摘要:文章梳理总结了我国当前环境应急管理制度体系，基于环境应急管理相关要求和突发环境事件应急管理需求，分析了我国环境应急管理制度体系存在的不足，按照环境应急管理的事前、事中、事后全过程，提出了环境应急管理制度体系的完善建议。
关键词:环境应急;管理制度体系;建议
1我国环境应急管理制度体系现状
近年来，我国环境应急管理制度体系发展取得了一定进展。加强突发环境事件隐患排查，出台《企业突发环境事件隐患排查和治理工作指南(试行)》;推进环境风险评估，针对企业、行政区域突发环境事件风险评估出台技术文件;规范应急预案编制和备案管理，针对石油化工、尾矿库、油气管道等典型行业企业出台应急预案编制指南，印发《突发环境事件应急预案管理办法》和《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法》;促进应急处置过程规范化，印发《突发环境事件信息报告办法》，规范突发环境事件信息报告工作，制定《突发环境事件应急监测技术规范》，指导应急监测。加强事后调查处理和损害评估、赔偿和修复工作，制定《突发环境事件调查处理办法》、《突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定》等规范性文件，出台损害鉴定评估、场地修复等相关技术文件，具体应急管理相关管理制度和技术规范，见表1。《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》［1］要求，“构建应急管理标准体系。着力加强应急标志标识、风险隐患识别评估、预警信息、应急队伍及装备配置、公共场所应急设施设备配置、应急避难场所建设、物资储备、应急通信、应急平台、应急演练等相关标准研制。积极参与国际应急管理标准制定。推动应急管理标准实施应用，促进应急管理工作规范化和应急技术装备标准化”。虽然我国的环境应急管理制度标准体系取得了很大进展，对事前、事中、事后突发环境事件的全过程都有相关的管理办法和技术导则，但目前我国的环境应急管理制度标准体系尚不完善，与国家要求和实际需求还存在一定的差距。
2环境应急管理制度体系存在的问题
我国环境应急管理在突发环境事件风险评估、监测预警、应急队伍、应急物资装备、应急演练等方面，相应标准规范仍有待补充健全。具体表现在。
2.1事前防范制度规范化不足
环境风险评估方法体系不完善，部分行业/领域风险评估不规范。2018年环境保护部印发了《企业突发环境事件风险分级方法》［2］，但该方法不适用于“涉及核设施与加工放射性物质的单位，从事危险废物收集、贮存、利用、处置经营活动的单位，从事危险化学品运输的车辆或单位，尾矿库，石油天然气开采设施，军事设施，石油天然气长输管道、城镇燃气管道，加油站、加气站，港口、码头”。目前，除尾矿库环境风险评估已有相关技术导则外，《企业突发环境事件风险分级方法》不适用的行业尚没有可参考的风险评估方法。而这些行业突发环境事件频发，环境风险评估和应急预案工作亟需开展。另外，《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》［1］要求“加强有毒有害化学物质环境和健康风险评估能力建设”，目前尚缺乏关于有毒有害化学物质环境和健康风险评估的方法规范。风险防控措施缺乏相应参考规范。《突发环境事件应急管理办法》［3］第九条规定，“企业事业单位应当按照环境保护主管部门的有关要求和技术规范，完善突发环境事件风险防控措施”。而目前企业突发环境事件风险防控措施相关技术规范仍比较零散。风险监控预警体系建设规范不足。《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》［1］要求，“强化重污染天气、重点流域海域水污染、饮用水水源污染、耕地污染、危险废物污染、放射性污染、有毒有害气体释放等重点领域风险预警与防控;完善工业园区环境风险预警和防控体系”。目前，重点领域、工业园区环境风险预警和防控体系建设规范缺失。应急预案编制和管理不规范。政府环境应急预案管理滞后，缺乏配套制度规范。区域、流域环境应急预案以及环保部门环境应急预案缺乏科学的环境风险评估，应急预案质量参差不齐、可行性欠缺。重点行业突发环境事件应急预案编制技术规范尚不完善，预案缺乏实用性和可操作性［4］。目前，危废经营单位、石油化工企业、油气管道、尾矿库等行业企业和饮用水水源地突发环境事件应急预案已有预案编制技术文件，而危险化学品运输等领域突发环境事件应急预案尚无相应参考规范。企业事业单位应急能力建设缺乏相应标准。2010年，环境保护部印发《全国环保部门环境应急能力建设标准》，对省、市、县三级环保部门环境应急能力建设标准进行了规定，而企业事业单位应急能力建设无相应可参照标准。环境应急物资配备规范化欠缺。我国政府环境应急物资存在储备不足，环境应急物资储备信息沟通不畅，对企业环境应急物资管理工作的专业性指导不足等问题;企业物资储备处于“自发”阶段，环境应急物资及应急装备资源不足、不规范。环境应急演练缺少相关规范指南。《突发事件应对法》和《突发环境事件应急管理办法》均对应急演练提出了原则性要求，但是环境应急演练的内容、程序等缺乏相应规范标准，导致演练效果不佳。事故情景模拟技术规范缺失。在《企业突发环境事件风险评估技术指南(试行)》、《行政区域突发环境事件风险评估推荐方法》中，情景模拟都是很重要的内容。而突发环境事件情景如何构建，目前尚无相关参考规范。应急救援培训无相应规范要求。应急救援培训是应急准备的重要环节，但目前环境应急救援培训尚无可参考的规范文件。据统计，近一半的突发环境事件是由生产安全事故导致［5］，在这类事故的应急处置中，应急救援队伍往往更注重对人财物的救援，对环境保护的要求和做法了解不多，由处置过程不当引发的二次环境污染事件屡有发生。突发环境事件应急处置队伍的专业水平不足，亟需制定相关规范，对应急处置队伍开展专业化培训。
2.2事中应急和事后评估赔偿修复技术标准不完善
应急处置过程规范化水平明显不足。目前，突发环境事件应急处置过程已有的规范性文件包括《突发环境事件信息报告办法》、《突发环境事件应急监测技术规范》，前者对应急处置中的信息报告程序进行了规定，后者指导应急监测的规范性开展。而应急处置过程中，针对不同类型的突发环境事件，如何采取规范化的处置措施，尚无明确的规范性或指导性方法文件，事中应急规范化水平亟需提高。事后评估和赔偿标准体系有待进一步规范。突发环境事件中长期污染损害评估和赔偿技术规范尚待研究，环境损害鉴定评估与赔偿标准体系有待进一步完善。污染治理与修复管理制度不完善。污染治理与修复过程管理制度不完善，存在从业单位门槛低、修复程序不规范、监理工作不到位等问题。此外，污染治理与修复效果评估不到位，后期跟踪监测和长效评估未落实［6］。
3促进应急管理制度体系完善的建议
3.1完善事前防范和管理标准体系
完善环境风险评估方法体系，提高环境风险评估规范化水平。加强危险化学品运输、石油天然气开采和管道输送等环境风险评估方法研究，开展有毒有害化学物质环境和健康风险评估方法研究，推动出台化工园区突发环境事件风险评估方法。研究制定突发环境事件情景构建技术指南，明确突发环境事件情景的筛选、开发、应用等内容，促进风险评估规范化。制定环境风险防控措施标准规范，加强防控措施规范化建设。制定企业事业单位环境风险防控措施规范，提出企业事业单位水环境风险防控措施、大气环境风险防控措施标准，加强风险防控措施规范化建设。完善环境风险监控预警体系标准，加强预警工作规范化。出台重点行业企业及工业园区环境风险预警体系管理办法和配套标准。进一步加强饮用水水源地、重点流域、有毒有害气体等重点领域突发环境事件预警标准体系研究。落实环境应急预案规范化编制与管理，提高预案针对性与可操作性。制定危险化学品运输突发环境事件应急预案编制指南，完善重点领域、重点行业应急预案规范化管理，推进重点区域流域应急预案编制和管理。制定突发环境事件应急演练指导性文件，将环境应急演练重在“演”向重在“练”逐步转移。通过加强环境应急预案培训、演练评估与指导性文件编写、预案演练基地建设等以练促改，提升应急预案的可操作性和基层环境应急能力。
3.2提高事中处置规范化水平
制定突发环境事件应急处置规范化操作程序，规范应急处理处置过程。结合国内外突发环境事件应急处置经验教训，研究环境应急处置技术筛选方法，建立突发环境事件应急处置技术案例库。制定典型重金属、有机污染物、无机污染物突发环境事件应急处置操作手册，明确应急处置的基本流程、职责分工以及不同情景下物理化学和工程措施实施的条件和具体方法。制定应急救援队伍培训技术规范，提高应急处置规范化水平。制定突发环境事件应急救援队伍训练指南，明确规定应急队伍应掌握的基本知识和技能，加强对应急救援指挥官和救援队伍的培训，规范和指导突发环境事件应急救援。同时，环保部门与应急管理部门建立联合培训机制，向危险化学品应急救援队伍传授环境保护要求和知识技能，提高环境应急处置规范化水平。加强企业环境应急物资规范化配备，提升应急能力规范化建设水平。以石油化工、有色金属采选和冶炼等行业为重点，研究制定企业应急物资装备储备标准和规范，明确企业作业场所应急物资、个人防护装备、应急处置、应急监测设备设施等环境应急物资配备标准。研究制定环境应急物资储备评估方法，定期开展合理性评估。制定环境应急物资储备库建设、运维管理指南。制定企业事业单位应急能力建设标准，对企业环境应急机构、人员、队伍等进行规定，提高企业应急能力规范化建设。
3.3增强事后赔偿和修复规范化水平
完善损害赔偿体系建设。制订突发环境事件中长期污染损害评估赔偿规范，对突发环境事件造成的中长期污染损害进行规范化评估，完善环境损害鉴定评估与赔偿技术规范体系。完善污染治理与修复制度体系。从严落实污染修复和治理过程监管、提高效果评估要求、构建治理修复成效评估机制，促进污染治理与修复规范化。
作者:朱文英 曹国志 王鲲鹏 徐泽升 於方 单位:生态环境部环境规划院
