人民银行合同管理论文

人民银行合同管理论文

一、目前人民银行合同管理的现状

(一)在依法履职的大背景下,加强合同管理工作的必要性和紧迫性不断增加。

随着市场经济法制观念的逐步建立和国家依法行政工作的深入推进,人民银行及分支机构以往大多数按惯例、凭经验开展的工作,正逐渐依照法制的思维和方式,首选或优选合同形式来框定工作内容,明确双方权利义务,防范工作风险,确保履职效果,维护人民银行权益和声誉。同时,近年来,以人民银行及分支机构作为当事人对外签订的合同数量、合同金额不断增加,合同内容、合同范围也在不断丰富和拓展。以人民银行某地市分支机构为例,自2011年“六五”普法以来,累计签订各类民事合同60余份,年均签订合同近20份,并且呈现逐年增加态势。合同标的也从以往简单的物品、服务买卖扩展到事物委托、技术开发、基建工程等专业领域。因此,从确保依法履职、防范风险的角度来考量,加强合同管理的必要性和紧迫性与日俱增。

(二)在规范管理的制度层面上,关于合同管理的相关规定散见于人民银行的一些规范性文件。

2006年7月,人总行颁布了《对外签订法律文件操作规程》(以下简称《操作规程》),明确了对外签订合同等法律文件的工作程序,包括协商、会签、审批、授权、签署、盖章、归档等一系列互相联系、衔接有序的工作,首次涉及了合同管理的部分内容。2007年1月,人总行制定了《中国人民银行集中采购工作规程》(以下简称《工作规程》),在第六章专章规定了采购合同,用6个条款对采购合同签署程序、形式、必备条款等首次做出了比较原则的规定。2010年1月,人总行修订了《中国人民银行集中采购管理办法》(以下简称《管理办法》),在第五章采购程序管理中规定:采购合同须经本单位法律部门(人员)或本单位指定的法律中介机构审核。2010年3月,人总行制定了《关于建设工程领域应予注意的法律问题的通知》(以下简称《通知》),用13个条款对合同签订和履行中应注意的法律问题进行了提示,首次对人民银行系统工程建设领域的合同管理进行了比较详细的规范。2012年,人总行下发了《中国人民银行合同管理办法》(征求意见稿),全面系统规范了合同管理事项,但迄今未正式制定印发。

(三)在加强管理的实践层面上,人民银行分支机构正在对合同管理的内容和手段进行积极探索。

例如,人民银行某地市分支机构结合实际,积极探索合同管理的规范化。主要表现在:一是在职责分工上,建立发起部门承办、法律部门审核的机制。明确所有以单位名义对外签订的合同,合同的签订、履行均由发起部门负责,合同中涉及的权利义务分配、责任承担等由法律部门负责审核,出具法律意见。二是在合同审查上,建立双审复核制和限时办结制度。即由法律部门A、B岗分别审查后,双人签名,再由法律部门负责人复核并签署意见;对涉及重大疑难问题的合同建立会审制度,即由法律部门召开专门会议进行审查。同时明确规定法律部门应于受理后五个工作日内出具审查意见,因特殊情况不能在规定时间内完成的,须经部门负责人同意,方以适当延长。三是在合同履行上,建立沟通协调机制。注重法律部门与发起部门的业务沟通,认真听取情况介绍和背景说明,认为合规合理的应吸收采纳。注重法律部门与行级领导之间的信息沟通,审查意见书应经发起部门分管行级领导签署意见方可执行。注重审查意见执行情况的及时反馈,发起部门若有不予采纳的意见,应五个工作日以书面形式反馈,否则视为完全采纳。

二、目前人民银行合同管理存在的问题

(一)合同管理规定逐步建立,但仍然缺乏统一全面的合同管理基本制度。

梳理文件可以发现,迄今为止人民银行系统关于合同管理的有关规定,散见于一些总行制定的规范性文件之中,自上而下尚没有形成一套统一全面的合同管理基本制度。一是2006年7月总行制定的《操作规程》,即便有合同管理的相关规定应当遵照执行,但从文件的适用范围来看,该规程仅适用于总行层面,不涉及分支机构及直属企事业单位。二是体现于集中采购类合同。2007年制定的《工作规程》、2010年修订完善的《管理办法》尽管在合同管理的局部环节上规定有所不同,但仍就集中采购类合同的管理提供了基本规范。首先,在对集中采购的定义上,指出集中采购是指采购单位使用预算资金以合同方式有偿取得纳入集中采购范围的货物、工程和服务的行为。这就将是否采取合同形式确定为满足集中采购行为的一个必要条件,足以显示合同在集中采购活动中的重要性。其次,在集中采购组织实施中,明确规定了采购合同的签订依据、法律审核以及签署对象三个问题。《管理办法》规定:采购单位根据中标(成交)结果签订采购合同。采购合同须经本单位法律部门(人员)或本单位指定的法律中介机构审核。合同签署由采购单位主要负责人或授权代表签署。最后,合同约定在验收和资金结算环节发挥着关键作用,《管理办法》明确要求根据合同的约定进行验收,并按照合同规定的付款条件履约付款。三是体现于工程建设类合同。由于工程建设类合同具有较强的专业性,合同标的大、履行周期长、施工情况复杂,所以2010年总行制定的《通知》要求该类合同必须采用国家有关部门的建设工程合同规范格式文本,对合同的审查应要求外部房地产专业律师进行初审并提交法律意见书,以及应关注合同签订主体的适格性等法律问题。实际情况表明,人民银行及分支机构目前签订的合同已不仅仅局限于集中采购、工程建设类领域。因此,履职实践中丰富具体的合同管理需求与规范统一的合同管理制度缺乏的矛盾,是目前合同管理的中存在的首要问题,亟需制定一部统一全面的合同管理的基本规范,使人民银行及分支机构全部合同的规范管理均有章可循、有据可依。

(二)注重合同签订环节管理,对合同履行等重视不够。

梳理现有的制度规范可以发现:一是只注重合同签订环节的管理。如2006年总行制定的《操作规程》,规范对象仅限于包括合同在内的法律文件的协商、会签、审批、授权、签署、盖章、归档等一系列互相联系、衔接有序的工作。因此,就合同管理而言,《操作规程》制定的主要意图是对包括合同在内的法律文件的行内审批、办理流程给予明确,关注的焦点和重点是合同签订环节的诸多问题,尚未涉及合同签订后的履行管理等后续问题。二是在专项合同管理制度中,也较少涉及合同履行等后续管理内容。如《工作规程》关于集中采购合同的6个条款,其中有4个条款事关合同签订,1条是关于合同副本的持有备案工作,只有剩下的1条是关于合同履行事项的。《工作规程》第四十条笼统规定:项目需求部门应指定专人负责监督合同的履行情况,对于合同履行中出现的问题,由签订合同的部门负责组织协调。后来制定的《通知》中,首次明确提出了工程建设领域合同履行中应注意的问题,包括合同生效后履行过程中,违约责任的约定、新加入文件的优先解释顺序、情势变更原则的适用、不可抗力的规定、纠纷解决方式以及履约担保制度等涉及合同履行后续管理的相关问题。尽管该《通知》首次对合同履行做出了较为全面的规定,但这仅适用于工程建设类合同,集中采购类合同的履行管理还很原则和概括,包括合同履行在内的诸多合同管理问题还尚未有明确全面的管理规定。三是实践中合同履行管理尚不到位。具体到实践层面,由于合同签订环节的相关规定明确具体,签订单位对合同签订环节的管理把关较严,具体操作也比较到位,很大程度上规避了潜在的法律风险,保障了人民银行的合法权益。但由于制度建设滞后、部门职责模糊不清,加之受合同周期较长、情势变更等履行环节诸多因素影响[1],导致对合同履行等后续环节的管理重视不够,合同后续环节的执行管理偏弱,一定程度上影响着合同整体法律效果的发挥。

(三)发起部门合同管理责任不明确,职责落实不到位。

合同发起部门,是指根据业务或管理职责需以所属单位名义对外签署合同的部门。按照总行合同管理办法征求意见稿的规定,建议合同管理实行总行统一管理,各分支机构分级负责,法律事务部门与合同发起部门分工协作、各负其责的管理体制。按照这种管理机制和职责分工,在合同管理上,法律事务部门承担以下四项职责:即负责制定本单位合同管理相关制度、对合同进行法律审查、协调处理合同纠纷、总结和提示合同存在的法律风险。作为合同发起部门,分别负责合同起草、谈判、业务审查、送交法律审查、报批、签署、履行、保管、报告重大合同信息等工作。归根结底来讲,合同发起部门对合同的法律效果承担主要内部责任。如此规定显然有利于从职责分工上廓清法律部门和业务发起部门的职责,便于合同签订前的起草、谈判,签订后的履行、报告等环节的具体操作,从根本上而言有助于加强合同管理和提高合同效率。但在合同管理实践中,部分发起部门及经办人员对发起部门的合同管理职责认识不足,认为合同管理仅仅是法律事务部门或集中采购部门的事情,所以在起草、谈判合同时关键环节把关不认真、核心条款审读不仔细,致使条款表述瑕疵,数据计算错误,必备要素欠缺,合同后续管理松散等等。如工程建设类相关招标、建设、施工合同,约定的专用条款与通用条款内容自相矛盾现象时有发生,部分采购合同合同价款不清、验收付款等环节不能较好地保护单位权益等,给包括法律审核在内的合同管理工作带来极大的难度[2]。具体到基层央行的合同审核,由于合同内容单一重复、标的金额较小、合同对象较为固定,受惯有的工作习惯和“熟人旧路”思想的影响,有的发起部门认为对所有合同进行法律审核似乎显得有些多余。加之合同需要进行法律审核,无形中延长了合同签订时间,有时候容易给发起部门造成法律部门有意阻碍或制肘拖延的顾虑和嫌疑。在合同签订环节,尚有法律部门把关审核和沟通提醒,合同签订生效后管理职责全在发起部门自己掌握,所以发起部门树立承担合同效果主要内部责任的思想认识,保证合同管理责任落实到位显得尤为重要。

(四)注重民事合同管理,对劳动合同、行政合同等管理尚处于空白。

就合同分类而言,前文述及的集中采购、工程建设等合同均属于民事合同类型。理论上来讲,关于合同管理的问题,不应仅仅局限于民事合同范围,还应包括劳动合同、行政合同等领域。在最早规范人民银行对外签订的法律文件、防范法律风险的《操作规程》中,规定合同仅是法律文件的一种形式,并将法律文件分为外事类、业务类、采购类和其他类,由此可见对合同的管理并不必然仅仅指向民事合同,尽管后者在具体实践中占据了较大比例,并呈现逐渐增加态势。随着《劳动合同法》的颁布实施,加之人民银行分支机构业务操作岗位和劳务派遣用工等多种用工形式的出现,致使劳动合同这一较为特殊的合同形式,人民银行分支机构也屡次使用。此外,随着人民银行及分支机构对履职方式的不断探索,支农再贷款、支小再贷款、再贴现贷款合同等此类行政合同的出现已是不可否认的事实。尽管行政合同的法律地位仍有争议,但是行政主体以实施行政管理为目的,与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议,即行政合同已是现代行政法、行政管理中合意、协商等行政民主精神的具体体现,也是现代行政管理的迫切需要。因此,随着上述新型合同种类的不断使用,尽管总行也制定了此类合同的范本,但是有关此类合同的管理,特别是审查、签订、履行、变更和解除等环节,具有不同于民事合同的法律特征、遵循原则、实施方式和救济途径,所以对此类合同的管理亦应有一定的预见和足够的重视。

三、人民银行加强合同管理的对策建议

(一)尽快制定出台统一全面的合同管理基本制度。

为了明确职责,加强内部控制,防范和控制法律风险和操作风险,建议尽快制定出台人民银行系统统一适用、全面具体的合同管理基本制度。一是建议明确基本管理制度所涉合同为民事合同,合同管理的内容包括起草、谈判、审查、审批、签署、履行、保密、保管和报告重大合同信息等行为,并对这些合同管理行为分别作出相对明确具体的规定,为民事合同基本管理奠定制度规范基础。二是根据集中采购、工程建设类合同的专业特点和存在的法律风险,进一步统一完善较为分散的相关专有规定,以总行规范性文件的形式,适时制定出台关于集中采购、工程建设类合同管理的相对详尽的专门规则,加强此类使用频率高、专业性强合同的管理工作,最大程度维护好人民银行及分支机构的合法权益。三是针对技术开发类合同的专业特点,考虑到近年来该类合同使用呈现出不断增加趋势,建议总行必要时制定出台技术开发类合同管理的专门规则,促进技术开发活动高效安全进行。

(二)加强合同履行等后续环节管理。

一是要摒弃以往思想认识上“重签订、轻履行”、“紧审核、松实施”的合同管理旧思维、就习惯,让合同管理“全过程、系统性、动态性”管理的思维贯穿于合同始终。认识到合同管理就是由洽谈、草拟、签订、生效开始,直至合同失效为止。不仅要重视签订前的管理,更要重视签订后的管理。二是要学习正确全面的合同管理知识,使相关管理部门认识到,合同管理不仅仅是起草、谈判、审查和签订合同,这些行为的完成才标志着合同的生效。合同生效后的履行、变更、解除、争议处置和权利救济等等后续环节,也是合同管理的分内事宜,不容忽视。凡涉及合同条款内容的各部门都要一起来管理,要注重履约全过程的情况变化,特别要掌握对自己不利的变化,及时对合同进行修改、变更、补充或中止和终止。三是要对合同履行等后续管理涉及的履约担保、情势变更、验收付款、维保售后等环节,明确相关单位和部门的管理责任,建立责任追究机制,确保合同后续管理按照规定、稳步有效推进。

(三)夯实合同发起部门的管理责任。

一是要彻底改变合同管理仅仅是法律部门或集中采购部门等一个或几个部门职责的思想认识。要在工作理念和职责分配上明确:合同管理实行总行统一管理,各分支机构分工负责,法律事务部门和合同发起部门分工协作、各负其责。二是要明确合同发起部门对合同的实施效果承担主要内部责任。法律部门仅负责制定本单位合同管理的相关基本制度,在签订之前对合同进行法律审查,当合同履行中出现纠纷时协调处理,并及时总结辖区合同存在的法律风险,适时进行风险预警提示。除此之外,有关合同的其他所有行为或活动,都属于合同发起部门应该负责或牵头协调的职责范围,发起部门应当履行职责,不容推脱。三是要加强对合同发起部门负责合同管理工作人员的专业知识培训。使负责合同管理工作的人员通过《合同法》及总分行合同管理法律法规知识的培训学习,掌握必要的法律知识、业务知识和总分行合同管理的有关制度规定,为合同发起部门顺利履行合同管理职责奠定基础。

(四)探索总结特殊合同的管理制度。

一是要准确认识劳动合同、行政合同等新型合同类型的法律性质和主要特征,在思想认识上明白虽然目前劳动合同、行政合同尚不属于《合同法》调整的范围,也远没有达到民事合同管理的必要和紧迫,但从长远来考量,关注和加强此类特殊合同的管理不容置疑。二是考虑到人民银行依法高效履职的工作需要,可根据工作实践,逐步探索、积累总结劳动合同、行政合同等新型、非传统合同类型的管理经验,适时对存在的法律风险和薄弱环节提出风险警示,并制定出台加强此类合同管理的操作规程和具体建议,促进该类特殊合同的有效管理。

作者:李建霞 张伟锋 单位:宝鸡文理学院机械工程学院 中国人民银行宝鸡中心支行