作者：陈建平 单位：福建农林大学经济与管理学院
一、引言
政府在构建和谐社会的过程中扮演着一个十分重要的角色,政府能力的高低在相当程度上决定了社会的和谐程度。正如世行发展报告中指出的那样,没有一个有效的政府,不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的[1]。历史实践证明,构建和谐社会离不开政府的作用;问题不在于取消行政管理,而在于改善行政管理。在现代社会,行政管理越来越表现为公共性,成为公共行政。行政管理是政府作为公共权力机构整合社会资源、满足社会公共需要、实现公共利益、处理公共事务而进行的社会管理活动,也是制定和实施公共政策、组织、协调、控制等一系列管理活动的总和[2]。这充分表明,政府在构建和谐社会的过程中仍发挥着主导作用,和谐社会的建构不能离开行政管理。因此,在构建和谐社会的进程中必须加强政府各方面的能力建设,不断提升自身的社会政策能力包括科学制定与有效执行公共政策的能力,社会利益的整合与平衡能力,公共危机的防范与控制能力,依法行政与公共服务能力以及公共管理创新能力等,这些对于满足社会需求、协调利益关系,缓解社会矛盾,维护社会稳定,促进社会和谐都具有十分重要的意义。怎样建设、如何建设好和谐社会既是对政府善政能力的一种考验也是对政府行政能否达致善治效果的考量标准。但是,政府发挥这种主导作用须臾离不开行政生态环境的支持,离开了行政生态环境的支持,政府的这种主导作用很可能会被遮蔽或削弱。只有在一个相对和谐的行政生态环境中,政府构建和谐社会的主导作用才能得到充分的发挥,同时创建一个和谐的行政生态环境本身就是构建和谐社会题中应有之义。
二、构建和谐社会理念的提出——基于行政生态问题的一种回应
20世纪60年代以来,西方行政学界开始摆脱就行政话行政的“隧道视野式”的研究路径,尝试从生态学的新视野来研究行政行为与其周围环境的关系。行政生态学的理论先驱是美国学者约翰•M•高斯(JohnM•Gaus),他正式把“生态学”一词引入行政学研究领域;而理论集大成者则是另一位美国著名行政学家弗雷德•W•里格斯(FredW•Riggs),他运用生态学的理论与方法来研究行政现象,即从公共行政的社会环境、文化背景、意识形态等外部关系上着手,去分析一个社会的行政制度和行政行为。里格斯教授从横向维度对行政生态要素进行分析时指出,影响一个国家行政的生态要素是多种多样的,其中最主要的生态要素有五种,即:经济要素、社会要素、沟通网、符号系统以及政治构架[3]。这些要素之间不是互相孤立的而是交叉作用、相互影响的,因此在实际考察中,既要注意到各个因素的独特性,又要注意到彼此之间的互动性。
国内学者王沪宁教授也指出,综观行政生态学之要旨,在于把行政系统视为一有机体,有机体在生活过程中要受到生态环境的各种条件的制约和影响[4]27-28。行政生态学以其宏阔的视野为行政管理研究提供了新的理论框架,为在复杂的政治、经济、社会文化背景下探索行政管理规律提供了新的方法,从行政生态学的视角来探讨和谐社会的建构问题,无疑也具有极强的理论和实践意义。本文的目的就是从系统论的角度入手,考察行政体系内部各要素以及行政体系与其相关政治圈、经济圈、社会文化圈的互动与博弈及其对建构和谐社会的影响。
著名的政治学家亨廷顿关于现代化引起不稳定,现代化伴随着风险的观点已经得到了许多国家经济社会发展的验证。即在现代化起飞的时期(从农业社会向工业社会过渡时期),是进入社会结构错动、社会问题增多、社会秩序失范、社会风险易发的时期[5]。根据国际经验,人均GDP达到1000美元~3000美元时,社会就进入一个多事之秋,各种矛盾都会凸现出来。处于这一时期的发展中国家,如果能够处理好各种社会经济关系就可能进入“黄金发展时期”;相反,如果处理不当则可能造成经济社会发展脱节,各种社会差距拉大,矛盾加剧,甚至出现社会动荡和倒退,就是所谓的“拉美现象”。目前,我国人均GDP已经超过1000美元,人民生活总体上达到了小康,但在鸣奏社会发展进步主旋律的同时也凸现出诸多不和谐的杂音:环顾国内,改革发展处在关键时期,社会利益关系更为复杂,新情况新问题层出不穷,诸如贫富分化、恣意行政、劳资冲突、三农困境、生产事故、生态问题、新型传染病等一系列突出的社会矛盾、社会问题是实现和谐行政、构建和谐社会亟待解决的问题;放眼全球,国际局势发生新的深刻变化,世界多极化趋势在曲折中发展,世界主要力量的分化与利益调整对我国的影响不可低估,经济全球化带来的挑战与风险以及不同文化背景下的价值观念的碰撞诸如恐怖主义、战争威胁等等都影响着社会的和谐状况。而以上这些社会矛盾、社会问题,可以说都与政府有着直接或间接的关系,同时也构成了当前政府行政管理重要的外部宏观环境,不仅涉及到了政治、经济、社会文化等各方面的因素,也有自然、人文、国内、国际环境方面的因素。和谐社会理念的提出正是对上述行政生态问题的一种回应。
不管是我国古代先哲追求的“大同世界”,还是西方人向往的“理想国”,和谐社会是整个人类社会共同的理想追求。行政系统在一定的社会圈中活动,时时面临着社会圈向它提出的种种需求和申请,时时会遇到社会圈给它施加的压力。各种各样的要求,概括起来,就是社会圈向行政系统提出的一定的需求[4]38。和谐社会作为人们孜孜以求的理想目标向行政系统输入后就成为一种需求,需要行政系统对此作出回应。行政系统收到来自社会圈的需求之后,经过综合整理,统筹规划,制定出路线方针,为行政系统提供了“化合物”——行政任务和行政目标,这里建构和谐社会就是我们当前和今后一段时期的行政任务和行政目标。行政系统制定具体的规则和措施,通过一系列的行政活动和行政关系来完成消费功能,即将业已形成的建构和谐社会这一行政任务和行政目标自觉地承担下来,实现这一行政任务和行政目标的有效路径是和谐行政。行政系统承担和执行行政任务和行政目标必然产生某种结果,这种结果必然要对社会整体及其各种活动形式的集体发生影响和作用。一方面,人们依靠自己的标准和社会的标准通过自己的意识、理性和逻辑来理解行政成果,分解行政成果。或由对行政成果的满意和不满意之态度产生新的行政需求。另一方面,行政活动和计划在这一层次之成功与否,也决定它是否能被分解,不能分解的话,也将再次输入行政生产系统。这里一种是主观上的分解,一种是客观上的分解[4]34-35。也就是说,和谐社会实现与否、实现程度如何以及能否持续即和谐行政最终的行政成果,行政客体不仅应作出相应的评价与反馈,而且也应及时、自觉地进行诊断和修缮。以上主要从行政生态系统的行政生产、行政消费和行政分解这三大动态功能来解读和谐社会问题的提出、实现的路径及其与行政生态系统的关系。当代行政生态分析表明,一个开放的行政系统只有与社会圈保持有机的动态平衡关系,才能够持续健康地发展。行政能量的高低是一个国家行政现代化的一个重要参考指数。从行政生态学的角度分析,行政能量意味着行政系统与社会圈保持动态平衡的能力,而行政系统与社会圈之间的动态平衡在于行政系统能否充分吸收社会圈的需求,通过自己的组织和活动来有效地整合各种社会利益关系,最后有效地满足社会圈的需求。和谐行政就是各种社会利益关系得到有效地整合,行政系统与外部社会环境保持动态平衡,行政能量积蓄达到了最充沛时的一种状态。而和谐社会就是行政系统充分吸收社会圈的需求,通过和谐行政这一有效路径使之得以很好的表达和呈现。可以说,和谐行政是实现和谐社会的基础,是实现新的更高层次的社会和谐的必要条件;和谐社会是和谐行政发展的必然结果,是和谐行政实现持续发展的新平台。#p#分页标题#e#
三、构建和谐社会的行政生态分析
(一)公共行政客观结构系统的生态分析
那么究竟何谓和谐行政以及如何去实现它?除了受上述行政系统外部宏观因素的影响外是否还受其他因素影响?有学者对公共行政体系结构进行了“三分法”式的哲学解读,即将公共行政体系的结构划分为客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统①。按照这一理论路径,我们首先来考察客观结构系统与和谐行政、和谐社会之间的关系。行政体系的客观结构系统是行政体制、行政组织、行政机构和行政人事资源等物质性客观要素之间的关系的存在和运作方式,是行政体系的客观形式[6]6。相对于上述行政系统外部宏观环境而言,行政体系的客观结构系统则属于行政系统中观层面的环境,最直接、最鲜明地标示了行政系统自身的特点。研究它的目的是要建立合乎理想的行政体制、确立和谐的行政关系,合理地配置行政资源,塑造效率高、功能健全的行政行为模式[6]6。然而,客观结构系统也常常受到诸多问题的困扰,并不总是处于和谐的状态。因为公共行政系统也无法摆脱熵定律这一“魔咒”。熵定律表明在一个封闭的系统里,所有能量从有序状态向无序状态转化。当熵值处于最小值时,即能量集中程度最高、有效能量处于最大值时,那么整个系统也处于最有序状态。相反,熵为最大值、有效能量完全处于耗散的状态,也就是混乱程度最大的状态[7]。公共行政中的熵值效应同样也可以使公共行政系统从有序变为低序甚至无序,从有效逐步变为低效甚至无效。公共行政系统中机构膨胀、冗员繁多、官僚主义、形式主义、贪污腐败、管理成本无限增长等顽症正在不同程度上“污染”②着公共行政系统,使公共管理的效率呈递减的态势。行政客观结构系统中的内耗问题是导致行政不和谐、社会不和谐的一个重要原因。和谐社会是个多元化的社会,是一种和而不同的理性社会。同样,多元化也是和谐行政之吁求,公共治理方式的多样化、公共权力运作形式的多元化、公共产品与公共服务多样化及其供给途径的多元化等等都是和谐行政的应然特征。又如和谐行政应该重视行政个体的多样性。一个欣欣向荣、生机勃勃的生态系统更多地是依赖于个体多样性的发挥。行政文化的生态系统当然也离不开个体的多样性,行政单位中个体的多样性使合作存在可能,带来了融合,带来了相互间的协作。行政个体在智力、心理、性格、才能、年龄等各方面合理搭配,相互取长补短,发挥最佳合力效应。开放性也是和谐行政的一个重要标志,行政个体应能够普遍地心态开放,胸襟广阔,能够宽容地待事待人,能够心平气和地批评别人和接受别人的批评,学会理解和欣赏,能够不持偏见地接纳新生事物;同时还应普遍地具有开放的眼界,目光长远,把握好前瞻性和全局性的行政发展愿景。和谐社会同样也具有开放性的特征,和谐社会是整个社会表现为一种开放性结构,从主体到行动,从边缘到中心,从知识到制度,从过程到结果,整个社会都应呈现为全方位的结构性开放[8]。和谐行政无疑是和谐社会全方位的结构性开放中一个重要层面。一言以蔽之,笔者认为,和谐的行政文化应该是一种低熵文化,和谐的社会也应该是一个低熵的社会。
(二)公共行政主观结构系统的生态分析
行政体系的主观结构系统是指行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法等精神性的主观要素构成的各种关系的总和,它是行政体系的主观行政形式[6]8。在这一层面上的非和谐状态之渊薮在于公共权力的非理性运作上。诚如有的论者指出,社会失序主要归过于公共权力的越位、错位、缺位和不到位;社会安全感的不足主要归过于公共权力对公民权利的保护不力,以及因权力滥用而致公民合法权益受损;导致社会不稳定的主要原因是公法制度尤其是公共政策的朝令夕改,缺乏连续性和稳定性;社会认同感和社会合作的不足,也主要归过于公共服务和公共管理的薄弱[8]。特别是行政人运用手中的行政权力在制定公共政策时,若“天平”过分倾偏于政绩,政绩问题就很容易成为行政不和谐、社会不和谐的始作俑者。由于行为效果在公共机构和公职人员的价值谱系中,占据着极其重要的地位。现代国家政治权力的合法性和合理性的主要支柱是其政绩。对于某特定的公共机构和公职人员来说,也无不如此[9]149。这就导致“功绩主义”成为部分行政人的为政哲学。政绩考核如同“指挥棒”一样决定着政府工作的方向。在“惟GDP论”和“GDP崇拜”这种以经济数据、经济指标论英雄的片面绩效观的引导下,一些地方政府大搞“形象工程”,鼓吹“政绩泡沫”,先是一片政务喧嚣到后来就演变成拙政扰民、劣政害民,所谓“政绩”也成了难以弥合的“政疾”,给自然生态环境带来长期的“硬伤”。又如在征用土地、房屋拆迁过程中给人民群众合法权益造成损害,导致人民群众的不满和抵触情绪,群众上访事件不断攀升等等,这些不仅破坏了政务和谐,也是破坏社会和谐的直接诱因。以上这些不仅涉及到人与自然之间、代际之间的和谐,而且还涉及到了政务和谐、人与社会之间的和谐,而这些都是和谐行政、和谐社会中的应然内涵。美国学者奥斯特罗姆曾说过,“在消费效用缺失的情况下,生产者效率是没有经济意义的。”[10]我们所期望的理想行政是一种以公共服务作为出发点和目的的公共行政。在这种以服务为宗旨的行政实践中,以服务为第一原则的行政理论中,行政权力的正当化和合法化的途径不是法律条文也不是国家主权的代表者或上级的命令,而是社会的需求、公众的需要。如同市场经济中企业的产品只有符合市场的需求、顾客的需要时才能成为商品一样,公共行政(公共服务和公共产品)的各种供给与调配也只有在能够满足人民的需要、社会的需求时才是有效的行政。没有顾客的生产效率是虚假的,违背人民意愿的公共行政从根本上是反民主的[9]204。张康之教授也指出,行政实践的根本性质可以定义为它的公共性,任何违背行政实践公共性质的行政行为,都是对自我生命的亵渎和糟践[6]18。因此,许多学者指出,行政人员考评要尽快告别“政绩标准”和“GDP崇拜”,移交“指挥棒”。政绩考核的参照系中应增加提供劳动就业、市场秩序、公共安全、社会保障、环境保护、资源利用、文化教育卫生等公共产品和公共服务等的权重并且还要加大这些权重。既要考核经济GDP,也要考核绿色GDP、人文GDP;既要全面系统地考核短期的、显性政绩,又要关注制度环境建设等长远的隐性政绩。正如学者瓦姆斯里(G.L.Wamley)指出的那样,具有公意精神的行政人在制订公共政策时,应“尽量全面考虑(决策)问题的各个方面而不是有选择性局限于某几种;力求兼顾长远利益,克服那种过于重视短期效果的自然倾向;全面考虑各相关个体和群体的要求,而不是只执一端;力求根据更充分的信息和知识行事,而不是相反;认识到说公共利益是个问题(概念)不等于说它毫无意义”[11]。另外,由于行政人作为一种公共职业角色,应当为其公职的历史承担责任与义务。继任者必须在适当程度上承担起其前任代表政府所许诺的合理义务,有义务保持政府政策的连续性。同时也应积极地处理一些历史遗留问题,尽管他们不是惟一的义务承担者[9]201。这里套用麦金太尔的观点,行政人个人美德的一个根本性特征是其所关联之善,只有在一种继续存在的社会传统中方可以得到阐释;是一种历史性叙事[9]201。我们认为,和谐行政、和谐社会同样也是一种“历史性叙事”,也只有在“历史性叙事”中才能得以实现和延续。#p#分页标题#e#
(三)公共行政价值结构系统的伦理生态分析
以上主要是从公共行政体系的客观结构系统和主观结构系统视阈出发来讨论,所关注的是宏观和中观或是静态层面的行政环境因素;接下来涉及的问题域则主要集中在公共行政体系价值结构系统方面,即行政价值确定、价值选择和价值追求的过程就是行政体系的价值结构系统逻辑生成的过程,它所关注的是微观和动态方面的行政环境因子。之所以要特别关注这一问题域是因为和谐社会之内涵不单单只是指一个社会生活秩序的和谐平稳,笔者认为,还应该甚至首先应该包蕴着人们内在心理精神方面的和谐有序状态,因为较之前者而言,构筑人们内在心理—精神的和谐秩序显得更为复杂、更为深刻,也更为根本。只有通过道德伦理的方式而不是政治法律的方式才能真正深入人们的心理—精神世界,观照人们的心理—精神秩序问题,和谐社会更需要社会道德伦理的价值资源和心理—精神维系[12]。我国著名哲学家汤一介先生也指出,“普遍和谐观念”作为一个完整意义的观念,它至少包含四个层面即“自然的和谐”,“人和自然的和谐”,“人与人的和谐”,“人自我身心内外的和谐”[13]。人的内在心理—精神层面的和谐也是和谐社会的一个应然层面和重要维度,特别是行政人由于其特殊的角色身份使得行政人内在心理—精神层面的和谐程度显得尤为重要。上述公共行政的客观结构系统和主观结构系统之所以会出现失序或失调状况也可以从行政人内在心理—精神层面寻找到更为根本的原由。如前所述政府在建构和谐社会中起着主导作用,但是最后必然要落实到每一个具体的“行政人”的身上,行政人是具体的行政行为的发生者和行政关系的承担者,同时他还是行政客体的价值期望的承载者。因为行政体系存在与发展的使命就是要不断地去满足和实现行政客体的期望[6]24。因而,在社会的道德范例群体中,官员的道德范例最具示范性,在道德建设中起“龙头效应”[14]。然而,在行政人的具体行政实践中,其自身具有的各种德性之间未必完全和谐,而是经常遇到一些价值悖论与伦理困境。这种价值选择往往不是在明显的善与恶、上帝与魔鬼之间的选择,恐怕也不是在多数可以序列化的价值之间的“取最大多数人的最大利益”的简单数学活动——像功利主义建议的那样,而首先是指在相互冲突的一个(些)善与另一个(些)善、一种(些)价值与另一种(些)价值之间的选择,譬如个体人格的保持与政治理想的实现,对人民的忠诚与对组织甚至是整个政府的忠诚,对法律的服从与对上级领导的服从之间,就经常发生冲突[9]131。行政人在行政伦理困境中作出价值选择,一旦把握不准甚至作出悖离行政客体的价值期望的价值选择,就会造成行政伦理失范,产生诸如权力寻租、贪污腐败、渎职失职、跑官卖官等异化现象,这些恰恰也正是行政体系的“病兆”,而其危害却是显而易见的。行政伦理失范有可能造成政策执行的走样、行政效率的低下、专业水准的降低和公众信心的散失,其结果会带来行政权力的合法性危机,最终导致行政目标难以实现[15]。行政伦理失范导因于行政人内在心理—精神层面的失序、行政价值关系的失常抑或行政伦理生态的失衡,其会直接反作用于整个行政系统,会造成行政生态的崩溃、行政失调,进而通过行政系统反作用于社会圈,最终成为引发社会不和谐的一个重要源头。因此,行政人能否依据自己的实践理智整合各种价值趋向,使之成为一个有机体系,是对行政人品性的一种真正考验。能否在这种价值冲突中,作出一个公共行政人应当作出的选择,是判断一个行政人是否称职、是否合格的一个根本性标准[9]54,也是实现和谐行政一个关键的内在环节。
另外,社会和谐与否对行政系统并不是毫无作用的,社会和谐与否对行政价值结构系统也会产生重大影响。在社会动荡不定的情况下,行政人员在客观上有着滥用公共权力的机会,主观上则又有着前途不可预测的心态,因而影响其价值观念稳定及其与整个行政主体的一致和谐。所以,行政客体的价值期望在何种程度上得以实现,也是取决于整个社会和行政体系自身的稳定性的。在社会的动荡与变迁过程中,行政客体的价值期望的实现,往往更加依赖于行政人员的道德力量,但对整个行政主体而言,却表现出价值取向多元化和价值观念的混乱,从而影响行政客体价值期望的整体实现[6]22。可以说,社会和谐对公共行政价值结构系统的稳定性有着极大的助益功能,为实现和谐行政提供了必不可少的外部环境;反之,行政价值结构系统的和谐有序对建构和谐社会来说无疑是一股清新的“精神润滑剂”。行政价值结构系统的伦理生态从失范、失序状态向和谐、有序态势转变也恰恰孕育和滋养了行政伦理学的生长点。行政人个体伦理的建设和加强是行政伦理建设的一个重要向度,其自我修养的最后目的仍是自我求取在行政伦理秩序中的和谐,是为了更好地为公共利益服务[9]326。实现和谐行政,建设和谐社会,离不开和谐伦理,特别是行政伦理的支撑。行政伦理的支撑作用表现为调节行政组织内部行政人与行政人之间、行政主体与行政相对人之间、行政内部环境与外部环境之间等的相互关系,最终使之相得益彰、和睦相处、和谐发展。诚如有的论者所指,作为一种德性实践,行政人的生活往往是一种整体性的生活叙事,其中,公与私、个人与集体、当下与传统、现实与理想处于一种具体的、生动的和谐之中[9]120。
四、结语
和谐社会是社会文明演进中的一种社会结构优化状态,也是一个多维有序的社会文明系统。因此,构建和谐社会是一个系统工程,既要实现各子系统之间的和谐,又要实现各子系统内部的和谐。和谐的行政系统也只是和谐社会的一个子系统,也要与其他各子系统维持和谐状态;行政的外部宏观环境以及行政系统中的客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统各自的和谐状况是实现和谐行政的基础,同时也是实现和谐社会的重要条件。当然,和谐行政所包涵的行政生态因子是包罗万象的,文中所涉及的几个行政生态要素只是其中的一部分。和谐行政、和谐社会与其说是一个终极结果,毋宁说是一个无限追求的过程。尽管我们只能不断逼近和谐发展境界,而不可能绝对拥有这种发展愿景,但毕竟为我们确指了方向,只要我们不断为这一目标追求而奋斗我们就可以不断趋近和谐之境。
英国著名学者李约瑟曾断言:中国传统文化中保存着“内在而未诞生的最充分意义上的科学”①,这种“最充分意义”的颇具生态向度的科学的源头活水就是不息的和谐脉动[16]。可以说,东方智慧中所蕴涵着的和谐理念,为弥合和谐行政、和谐社会的诉求提供了丰富而深邃的哲理之源,也为最终实现和谐行政、和谐社会展露了希望的晨曦。#p#分页标题#e#