作者：邱亚明 单位：中共南充市委党校
农田水利不仅是农业和农村的重要基础设施、与农民的生产生活息息相关，而且在保障国家粮食安全和促进农民增收方面具有不可替代的作用。2011年起，我国将大力加强农村水利设施建设，为粮食增产、农业增效提供支撑。南充市是一个地处四川东北部嘉陵江中游的农业大市，有耕地面积30万hm2，其中水田14.65万hm2，旱地15.35万hm2，常年降雨量949.6mm，降水季节分配不均，是水旱自然灾害发生频率较高的地区。南充水利工程欠账很多，需求很大。本文在分析南充农田水利现状的基础上，提出了“十二五”期间，南充水利工作要突破水利建设滞后对经济社会发展的“瓶颈”制约，创造有利于南充又好又快发展、加快发展、科学发展的良好水利基础条件，形成保障民生、服务农业的农田水利建设发展新格局。
1基本情况
近年来，南充抓住国家重视农业的重大机遇，大力推进抗旱减灾、小型农田水利、灌区配套等农田水利设施建设，使农田水利基础设施明显改善。
1.1各类水利工程数量不断增加到2009年底，全市已建成各类水利工程5.13万处，设计蓄水能力31.3239亿m3，其中水库634座（大型1座、中型7座、小一型63座、小二型563座）、山坪塘33196处、石河堰5813处、提灌站1495处、机电井10185处、配套干支渠5200km。
1.2蓄引提水能力不断增强2009年全市农田排灌动力机械达63930万kw，各类水利工程蓄引提水能力达23亿m3，年供水量可达6.08亿m3。
1.3灌溉面积不断增大2009年全市有效灌溉面积达20.652万hm2，占耕地面积的68.84%，旱涝保收面积13.77万hm2，占耕地面积的45.88%。其中井灌面积860hm2、站灌面积1.54万hm2、渠灌面积12.142万hm2。现有节水灌溉面积8.1万hm2，占有效灌溉面积的39.24%。其中，低压管灌面积446.67hm2、喷灌面积20hm2、微灌面积80hm2、渠道防渗面积8.008万hm2、其它节水灌溉面积360hm2。特别是近十年来，全市共完成水利基础设施建设投入27.32亿元，新建水利工程10471处，新增蓄引提水能力16931万m3，新增有效灌溉面积2.22万hm2，新增节水灌溉面积2万hm2，解决140万人饮水安全问题，新建防洪堤34.07km，治理水土流失面积712km2，完成了八尔滩、思德等7座中型水库和260余座小型水库病险整治工程。
2存在的问题
虽然近年来南充农田水利设施发展较快，新建或维修了一大批水利设施，但是随着全市经济的快速发展，特别是农业产业结构的不断调整，水利基础设施已不能满足现代农业发展的需要，水利发展还存在一些亟需解决的问题。
2.1水利设施老化严重，季节性、工程性缺水问题突出由于南充市多数小型水利设施兴建于上世纪五六十年代，工程标准低，施工质量差，遗留尾工大，并且长期带病运行，加之年久失修自然老化，塘库堰垮塌、淤积、渗漏严重，蓄水保水能力差，病情险情时有发生，工程效益难以发挥。同时，尽管全市每年新建不少水利设施，但新增与减少的水量相比不能保持平衡，从而导致生产用水供需矛盾突出，加之不少水利工程抗旱关键时刻不能正常启动，延误了抗旱时机，影响了农村经济的持续快速发展。2009年统计显示：全市有效灌溉面积与上年同比下降了1.03%，实际灌溉面积仅为耕地面积的53.56%。据统计：全市小型水库、山坪塘、石河堰、提灌站和机电井病险率分别达73.5%、35.9%、40.8%、45.7%、40.6%，蓄水能力下降35.0%。其中，“十一五”时期因水毁和年久失修而无法使用的山坪塘、石河堰、提灌站和机电井分别达50处、51处、5处和110处，无法使用的主干支水渠达97km。
2.2水利工程配套建设滞后，水资源浪费严重据统计：南充市各类水利工程干支渠设计长度为8100km，配套长度仅为5200km，实际防渗2800km，仅占应防渗长度的53.85%。大部分小型水库、山坪塘和提灌站未配齐灌溉渠道，加上灌区的部分配套供水设施长期得不到修复，渠道垮塌、渗漏，四川南充农田水利设施建设的对策思考邱亚明（中共南充市委党校，四川南充637000）［摘要］农田水利不仅是农业和农村的重要基础设施、与农民的生产生活息息相关，而且在保障国家粮食安全和促进农民增收方面具有不可替代的作用。南充是一个农业大市，降水季节分配不均，是水旱自然灾害发生频率较高的地区。多年来南充水利工程数量不断增加、蓄水能力不断加强、灌溉面积不断增大，取得了一些成绩，但同时由于思想观念落后、资金投入不足、体制机制不完善、产权不明等原因，导致了水利设施老化严重、灌溉能力不足。“十二五”时期，国家将加大农田水利设施建设，南充应抓住机遇，从明确职责、加大资金投入、改革管理体制、制定规划等方面着手加快南充农田水利建设，创造良好的水利基础条件，确保农业健康持续稳定发展。［关键词］农田水利；水利工程；灌溉面积；水资源一些水库只能以河代渠放水，出现田间普遍大水漫灌现象，水资源浪费惊人。因渠道末级灌溉得不到保障，一些地方发展提灌抽水解决灌溉问题，造成重复建设，增加农民负担，形成恶性循环。全市小型灌区渠系水利用系数在0.38～0.42之间，低于全国0.6的水平，远低于发达国家0.8的水平。
2.3水利设施建设管理难度加大农村以户为单位的联产承包责任制实施20多年来，对调动广大群众积极性起到了很大作用，但是农户分散经营又给水利建设和管理带来农民义务兴修水利积极性不高、水费收缴困难、管理保护难等问题。许多地方堰塘淤积失修、渗漏严重、功能退化，在灌溉季节往往是“水来了大家抢，设施坏了没人修”，农田有效灌溉面积逐年衰减。同时，农村中不少水利工程仍沿袭计划经济体制下的建设管理模式，即由国家投资建设，地方管理使用，权责不明，重用轻管，水利管理困难较大。一些地方水政违法事件无力查处或虽经过立案、审查，但最后得不到有效落实的情况仍然存在。
3原因分析
3.1思想观念落后虽然南充市一些地方时有干旱灾害，但灾情不大。因此，部分干部对进行农田水利基本建设的紧迫感不强，兴修水利口头喊得多，实际行动少。特别是农村税费改革后，多年形成的政府发动、群众参与的农田水利基本建设模式逐渐淡化，加之部分群众等、靠、要思想严重，致使很多急需修建的农田水利工程无法组织实施。
3.2资金投入不足国家不断加大对农业的财政投入力度，但投入与建设的需求相比十分有限，加之各县（市、区）财政不宽松，近几年重点工程建设前期费用高、地方配套任务重，很难拿出更多资金用于农村小型水利工程建设。“十五”期间，南充市农田水利建设地方累计投入8.94亿元，而“十一五”时期累计投入仅为4.44亿元，比“十五”时期少投入4.50亿元，同比下降50.34%。农田灌溉工程建设涉及到发改、水利、财政、国土、农业、农发、扶贫等多个部门，建设思路、工程标准侧重不同，项目计划下达时间不一致，国家层面缺乏相应的综合规划和协商机制，出现重复立项现象，破坏了总体规划布局和资金的集中使用，造成一些工程缺少技术支撑，工程效益发挥不良。特别是税费改革后，随着“两工”的取消，“一事一议”规范落实难；加之社会力量参与农田水利基本建设的多元化投融资格局尚未形成，致使农田水利基本建设面临新的困境。#p#分页标题#e#
3.3体制机制不完善(1)管理主体缺位。除大中型水利工程有专门的管理机构和人员外，大部分农村小型水利工程建、管、用三位脱节，管理、维护主体缺位。(2)管理到位难，运行困难。以前，农田水利主要靠基层乡镇水利服务站进行管理，乡镇机构改革后，全市除阆中市设计片区水管站外，乡镇水管站全部并入农业服务中心，只有一名水利工作者，很难管理指导面广量大的小型农田水利工程，难以应对当前农田水利建设任务和防汛抗旱期间的繁重任务。部分基层干部和群众民主自治意识不强、观念陈旧，普遍对收取水费存在认识误区，农民用水户协会推广普及需要较长过程。同时灌溉用电、用水价格高，农民承担不起，管理单位水费征收难，难以正常开展工程维修养护，影响效益的发挥。(3)运行机制不活。一些小型农田水利工程实行租赁、承包、拍卖后，就不管工程管护的好坏。有的业主只注重经营管理，不注重工程管理；有的业主不履行合同义务甚至违约，弃置不管；还有的工程运用不合理，造成了肥水养鱼等水质污染，引起许多新的矛盾和问题。3.4产权制度改革进展缓慢虽然南充市对小型农田水利工程推行“承包、租赁、拍卖和股份合作制”等形式的产权制度改革，但其中大部分还只是采取简单承包的办法，回收资金有限；中型水利工程产权制度改革力度普遍不够，只进行了水面经营性承包，还没有实行所有权和经营权分离的经营性承包。由于没有放开建设权和搞活经营权，缺乏市场运作条件，制约了水利建设吸纳社会资金，而利用外资、世行、亚行贷款搞水利工程的更少，改革滞后使农田水利工程建设与维护出现更多的困难。
4对策建议
4.1转变观念，明确职责(1)要制定出台《南充市中小型水利设施建设和管理办法》，明确中小型农田水利设施的公益性，确定各级政府在中小型农田水利建设事业中的主体地位。加强中小型水利设施建设单纯依靠农民的力量很难完成，应充分发挥市、县、乡三级政府对中小型水利设施建设的主导责任，本着“政府组织、项目带动、政策引导、全民参与”的思路，把中小型农田水利建设上升到政府行为，将其列入地方各级政府的重要议事日程和政绩考核的重要指标。(2)广泛宣传。充分认识到水利是国民经济的基础，直接关系到社会公共安全、生态安全、粮食安全。让农民群众认识到开展农田水利基本建设的现实意义和深远影响，通过采取“政策调动、机制促动、科技驱动、典型带动、利益连动”的办法，动员、引导、激励基层和农民群众重视、支持、参与水利建设。
4.2制定规划，统筹谋划坚持以科学发展观为指导，在科学编制农田水利建设中长期规划的基础上，制定和完善市、县、乡三级农田水利建设规划，把农民最迫切需要解决的用水保障、饮水安全、防洪和水环境治理等纳入规划。规划应包括如下四个方面：其一，水利生态环境保护和治理。一方面，要加强山、水、林等自然秉赋资源的保护。加强水土流失治理，改变生态脆弱区和自然保护区的居民生产方式；制定开发和利用生态资源的环保推进政策，使自然资源得到有力的保障。另一方面，部门协作联动加强生态建设。要从统筹城乡发展的战略高度，充分发挥农业、林业、水利、国土、环保等管理部门的作用，结合自身职能制定加强生态建设和保护的职责和目标，共同打造全市优美的生态环境，让水利更多更好地造福社会和人们的生产生活。其二，农村用水保障。对各灌区的重点渠道、用水困难的渠道实施综合治理，配套建设，强化病害水库的除险加固和震损水库的灾后重建；对山坪塘、石河堰、提灌站、配套干支渠进行清淤、防渗和节水改造，加强管护，提高灌溉保证率。其三，防洪安全保障。建立完善防汛抗旱指挥中心和中小型水库的防汛抗旱测报系统；同时，对影响河道行洪安全的险工险段进行整治加固，切实提高防洪保障能力。其四，饮水安全。根据农村所处的地貌、地质和居民集中与分散等情况，采取先集中后分散，先水源后水质的要求进行规划。
4.3加大投入力度，破解资金瓶颈(1)将水利建设纳入政府公共财政框架，建立政府投资的长效机制。按照事权、财权加大水利设施建设的投资力度，保证水利建设资金投入持续稳定增加。(2)整合各项涉及农田水利建设专项资金。根据“统一设计、统筹规划，渠道不乱、用途不变，各负其责、各记其功”的原则，大力整合农业综合开发、高产农田建设、扶贫资金、以工代赈等部门的支农涉水专项资金，加强统筹协调，提高资金使用效率。(3)制订财政补助资金使用管理办法，最大限度地发挥政府资金的引导作用。(4)继续实行政府补助与农民自筹挂钩、多筹多补、先干后补等“民办公助”、“以奖代补”政策，出台市县小型农田水利工程补助办法，鼓励农民开展小型水利基础设施建设。
4.4创新体制机制，明晰水利工程产权(1)大力推进塘堰等水利小型工程产权改革，明晰工程权属和管护主体。全市要根据具体情况，因地制宜，实行租赁、承包、拍卖、合作等多种形式的产权改革，同时严格按照国家法律、法规办事，处理好国家、集体和个人三者关系，防止国有资产的流失。在产权改革中，要坚持“谁投资、谁所有、谁受益”，使责、权、利有机结合，坚持自愿、公开、平等、竞争，坚持建管并重，提高效益。探索“塘堰随田走、产权受益户共有、责权利相统一、依法管理凭合同”的“受益户共有制”的改革模式，解决塘堰及配套沟渠等无收益的小型水利工程的管理问题。切实强化制度建设，使工程管护有法可依、有章可循。在工程建设中，把落实工程建后管理主体作为验收阶段的重要环节，没有落实管理主体的，不能通过验收。对实施产权“受益户共有制”和“竞标拍卖”的工程，由县、乡政府统一核发《农村小型水利设施权属证书》，把使用权和所有权以法律的形式固定下来，让农民吃上“定心丸”。对小型水库及其灌区探索实施协会运作，引导和支持组建农民用水户协会，推行农民用水户参与管理，明晰经营管理责任主体，保障工程效益的发挥。(2)深化行政管理体制改革，建立良性循环机制。按流域（水系）或乡镇组建水利管理站，有效解决水利站的性质、编制、经费、体制和管理粗放的问题，提高工程的运行效益和管理水平。农业供水严格实行基本水价加计量水价的“两部制”水价政策，水费做到应收尽收。水管体制改革坚持“按劳分配、效益优先”的原则，强化内部管理，推行岗位绩效工资制度，严格目标责任考核，为水利工程良性循环提供制度保障和资金支持。(3)建立和完善小型水库、塘堰等水利工程政策保障，探索工程管护长效机制。从经费、制度和队伍建设着手，大力推行“经费多元化、制度规范化和队伍专业化”的保障措施。(4)认真落实“一事一议”政策。遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制”的原则，搞好农田水利设施建设。#p#分页标题#e#
4.5加强管护，促进发展要从根本上解决长期以来水利工程“重建轻管”的问题，一是厉行节约。大力发展推广节水技术，大力发展节水灌溉农业，切实提高水资源的利用效率和使用效益。二是有效保护。做好河、湖、库的水资源保护规划和水功能区划工作，对污染物排放进行有效的总量控制，对水量、水质统一监测管理。三是统一管理。大力推进水资源统一管理，制定明确的水资源配置原则和方案。
4.6引进培养人才，提供智力支持从高校引进水利本、专科毕业生，尤其是水资源管理方面人才；选派系统内热爱水利事业、乐于献身水利的年青人才到高校深造；对系统内的干部职工进行定期和短期培训；走出去考察学习，借鉴外地经验，取长补短，促进南充市水利建设健康快速发展。