作者：赵要军 单位：河南省卫生厅
1引言
利用世界银行贷款是我国引进外资发展卫生事业的重要途径之一，在改善我国贫困地区基本医疗条件、提高医疗服务水平和促进群众健康方面取得了显著的社会效益和经济效益。世行贷款等外资项目之所以能取得良好的社会效益和经济效益，与科学有效的资金管理是分不开的。世行贷款资金使用效果不仅关系到项目的成败，而且直接影响到我国政府的对外形象和信誉，因此，加强和改进我国世行贷款项目资金管理具有重要的现实意义。
2卫Ⅺ项目管理的突出特点
世界银行贷款/英国政府赠款中国农村卫生发展项目（简称卫Ⅺ项目）于2008年10月正式启动实施，主要覆盖全国8个省40个项目县，其中河南省有5个项目县（宜阳县、武陟县、清丰县、息县和汝州市）。该项目涵盖农村健康保障制度建设、改善卫生服务提供系统、提供核心公共卫生服务和项目协调与政策开发等四大领域[1]。该项目与以往世行项目管理的主要区别是，一是实现了省级对县级的直接管理，包括项目管理、资金管理和采购管理等方面，由省级直接到达县级；二是在资金管理上进行了大胆创新和尝试，实行了预付制的资金管理模式；三是设定了激励资金和退出机制，对执行好的项目县给予一定奖励，执行不好的项目县启动退出机制；四是县级财政无需承担债务，不要求提供配套资金，债务统一由中央级和省级按比例分别承担，中、东、西部省份省级财政承担的债务比例各不相同，河南省省级财政承担30%债务，中央财政承担70%债务。
经过一年多的实践探索，卫Ⅺ项目特有的管理模式和管理理念，有效提高了项目管理效率和资金使用速度，对加快推进各领域改革进程起到了关键性的促进作用，尤其是资金预付制的管理模式，为项目县提供了强有力的资金保障，有效解决了项目县垫付资金的压力，受到了项目县的一致好评。
3卫Ⅺ项目资金管理模式分析
与以往世行项目资金管理模式不同的是，卫Ⅺ项目实行了预付制和提款报账制（后付制）相结合的资金管理模式，即财政部门实施预付制的管理模式，卫生部门向财政部门申请项目资金时采用提款报账制的资金拨付模式。资金拨付流程见图1。与单纯采用提款报账制资金管理模式相比其的主要优势在于：
一是简化了资金拨付流程。即由原来的县卫生局汇总项目单位提款报账资料后报县财政局，县财政局审核同意后返还县卫生局，县卫生局报市卫生局，市卫生局汇审后报市财政局，市财政局审核后返还市卫生局，市卫生局报省卫生厅，省卫生厅汇审后报省财政厅，省财政厅向世行申请周转金后再逐级下拨。这样下来，从基层单位申请提款报账到收到回补资金最快也要40天左右（以各级单位收到后5天审核同意为计算周期，不包括资料邮寄时间）。事实上，大部分基层单位收到提款报账资金的周期大概为3个月，慢则甚至需要一年多时间才能收到，极大地影响了项目各项工作的推进和项目单位的积极性。而卫Ⅺ项目的资金管理模式的优势在于先将资金预付到省财政厅，省财政厅再预付到县财政局，县卫生局的提款申请报经县财政局核准后即可收到回补资金，极大地减少了中间环节，提高了资金回补速度。实施卫Ⅺ项目以来，以河南省为例，5个项目县中，从县卫生局发出提款申请到最终收到回补资金，平均仅需要5天时间。新的资金管理模式的实施，极大地提高了项目资金的回补速度。
二是简化了预付款审核程序。卫Ⅺ项目采用未经审计中期财务报表的形式报告资金使用情况或申请预付款，极大地减少了项目单位提供证明文件的数量，实质上体现了一种互信的支付理念，只要县卫生局和县财政局双方签字认可，世行就视为已经合格发生，并同意预付。
三是减轻了项目单位垫付资金的压力。由于资金回补速度快，项目单位可随时申请提款报账，这样，一定程度上加快了资金周转速度，减轻了项目单位垫付资金的压力，为项目创新活动的开展提供了资金保障。
四是制定了资金监管机制和退出机制。卫Ⅺ项目《操作手册》明确规定了项目实施的第一、二年，要求项目省每季度对项目县进行财务专项督导检查，根据检查情况，以后年度可适当减少或增加督导频次，帮助、指导项目县合理、合规使用项目资金。如若出现财务支出不合格等情况，严重的可启动退出机制，要求项目县退出项目，并追回项目资金。
4卫Ⅺ项目资金管理的风险因素分析
尽管卫Ⅺ项目在资金管理模式上进行了大胆创新和尝试，并取得了一定的成效，但是，从资金预付制本身和项目实施情况来看，还存在以下资金管理风险需要防范。
一是项目单位可能存在道德风险。在预付制资金管理模式下，在外部监管督导不到位的情况下，由于世行和项目单位间存在信息不对称问题，就容易导致项目单位虚报、瞒报、多报，甚至违规套取项目资金的问题。
二是存在年度资金调整的风险。卫Ⅺ项目资金是以被世行批复的年度计划为依据预付到各项目单位的，而各项目单位在按活动计划执行项目活动中不可避免地存在调整活动计划的情况，如果调增年度活动计划，是否能及时追加预付资金，如果调减年度活动计划，是否能及时退回多预付的项目资金或者核减下年度预付资金等等，诸如此类的问题都增加了项目资金管理的难度和风险，需要加以防范和考虑。
三是增加了资金监管风险。项目执行单位在向财政部门申请预付款时，仅凭未经审计的中期财务报表就可向世行申请预付款，不需要提供其他证明文件，这就给资金管理部门提出了一个挑战———如何核实报表中数据的真实性以及开展活动的合规性、如何对资金使用过程进行监管、资金使用效益如何评价等等。
四是项目执行单位和财政部门可能存在合谋挤占、挪用和套取项目资金的风险。在缺乏有效监管和督导不到位的情况下，项目执行单位和当地财政部门可能存在合谋填报虚假财务报表、虚增项目活动等行为套取世行项目资金。
5加强和改进卫Ⅺ项目资金管理的建议
为进一步规范和加强项目资金管理工作，合理、有效利用世行贷款资金，充分发挥资金效益，防范可能存在的风险隐患，确保项目顺利实施，我们认为应从以下几个方面加强项目资金管理。
一是完善项目财务制度建设。各项目单位都应该从规范资金管理、合理有效利用世行项目资金的角度出发，按照卫Ⅺ项目《操作指南》中关于财务管理、会计核算等有关规定，结合当地实际，制定切合实际的财务管理办法、会计核算办法和提款报账管理办法等相关财务制度；从制度上规范、约束项目单位的财务行为，清晰界定合格费用，对不合格费用不予支付，并建立项目财务违规惩罚或问责制，严格规范项目资金的使用，坚决杜绝项目外支出，建立严格的内部控制制度。河南省在项目实施初期，就同省财政厅联合印发了《项目财务管理办法》、《项目会计核算办法》和《项目提款报账办法》等，为规范项目单位财务行为奠定了基础。#p#分页标题#e#
二是加强基层财务人员培训力度。由于卫Ⅺ项目采用了新的报账形式，加之世行财务规则与国内财务规则程序上存在较大差异，因此在项目实施初期，加强基层项目单位财务人员的培训就显得尤为迫切和必要。
三是建立财务定期审查机制。为防范可能存在的资金风险，可采取内审和外审相结合的财务检查方式。一方面项目省应加大项目财务工作的专项检查力度，尤其是项目省应至少每年对每个项目县开展两次专项财务督导工作，及时发现存在的问题，并要求整改纠正；另一方面可委托独立的审计机构开展财务专项审计工作，每年一次的年度审计就是很好的形式。
四是落实激励机制和退出机制。卫Ⅺ项目专门设置了奖励资金，对项目创新工作开展好的项目县，经专家审定后，可给予一定的奖励基金。对执行进度慢和创新工作不到位的项目县，可启动退出机制。建议加快落实设定的激励机制和退出机制，在项目省或县间形成良性的竞争机制，有利于加快项目创新工作的开展。
五是探索实施资金全预付制管理。卫Ⅺ项目资金管理模式并非单纯的预付制模式，实际上是预付制和提款报账制相结合的方式。由于基层项目单位普遍存在资金困难，建议探索财政部门向项目执行单位提供预付资金或拨付周转金的形式，进一步解决项目单位垫付资金的压力。但这样做不可避免地会加大资金监管风险，如何降低资金管理部门的监管风险，需要继续探索行之有效的解决途径。