《广西养老机构星级评定管理暂行办法》等规定建设养老机构，管理较为规范和严格。
2.3.2养老机构的运营情况
机构运转的资金主要来源于政府拨款，有部分来源于收取的入住费用。从调查的数据来看，67.74%的机构是政府拨款，22.58%的机构是源自收取的费用，6.45%的机构是源自社会捐赠。对于社会兜底的对象，养老机构是免费无偿供养;对于刚需性的老人，是需要缴纳费用。从所调查的机构来看，机构收费的内容主要包括床位费、护理费、伙食费等方面。被调查的养老机构平均收费1500元/月。机构支出费用中占最大比例的是人工费用，占比达到60%以上。机构的总体运营情况，以此次31家机构数据为例，9.68%的养老机构的运营状况为盈余，38.71%的机构状况为基本持平，25.21%的机构处于亏损状态。其中有12家机构未填。大部分的机构负责人普遍认为养老机构整体投资收益期较长、利润较低。所调查的养老机构运营的方式是以政府运营为主，占比例64.52%，社会机构承包部分服务的方式占12.9%，委托社会机构对其管理的方式占6.45%，政府与社会机构联合经营的方式占3.23%。
2.3.3公办养老机构职工队伍建设情况
养老机构的人员一般由管理人员、医护人员、护理人员和后勤人员等组成，其中，管理人员和医护人员以编制内人员居多，护理人员和后勤人员基本是聘用制为主，这部分人员流动性最大。从调查的机构来看，机构基本按照护理人员与入住老人1∶10的比例配备，护理人员的比例约占全部人员的一半以上。从业人员的受教育程度，主要以高职高专、高中文化程度居多，占53.5%。从业人员的平均年龄，主要集中在40～50岁，占58.06%。从收入情况看，护理人员收入水平相对较低。调查的数据显示，养老机构中管理人员平均工资为2693元/月，医护人员为2437元/月，养老护理员为2332元/月。从人员参加培训情况来看，有51.61%的人可以参加培训，培训的内容占最大比重的是护理技能的培训。从人员的流动来看，流动最多的人员是护理人员，占40.46%。员工流失的主要原因是福利待遇差，社会认同感低。
2.3.4养老机构获得政府补助的情况
公办养老机构主要是以政府拨款为主，基本上每个机构都获得了政府的补贴。通过与机构负责人的访谈中，笔者获悉近年来广西对养老机构的半失能老人给予600元的护理补贴，全失能的老人给予1200元的护理补贴，这很大程度补贴了机构聘请护理人员的费用。
3讨论
3.1公办养老机构的定位不够明晰
有部分养老机构负责人对公办养老机构的定位认识不清，特别是面对机构的空床率较高情况下，他们采取的普遍方式是向有需求的社会供养老人开放，特别是对那些容易护理、自理能力较强的老人打开大门，反而拒绝那些真正需要政府托底的三无老人、失能老人、生活困难的高龄老人。实际上，这是服务对象的错位，公办养老机构的定位是强化托底，保障基本。它的对象就应该以城市特困人员，农村五保对象的老人，经济困难的孤寡、失能、高龄老人，计划生育特殊困难家庭老年人及为社会做出重要贡献的失能、高龄老年人提供供养、护理等服务，履行好政府托底保障职能。
3.2公办养老机构布局不均衡，服务类型单一
市级的公办养老机构无论从基础设施的配备、人才队伍的建设、服务的质量、管理和运营等方面，都比县、乡镇一级要好。究其原因:一是地理环境的优势，二是财政和政府的支持力度大;三是编制内人员较多，人员相对稳定。村镇级别的公办养老机构条件比较差，设备普遍简陋，人员严重不足，机构形同虚设。从机构提供的服务来看，经济发达地区的公办养老机构提供的服务相对多元化，欠发达地区的公办养老机构提供的服务比较单一，主要以“养”为主。从广西的公办养老机构发展水平来看，提供的服务类型比较单一，“养”最基本的功能普遍可以实现，“护”“医”“康复”这三块功能没能辐射到位，精神、心理、临终关怀作为未来建设完善之处。
3.3公办养老机构空床率问题突出
公办养老机构空床率较高，特别在村镇一级的敬老院空床率高达80%。空床率高，究其原因，一是供需间结构性失衡，社会的刚性需求很大，但是供给方的品质低，产品单一，无法满足社会的需求。二是与老年人的养老观念有关，“养儿防老”的观念根深蒂固，对养老机构有着本能的排斥。部分老人特别是农村的老人认为只有被子女或社会遗弃的才被迫住养老院。传统观念的影响使得农村的敬老院利用率不高，利用率不高自然得不到更多的重视和发展，造成恶性循环，使得很多村镇养老机构形同虚设。
3.4公办养老机构医养结合欠缺，人才队伍建设落后
公办养老机构方向是走医养结合的路径，实际上机构严重缺少医务人员，养与医没有充分结合。在养老机构的人才队伍中，养老护理员存在数量不足、专业化程度低、流动性大、工资低等突出问题;专业人才匮乏，特别是康复、心理、营养、社会工作等方面的专业人才匮乏。探究其原因，一是医生的晋升空间和收入待遇遭遇瓶颈，二是护理人员收入通道单一，社会认同感低。
3.5公办养老机构的政策支持原则性多操作性不足
公办养老机构的性质决定它们可以获得更多的政府补助和政府支持，但是在访谈的机构负责人中，笔者发现他们普遍提到一个问题，财政上有保障但无从获得，机构的土地拨付要优先但处处遇阻，原则性的扶持政策很多，具体操作性的条款很少。究其原因，一是制约公办养老机构发展的关键政策尚未突破，主要表现在土地、资金、风险分担等方面。二是国家和地方政府虽然出台不少有关的政策给予支持，但是政策的操作性不强，一些明确、具体的扶持政策与措施还是缺乏的。三是养老事业牵涉多部门，由于部门分割、多头管理导致政策协调性差，对责任部门的职责界定模糊不清。
作者:曾婷 谢春 单位:广西中医药大学