为解决农村居民饮水安全问题，河南省各级财政投资建设了一大批农村饮水安全工程，其中以行政村为单元的小型工程占90%以上。但是，小型农村饮水安全工程在建设过程中存在着规划设计不规范、建设管理不到位、建设质量不高等问题，导致工程寿命短、运行效率低、供水成本高等，成为制约工程长效运行的主要因素。抓好小型农村饮水安全工程建设管理，是保障工程长效运行的关键环节，十分紧迫和必要。
一、影响因子分析
1.规划设计环节的问题
工程规划设计是控制整个工程的关键环节，为加强规划设计工作，河南省发改委、水利厅出台了农村饮水安全工程建设初期有关规划设计的一系列指导意见和技术规定。在规模上，要求以规划建设规模化工程或联村工程为主，因地制宜建设单村工程；在水源上，要求优先考虑地表水工程或城镇自来水厂管网延伸工程；在水质上，要求集中式饮水工程必须配备消毒设备，地表水水源工程必须配备水质净化设施；在外观设计上，要求美观实用，与社会主义新农村建设相协调；在设备选型上，要求选择节能减排设备，有利于提高运行效率、降低运行成本；在设计单位选择上，要求由具有二级以上设计资质的单位承担；在实施方式上，要求创新，推广代建制、设计施工一体化、施工总承包、先建后补等方式，减少中间环节，提高效率。虽然规划设计各环节要求很明确，但由于建设组织单位的相关负责人对政策了解不够、工作岗位更换频繁、受地方土政策制约等原因，不能有效指导规划设计单位开展设计工作，造成规划设计环节出现不规范、不科学、不充分听取受益农民意见的问题，导致工程规划布局没有充分考虑供水工程可持续发展、设计方案不规范、工艺流程与设备选型可比性差、建设材料主要技术参数不全、施工方案单一等，严重影响施工、运行管理环节的工作。
2.施工环节的问题
为进一步落实地方政府的主体责任，农村饮水安全工程施工环节的工作全部由县级水行政主管部门组织实施。一是受地方性政策制约，创新招标投标实施方式难以推行，工程几乎都是按照招标投标单一方式实施。二是事先财政评审挤占施工利润空间，导致拦标价格过低。例如施工招标阶段的概预算已组织专家评审通过，且经有关部门批准实施，但在招标公告前，县级财政部门重新组织财政评审，按照批复价格的10%~20%折价为拦标价。三是施工标段设置过多，例如一个投资200万元左右的联村工程，施工标段要划分为5个左右，一个施工单位平均承担不足50万元。四是在招标拦标价设置环节，以最低价为衡量标准，导致低价中标者采取降低施工质量的手段来节约成本。五是业主单位不按照合同约定拨付工程款项，导致施工单位采取偷工减料、拖延工期等防范应对措施。六是由于工程款项由县级财政统一管理和支付，往往工程结束后，因县级财政困难无法按时结算而不组织工程验收。因为验收后，业主单位必须支付款项，否则施工承担单位可能将业主单位起诉到法院执行。施工环节的质量问题、不能按时验收问题，最终转嫁到运行管理环节。
3.运行管理环节的问题
按照规定，农村饮水安全工程建成后，应及时移交工程产权，明确管护主体，落实管护责任和管护经费。实践中，受施工环节影响，工程建成后不能按规定时限验收，长期处于试运行状态，导致工程无法移交受益主体，产权难以明确。由于农村集体经济基础薄弱、用水户不稳定、水费收缴难度大等原因，村民委员会通过内部发包的方式对供水工程实施承包，通过协商的方式，与有承包意愿者确定一个基本水价。由于水费收取困难，为吸引用水户使用集中式工程供水，大多数小型工程采用先用水后收费的方式收取水费，水费收缴率平均在85%左右，工程运行维护艰难。此外，由于制定供水价格时只列入了承包者的工资、维修费、跑冒滴漏损失等构成，没有考虑折旧费、大修费等长期运行累积费用，工程一旦出现大修类问题，因无钱可用，将导致工程设施不能发挥供水作用或处于报废状态。
二、对策措施
基于上述分析，小型农村饮水安全工程建设必须下大力气在决策科学化、建设规范化、责任落实、创新运行管理方式等方面开展工作，解决建设管理中存在的问题。
1.树立发展理念，提高科学决策水平
坚持问题导向，牢固树立科学的发展理念，提高决策水平。一是要以先进的理念武装领导干部的头脑。通过举办专题培训班、参加专业培训、走访观摩省内外先进地区学习成功经验等方式，帮助领导干部提高认识，提高政策执行力，增强科学决策能力。二是要树立创新、共享的发展理念。统筹规划农村饮水安全工程布局，要把农村饮水安全问题放到城乡总体规划、土地综合利用规划、村镇规划、乡村道路规划等相关规划当中解决，而不是单一解决，提高公共资源共享能力。三是提高科学决策水平。善于融合先进的规划成果，并将其与本地区实施环境、条件有机结合，把规模化工程建设作为优先解决方案。近期不能实施的工程，可在规划时超前考虑，为今后升级改造奠定基础。四是建立健全农村饮水安全工程实施的政策保障制度，重点剔除诸如事先财政评审、低于国家招标投标限额的规定、单一招标等制度，创造有利于小型工程实施的条件。
2.加强业务培训，提高建设水平
加强业务培训是提高建设管理水平的有效途径。一是重视业务骨干的培训，要创造条件支持从事业务工作的骨干参加专业培训，督促其熟悉业务工作，提高业务水平和政策执行能力。二是加强对规划设计及工程监理、施工企业的宣传贯彻工作，有针对性地举办专业技术培训班，从政策措施、技术规范、建设管理、法律责任等方面开展系统培训，培育一批熟练掌握农村饮水安全工程建设管理制度和技术的企业群体。三是加强对运行管理人员的培训，特别是对县级运行管理单位负责人的培训尤为重要。四是加强对用水户及公众的宣传，利用大众媒体、农村街头巷尾显著位置、科学普及读物、大篷车等多种形式宣传贯彻农村饮水安全政策及知识。
3.加强责任落实和制度建设，保障长效运行
以落实责任制度为重点，完善以管理制度为支撑的制度体系。一是明确各级责任，强化县级政府主体责任、水利行业的监督管理责任和运行管理单位的运行管理责任等制度建设。二是建立健全运行管理机构，加强供水场站管理制度建设和运行维护经费筹措与使用制度建设等。
4.创新运行管理方式，提高服务能力
创新运行管理方式，以实现农村饮水公共服务均等化为重点任务，构建以县级为单元的统一经营管理模式，或县级专管机构直接经营管理，或整体委托经营管理，或实施股份制运营等，解决散乱经营管理方式带来的管理不规范、服务质量差、水价偏高、长效运行后备资金乏力等问题；加强供水单位成本核算，对供水对象不稳定、受益农民经济条件较差的地区，可采取政府购买服务的方式，间接补贴，降低终端用水价格。
三、结语
加强农村饮水安全工程建设管理，确保党和政府关心农村居民饮水健康的政策措施落到实处，确保花费大量资金建设的农村饮水安全工程长效运行，使受益农村居民有获得感、幸福感，必须从源头抓好制约工程建设管理的关键环节。一是从顶层设计入手，明确县级责任主体的责任，提高县级领导层的政策水平和业务知晓度，解决由决策不当引起的建设管理问题。二是配备好从事建设管理的业务骨干，创造条件支持他们参加上级机关组织的业务培训，使他们成为决策参谋和建设管理的行家里手。三是要加强建设管理，规划设计上要贯彻规模化为主导，以小并大、小小联合的规划设计理念。在投资评审上，要改革投资评审方式，由事先评审改为事后评审，提高评审效率。在招标投标方式上，要创新实施方式，更多地选择总承包及先建后补等先进的实施方式，提高施工效率，尽快发挥效益。四是加强供水工程的运行管理，推进单村工程管理的市场化经营方式，充分发挥资源在市场配置中的决定性作用，参照电力部门的物业化管理模式，由专业化供水公司承担运行管理，属地化择优选择管护人员，有效解决单村供水工程的长效运行问题。五是更好地发挥政府的扶持作用，对于供水对象少、供水成本高的供水工程，采取定向补贴的方式，对超出农民可负担能力的部分进行补贴，确保工程效益的发挥。
参考文献：
[1]吴鹏,唐志强,黄喜良.河南农村饮水安全工程长效运行机制探讨[J].创新科技，2014（14）.
[2]水利部.村镇供水工程运行管理规程（SL689—2013）[S].北京:中国水利水电出版社,2013.
[3]水利部.村镇供水工程施工质量验收规范（SL688—2013）[S].北京:中国水利水电出版社,2013.
作者:肖理奇 李伦 黄喜良 单位:河南省农田水利水土保持技术推广站
